總預(yù)算會(huì)計(jì)管理推進(jìn)財(cái)政國庫改革探思

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摘要：隨著現(xiàn)階段國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的不斷擴(kuò)張，其國庫財(cái)政制度需要結(jié)合現(xiàn)階段的實(shí)際情況來做出調(diào)整，對(duì)于預(yù)算調(diào)控有效地展開分析，樹立起預(yù)算調(diào)控意識(shí)并完善會(huì)計(jì)核算的制度，根據(jù)實(shí)際情況來選擇合適科學(xué)的預(yù)算調(diào)控的實(shí)施路徑，從而實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政收入的不斷增長。

關(guān)鍵詞：財(cái)政國庫；預(yù)算調(diào)控；資金

在近些年來黨中央、國務(wù)院有關(guān)精神和要求當(dāng)中，對(duì)于財(cái)政預(yù)算做出了嚴(yán)格的規(guī)劃，財(cái)政資金的使用效益實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步提升，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)得以高質(zhì)量的發(fā)展提供了必要的動(dòng)力，在財(cái)政部門當(dāng)中，利用一系列的財(cái)政預(yù)算措施和考核制度來對(duì)預(yù)算支出進(jìn)度、盤活存量資金起到加快的作用。在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號(hào)）當(dāng)中，其主要的核心內(nèi)容為對(duì)專項(xiàng)資金的預(yù)算回收，以此來實(shí)現(xiàn)財(cái)政國庫管理制度改革，從而建立起全新的預(yù)算執(zhí)行管理體制和機(jī)制，最終可以實(shí)現(xiàn)國庫財(cái)政資金的重大改革和政策的全方位實(shí)施。

一、財(cái)政國庫預(yù)算調(diào)控的重要性

在國家財(cái)政中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算調(diào)控，可以從宏觀層面實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政資金的有效合理調(diào)配劃分，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)國庫財(cái)政資金的集中管理和透明支付，對(duì)于財(cái)政資金的管理成效可以實(shí)現(xiàn)有效科學(xué)保證。利用對(duì)財(cái)政資金的預(yù)算調(diào)控，可以實(shí)現(xiàn)國庫資金的集約化科學(xué)管理，資金的調(diào)配效率可以最大限度地得到提升。執(zhí)行預(yù)算經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，可以使國庫的資金得到統(tǒng)一的分配和規(guī)劃，從而使國庫的最佳庫存量可以得到最全面的科學(xué)預(yù)算，以此來對(duì)國庫的現(xiàn)金流進(jìn)行科學(xué)調(diào)控和監(jiān)督管理。

二、理論框架的構(gòu)建

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當(dāng)中，提出了“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，明確指出“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”，對(duì)于我國的財(cái)政治理體系來說，需要對(duì)政府預(yù)算的執(zhí)行做出科學(xué)調(diào)整。財(cái)政屬于政府資源配置分配的主要方式，預(yù)算的執(zhí)行對(duì)于財(cái)政總體的治理水平可以產(chǎn)生直接的影響?，F(xiàn)階段，對(duì)于政府的財(cái)政預(yù)算的理論主要集中在了對(duì)財(cái)政收入的因果關(guān)系方面，也就是需要對(duì)收定支假說、以支定收假說、收支同步假說和收支分離假說4種理論進(jìn)行分析，其中收定支假說方面，財(cái)政收入與財(cái)政支出具備正向因果關(guān)系。此種說法充分說明了財(cái)政收入對(duì)于財(cái)政支出的因果性對(duì)于財(cái)政收入的來源具有影響和取決作用。自有財(cái)政收入當(dāng)中，對(duì)于稅收收入比較看重，在地方政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行方面具備良好的發(fā)展視角，理論層面當(dāng)中的預(yù)算執(zhí)行屬于比較模糊的狀態(tài)，在實(shí)際的執(zhí)行過程當(dāng)中，需要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)核算。對(duì)于國庫的空虛現(xiàn)象來說，很大程度上存在流動(dòng)性不足的問題，因此對(duì)于財(cái)政方面的不差錢現(xiàn)象，需要在收付實(shí)現(xiàn)制度的基礎(chǔ)上來對(duì)流動(dòng)性短缺問題做出有效的改善。在此基礎(chǔ)上，需要充分借助財(cái)政所后入的因果關(guān)系基礎(chǔ)，來實(shí)現(xiàn)國庫預(yù)算收支的保管出納會(huì)計(jì)管理制度，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政預(yù)算的有效科學(xué)執(zhí)行，地方性的政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的邏輯圖如圖1所示。將我國的實(shí)際國情作為出發(fā)點(diǎn)，理論框架可以對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾的轉(zhuǎn)變進(jìn)行最大限度的體現(xiàn)和分析，被稱之為“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在財(cái)政治理方面，更為關(guān)心是的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，財(cái)政收入的規(guī)模擴(kuò)大和質(zhì)量的提升方面更為重要，在依靠稅收收入、非稅收收入以及稅收返還和國庫的擴(kuò)大合并過程當(dāng)中，可以對(duì)于沒有錢的問題進(jìn)行及時(shí)的解決。在國庫資金充足的情況下實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政收入的質(zhì)量可以得到有效的加快，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的提升。對(duì)于現(xiàn)階段的發(fā)展不平衡不充分的問題可以得到及時(shí)有效的解決。對(duì)于現(xiàn)階段存在的發(fā)展不平衡和不充分問題來說，政府需要對(duì)公共產(chǎn)品的目標(biāo)加以實(shí)現(xiàn)，即為實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，滿足基本公共服務(wù)均等化的需要，與此同時(shí)，還要不斷地深化供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性問題，對(duì)預(yù)算編制做出最全面的完善，最終保證預(yù)算支出結(jié)構(gòu)可以得到合理科學(xué)的調(diào)整。在這個(gè)過程當(dāng)中保證財(cái)政支出結(jié)構(gòu)合理的狀態(tài)下，政府之間的權(quán)利和責(zé)任還要保持清晰的狀態(tài)，從而有利于地方政府進(jìn)行有效科學(xué)的預(yù)算執(zhí)行。對(duì)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理現(xiàn)象，如果其中的某一項(xiàng)占據(jù)了大量的財(cái)政預(yù)算資金，則需要對(duì)預(yù)算資金進(jìn)行調(diào)度和周轉(zhuǎn)，其難度也會(huì)對(duì)應(yīng)加大，最終對(duì)于財(cái)政地方的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度造成一定程度的影響，甚至加劇地區(qū)的財(cái)政預(yù)算資金緊張現(xiàn)象，比如社會(huì)保障、教育、農(nóng)業(yè)、科技等重點(diǎn)支出被“擠占”，重點(diǎn)支出的資金項(xiàng)目難以保證，對(duì)于政府預(yù)算執(zhí)行的邏輯分析框架來說可能會(huì)出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象，在本文當(dāng)中從以下兩個(gè)方面做出了分析：一方面，地方國庫資金在一部分地方政府當(dāng)中存在名義賬和實(shí)際賬脫離的兩極分化現(xiàn)象。對(duì)于中央和省級(jí)的財(cái)政國庫來說，賬面當(dāng)中的資金不存在不足的問題和現(xiàn)象，由于受多種因素的影響，比如轉(zhuǎn)移支付時(shí)間因素、項(xiàng)目撥款財(cái)務(wù)限制、預(yù)算編制與項(xiàng)目執(zhí)行脫節(jié)等因素造成了資金的落實(shí)延遲現(xiàn)象。對(duì)于基層的政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位來說，利用虛假撥付和套取?？畹默F(xiàn)象代替了直接擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)資金的現(xiàn)象，在這個(gè)方面，在受到多種因素的制約下，比如剛性支出多、現(xiàn)金支付多等，造成了多種項(xiàng)目資金已經(jīng)支出現(xiàn)象，因此便出現(xiàn)了資金不足的情況，各種違規(guī)的操作直接導(dǎo)致了賬面上的資金與實(shí)際的現(xiàn)金脫離的問題。對(duì)于國庫資金來說，可以利用充裕程度來判斷政府“有沒有錢”。暫付款當(dāng)中，即為各級(jí)的財(cái)政部門對(duì)于其他單位給予的臨時(shí)籌借的款項(xiàng)，在預(yù)算當(dāng)中是沒有主要依據(jù)的，如果國庫內(nèi)部的暫付款項(xiàng)相對(duì)較多，則對(duì)于財(cái)政的支出統(tǒng)計(jì)來說會(huì)造成準(zhǔn)確性缺失的現(xiàn)象，最終使全面決算過程當(dāng)中的財(cái)政支出的數(shù)量脫離財(cái)政支出的真實(shí)規(guī)模。如果暫借款的規(guī)模得到了不斷擴(kuò)張，就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政自有資金的嚴(yán)重不足，從而最終實(shí)現(xiàn)融資借款的轉(zhuǎn)化，對(duì)于財(cái)政資金的成本會(huì)造成相當(dāng)嚴(yán)重的影響，最終使得資金的使用和管理方面出現(xiàn)脫節(jié)問題，導(dǎo)致違規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)于融資借款調(diào)整到國庫內(nèi)部來說，此種方式形成的暫借款的規(guī)模會(huì)更大，因此在時(shí)間跨度方面會(huì)延長，最終導(dǎo)致納入隱性債務(wù)核算的形成，融資平臺(tái)的借款調(diào)入國庫后，會(huì)利用原途徑返還給融資平臺(tái)，因此此種方式下的財(cái)政國庫就成為過渡賬戶，為融資平臺(tái)的“第二財(cái)政”形成提供了有利條件，很容易發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。在此種情況下，需要將暫借款當(dāng)作國庫資金虛增的狀態(tài)來進(jìn)行客觀反映，國庫內(nèi)部的暫存款越多，政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)程和速度也就越慢，呈現(xiàn)正比的狀態(tài)關(guān)系。另一方面，財(cái)政資金的支出在結(jié)構(gòu)方面存在明顯的地區(qū)兩極分化，集中體現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)兩個(gè)部分。發(fā)達(dá)地區(qū)的資金規(guī)模相對(duì)較大，因此在國庫內(nèi)部的可支配調(diào)配資金也相對(duì)充足，從而可以實(shí)現(xiàn)資金的支出流動(dòng)調(diào)配在“三?！狈矫娌粫?huì)出現(xiàn)問題和難點(diǎn)，對(duì)于財(cái)政預(yù)算支出來說主要可以適用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，對(duì)于非剛性的支出來說可以對(duì)預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度要求做出規(guī)定，其需求相對(duì)較低，可以實(shí)現(xiàn)年終的一次性支出，結(jié)合現(xiàn)階段的預(yù)算考核體制來說，很大程度上對(duì)于“花錢難、花錢繁、花錢險(xiǎn)”等方面的問題的解決有弊端，政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行方面的速度相對(duì)較慢，剛性的支出在較大的情況下，其缺口對(duì)應(yīng)也相對(duì)增大。在這個(gè)過程當(dāng)中，如果收入相較于缺口來說比較小，需要累積到下一個(gè)支付周期當(dāng)中，從而對(duì)于資金現(xiàn)金方面出現(xiàn)的流動(dòng)性不足現(xiàn)象進(jìn)行有效的緩解。

三、財(cái)政國庫預(yù)算調(diào)控實(shí)施路徑

（一）樹立預(yù)算調(diào)控意識(shí)

在預(yù)算調(diào)控的實(shí)施過程當(dāng)中，需要首先對(duì)科學(xué)的預(yù)算調(diào)控意識(shí)進(jìn)行樹立。對(duì)于現(xiàn)階段的國庫管理制度改革來說，預(yù)算單位當(dāng)中的財(cái)務(wù)工作人員在觀念方面還存在一定的問題，從而對(duì)于依然采用傳統(tǒng)的預(yù)算管理方法和手段進(jìn)行預(yù)算工作的開展，造成了預(yù)算工作的調(diào)控作用缺失。在此種情況下，需要對(duì)國庫資金的制度進(jìn)行宣傳教育，對(duì)于預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員來說需要保持預(yù)算調(diào)控工作重要性的強(qiáng)調(diào)，促使財(cái)務(wù)人員的觀念得到根本性轉(zhuǎn)變，以此來科學(xué)劃分對(duì)資金的使用撥付和使用方式，找出適應(yīng)單位財(cái)務(wù)管理制度改革要求的方式。在認(rèn)知提高的基礎(chǔ)上，還需要對(duì)預(yù)算調(diào)控的主線性質(zhì)做出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃編制、執(zhí)行和決算等工作的科學(xué)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。最終體現(xiàn)預(yù)算單位的預(yù)算管理計(jì)劃的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)自有資金和國庫資金的科學(xué)合理的安排。

（二）完善會(huì)計(jì)審核預(yù)算制度

在預(yù)算調(diào)控的實(shí)施監(jiān)理基礎(chǔ)上，需要做出會(huì)計(jì)的精準(zhǔn)核算，因此需要實(shí)現(xiàn)對(duì)會(huì)計(jì)核算制度的完善，以此來保證預(yù)算單位可以基于用款性質(zhì)等多個(gè)條款實(shí)現(xiàn)資金用款計(jì)劃申請(qǐng)的完善和調(diào)配。在實(shí)際的工作過程當(dāng)中，需要結(jié)合國家的實(shí)際需求來做出資金用款額度的有效科學(xué)劃分。站在會(huì)計(jì)核算角度來進(jìn)行分析的話，對(duì)于二者存在的差異是難以分析的，因此需要結(jié)合資金的使用內(nèi)容來明確其中的實(shí)質(zhì)區(qū)別。對(duì)于財(cái)政授權(quán)支付資金來說，在此基礎(chǔ)上對(duì)會(huì)計(jì)核算進(jìn)行精準(zhǔn)分析，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)單位虛增資產(chǎn)問題的有效避免。對(duì)于資金的使用額度審批來說，預(yù)算單位內(nèi)部可以根據(jù)其到賬的情況來進(jìn)行額度的顯示和明確，對(duì)額度進(jìn)行準(zhǔn)確的計(jì)算。針對(duì)財(cái)務(wù)方面的財(cái)政補(bǔ)助收入和支出，可以利用貸記和收入對(duì)其進(jìn)行標(biāo)明，借記則屬于支出情況。對(duì)于資金的用款額度審批過程，利用授權(quán)支付額度和直接支付額度的年限，以此來為結(jié)余的額度提供查閱的便利條件。

（三）采用零基預(yù)算模式

對(duì)預(yù)算的調(diào)控，需要在預(yù)算編報(bào)完成的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。在編報(bào)質(zhì)量的確保方面，可以利用零基預(yù)算模式來對(duì)其進(jìn)行質(zhì)量提升。在具體的實(shí)踐工作中，對(duì)于預(yù)算數(shù)據(jù)需要向中心進(jìn)行匯總分析，以此來保障資金收支的科學(xué)預(yù)測(cè)。根據(jù)財(cái)政預(yù)算的要求，可以根據(jù)自身內(nèi)部的預(yù)算表達(dá)式來進(jìn)行編制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算中心轉(zhuǎn)移至管理部門和課題組等基層單位，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的進(jìn)一步細(xì)化和協(xié)調(diào)，使預(yù)算編報(bào)的真實(shí)性、明晰性得到增強(qiáng)。對(duì)于單位的年度財(cái)務(wù)預(yù)算管理，需要按照綜合預(yù)算、定員定額和優(yōu)先保障的原則對(duì)其支出管理進(jìn)行加強(qiáng)，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)單位資金的宏觀調(diào)控。

（四）資金使用計(jì)劃的制訂

在預(yù)算編報(bào)完成之后，實(shí)現(xiàn)資金使用計(jì)劃的確定，從而使財(cái)務(wù)實(shí)施得到科學(xué)調(diào)控管理。在年初，預(yù)算單位對(duì)于國庫資金用度可以結(jié)合編報(bào)做出調(diào)整，以此提出年度用款計(jì)劃。對(duì)于資金使用計(jì)劃的制訂，需要最大限度地避免預(yù)算單位出現(xiàn)混淆各項(xiàng)支出的情況，最終保證經(jīng)費(fèi)用款和支出都可以得到有效控制。其中對(duì)于實(shí)際的工作，結(jié)合財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的用款支付進(jìn)度來做出協(xié)調(diào)優(yōu)化，在年終及時(shí)進(jìn)行剩余月份國庫資金用度便可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整。在此種情況下，可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算財(cái)政計(jì)劃參考數(shù)據(jù)的分析，最終在資金使用效益方面達(dá)到理想狀態(tài)。

（五）規(guī)范預(yù)算的計(jì)劃執(zhí)行

在預(yù)算計(jì)劃得以落實(shí)的過程當(dāng)中需要進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)控，以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)國庫資金的科學(xué)有效調(diào)控。因此在進(jìn)行預(yù)算調(diào)控的過程當(dāng)中，需要根據(jù)會(huì)計(jì)所制訂出的預(yù)算計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)對(duì)計(jì)劃執(zhí)行工作的規(guī)范，最大限度地確保財(cái)政資金能夠充分發(fā)揮作用。在國庫支出管理需求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出的科學(xué)具體分類，最終實(shí)現(xiàn)小額零星支出、購買類支出、轉(zhuǎn)移類支出、工資類支出等多種分類的科學(xué)劃分。在具體的實(shí)踐工作內(nèi)容當(dāng)中，國庫資金需要為單位報(bào)賬員統(tǒng)一進(jìn)行備用金卡的開立。如果出現(xiàn)了單位內(nèi)部的公務(wù)卡消費(fèi)的支出現(xiàn)象，則需要根據(jù)支票來進(jìn)行資金的調(diào)配。由資金國庫中心來完成資金的審核，最終在資金利用備用金卡上進(jìn)行支付。對(duì)于單位內(nèi)部的專用材料費(fèi)等支出，需要將其添加到強(qiáng)制計(jì)算目錄中加強(qiáng)管理。對(duì)于其具體的實(shí)踐管理工作而言，由于其支付業(yè)務(wù)流程繁雜，因此需要實(shí)現(xiàn)規(guī)范的流程化操作，以此來有效避免發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)后丟失相關(guān)原始憑證的現(xiàn)象，在資金批復(fù)調(diào)配的過程當(dāng)中，需要按照批復(fù)用款計(jì)劃進(jìn)行支付申請(qǐng)，將其和原始憑證提交至國庫資金的調(diào)配管理中心。在審核資金票據(jù)無誤之后，利用財(cái)政零余額賬戶對(duì)資金進(jìn)行支付，同時(shí)還要完成資金清算。

（六）強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理

對(duì)于預(yù)算調(diào)控的實(shí)施來說，需要借助預(yù)算管理監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)。對(duì)預(yù)算進(jìn)行約束化的加強(qiáng)過程當(dāng)中，利用預(yù)算支出執(zhí)行預(yù)警機(jī)制來實(shí)現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)，同時(shí)將其劃入功能分類科目和經(jīng)濟(jì)分類科目當(dāng)中，以此來完成對(duì)預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)的建立，此種方式可以實(shí)現(xiàn)銀行和預(yù)算單位信息的雙向?qū)崟r(shí)接收。根據(jù)財(cái)務(wù)部門制定的預(yù)警規(guī)則，來對(duì)國庫資金當(dāng)中的多個(gè)業(yè)務(wù)進(jìn)行篩選加強(qiáng)，以此來判斷出其中存在的可疑支付或違規(guī)支付問題。如果發(fā)現(xiàn)了可疑項(xiàng)目，對(duì)其中斷支付操作并且發(fā)出預(yù)警?；诨ヂ?lián)網(wǎng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)于國庫集中網(wǎng)絡(luò)支付方式的完善和開發(fā)會(huì)越來越強(qiáng)。針對(duì)此種情況，還需要實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管系統(tǒng)的科學(xué)、安全建設(shè)，確保部門預(yù)算執(zhí)行的透明度可以在完善的監(jiān)管體制制度下得到提高。對(duì)于配套的法律法規(guī)也要做出科學(xué)的加強(qiáng)和建設(shè)，以此來為預(yù)算監(jiān)督管理提供法律保障。對(duì)于基層預(yù)算單位而言，借助法律來對(duì)自身的財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度進(jìn)行完善，最終促使國庫資金的支付監(jiān)督可以最大限度地滿足要求，保證用款單位能夠在嚴(yán)格監(jiān)督下實(shí)現(xiàn)真實(shí)會(huì)計(jì)核算，使單位資金計(jì)劃的執(zhí)行得到有效監(jiān)管，繼而使預(yù)算調(diào)控得到有效實(shí)施，為國家的資金安全帶來全方位多角度的保障。

四、結(jié)束語

綜上所述，在現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的過程當(dāng)中，財(cái)政國庫的管理改革需要不斷地深入和科學(xué)發(fā)展，對(duì)于財(cái)政國庫管理方向和趨勢(shì)而言，需要根據(jù)現(xiàn)階段國內(nèi)的實(shí)際情況來對(duì)財(cái)政國庫體制和管理方式做出科學(xué)的變革優(yōu)化，最終促進(jìn)國家的發(fā)展。

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作者:路璐 單位:西安市高陵區(qū)財(cái)政局