談公共管理糾紛化解思路

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［摘要］隨著我國推進(jìn)服務(wù)型政府、法治政府，公共管理領(lǐng)域糾紛也日益增多。2015年新行政訴訟法在確立復(fù)議維持共同被告制度的同時(shí)對(duì)調(diào)解有限適用?？紤]案件量的激增、司法資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，從制度和實(shí)際案例出發(fā)探索解決公共管理領(lǐng)域此類糾紛的新路徑——對(duì)存在經(jīng)復(fù)議的共同被告的情況下適用調(diào)解的問題與對(duì)策進(jìn)行研究，提出建議。

［關(guān)鍵詞］公共管理；糾紛化解；共同被告；調(diào)解；行政訴訟

1相關(guān)規(guī)定及分析

行政訴訟30年，為推進(jìn)依法行政，使行政機(jī)關(guān)履行公共管理職能從“人治”到法治作出不可磨滅貢獻(xiàn)，但民眾對(duì)行政訴訟即所謂“民告官”的公平性常存質(zhì)疑。隨著社會(huì)對(duì)政府轉(zhuǎn)型、法治政府的要求日益提高，公民法律意識(shí)提升，公共管理領(lǐng)域糾紛增長(zhǎng)迅速，行政訴訟總量激增、類型出新。提高提質(zhì)增效解決這些糾紛成為了保障政府公共管理質(zhì)量的一項(xiàng)重要任務(wù)。新中國的調(diào)解制度溯源可至中國共產(chǎn)黨立黨之初在革命根據(jù)地實(shí)行的人民調(diào)解制度，在我國“非訴”“以和為貴”的文化傳統(tǒng)之下，調(diào)解制度在我國源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。堵不如疏，調(diào)解本是重要解決途徑之一。但面對(duì)雙方地位不平等的質(zhì)疑，如何調(diào)則面臨挑戰(zhàn)。復(fù)議共同被告案件尤為特殊，行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政糾紛的層級(jí)不同的兩種方法。復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中以類似裁判者的身份出現(xiàn)，在行政訴訟中卻與復(fù)議程序中的被裁判者即原行政行為機(jī)關(guān)一起以被告身份出現(xiàn)。復(fù)議機(jī)關(guān)是否應(yīng)該參與、以何種身份、如何調(diào)解，都是行政訴訟調(diào)解面臨的實(shí)際問題。

1.1相關(guān)規(guī)定

（1）復(fù)議中調(diào)解?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定了復(fù)議調(diào)解適用情形即行使自由裁量權(quán)的、行政賠償和行政補(bǔ)償糾紛，同時(shí)對(duì)調(diào)解協(xié)議的形式和送達(dá)、生效進(jìn)行了規(guī)定。（2）行政訴訟調(diào)解制度沿革。1990年施行的行政訴訟法——不適用。2015年施行的和現(xiàn)行的行政訴訟法——不適用為原則+特殊適用。除了與一般調(diào)解一樣需遵守自愿、合法的原則，不得損害國家、社會(huì)和他人的合法權(quán)益，對(duì)于行政訴訟中的調(diào)解，現(xiàn)行有效的法釋〔2018〕1號(hào)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱行訴法解釋）的第八十五條、第八十六條、第九十五條進(jìn)一步對(duì)達(dá)成的調(diào)解書的形式、送達(dá)、效力以及調(diào)解協(xié)議、調(diào)解過程的公開、第三人等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，且強(qiáng)調(diào)不得拖延、當(dāng)判則判，當(dāng)事人自行達(dá)成協(xié)議不得據(jù)之制作判決。

1.2行政訴訟中調(diào)解的制度分析

1.2.1制度分析。在行政訴訟中適用調(diào)解是我國行政訴訟法修法時(shí)的勇敢嘗試，是基于我國國情、社情作出的合理選擇，也可以視作構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制的一種新的努力。行政訴訟中適用調(diào)解具有調(diào)解的一般性優(yōu)點(diǎn)：減少訴累、效率較高、實(shí)質(zhì)化解矛盾、有利雙方溝通與理解、增進(jìn)信任。在現(xiàn)在的行政訴訟實(shí)踐中，愈加注重實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議，例如上海地方法院就對(duì)此作出諸多嘗試。相比一般民調(diào)組織組織，訴中司法調(diào)解具有更強(qiáng)的專業(yè)性，且可以司法權(quán)利控制行政權(quán)力，有利于保障各方自愿與平等協(xié)商。此外，行政訴訟的特有原則——“合法性審查為主、合理性審查為輔原則”，導(dǎo)致法院對(duì)某些不合理的行政行為難以采取撤銷或確認(rèn)違法的裁判方式，否則則可能成為對(duì)行政行為的過度審查。現(xiàn)行的行政訴訟法立法目的明確系解決爭(zhēng)議，保護(hù)公眾合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，法院對(duì)一般不當(dāng)行為未能糾正可能導(dǎo)致背離該目的、造成信訪風(fēng)險(xiǎn)，訴后效果不佳。在這個(gè)層面上，行政訴訟中進(jìn)行調(diào)解可更柔和定分止?fàn)幒途S護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。同時(shí)，原告在訴后可能仍為被告的管理對(duì)象，在原告心目中調(diào)解解決可能更優(yōu)于勝訴。復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)的訴訟地位特殊，且現(xiàn)行的法律規(guī)定對(duì)行政訴訟中調(diào)解的具體條款是不細(xì)致且法源不明的，忽視各方當(dāng)事人“所擁有的‘法律地位’”。共同被告制度被期望“倒逼行政復(fù)議制度發(fā)揮更大功能”，實(shí)踐中也起到一定作用，復(fù)議維持率有所下降后趨于平穩(wěn)，一定程度上改善了群眾對(duì)行政復(fù)議“官官相護(hù)”的不良印象。復(fù)議程序中，相關(guān)事實(shí)已經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行過一次審查，各方當(dāng)事人對(duì)事實(shí)、法律方面的爭(zhēng)議比較清晰，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解，基礎(chǔ)較好。但也可能存在復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行為機(jī)關(guān)過于支持導(dǎo)致調(diào)解難以進(jìn)行，且存在復(fù)議機(jī)關(guān)訴訟地位、調(diào)解地位不明導(dǎo)致調(diào)解程序難以明確，調(diào)解協(xié)議難以順利達(dá)成的問題。

1.2.2效果分析。以2020年10月13日為截止日期，在中國裁判文書進(jìn)行以下檢索，結(jié)果見表1。行政案件調(diào)解率0.1159%；經(jīng)復(fù)議行政案件調(diào)解率0.0027%，遠(yuǎn)低于一般行政案件。以上數(shù)據(jù)存在公開率、檢索誤差的影響，不盡準(zhǔn)確。

2法律規(guī)定和法律執(zhí)行中的問題

2.1法律規(guī)定層面

作為共同被告的復(fù)議機(jī)關(guān)在訴中調(diào)解的地位規(guī)定缺失。復(fù)議機(jī)關(guān)形式上應(yīng)參與調(diào)解，但實(shí)際未參與作出引起糾紛的原行為，關(guān)聯(lián)性僅限作為復(fù)議裁判者，與復(fù)議決定相聯(lián)。復(fù)議機(jī)關(guān)是否應(yīng)該參與到訴訟中的調(diào)解中，其調(diào)解中的地位、意見的性質(zhì)均未明確。

2.2實(shí)際操作中的問題

以某行政處罰及復(fù)議訴訟案件為例，原告在被責(zé)令改正后、收到處罰決定前已自行改正違法行為，仍被行政機(jī)關(guān)予以頂格處罰，處罰后經(jīng)復(fù)議維持，原告訴至法院。訴訟中，原、被告對(duì)違法事實(shí)、自行改正并無異議，對(duì)是否改正到位、行為嚴(yán)重程度和危害性、是否應(yīng)該定格處罰有爭(zhēng)議。法院在審理中發(fā)現(xiàn)：作出處罰無合法性問題；規(guī)定是限期改正，可處幅度內(nèi)罰款；原告及時(shí)改正且其違法行為系從前一主體處承繼。且查明復(fù)議機(jī)關(guān)未在復(fù)議決定中對(duì)處罰決定進(jìn)行任何修正或在訴訟中提交證明處罰決定合法、合理的證據(jù)。法院還發(fā)現(xiàn)，該案案發(fā)于武漢市遭遇疫情之后，原告系受到疫情沖擊的企業(yè)，且在疫情中堅(jiān)守崗位。處罰不是目的，目的仍是行為的規(guī)范，且現(xiàn)在全社會(huì)著力于疫后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對(duì)及時(shí)整改違法行為的企業(yè)予以頂格處罰似缺失合理性。但僅從法律角度上看，涉案處罰、復(fù)議決定合法，對(duì)其撤銷的裁判方式難以施行。存在一定的不當(dāng)性的情況下，如何依法維護(hù)原告合法權(quán)益？最終，法院組織雙方進(jìn)行調(diào)解，此時(shí)新問題產(chǎn)生——復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為調(diào)解內(nèi)容與其無關(guān)，拒絕參加。在此情況下，法院對(duì)原告和原行政行為機(jī)關(guān)組織調(diào)解，雙方基本達(dá)成一致：降低罰款數(shù)額。但復(fù)議機(jī)關(guān)仍拒絕參加調(diào)解及簽署協(xié)議，陷入僵局。

3對(duì)策和建議

3.1實(shí)際中解決

前案中，復(fù)議機(jī)關(guān)知悉原告與原行為機(jī)關(guān)調(diào)解情況后向法院表示：不反對(duì)原告與處罰作出機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解；不評(píng)價(jià)調(diào)解內(nèi)容；不簽調(diào)解協(xié)議；可簽收行政調(diào)解書。最終，法院組織了原告與原行為作出機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解后雙方簽署協(xié)議，法院制作調(diào)解書，送達(dá)原告、兩被告。實(shí)際化解了糾紛、案結(jié)事了。

3.2處理方式分析

前案中，法院未將復(fù)議機(jī)關(guān)視作調(diào)解中獨(dú)立參與人。若不制作調(diào)解書、調(diào)解不成，則只能等待原行為機(jī)關(guān)撤銷原處罰再作新處罰，原告撤訴。耗時(shí)較長(zhǎng)且無法定事由，對(duì)有嚴(yán)格審限規(guī)定的法院不具可行性。復(fù)議共同被告制度的設(shè)計(jì)可以認(rèn)為是督促是讓復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任——對(duì)原行政行為作出機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行充分、審慎審查后作出復(fù)議決定。亦即，復(fù)議共同被告制度與多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同作出一個(gè)行政行為的共同被告制度并非同一維度和語境。若言后者是真共同被告，前者則可稱形式上的共同被告。在法定舉證責(zé)任的分配等方面都可以看出形式上的共同被告的特點(diǎn)，審判實(shí)踐中常由原行為機(jī)關(guān)對(duì)其行為合法性、復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議合法性各自舉證。由原行為機(jī)關(guān)對(duì)原行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任符合行政訴訟法第三十四條規(guī)定，也是行為者負(fù)責(zé)的體現(xiàn)。即使是撤銷或改變?cè)姓袨?，原行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)改變與復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)復(fù)議決定改變亦是不同權(quán)利的行使，立足于不同的法律關(guān)系。就行政復(fù)議的功能定位來看，其具備準(zhǔn)司法性，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行為作出機(jī)關(guān)具有相對(duì)獨(dú)立性。并且，有觀點(diǎn)認(rèn)為復(fù)議、信訪、訴訟是“平行關(guān)系”，前兩者“不能成為訴訟的審查對(duì)象”。應(yīng)對(duì)復(fù)議共同被告制度予以修改甚至取消。尤其是在該案中，復(fù)議機(jī)關(guān)僅是單純的維持了處罰決定，未對(duì)其進(jìn)行任何修正或補(bǔ)充。原處罰機(jī)關(guān)自行決定變更，與復(fù)議機(jī)關(guān)并無實(shí)際關(guān)系，法官處理方式雖略有超出法律明確規(guī)定之處，法理上并無不當(dāng)。在復(fù)議機(jī)關(guān)明確拒絕對(duì)調(diào)解協(xié)議發(fā)表意見的情況下，此種處理不失為降低訴訟成本的方法之一。

3.3對(duì)策與建議

復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的行政訴訟案件情況比較復(fù)雜，即使原行政行為違法性被判決確認(rèn)，復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)的責(zé)任有限，而對(duì)于簽署調(diào)解協(xié)議，或許基于“少做少錯(cuò)”而不愿參與。如此，則使得調(diào)解制度在復(fù)議共同被告的情況下形同虛設(shè)。關(guān)于如何適用調(diào)解制度，有如下建議：（1）在復(fù)議機(jī)關(guān)同意參加調(diào)解的情況下，由各方當(dāng)事人（原告、兩被告）進(jìn)行自愿、平等協(xié)商，一致則依法簽署。（2）在復(fù)議機(jī)關(guān)不同意參加調(diào)解的情況下，詢問其意見，分兩種情況：A復(fù)議機(jī)關(guān)不同意不反對(duì)：同意簽調(diào)解書，原告、原行為機(jī)關(guān)簽協(xié)議，法院制作調(diào)解書送達(dá)三方后生效；不同意簽調(diào)解書，詢問原因。B復(fù)議機(jī)關(guān)明確表示反對(duì)，詢問原因。在充分了解復(fù)議機(jī)關(guān)顧慮后，分類處理：存在法院不知曉的違法情形的，中止調(diào)解、依法審判；對(duì)調(diào)解本身合法性無異議的則在審限內(nèi)，給予原、被告充分的自行協(xié)商時(shí)間。在審限不足的情況下，詢問被告可否先作出一個(gè)預(yù)變更或擬撤銷告知，原告可否收到該文件先行撤訴，若原告同意則撤訴，審查準(zhǔn)許后結(jié)案；原告不同意則依法審判。（3）行政訴訟適用調(diào)解的范圍。我國最高法判例明確指出，“對(duì)調(diào)解余地的判斷，不僅要看行政機(jī)關(guān)在作出被訴行政行為時(shí)是否具有裁量權(quán)，更要看雙方當(dāng)事人特別是行政機(jī)關(guān)就調(diào)解標(biāo)的是否具有處分權(quán)，且調(diào)解結(jié)果是否損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益”。但該案最終由再審申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)獲準(zhǔn)結(jié)案。本文認(rèn)為對(duì)突破法律規(guī)定的調(diào)解類型的協(xié)商化解爭(zhēng)議，基層法院可以最高法的理解和精神予以調(diào)解，但不宜制作調(diào)解書，以原告自行撤訴為宜。（4）復(fù)議共同被告案件，鼓勵(lì)復(fù)議機(jī)關(guān)參與調(diào)解，無論直接或幕后，基于其專業(yè)性和層級(jí)，與原行為機(jī)關(guān)間磋商可能比法院更有效率，提高調(diào)解效益，符合行政復(fù)議功能定位，有利于行政訴訟中良好的府院互動(dòng)。（5）法院應(yīng)注意改變行政行為的合法性。

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作者：姜沛琪 單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院