美國(guó)公共管理創(chuàng)新論文

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一、美國(guó)公共管理改革中的透明度建設(shè)

自1967年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《行政公開法》和《情報(bào)自由法》以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦和地方各級(jí)政府將行政公開作為提高公共服務(wù)質(zhì)量和行政管理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。美國(guó)提高公共管理透明度的主要做法和特點(diǎn)包括以下五點(diǎn)：一是聯(lián)邦以下各級(jí)政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依照法律將公共管理事務(wù)全程向社會(huì)詳細(xì)公開，公開的內(nèi)容包括政府部門、人員、職責(zé)、審批和許可事項(xiàng)、工作流程、時(shí)限以及辦事指南等；對(duì)于公共工程招投標(biāo)、城市更新項(xiàng)目等重要事項(xiàng)，則從可行性論證、公開競(jìng)爭(zhēng)和結(jié)果實(shí)施等全程都向社會(huì)公布，讓公眾知情和監(jiān)督。二是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、電視、手機(jī)、博客、電話、報(bào)刊等現(xiàn)代傳播工具進(jìn)行公開，方便公民及時(shí)跟蹤、咨詢和參與。如紐約州議會(huì)提前一個(gè)月將次月的會(huì)議日程在網(wǎng)上公布，會(huì)議過(guò)程全部進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)錄像和現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)播，轉(zhuǎn)播之后仍在網(wǎng)上保留一個(gè)月備查，公眾不僅可以現(xiàn)場(chǎng)旁聽會(huì)議，還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和電視注視會(huì)議。三是全面推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，設(shè)立專門網(wǎng)站和網(wǎng)上服務(wù)窗口，實(shí)施網(wǎng)上申請(qǐng)和網(wǎng)上辦事，大量的公共服務(wù)主要在網(wǎng)上運(yùn)行和快遞送達(dá)，方便公民辦事，從受理到辦結(jié)全部進(jìn)行電子留痕，以備核查。四是聯(lián)邦和地方政府將增強(qiáng)行政透明度作為行政績(jī)效的重要內(nèi)容，每年檢查結(jié)果。如紐約州政府由市長(zhǎng)辦公室（廳）和監(jiān)察機(jī)構(gòu)專門監(jiān)督各機(jī)構(gòu)增強(qiáng)政務(wù)公開透明度的情況。五是政府設(shè)立專門的網(wǎng)站讓公民對(duì)政府行政公開、公共服務(wù)和透明度情況進(jìn)行投訴和反映意見，及時(shí)收集民意，加以改進(jìn)。政務(wù)公開透明度建設(shè)使公眾更多地了解政府在做什么，緩和了政府和公民的矛盾沖突，工作人員受到公眾監(jiān)督。

二、美國(guó)公共管理過(guò)程中的公民參與

近20年來(lái)的行政改革越來(lái)越重視公民直接參與到公共管理過(guò)程中，把公民參與作為改進(jìn)政府公共服務(wù)質(zhì)量和防止腐敗的重要機(jī)制。由于美國(guó)實(shí)行分權(quán)體制、直接和間接民主制，在理念上，認(rèn)為公民參與是一種行政過(guò)程，在該過(guò)程中，公眾的憂慮、需要和價(jià)值觀被整合成為政府決策的一部分，從而使行政服務(wù)更好地滿足公眾的需要。美國(guó)目前公民參與的主要做法和特點(diǎn)：一是公民依法參與所有涉及工程、社區(qū)服務(wù)、交通、城市更新改造、供水供電、拆遷等公共管理事項(xiàng)，并行使表決權(quán)、表達(dá)意愿權(quán)、聽證權(quán)等。二是聯(lián)邦以下各級(jí)政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依照法律履行對(duì)公民的告知、接受咨詢、討論協(xié)商、持續(xù)參與、賦予責(zé)任等五個(gè)方面的義務(wù)，保障公民在行政過(guò)程中發(fā)表意愿，直接參與決策。三是政府開辟專門網(wǎng)站及時(shí)披露公民參與的過(guò)程和細(xì)節(jié)，向社會(huì)公開。四是新聞媒體作為“第三只眼”及時(shí)報(bào)道和跟蹤政府決策過(guò)程中公民參與情況，進(jìn)行新聞?shì)浾摫O(jiān)督。如紐約州錫拉丘茲市（鎮(zhèn)）人口只有30萬(wàn)，但電視臺(tái)就有7家，網(wǎng)站就更多，這些媒體積極對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行重疊式跟蹤監(jiān)督。公民參與使大多數(shù)公民的意愿能夠進(jìn)入政府的公共管理決策和執(zhí)行過(guò)程，防止了暗箱操作。

三、美國(guó)公共管理體制的法治基礎(chǔ)

自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、民主制和法治是美國(guó)現(xiàn)代資本主義社會(huì)的三大基石，其中嚴(yán)明的法治是美國(guó)社會(huì)治理最重要的基石。美國(guó)憲政的一個(gè)基本理念是限制和防范政府及其公職人員權(quán)力的擴(kuò)張導(dǎo)致侵害公民權(quán)利。基于此，美國(guó)在憲法框架下制訂了10多部有關(guān)廉政和反腐敗的法律，構(gòu)筑起政府公職人員廉政法治體系?！墩赖路ā肥敲绹?guó)一部重要的廉政法律，起因于國(guó)會(huì)為了防止1974年尼克松總統(tǒng)“水門事件”丑聞再度發(fā)生而制定，于1978年，其中規(guī)定了美國(guó)立法、行政、司法三大機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)公開和申報(bào)制度，并設(shè)置了聯(lián)邦政府道德署、總檢察長(zhǎng)、特別檢察官以及總審計(jì)長(zhǎng)的監(jiān)督體制。根據(jù)美國(guó)法律，聯(lián)邦政府道德署（OGE）為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂和主管全體公職人員的道德行為規(guī)范和財(cái)產(chǎn)公開制度的實(shí)施；聯(lián)邦政府各個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)察長(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行道德規(guī)范并予以行政監(jiān)察；美國(guó)總審計(jì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)監(jiān)督政府預(yù)算的執(zhí)行和財(cái)政資金使用績(jī)效問責(zé)；美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）在調(diào)查公職人員貪腐案件方面發(fā)揮主要作用，目前有雇員19000多人，其中特工近9000人，設(shè)有59個(gè)辦事處和426個(gè)駐區(qū)站，主要運(yùn)用特工、監(jiān)聽等方式進(jìn)行偵查工作。美國(guó)總檢察長(zhǎng)（司法部長(zhǎng)）負(fù)責(zé)對(duì)公職人員犯罪的起訴；特別檢察官負(fù)責(zé)對(duì)特殊案件的調(diào)查并具有特別調(diào)查權(quán)；美國(guó)各級(jí)法院負(fù)責(zé)對(duì)公職人員犯罪的刑事訴訟。以上各機(jī)構(gòu)分工明確，職責(zé)單一，相互制約，構(gòu)成美國(guó)廉政和反腐敗的法治體系。美國(guó)現(xiàn)行的政府雇員薪酬體系體現(xiàn)了公職人員公共服務(wù)的價(jià)值。美國(guó)現(xiàn)行政府行政雇員的工資系統(tǒng)分為普通等級(jí)和特殊等級(jí)兩個(gè)系統(tǒng)，普通等級(jí)雇員工資的薪酬表分為15級(jí)，每級(jí)又分10檔，其中1-7級(jí)為雇員起步的薪酬，8級(jí)以上為中高級(jí)雇員薪酬。政府雇員每1-2年工資晉升一檔，大學(xué)本科畢業(yè)生從事一般政府雇員的起薪點(diǎn)為5級(jí)第1檔年薪34075美元，并逐年提高2-3%，退休時(shí)可最高達(dá)到12級(jí)第10檔年薪97333美元左右。而碩士和博士以上專業(yè)技能的雇員，其薪酬可能從年薪4萬(wàn)多以上開始，退休時(shí)最高可達(dá)15萬(wàn)美元左右，其中14級(jí)薪酬等級(jí)可對(duì)應(yīng)于我國(guó)處級(jí)公務(wù)員。另一種特殊系列的高級(jí)雇員工資系統(tǒng)則更高，其中美國(guó)總統(tǒng)退休后的年薪為40萬(wàn)美元。在薪酬之外，美國(guó)政府雇員還享受良好的福利待遇。比如紐約州警察的薪酬為特別系列，年薪起點(diǎn)為13500美元，之后可逐年增加到年薪10多萬(wàn)美元，服務(wù)滿20年退休可全額享受年薪以及其他待遇。如繼續(xù)服務(wù)逐年加薪直到退休。

四、財(cái)產(chǎn)公開制度和公職人員道德行為準(zhǔn)則構(gòu)

筑起防止利益沖突機(jī)制美國(guó)預(yù)防公職人員腐敗的主要途徑是運(yùn)用法律建立起一套防范公職人員利用公共權(quán)力產(chǎn)生腐敗的隔離機(jī)制，使公職人員不能腐敗。財(cái)產(chǎn)公開立法的主要目的是主動(dòng)識(shí)別和避免利益沖突，而不是被動(dòng)地調(diào)查非法致富行為。美國(guó)政府雇員財(cái)產(chǎn)公開制度最重要的法律依據(jù)是《政府道德法》以及聯(lián)邦政府道德署制訂的財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定，包括2012年更新的《美國(guó)行政部門財(cái)務(wù)公布制度》。財(cái)產(chǎn)公開制度的核心要求是規(guī)定政府雇員不得有任何與忠于職守相沖突的財(cái)務(wù)利益，每年必須定期向主管部門如實(shí)上報(bào)其工資薪酬、本人和配偶以及未成年子女的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、股票、證券等財(cái)產(chǎn)性收入及其變動(dòng)情況。財(cái)產(chǎn)公開的具體制度分為財(cái)務(wù)公布制度和財(cái)產(chǎn)內(nèi)部申報(bào)制度兩種形式，法律規(guī)定對(duì)總統(tǒng)、副總統(tǒng)、總統(tǒng)提名并由參議員任命的高級(jí)雇員以及職級(jí)超過(guò)薪俸16級(jí)以上的特別政府雇員等適用財(cái)務(wù)公布制度，每年交由聯(lián)邦道德署審核后隨即向社會(huì)公布，法律規(guī)定非經(jīng)審核的高級(jí)官員，總統(tǒng)不能對(duì)其任命。對(duì)職級(jí)薪俸在15級(jí)（中級(jí)）以下的政府雇員則實(shí)行財(cái)產(chǎn)內(nèi)部申報(bào)制度，由其主管部門內(nèi)部掌握其財(cái)產(chǎn)狀況。美國(guó)政府道德署在各級(jí)監(jiān)察長(zhǎng)協(xié)助下，每年直接或指導(dǎo)審查133個(gè)行政機(jī)構(gòu)上報(bào)的大約28000份必須公開的財(cái)務(wù)公布報(bào)告以及36萬(wàn)份非公開的財(cái)務(wù)公開（財(cái)產(chǎn)申報(bào)）報(bào)告。美國(guó)法律規(guī)定，忠誠(chéng)于國(guó)家憲法、法律和道德準(zhǔn)則是政府雇員（公職人員）的第一要素，政府雇員若違背了法律規(guī)定的廉政道德條款以及在財(cái)務(wù)報(bào)告中提供虛假信息都屬于犯罪行為，將受到聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)的刑事起訴和處罰。為了嚴(yán)密防范公職人員因職務(wù)因素產(chǎn)生的利益沖突，聯(lián)邦政府在《政府道德法》之后，于1989年制訂和實(shí)施了《聯(lián)邦政府行政部門雇員職業(yè)道德行為準(zhǔn)則》。準(zhǔn)則適用于所有行政部門的公職人員，重申了公職人員道德行為的14條原則，其核心內(nèi)容主要有五個(gè)方面：一是嚴(yán)禁公職人員收受與職務(wù)因素相關(guān)的任何禮金和禮品，規(guī)定當(dāng)外部的個(gè)人或者團(tuán)體的利益可能受到雇員的作為和不作為影響時(shí)，工作人員不得向其索取或接受任何禮品或有貨幣價(jià)值的物品。雇員每年必須將超過(guò)100美元以上的財(cái)務(wù)收入和累計(jì)超過(guò)50美元以上的禮物（含禮品和禮金）向主管部門上報(bào)并作出說(shuō)明。二是嚴(yán)禁公職人員內(nèi)部收送禮金，規(guī)定在政府內(nèi)部禁止直接或間接向上級(jí)給予、贈(zèng)予禮品，或?yàn)槠渌饕Y品，禁止雇員從比其薪金少的雇員處獲得禮品。三是刑事法律禁止雇員以官員身份參加具有經(jīng)濟(jì)利益的活動(dòng)，規(guī)定雇員必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益回避。四是規(guī)定雇員必須保持履行職務(wù)的公正性，不得濫用職權(quán)或假公濟(jì)私，給任何私人團(tuán)體或個(gè)人以優(yōu)惠待遇，包括親屬（三代直系以內(nèi)）、朋友或利益關(guān)聯(lián)方，也不得利用公職支持任何產(chǎn)品、服務(wù)或企業(yè)。五是嚴(yán)禁公職人員利用非公開的政府內(nèi)部信息謀取私利。

作者：吳志宏 單位：深圳市紀(jì)委預(yù)防研究室