光伏扶貧產(chǎn)業(yè)面臨問題與對策
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摘要：光伏產(chǎn)業(yè)作為一種新型高效的清潔能源，在國家能源系統(tǒng)中有著不可分割的重要地位。在眾多的扶貧項目中，光伏扶貧這種新興農(nóng)業(yè)發(fā)展模式不僅實現(xiàn)節(jié)能減排、生態(tài)改善、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，還能與農(nóng)業(yè)進行有機結(jié)合為農(nóng)村貧困戶提供有效的幫扶手段。目前利用光伏扶貧已取得部分成就，但在實際實施過程中仍遇到以下問題：貧困家庭的區(qū)分準則難以確定；光伏產(chǎn)業(yè)的資金來源難以支持其持續(xù)發(fā)展；光伏扶貧電站收益分配不清；光伏扶貧項目的后期維護難以保證；光伏產(chǎn)業(yè)的安全隱患難以避免。針對此類現(xiàn)象，本文提出相應的解決措施及對策方案：精準確定貧困家庭區(qū)分準則；建立收益分配管理辦法；多渠道拓寬融資模式，保證資金供應；妥善安排后期運維工作；加強安全防范意識，鼓勵光伏產(chǎn)業(yè)技術革新，以期為2019年4月列為光伏扶貧項目的地區(qū)落實光伏發(fā)電扶貧政策提供參考。
關鍵詞：光伏扶貧；面臨困境；對策建議
改革開放以來．我國已成功使7億多農(nóng)村貧困人口脫貧，而脫貧攻堅也到了最艱難的階段，粗放的扶貧政策已不再適用。2013年3月，主席初次提出“精準扶貧”的概念，強調(diào)應用科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵭芯_識別、精確幫扶、精確管理的“三精”扶貧方式。2015年1月，為制定切實可行的脫貧政策，我國推進實施了精準扶貧十大工程。光伏扶貧作為十大工程之一，其綠色環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展等特性為扶貧工作提供了重要力量，為貧困地區(qū)持續(xù)有效脫貧提供了基礎保障。但我國光伏扶貧產(chǎn)業(yè)仍然面臨很多問題，如何妥善處理光伏扶貧產(chǎn)業(yè)面臨的困境，為光伏扶貧產(chǎn)業(yè)注入新活力、探尋新道路才是推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最優(yōu)途徑。
一、各地區(qū)發(fā)展光伏扶貧面臨的問題
（一）貧困家庭的區(qū)分準則難以確定將光伏運用于扶貧措施中，能夠為較多的貧困人口提供一個有效的幫扶手段，但目前在界定貧困人口以及貧困家庭的范圍方面仍有部分困難。一方面，“家”是一個籠統(tǒng)的概念，其范圍可大可小，并且每個人對其理解的含義不同，所以政府在確定某個家庭是否符合貧困家庭的條件時，人們更傾向于將無法從事勞動和低收入的成員盡可能多的歸為家庭成員，而將勞動能力較強和高收入的成員從家庭成員的名單中剔除，以便使家庭總體收入水平降為符合貧困家庭的條件；另一方面，由于評定貧困人口的過程具有時滯性，因此國家貧困人口檔案庫內(nèi)的人口信息并不能反映實時情況，若某人的收入在該時期內(nèi)符合國家貧困人口的界定范圍，將其納入貧困人口檔案，但經(jīng)過國家一系列的幫扶措施或其憑借自身努力擺脫了貧困，在脫貧之后仍然享受國家的補償政策，反而那些真正貧困但尚未納入貧困人口檔案的群眾卻沒有及時得到國家在光伏扶貧中給予的幫助。
（二）光伏扶貧電站收益分配不清從現(xiàn)階段光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，收益分配不清是村級光伏電站運行的共性問題。光伏產(chǎn)業(yè)是否能做到真正扶貧、脫貧，仍取決于光伏電站能給貧困戶所帶來人均收入的實際增加量。針對村級光伏扶貧電站，各村建設的光伏電站取得的凈收益應屬于村集體經(jīng)濟收入，該收益首先用于建檔立卡貧困戶的脫貧，這就導致一系列的爭議。首先對于農(nóng)村一些低收入人群，他們并不是貧困戶，自然也不屬于光伏扶貧收益的分配對象，仍享受不到光伏扶貧政策。另外，在缺乏明確的光伏扶貧電站收益分配管理辦法的基礎上，光伏收益還面臨收益分配的比例失調(diào)、分配不公平公正的考驗，這將嚴重影響光伏扶貧政策的落實效果。
（三）光伏產(chǎn)業(yè)的資金來源難以支持其持續(xù)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)作為一種新型高效的技術產(chǎn)業(yè)，能夠推動村落中扶貧對象的參與程度，為貧困村提供穩(wěn)定的收益，做到精準脫貧。但光伏產(chǎn)業(yè)前期建設的過程需大量的資金投入，在幾種成熟的光伏扶貧模式的試點區(qū)中可以發(fā)現(xiàn)，投入光伏產(chǎn)業(yè)的資金主要來源有國家政策的扶貧補助、銀行農(nóng)戶貸款、農(nóng)民私人儲蓄以及地方企業(yè)投資，在光伏產(chǎn)業(yè)的建設過程中大部分資金都是由政府出資，盡管如此，農(nóng)民個體仍需承擔部分建設資金，負擔的資金數(shù)量通常是其可支配資金的2～3倍，這對于貧困戶來說無疑是一筆巨大的資金。雖然光伏產(chǎn)業(yè)能夠幫助廣大貧困家庭改變生活收入，但在光伏產(chǎn)業(yè)起初使用的兩到三年內(nèi)，其帶給農(nóng)民的收入并不足以抵消之前資金的投入量，那么在這段時間內(nèi)，對本來就是貧困戶的農(nóng)民來說更是“入不敷出”，許多貧困家庭因為此類原因而不愿利用光伏產(chǎn)業(yè)去改變其現(xiàn)狀，從而阻礙了光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（四）光伏扶貧項目的后期維護難以保證光伏電站能夠給貧困戶持續(xù)帶來穩(wěn)定收入的前提是保證光伏電站的持續(xù)正常運行，若在運行期間出現(xiàn)故障，光伏電站的使用效率將大打折扣，很難恢復到建設之前的預估使用價值。光伏電站的太陽能電板需建設在陽光充足且無樹葉或其他物質(zhì)遮蓋的區(qū)域，在許多光伏扶貧項目中，貧困戶通常居于偏遠及一些環(huán)境條件艱苦的地區(qū)，在惡劣天氣的影響下，光伏電站中的太陽能電板或其他零件需定期進行清理和檢查，否則有可能會加速光伏電站的損壞，影響其正常工作，而對于光伏電站技術要求十分嚴格，維護時需專業(yè)人士進行操作，但光伏產(chǎn)業(yè)并不具備較大的服務網(wǎng)絡，能夠維護專業(yè)技術人員較少且維護成本較高，這給光伏扶貧項目的后期維護帶來了很大困難。
（五）光伏產(chǎn)業(yè)的安全隱患難以避免光伏產(chǎn)業(yè)是通過將太陽能轉(zhuǎn)化為電能，將電能用于生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)，其中的部分光伏電站實行集中式，通常將其安裝在較為偏遠的地區(qū)，這樣雖然避免了打擾居民的正常生活，但卻增加了對光伏電站的監(jiān)控管理難度，該產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的電能具有不固定性、不穩(wěn)定性，易受環(huán)境因素的影響，若有人進入光伏電站周圍，這一狀況很可能會導致人有觸電危險，給居住在光伏電站周圍的居民帶來了安全隱患。若將光伏產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的電能并入國家電網(wǎng)，會造成電壓的波動性較大，損壞供電設備，給整個供電系統(tǒng)的安全性帶來威脅，一旦出現(xiàn)故障，很有可能造成火災，若管理維護人員并不能及時發(fā)現(xiàn)，可能會帶來巨大的人員或經(jīng)濟損失，降低了光伏扶貧項目的安全可靠性，增加了安全隱患。
二、解決措施及對策方案
（一）精準確定貧困家庭區(qū)分準則各地區(qū)因地制宜，綜合考量“兩不愁三保障”相關要求，“兩不愁”即不愁吃、不愁穿，“三保障”即義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，建立界定貧困家庭執(zhí)行準則。在落實過程中，要進行實地走訪調(diào)查判斷村民實際貧困狀況，積極聽取群眾的意見，必要時可召開村民代表大會，避免產(chǎn)生爭議。在這脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝期，要保障精準到戶，為如期實現(xiàn)全面脫貧做好基礎工作。
（二）建立收益分配管理辦法建設光伏扶貧產(chǎn)業(yè)重在扶貧、脫貧，因此，對貧困地區(qū)建檔立卡貧困戶優(yōu)先脫貧應居于工作首位。各地區(qū)以縣級單位為標準，要盡快出臺村級光伏扶貧電站收益分配實施辦法，準確界定光伏電站收益分配對象、管理辦法等，為各村級落實光伏扶貧提供政策支持。村級光伏扶貧電站發(fā)電帶來的村集體經(jīng)濟收益，首先用于整戶無勞動能力建檔立卡貧困戶分紅，其次對建檔立卡貧困戶家庭成員中有勞動能力的戶，通過設置公益崗位，如電站管理人員、衛(wèi)生保潔員等，按勞動計薪酬，從而激發(fā)脫貧內(nèi)生動力，做到精準扶貧、精準脫貧。同時，基層政府要建立嚴明的減貧長效機制，嚴格要求基層干部認真貫徹落實，避免干部徇私舞弊，串通人民群眾騙取光伏扶貧收益等，保證脫貧工作開展的公平公正。
（三）多渠道拓寬融資模式，保證資金供應資金支持是阻礙光伏扶貧產(chǎn)業(yè)落地的一大障礙，現(xiàn)如今，光伏扶貧的融資模式還是以政府全額出資、農(nóng)戶貸款為主，在政府出資的基礎上，加之向金融機構(gòu)的貸款和整合扶貧資金作為光伏工程建設的啟動資金。但光伏扶貧項目本身面對的就是那些集體資產(chǎn)有限、村內(nèi)資源匱乏的貧困村，資金籌措對于這些地區(qū)而言則是一大難事。針對這一現(xiàn)象，國家要加大對光伏扶貧專項資金的投入，制定相應政策來吸引企業(yè)對光伏扶貧工程的建設進行投資，積極探尋PPP政府與企業(yè)合作的融資新模式。同時，各地區(qū)不僅要積極爭取專項扶貧資金，還要探尋和各國有企業(yè)、民營企業(yè)合作的方式，合理引入社會扶貧慈善基金，來保證光伏建設和管理的資金充裕，避免豆腐渣工程的出現(xiàn)，一方面，符合光伏扶貧持續(xù)助力脫貧的長期規(guī)劃，另一方面，也是為2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力支撐，積極探索多渠道進行融資，以推動光伏扶貧產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
（四）妥善安排后期運維工作光伏扶貧工程建設是前提，而后期運維工作才是光伏產(chǎn)業(yè)促進脫貧的有效保障。在現(xiàn)階段光伏電站專業(yè)運維人員緊缺的情況下，不僅要加大對專業(yè)運維檢修人員能力素質(zhì)的培養(yǎng)，還要注重那些由各村選任適齡且擁有勞動能力的貧困人口作為本村光伏電站管護人員的維護知識培訓，全面提高村級電站運維整體水平。各村也要在不同困境下積極找尋解決方法，例如，村級光伏電站可以主動招標光伏電站建設公司，聘請專業(yè)管理團隊來負責村級光伏電站合閘送電、組件清洗、線路維護，將光伏電站后期運維工作進行整體外包等?；鶎诱獣r刻關注并監(jiān)督各村級光伏發(fā)電站運行情況，將村級電站責任到人，同時村級也要制定科學完善的運營維修方案，以保證光伏電站在一般的設計周期25年內(nèi)能夠持續(xù)有效運行，延長光伏發(fā)電站的使用壽命，讓光伏扶貧產(chǎn)業(yè)為貧困地區(qū)持續(xù)助力脫貧奠定良好基礎。
（五）加強安全防范意識，鼓勵光伏產(chǎn)業(yè)技術革新面對光伏產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的安全隱患，首先要增強基層工作者及人民群眾的安全防范意識。1．各村級基層干部要結(jié)合實際情況，綜合考量該地區(qū)可能產(chǎn)生的安全隱患，做到全方位部署，避開此類安全隱患所帶來的無謂損失。2．基層工作者要學會利用村內(nèi)廣播、張貼告示、制作手冊等方法做到必要的宣傳，保證群眾掌握如何正確用電，減少群眾在光伏電站由于不清楚、不了解所產(chǎn)生的人身威脅。3．基于在光伏電站有很大一部分事故的起因是管護人員工作不到位，電站內(nèi)一些設備或是組件的損壞沒有得到及時的維修，因此，光伏電站的督察人員除各村村委會以外，更要有基層政府的參與，制定嚴明的懲處措施，進行全面的監(jiān)督考核。最后，要鼓勵對光伏產(chǎn)業(yè)技術進行革新。加強對光伏電網(wǎng)的升級改造，尤其是在并網(wǎng)后供電系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性要進行全面升級，確保光伏電站的基礎設施完善，提高農(nóng)村光伏發(fā)電的安全性和穩(wěn)定性。
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作者：劉國玲 王思佳 邱雅琦 單位：東北農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院