環(huán)境污染第三方治理模式淺析

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[摘要]推進(jìn)環(huán)境污染的第三方治理，是滿足無錫市城市發(fā)展的內(nèi)在需要。以無錫市環(huán)境污染治理模式為研究對象，分析無錫市環(huán)境污染第三方治理現(xiàn)狀，指出目前第三方治理在市場機(jī)制、環(huán)境監(jiān)管、投融資渠道、政策扶持等方面存在的問題，并從完善責(zé)任機(jī)制、健全執(zhí)法體系、創(chuàng)新政策、完善市場規(guī)范、推進(jìn)試點(diǎn)等放面提出推進(jìn)無錫市環(huán)境污染第三方治理健康有序發(fā)展的政策建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境污染；第三方治理；模式；政策建議

環(huán)境污染第三方治理是指排污責(zé)任體通過支付約定費(fèi)用，委托第三方環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。圍繞深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，提高生態(tài)文明建設(shè)水平并實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)，區(qū)域環(huán)境治理、城市河道黑臭治理、農(nóng)村環(huán)境連片整治、城鎮(zhèn)污染場地治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)等領(lǐng)域以及工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)和成區(qū)連篇“小散”企業(yè)第三方治理需求將越來越大，環(huán)境污染第三方治理進(jìn)入了深化完善階段，探索應(yīng)用成熟有效、先進(jìn)適用的第三方治理模式是打好碧水、藍(lán)天、凈土三大污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)役的前提支撐和重要組成部分。因此，無錫市應(yīng)根據(jù)這一現(xiàn)實(shí)需要，研究制定相關(guān)政策，加快建立第三方治理工作機(jī)制，培育并推動環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場主體發(fā)展壯大，形成多元化環(huán)境治理體系，為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1第三方治理模式分類

按照不同責(zé)任主體、涉及領(lǐng)域和行業(yè)等分級分類開展第三方治理應(yīng)用模式研究，基于污染責(zé)任主體主要是政府和排污企業(yè)，首先把環(huán)境污染第三方治理模式分為“政企合作”和“企企合作”兩大類形式，其次再根據(jù)這兩大不同種類中包含的不同治理領(lǐng)域和行業(yè)，按照具體推行方式的不同，研究設(shè)立針對性適配性強(qiáng)、運(yùn)行管理機(jī)制較簡捷有效的第三方治理應(yīng)用模式，分類可選擇應(yīng)用模式參考如圖1第三方治理應(yīng)用模式分類圖[1]。

2無錫市第三方治理現(xiàn)狀

近些年來，無錫市環(huán)境污染第三方治理進(jìn)行了積極的探索實(shí)踐，首先在城鎮(zhèn)污水處理、生活垃圾處置等環(huán)境公共設(shè)施領(lǐng)域推廣施行，其次近年來在農(nóng)村生活污水治理、污染源自動在線監(jiān)測等領(lǐng)域進(jìn)行了有益嘗試，取得了一定的初步成效。目前，無錫市率先在城鎮(zhèn)污水、生活垃圾等環(huán)境公共設(shè)施領(lǐng)域開展市場化建設(shè)和運(yùn)營，主要環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域中采取委托經(jīng)營、特許經(jīng)營(BOT、TOT、BT)等第三方治理模式。近年來市政污水處理領(lǐng)域第三方治理進(jìn)程取得了較快發(fā)展。無錫市區(qū)20家污水廠均由政府招投標(biāo)組織開展委托經(jīng)營或特許經(jīng)營，市區(qū)主城區(qū)三家污水處理廠由無錫市排水有限公司委托經(jīng)營，錫山區(qū)城鎮(zhèn)污水處理廠主要由無錫中發(fā)水務(wù)投資有限公司、惠山區(qū)主要城鎮(zhèn)污水處理廠由無錫惠山環(huán)保水務(wù)有限公司等特許經(jīng)營，新吳區(qū)污水處理廠主要由無錫市高新水務(wù)有限公司特許經(jīng)營。江陰市38家污水處理廠、宜興市13家污水處理廠試點(diǎn)開展BOT等模式的特許經(jīng)營，江陰市部分污水處理廠由光大水務(wù)(江陰)有限公司等、宜興市主要由建邦環(huán)境投資有限責(zé)任公司開展特許經(jīng)營。在城市垃圾處理處置領(lǐng)域，市區(qū)生活垃圾處理處置方式為焚燒或填埋，桃花山生活垃圾填埋場等。焚燒填埋處理處置設(shè)施分別由市政公用產(chǎn)業(yè)集團(tuán)下屬的無錫錫東能源有限公司、無錫國聯(lián)集團(tuán)下屬的無錫惠聯(lián)垃圾熱電有限公司等公司特許經(jīng)營。在工業(yè)固廢處理處置領(lǐng)域主要采取委托治理等方式開展第三方治理，其中危險(xiǎn)廢物第三方治理基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。另外，近年來，無錫市在農(nóng)村環(huán)境治理、城鎮(zhèn)污染場地治理和環(huán)保監(jiān)測等領(lǐng)域采取環(huán)境績效合同服務(wù)、政府購買服務(wù)社會化運(yùn)營等模式逐步試點(diǎn)開展了第三方治理工作。

3無錫市第三方治理存在問題

3.1環(huán)境污染第三方治理市場機(jī)制不完善

一些地方政府和企業(yè)出于多種因素考慮，不愿域外企業(yè)參與本地區(qū)收益比較穩(wěn)定的治理領(lǐng)域，阻礙第三方治理市場發(fā)展。隨著生態(tài)環(huán)境執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提高等政策或市場等因素變更，迫使治污成本增加，但缺乏收費(fèi)動態(tài)機(jī)制，對第三方治理積極性有嚴(yán)重影響。準(zhǔn)入許可政策撤銷后有效的監(jiān)管監(jiān)督體系和行業(yè)自律機(jī)制尚未及時(shí)建立，制約第三方治理健康發(fā)展[2]。

3.2環(huán)境污染第三方治理環(huán)境監(jiān)管存難度

在排污企業(yè)和治污企業(yè)不能良好履行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的前提下最終排放污染物超標(biāo)或超過排污許可指標(biāo)，環(huán)境執(zhí)法人員既要對排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，又要對治污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，反而大大增加了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的復(fù)雜度和工作量。另外，由于目前對環(huán)境監(jiān)管的能力較弱，執(zhí)法和檢測力量相對分散，甚至可能存在監(jiān)管漏洞，一旦出現(xiàn)了排污企業(yè)與第三方治污機(jī)構(gòu)的合謀，將大大提高監(jiān)管難度[3]。

3.3環(huán)境污染第三方治理投融資渠道不寬

目前環(huán)保投融資主要來自于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和銀行貸款，由于環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)投資大、投融資機(jī)制不活，存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理等問題，投資供給與需求相比差距較大，而在純粹市場條件下供給也嚴(yán)重不足，因此環(huán)保投融資渠道尚不寬[4]。

3.4環(huán)境污染第三方治理扶持政策不健全

現(xiàn)有財(cái)稅、金融、科技政策等缺乏對環(huán)境污染第三方治理市場構(gòu)建的支持。財(cái)政政策缺少實(shí)質(zhì)性激勵機(jī)制。稅收政策不合理，如火電企業(yè)脫硫脫硝項(xiàng)目，試行第三方治理(即特許經(jīng)營)后，就會出現(xiàn)雙重收稅的問題。融資等金融政策障礙大，第三方治理企業(yè)融資手段和渠道比較貧乏，也缺少相應(yīng)的融資擔(dān)保能力。有效推進(jìn)高端環(huán)?？萍紕?chuàng)新研發(fā)應(yīng)用的激勵措施不夠。

4無錫市第三方治理發(fā)展政策建議

4.1加強(qiáng)政府組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建完善的責(zé)任分配機(jī)制

在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理進(jìn)程中，政府應(yīng)著力加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好宏觀調(diào)控職能，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定，完善地方性環(huán)境保護(hù)政策規(guī)章，建立健全排污責(zé)任主體和第三方治理企業(yè)的責(zé)任機(jī)制和制約機(jī)制[5]。明確第三方治理企業(yè)依法依規(guī)、根據(jù)排污責(zé)任單位提出的治污需求開展有效治理，如出現(xiàn)管理不善、弄虛作假等情況，應(yīng)承擔(dān)污染行政法律責(zé)任或者連帶責(zé)任。確定了排污企業(yè)與第三方治污公司之間的的權(quán)責(zé)劃分，排污企業(yè)必須與第三方公司簽訂環(huán)境服務(wù)協(xié)議，確定委托事項(xiàng)、治理邊界、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督與制約措施和雙方履行責(zé)任的所需要求，設(shè)立違約責(zé)任追究制度等[6]。

4.2強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督約束，健全環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系

借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為避免無序惡性競爭以及“市場失靈”，保證環(huán)境污染第三方治理市場健康有序，地方政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)發(fā)展實(shí)際和生態(tài)環(huán)境狀況，強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督約束措施，制定發(fā)布委托處理業(yè)務(wù)處理標(biāo)準(zhǔn)和委托標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)排污責(zé)任單位和第三方治理企業(yè)遵照執(zhí)行，采用先進(jìn)適用的人防加技防相結(jié)合等手段，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度并從嚴(yán)懲處違法排污行為，強(qiáng)化信息公開和社會監(jiān)督以保障市場規(guī)范有序，推動污染有效治理[7]。總體上，完善的第三方治理模式環(huán)境監(jiān)管服務(wù)體系主要是通過技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法監(jiān)管、社會監(jiān)督等多方面形成合力，增強(qiáng)排污責(zé)任主體依法治污和委托治理的動力和需求而實(shí)現(xiàn)的，主要內(nèi)容包括：一是適時(shí)適度提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，倒逼排污責(zé)任主體重視治污效果并增強(qiáng)其委托第三方專業(yè)治理的內(nèi)生動力。二是嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，實(shí)施網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管，健全行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)形成專業(yè)化第三方治理需求。三是推行排污者付費(fèi)、第三方治理與排污許可證制度有機(jī)結(jié)合，對固定源排污責(zé)任主體及第三方治理企業(yè)污染排放狀況起到有效的監(jiān)管作用。四是引入“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)作模式，大力推進(jìn)環(huán)保智能管理，構(gòu)建“天、地、空”一體化監(jiān)測體系，在線監(jiān)控實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)企業(yè)全覆蓋，依托大數(shù)據(jù)共享監(jiān)測監(jiān)控信息。五是根據(jù)污染物實(shí)際排放水平，按梯度收取排污費(fèi)，鼓勵排污主體促進(jìn)環(huán)保處理工藝水平的提升，降低污染物排放。六是完善公眾參與制度。構(gòu)建政府、社會、排污責(zé)任主體、第三方環(huán)境治理企業(yè)等相關(guān)方共建共治、全方位監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施治污效果、排污許可執(zhí)行情況等信息公開，接受社會監(jiān)督。七是建立完善信用評價(jià)制度。按照《企業(yè)環(huán)境信息信用辦法(試行)》等政策規(guī)定，建立排污企業(yè)與第三方治理企業(yè)誠信檔案制度和信用評級制度，設(shè)立第三方治理企業(yè)負(fù)面清單制度。

4.3創(chuàng)新政策支持引導(dǎo)，突破第三方治理發(fā)展瓶頸

一是完善服務(wù)收費(fèi)和價(jià)格形成聯(lián)動機(jī)制。采用不同模式的第三方治理服務(wù)方式，服務(wù)收費(fèi)價(jià)格內(nèi)含的價(jià)格形成機(jī)制存在較大差別，建議充分考慮各類資本利率等因素，參照同行業(yè)平均利潤合理確定產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格，形成與價(jià)格形成機(jī)制掛鉤聯(lián)動機(jī)制。二是發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)帶動和激勵作用。在明確政府與市場界限的基礎(chǔ)上，采取激勵手段吸引更多社會資本參與環(huán)境治理，拓展第三方治理市場，充分有效發(fā)揮政府資金杠桿作用。尤其在農(nóng)村污染防治和貧困地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)完善扶持激勵政策。三是完善稅收和土地優(yōu)惠政策。針對目前第三方治理存在的稅收障礙等問題，建議制定落實(shí)第三方治理等綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠和土地優(yōu)惠政策[8]。四是推進(jìn)投融資機(jī)制綠色創(chuàng)新。結(jié)合地方實(shí)際，積極鼓勵多元投資，大力拓寬融資渠道，有序有效創(chuàng)新綠色金融投融資工具，發(fā)展應(yīng)用綠色金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，發(fā)揮政策性開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)作用。五是制定實(shí)施科技創(chuàng)新激勵扶持政策。引導(dǎo)和鼓勵第三方治理企業(yè)開展環(huán)?？萍紕?chuàng)新，大力推進(jìn)自主知識產(chǎn)權(quán)環(huán)境技術(shù)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；瘧?yīng)用，注重區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境綜合服務(wù)平臺構(gòu)建。

4.4完善市場秩序規(guī)范，促進(jìn)第三方治理自律有序

完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，強(qiáng)化招投標(biāo)管理，重點(diǎn)加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目招投。引導(dǎo)第三方治理企業(yè)成立環(huán)境服務(wù)行業(yè)協(xié)會組織，以推動行業(yè)內(nèi)企業(yè)依法互相監(jiān)督，強(qiáng)化行業(yè)自律,實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，逐步提升環(huán)境治理服務(wù)的行業(yè)整體質(zhì)量。建立穩(wěn)定有效的價(jià)費(fèi)管理機(jī)制，遵循按效付費(fèi)的原則，第三方開展治理、政府實(shí)施監(jiān)管、社會參與監(jiān)督。由排污企業(yè)根據(jù)相應(yīng)的治理效果，按照科學(xué)的、合理的支付標(biāo)準(zhǔn)直接向第三方治理企業(yè)繳納一定的污染物處理費(fèi)。盡快出臺第三方治理管理辦法，制定委托管理、治理的標(biāo)準(zhǔn)合同范本。通過履約保證金、擔(dān)保等方式，保障合約正常履行[9]。

4.5推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域試點(diǎn)示范，總結(jié)推廣有效成功經(jīng)驗(yàn)

緊密結(jié)合水、大氣、土壤污染治理需求，突出重點(diǎn)選擇特定行業(yè)和領(lǐng)域推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)推廣。堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，突出抓好重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)、農(nóng)村環(huán)境整治、固體廢物(包括危險(xiǎn)廢物)處理處置、城市河道黑臭治理、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)治理等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革試點(diǎn)，因地制宜采用先進(jìn)適用技術(shù)和治理模式示范應(yīng)用[10]。在重點(diǎn)領(lǐng)域試點(diǎn)推進(jìn)中積累成功經(jīng)驗(yàn)，帶動一群技術(shù)專業(yè)、思路創(chuàng)新、市場競爭力強(qiáng)的第三方治理企業(yè)，加快建立統(tǒng)一開放、有序競爭、誠信規(guī)范的第三方治理市場環(huán)境，提升區(qū)域環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境治理的整體水平。堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展的理念，以大項(xiàng)目、規(guī)模建設(shè)為載體，積極打造第三方治理模式的整體性和系統(tǒng)性，強(qiáng)化污染治理市場供給，通過激發(fā)企業(yè)積極性，來培育多元化第三方治理服務(wù)生態(tài)，從而推進(jìn)第三方治理產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。以無錫高新區(qū)為例，繼續(xù)深化與無錫市高新水務(wù)有限公司、無錫能之匯環(huán)?？萍加邢薰镜裙竞献鳎M(jìn)一步建立與無錫德寶水務(wù)投資有限公司、江蘇春越低碳研究有限公司、廣州禾信儀器股份有限公司和無錫中科光電技術(shù)有限公司等第三方治理企業(yè)的合作關(guān)系，鞏固和創(chuàng)新第三方治理新模式，爭取在水、固體廢棄物、煙氣治理與綜合利用方面，形成一批可復(fù)制借鑒的模式。

5結(jié)論

改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為無錫經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的根本訴求之一，探索實(shí)施環(huán)境污染第三方治理模式，從而加大環(huán)境污染綜合治理力度，對有效破解無錫面臨的突出環(huán)境問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有積極作用。本文從分析無錫市第三方污染治理存在問題，從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全機(jī)制、政策指引、試點(diǎn)示范等放面提出了發(fā)展建議，為探索適合無錫工業(yè)企業(yè)環(huán)境污染第三方治理的模式提供參考。

作者:顧麗君 陸雯雯 單位:無錫市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控中心 無錫市生態(tài)環(huán)境局