環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)垂直管理改革思考

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摘要:通過分析德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)現(xiàn)狀和存在問題，圍繞生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)垂直管理改革總體要求，提出加強(qiáng)全州生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)和提升業(yè)務(wù)能力水平的工作思路。

關(guān)鍵詞:環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng);垂直管理改革;能力建設(shè);思路;德宏州

前言

2019年2月云南省委、省政府辦公廳印發(fā)《云南省生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實(shí)施方案》，明確提出州(市)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)調(diào)整為省生態(tài)環(huán)境廳駐州(市)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，由省生態(tài)環(huán)境廳直接管理，主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測工作。現(xiàn)有縣(市)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣(市)生態(tài)環(huán)境分局一并上收到州(市)生態(tài)環(huán)境局。通過環(huán)境監(jiān)測垂直管理制度改革，以增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，解決地方保護(hù)主義對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測干預(yù)的問題［1］。同時(shí)，使基層環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)得以直報(bào)中央或省級生態(tài)環(huán)境部門，便于國家、省對環(huán)境的整體把握和控制，進(jìn)一步明確了生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作今后的發(fā)展方向［2］。德宏州生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)在垂直管理改革的新形勢下，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧、突出優(yōu)勢、補(bǔ)足短板，切實(shí)加強(qiáng)能力建設(shè)，快速適應(yīng)新的管理體制，為環(huán)境管理工作提供更精準(zhǔn)、更高效、更權(quán)威的數(shù)據(jù)支撐和技術(shù)支持。

1生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的發(fā)展歷程和重要作用

隨著全社會對生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的重視，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測作為生態(tài)環(huán)境部門的耳目，發(fā)揮著重要的不可替代的作用。根據(jù)我國現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)測三級分類的方法(即:省、市、縣三級)，德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)涵蓋了1個(gè)二級站和5個(gè)三級站;二級站為德宏州環(huán)境監(jiān)測站(下一步將更名為:云南省生態(tài)環(huán)境廳駐德宏州生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站)，三級站分別是芒市、瑞麗、盈江、梁河、隴川環(huán)境監(jiān)測站，主要為轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門和省級環(huán)境監(jiān)測站提供環(huán)境質(zhì)量和污染源監(jiān)測分析基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為環(huán)境保護(hù)及管理工作提供科學(xué)有效的技術(shù)支持。

2德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的基本情況

目前，德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)共有監(jiān)測人員75名，州本級站、瑞麗、盈江縣級站具備監(jiān)測能力，芒市、梁河縣、隴川縣成立機(jī)構(gòu)，配備人員，但無開展監(jiān)測工作相配套的場所、設(shè)備。由于縣級環(huán)境監(jiān)測站發(fā)展相對滯后，州級站承擔(dān)著全州轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)督監(jiān)測、限期治理及環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收監(jiān)測、污染糾紛仲裁和突發(fā)性環(huán)境污染事件應(yīng)急監(jiān)測等工作，同時(shí)還負(fù)責(zé)指導(dǎo)三級站的業(yè)務(wù)工作。

2.1德宏州二級站基本情況

德宏州環(huán)境監(jiān)測站(以下簡稱:州站)成立于1986年4月，為國家環(huán)境監(jiān)測二級網(wǎng)絡(luò)站，目前隸屬于德宏州生態(tài)環(huán)境局，業(yè)務(wù)受云南省環(huán)境監(jiān)測中心站指導(dǎo)，垂改后由云南省生態(tài)環(huán)境廳直接管理?，F(xiàn)有在編人員33人(其中高級職稱技術(shù)人員8人，中級17人，初級5人，工勤管理人員3人)，擁有實(shí)驗(yàn)室總面積2637m2，辦公用房面積465m2，環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備297臺(套)。1999年12月通過省級計(jì)量認(rèn)證，2006年6月、2010年1月、2013年1月通過了省級計(jì)量認(rèn)證復(fù)評審，2016年1月通過復(fù)評審認(rèn)證的項(xiàng)目共96項(xiàng)，其中水和廢水(含大氣降水)56項(xiàng);環(huán)境空氣和廢氣11項(xiàng);土壤、底質(zhì)等18項(xiàng);生物4項(xiàng);噪聲、振動7項(xiàng)［3］。

2.2德宏州三級站基本情況

2.2.1瑞麗市環(huán)境監(jiān)測站基本情況瑞麗市環(huán)境監(jiān)測站(以下簡稱:瑞麗站)成立于2005年9月，為國家環(huán)境監(jiān)測三級網(wǎng)絡(luò)站，業(yè)務(wù)上受州站和云南省環(huán)境監(jiān)測中心站指導(dǎo)，現(xiàn)有在編人員8人(其中高級職稱技術(shù)人員1人，中級4人，初級2人，工勤管理人員1人)，擁有實(shí)驗(yàn)室1030.77m2，辦公用房251.10m2，環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備73臺(套)。目前具備監(jiān)測能力項(xiàng)目共55項(xiàng)，其中水和廢水(含大氣降水)41項(xiàng);環(huán)境空氣和廢氣8項(xiàng);生物2項(xiàng);噪聲、振動4項(xiàng)。

2.2.2盈江縣環(huán)境監(jiān)測站基本情況盈江縣環(huán)境監(jiān)測站(以下簡稱:盈江站)成立于2006年2月，為國家環(huán)境監(jiān)測三級網(wǎng)絡(luò)站，業(yè)務(wù)上受州站和云南省環(huán)境監(jiān)測中心站指導(dǎo)，現(xiàn)有在編人員9人(其中，高級職稱1人，中級5人，初級1人，未轉(zhuǎn)正人員2人)，擁有實(shí)驗(yàn)室350m2，辦公用房80m2，環(huán)境監(jiān)測儀器設(shè)備40臺(套)。2016年1月首次通過省級計(jì)量認(rèn)證評審，目前具備監(jiān)測能力項(xiàng)目共26項(xiàng)，其中水和廢水(含大氣降水)16項(xiàng);環(huán)境空氣和廢氣6項(xiàng);土壤、底質(zhì)等0項(xiàng);生物0項(xiàng);噪聲、振動4項(xiàng)。

3德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)存在的問題

3.1監(jiān)測人員編制不足

《全國環(huán)境監(jiān)測建設(shè)能力標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了各級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)人員編制標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測技術(shù)人員占總?cè)藬?shù)的比例及高級、中級技術(shù)人員比例［4］，德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)在編監(jiān)測技術(shù)人員情況見表1。由表1可見，州站、瑞麗站、盈江站技術(shù)人員比例、高、中級專業(yè)技術(shù)人員比例均可達(dá)到要求，但人員編制數(shù)均未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)要求。近年來隨著國家對環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量要求的不斷提高，監(jiān)測斷面、監(jiān)測頻次逐年增多，監(jiān)測任務(wù)不斷加重，現(xiàn)有人員除完成正常的監(jiān)測任務(wù)，還需經(jīng)常加班加點(diǎn)，完成臨時(shí)性、突發(fā)性環(huán)境監(jiān)測、應(yīng)急監(jiān)測及其他重大監(jiān)測工作，任務(wù)繁重，非常辛苦。并且監(jiān)測人員參與機(jī)關(guān)行政工作混崗的情況較為突出，監(jiān)測人員流失問題凸顯，監(jiān)測隊(duì)伍人員不夠、編制不足的問題日益突出。

3.2實(shí)驗(yàn)室用房面積不足

監(jiān)測用房特別是實(shí)驗(yàn)室用房作為開展環(huán)境監(jiān)測工作必備的基礎(chǔ)，《全國環(huán)境監(jiān)測建設(shè)能力標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了各級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)用房面積要求，德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)用房情況見表2。由表2可見，州站和瑞麗站實(shí)驗(yàn)室用房面積能夠滿足《全國環(huán)境監(jiān)測建設(shè)能力標(biāo)準(zhǔn)》的相應(yīng)要求，盈江站發(fā)展滯后，達(dá)不到三級站標(biāo)準(zhǔn)要求，無法正常開展日常監(jiān)測。

3.3監(jiān)測經(jīng)費(fèi)不足

根據(jù)垂改制度，州站垂管后經(jīng)費(fèi)由省級保障，縣級監(jiān)測站人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、科研經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)全額納入州級財(cái)政年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算。表3為州站近5年監(jiān)測業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)來源情況。由表3可看出，多年來州站主要依靠省級財(cái)政確保正常運(yùn)轉(zhuǎn)，州級財(cái)政的支持較少甚至沒有。下一步垂管后，州站監(jiān)測經(jīng)費(fèi)所受影響不大，但州級財(cái)政若僅按目前的經(jīng)費(fèi)力度來保障縣級監(jiān)測站，將會嚴(yán)重影響監(jiān)測工作的正常開展，不利于德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的良性發(fā)展。并且隨著監(jiān)測任務(wù)不斷加大，監(jiān)測儀器設(shè)備的使用頻率升高，監(jiān)測設(shè)備時(shí)有超負(fù)荷使用、不夠監(jiān)測人員分配的情況，對于更新和購買大型監(jiān)測儀器拓展監(jiān)測能力的需求更加緊迫。因此，州級財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注縣級監(jiān)測站監(jiān)測經(jīng)費(fèi)情況。

3.4監(jiān)測能力不高

由于監(jiān)測人員編制不足、實(shí)驗(yàn)室用房面積不足、監(jiān)測經(jīng)費(fèi)不足、儀器設(shè)備配置缺乏等方面的原因，德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測能力水平發(fā)展較慢，與發(fā)達(dá)地區(qū)同級站相比還存在監(jiān)測人員能力參差不齊、綜合素質(zhì)不高、知識更新較慢、復(fù)合型的監(jiān)測人才缺乏等問題，直接影響了監(jiān)測能力的提升。另外，監(jiān)測人員普遍存在能力提升的主動性不強(qiáng)，學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠系統(tǒng)深入，工作積極性不高的問題，在實(shí)際工作中，監(jiān)測人員局限于標(biāo)準(zhǔn)操作，對污染物的理論分析能力不高，污染性狀判斷不準(zhǔn)確，造成監(jiān)測工作難度加大，并且運(yùn)用大型儀器對水中有機(jī)物項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測分析的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏解決監(jiān)測難點(diǎn)問題的能力。對照《中國環(huán)境監(jiān)測總站計(jì)量認(rèn)證項(xiàng)目分類表》，瑞麗站在土壤和底質(zhì)方面的監(jiān)測能力為空白，盈江站在土壤和底質(zhì)、生物兩個(gè)部分的監(jiān)測能力為空白，從總體看，德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)在環(huán)境空氣和廢氣、土壤和底質(zhì)以及生物監(jiān)測能力方面還存在較大差距。

4垂直管理改革后的發(fā)展思考

4.1提高對環(huán)境監(jiān)測垂直管理重要性的認(rèn)識

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的垂直管理改革是中央構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的制度體系的重要一環(huán)，有利于中央對環(huán)境的整體控制，避免地方政府對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)干預(yù)，使信息傳輸更加高效，強(qiáng)化對地方的監(jiān)管，保證環(huán)境監(jiān)測工作的資金投入，也有利于環(huán)境監(jiān)測工作的綜合管理，是綠色發(fā)展“美麗中國”的重要舉措［5］。同時(shí)，根據(jù)云南省的垂改精神，州(市)級監(jiān)測站主要領(lǐng)導(dǎo)是黨員的要任州(市)生態(tài)環(huán)境局黨組成員;縣(市)監(jiān)測站主要領(lǐng)導(dǎo)是黨員的要任分局黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員［1］。這是環(huán)境監(jiān)測發(fā)展歷程中的一次重大變化，環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部首次進(jìn)入生態(tài)環(huán)境部門領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，這充分表明中央、省委對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域科學(xué)決策的重視程度，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的政治地位前所未有的得到提高，同時(shí)也意味著對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作提出了更高的要求。因此，要做好新時(shí)期生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，必需首先要提高認(rèn)識，要從生態(tài)環(huán)境保護(hù)全局的高度來開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，通過加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測干部職工的政治思想教育，錘煉隊(duì)伍的政治品格和職業(yè)操守，提高專業(yè)技術(shù)本領(lǐng)，努力做好自己的本職工作，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、精確性、可比性、可靠性和有效性，提高發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題的本領(lǐng)。

4.2提高監(jiān)測隊(duì)伍綜合素質(zhì)

監(jiān)測隊(duì)伍的素質(zhì)直接決定了監(jiān)測能力的強(qiáng)弱。德宏州為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對人才的吸引力不夠，垂直管理改革后，更需要得到人社部門的支持，優(yōu)化吸引人才方式，確保公平、公正。要根據(jù)實(shí)際需求有梯度地招錄專業(yè)技能強(qiáng)、素質(zhì)高且能長期穩(wěn)定的人才，不斷補(bǔ)足人員不足的短板。對現(xiàn)有監(jiān)測人員技術(shù)能力水平和綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，要注重強(qiáng)化實(shí)踐應(yīng)用能力?？赏ㄟ^構(gòu)建縣級站—州級站—省級站的縱向溝通學(xué)習(xí)的平臺，以請進(jìn)來、送出去的方式開展學(xué)習(xí)和交流，拓寬視野強(qiáng)化本領(lǐng)，提高解決實(shí)際問題的能力。同時(shí)，強(qiáng)化專業(yè)技能競爭機(jī)制，定期開展監(jiān)測技能大比武、勇爭技術(shù)標(biāo)兵等比賽活動，夯實(shí)監(jiān)測隊(duì)伍業(yè)務(wù)基本功，挖掘潛力，激發(fā)熱情，營造比學(xué)趕超的氛圍，從而全面提升監(jiān)測隊(duì)伍綜合素質(zhì)［5］。

4.3提高財(cái)政支持

雄厚的財(cái)政支持是維持各項(xiàng)環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)正常、穩(wěn)定運(yùn)行的基本保障，是環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)工作順利開展的先決條件，環(huán)境監(jiān)測經(jīng)費(fèi)應(yīng)予以重點(diǎn)保證［4］。按照《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求，應(yīng)不斷完善環(huán)境保護(hù)投入機(jī)制，確保環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)。實(shí)行垂直管理后，應(yīng)將監(jiān)測站建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入政府財(cái)政預(yù)算，確保?？顚Ｓ茫菁壺?cái)政部門應(yīng)加大對縣級監(jiān)測站的財(cái)政支持和財(cái)政傾斜，保障好監(jiān)測業(yè)務(wù)費(fèi)用，按照《全國環(huán)境監(jiān)測建設(shè)能力標(biāo)準(zhǔn)》要求，西部地區(qū)三級站業(yè)務(wù)費(fèi)不低于3.0萬元/人•年，儀器設(shè)備購置費(fèi)不低于10.0萬元/年?？h級監(jiān)測站應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，全方位開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，監(jiān)測用房、儀器配置、應(yīng)急監(jiān)測儀器配置等，合理規(guī)劃，細(xì)化各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要求，大幅提高財(cái)政預(yù)算金額，通過合理統(tǒng)籌分配生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付等資金渠道加快財(cái)政專項(xiàng)資金投入，全面提升環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)站的監(jiān)測能力。

4.4提高三級監(jiān)測站的能力建設(shè)

針對芒市、隴川、梁河三個(gè)縣級監(jiān)測站，應(yīng)按照分步走的思路逐步提升監(jiān)測能力，按照《全國環(huán)境監(jiān)測建設(shè)能力標(biāo)準(zhǔn)》落實(shí)好人員編制、實(shí)驗(yàn)室用房、儀器設(shè)備、監(jiān)測經(jīng)費(fèi)等開展業(yè)務(wù)最基礎(chǔ)的硬件設(shè)施。硬件是三級站的短板，在有限的財(cái)力支持下，應(yīng)提高資金使用效率，監(jiān)測業(yè)務(wù)從易到難逐漸拓展。先期從獨(dú)立開展一些基礎(chǔ)性的常規(guī)監(jiān)測項(xiàng)目開始，如:水質(zhì)監(jiān)測可以對照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》基本項(xiàng)目24項(xiàng)開展，購置必備的簡單儀器設(shè)備，確保運(yùn)轉(zhuǎn);而后通過爭取上級支持、項(xiàng)目合作等途徑引進(jìn)大型儀器，例如ICP－MS電感耦合等離子體質(zhì)譜儀、氣相色譜－質(zhì)譜聯(lián)用儀等大型儀器，逐步實(shí)現(xiàn)基本大型儀器全覆蓋。三級監(jiān)測站應(yīng)立足于影響本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的主要污染物、區(qū)域污染防治和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法等重點(diǎn)工作任務(wù)，有針對性地開展好轄區(qū)的監(jiān)測工作，為生態(tài)環(huán)境管理提供好技術(shù)保障。例如有的地區(qū)河流、水庫資源豐富，就應(yīng)該把精力放在水質(zhì)監(jiān)測上，多購置水質(zhì)監(jiān)測方面的儀器;有的地區(qū)工業(yè)廢氣污染突出，就應(yīng)該在大氣監(jiān)測方面下功夫，多購置大氣監(jiān)測的儀器，提高專項(xiàng)監(jiān)測能力。其次，以實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)證為契機(jī)，嚴(yán)格按照實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定評審準(zhǔn)則要求，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理，組織監(jiān)測人員持證上崗考核、盲樣考核和內(nèi)部培訓(xùn)，并且從樣品采集、樣品交接與流轉(zhuǎn)、樣品分析、樣品管理、數(shù)據(jù)審核、結(jié)果上報(bào)等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格按照實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定評審準(zhǔn)則和環(huán)境監(jiān)測的法律法規(guī)執(zhí)行，大力提高環(huán)境監(jiān)測的能力水平［6］。

5結(jié)束語

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測垂直管理制度改革既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，德宏州環(huán)境監(jiān)系統(tǒng)要提高認(rèn)識轉(zhuǎn)變觀念，深入總結(jié)問題和短板，認(rèn)真謀劃好發(fā)展方向和工作定位。二級站應(yīng)對照《中國環(huán)境監(jiān)測總站計(jì)量認(rèn)證項(xiàng)目分類表》繼續(xù)擴(kuò)充能力項(xiàng)目和分析方法，拓展業(yè)務(wù)范圍，瑞麗站、盈江站要強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測能力提升，學(xué)習(xí)交流與人才培養(yǎng)，加大資金投入，統(tǒng)籌解決好人員編制、業(yè)務(wù)素質(zhì)、業(yè)務(wù)用房面積、儀器設(shè)備等問題，芒市、隴川、梁河監(jiān)測站要加快能力建設(shè)，填補(bǔ)空白，以分步走的方式逐漸提升硬件能力，不斷優(yōu)化區(qū)域內(nèi)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，全面提升德宏州環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的監(jiān)測能力水平，促進(jìn)德宏州生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。

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作者：楊姝艷 單位：德宏州環(huán)境監(jiān)測站