地票制度的貧困地區(qū)土地生態(tài)功能拓展
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我國正處于生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵階段，土地利用從過去重點協(xié)調(diào)“既要吃飯、又要建設(shè)”的兩難矛盾，強調(diào)“數(shù)量、質(zhì)量”雙重目標的耕地保護，躍遷為兼顧“美好生活”與“美麗中國”兩大愿景。為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求，2018年，重慶市創(chuàng)新地票制度，探索將不適宜復(fù)墾為耕地的地塊復(fù)墾為林地、草地等生態(tài)用地，在為城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)提供指標的同時，為生態(tài)建設(shè)提供空間支持。
地票制度的產(chǎn)生及運作
地票制度的產(chǎn)生。在快速城鎮(zhèn)化背景下，重慶市為保護耕地、保障城鎮(zhèn)發(fā)展空間、盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)，從2008年開始探索開展地票制度的改革試驗，通過將農(nóng)村閑置、廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，騰出的建設(shè)用地指標經(jīng)公開交易后形成地票，用作新增經(jīng)營性建設(shè)用地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標。地票制度的運行機制。經(jīng)過十多年的運行實踐，重慶地票交易制度形成了以“自愿復(fù)墾、公開交易、收益歸農(nóng)、價款直撥、依規(guī)使用”為核心內(nèi)容，涉及復(fù)墾、配置、使用3個主要環(huán)節(jié)、10余個具體業(yè)務(wù)程序，惠及上萬農(nóng)戶的市場機制。一是地票的復(fù)墾產(chǎn)生。在滿足權(quán)屬無爭議、符合相關(guān)規(guī)劃等條件下，由農(nóng)戶提出復(fù)墾申請，由地方管理部門采取工程措施將農(nóng)村集體建設(shè)用地恢復(fù)為耕地。其中，包括復(fù)墾申請、前期測繪、復(fù)墾方案編制和復(fù)墾工程實施等具體過程，并由區(qū)縣自然資源管理和市級管理部門組織驗收核查。二是地票交易。由重慶農(nóng)村土地交易所統(tǒng)一組織，對地票進行公開交易。其中，涉及交易申請審查、交易購買資格審查、交易價款結(jié)算等具體工作。為保障復(fù)墾農(nóng)戶權(quán)益，由重慶農(nóng)村土地交易所委托商業(yè)銀行將復(fù)墾農(nóng)戶應(yīng)得地票交易價款撥付至其銀行賬戶，降低交易資金被截留、挪用等風(fēng)險。三是地票使用。購得地票的主體，在取得待開發(fā)地塊后，提出使用地票申請。在獲得地票使用許可后，地票所承載的指標功能得以實現(xiàn)。購買地票主體所支付的地票價款則沖抵耕地開墾費和新增建設(shè)用地土地有償使用費。
地票制度擴展至生態(tài)空間的做法
適應(yīng)山地農(nóng)業(yè)，調(diào)整地票復(fù)墾工程標準。按照“生態(tài)優(yōu)先、實事求是、農(nóng)戶自愿、宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，引導(dǎo)自然保護地、飲用水源保護地、生態(tài)紅線區(qū)域、地形坡地大于25度的區(qū)域以及其他不宜復(fù)墾為耕地的區(qū)域，通過工程措施復(fù)墾為林地、草地等生態(tài)用地。復(fù)墾形成的有效土層厚度不低于30厘米，礫石及瓦礫含量不高于50%，苗木成活率不低于85%。相較于復(fù)墾為耕地的標準，土層厚度降低了10厘米，降低了礫石及瓦礫含量標準，且對于生產(chǎn)路、排管溝渠等工程未做要求。保障復(fù)墾農(nóng)戶權(quán)益。根據(jù)地票落地使用的相關(guān)規(guī)定，復(fù)墾為耕地的地票指標包含了三種資格：一是新增建設(shè)用地空間資格，二是補充耕地數(shù)量資格，三是年度新增建設(shè)用地計劃資格。確保參與地票復(fù)墾農(nóng)戶的權(quán)益，將復(fù)墾為林地、草地的地票交易價款、使用范圍與復(fù)墾為耕地的地票實行無差異化的管理。即：對于復(fù)墾參與方，無論是復(fù)墾為耕地還是林地、草地，其所得的地票價款是無差異的；對于購買方，無論是購買復(fù)墾為林地、草地的地票還是復(fù)墾為耕地的地票，其所獲得的指標資格也是一致的，不會因購買不同復(fù)墾類型的地票而支付不同的購買成本。因使用不同類型地票產(chǎn)生的耕地占補平衡數(shù)量差異，由市級統(tǒng)籌平衡。協(xié)調(diào)推進生態(tài)保護、脫貧攻堅工作。重慶市地處長江上游和三峽庫區(qū)腹心地帶，是長江上游生態(tài)屏障的重要關(guān)口，在長江經(jīng)濟帶乃至國家開發(fā)開放戰(zhàn)略中具有重要的支撐、帶動和示范作用。同時，重慶市有18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是生態(tài)保護的重點區(qū)域，又是需要開展脫貧攻堅的主要區(qū)域，需要發(fā)揮地票生態(tài)修復(fù)功能促進綠色減貧。2018年，重慶市地票向生態(tài)建設(shè)空間支持的轉(zhuǎn)型，優(yōu)先在巫溪、城口、酉陽、彭水、奉節(jié)、巫山等6個國家級貧困縣開展試點。一些因區(qū)位條件限制無法復(fù)墾為耕地的農(nóng)戶，也可以納入復(fù)墾為林地、草地的范疇，增加了偏遠地區(qū)農(nóng)戶參與地票交易獲取財產(chǎn)性收益的機會，助推了當?shù)氐木G色轉(zhuǎn)型發(fā)展。
當前面臨的主要問題
復(fù)墾地塊更為分散，復(fù)墾難度大，生態(tài)價值實現(xiàn)不足。盡管調(diào)整了相應(yīng)的復(fù)墾工程驗收標準，但復(fù)墾為林地的工程成本并沒有顯著降低。復(fù)墾為林地的地票，同樣需要經(jīng)歷嚴格的資格審查和驗收程序。相對于適宜復(fù)墾為耕地的地塊而言，適宜復(fù)墾為林地的地塊更加分散，加大了復(fù)墾項目的整合難度。此外，復(fù)墾為林地后，農(nóng)戶難以耕種復(fù)墾地塊或者流轉(zhuǎn)經(jīng)營，復(fù)墾后的經(jīng)營性收入受到影響，而相關(guān)生態(tài)價值實現(xiàn)的途徑還不完善。占補平衡統(tǒng)籌總量有限，交易量偏少。地票生態(tài)功能改革試點以來，重慶市共交易復(fù)墾為林地、草地的地票4100余畝，交易總量較小。一是地票需求總量在縮減。重慶市目前已進入人口城鎮(zhèn)化增速放緩、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，以城鎮(zhèn)區(qū)域為主體的地票流入動力減弱。二是由于復(fù)墾為林地的地票不具備耕地占補平衡指標功能，市級統(tǒng)籌耕地占補平衡來源于新增建設(shè)占用耕地占比和復(fù)墾補充耕地占比之間的差異，統(tǒng)籌平衡總量有限，一定程度上限制了復(fù)墾為林地地票的使用總量。地票交易的市場調(diào)控難度加大。為確保地票市場運行平穩(wěn)，當前以“計劃管理與市場配置相結(jié)合”的量價調(diào)控機制，限定新增經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)使用地票辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，保證了穩(wěn)定的交易量，也確保了較為穩(wěn)定的地票交易價格。將復(fù)墾為林地、草地的地票納入交易體系后，不僅要根據(jù)房地產(chǎn)市場、土地市場的需求趨勢和區(qū)縣建設(shè)用地復(fù)墾的供給能力調(diào)節(jié)地票市場總量供需關(guān)系，還需要根據(jù)地票復(fù)墾生產(chǎn)的適宜性、新增建設(shè)占用耕地的規(guī)模等，精準調(diào)節(jié)復(fù)墾為耕地或是林地的結(jié)構(gòu)性關(guān)系和時序性安排，給地票管理帶來挑戰(zhàn)。同時，現(xiàn)行的地票收儲制度、地票轉(zhuǎn)讓制度等管理機制也須適應(yīng)完善。
相關(guān)建議
處理好“糧食供給”與“生態(tài)保護”的平衡關(guān)系。一是強化耕地保護的核心功能，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)保盡保。對位于水土資源條件較好、高標準農(nóng)田集中建設(shè)區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等區(qū)域的復(fù)墾地塊，須優(yōu)先復(fù)墾為耕地。二是防范復(fù)墾過程中產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)擾動問題。綜合考慮復(fù)墾地塊的氣候調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、土壤保護、環(huán)境凈化、生物多樣性保護等生態(tài)功能進行復(fù)墾工程設(shè)計、選材及實施。避免采用道路溝渠過度硬化等措施，避免切割原有農(nóng)田景觀和擾動原有農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生物群落多樣性。三是對于適宜復(fù)墾為林地、草地的項目，進一步降低復(fù)墾成本、鼓勵農(nóng)民自行復(fù)墾，將節(jié)約的復(fù)墾工程成本返還農(nóng)民，提高農(nóng)民參與積極性。處理好“綠水青山”與“金山銀山”的轉(zhuǎn)換關(guān)系。按照“綠水青山就是金山銀山”的指導(dǎo)思想，以地票交易實現(xiàn)綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)換。一是結(jié)合自然資源有償使用、生態(tài)補償政策等，科學(xué)核算地票生態(tài)價格，制定基于生態(tài)補償功能的地票交易基準價格，激發(fā)地票需求動力。二是挖掘地票生產(chǎn)地的生態(tài)吸引力，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)市場活力。將生態(tài)產(chǎn)品與各地獨特的自然資源、歷史文化資源等相結(jié)合，發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化為可以直接市場交易的商品價值。處理好“生態(tài)保護區(qū)”與“生態(tài)受益區(qū)”的利益關(guān)系。一是提高生態(tài)保護區(qū)供給能力。當前地票的復(fù)墾來源主要包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等集體建設(shè)用地?？紤]到生態(tài)修復(fù)需求，可將歷史遺留廢棄礦山、自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、長江及主要支流岸線等重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)需要搬遷退讓的建設(shè)用地作為復(fù)墾來源，以地票的復(fù)林復(fù)綠促進生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地的有序退出。二是提高生態(tài)保護區(qū)農(nóng)戶參與地票復(fù)墾的積極性。強調(diào)地票制度促進生態(tài)建設(shè)政策的長期性、有效性，強調(diào)復(fù)墾為耕地地票和復(fù)墾為林地地票的收益均質(zhì)性。三是促進生態(tài)受益區(qū)交易積極性。探索生態(tài)空間用途管制制度，將森林覆蓋率指標、碳排放權(quán)、林權(quán)等納入指標交易范疇，通過政府管控與市場交易等方式促進生態(tài)型地票購買需求。四是探索開展長江上游、中游、下游地區(qū)跨流域生態(tài)地票交易，建立重要流域系統(tǒng)的生態(tài)保護區(qū)域與生態(tài)受益區(qū)之間的交易機制，拓寬地票交易地域范圍。
作者：劉燕 楊慶媛 單位：重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測院
