環(huán)境治理主體多元化的河長(zhǎng)制演進(jìn)

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摘要：主體多元化是當(dāng)前環(huán)境治理的主要趨勢(shì)，加大公眾的參與力度，是現(xiàn)在實(shí)行環(huán)境保護(hù)的主要手段之一。因此，研究河長(zhǎng)制的演進(jìn)過(guò)程，針對(duì)于傳統(tǒng)的河長(zhǎng)制進(jìn)行改善，加強(qiáng)其在環(huán)境治理主體下的多元化趨勢(shì)，加大公眾的參與度，促使河長(zhǎng)制不在成為一個(gè)有效但非長(zhǎng)效的制度設(shè)置。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理主體；多元化趨勢(shì)；河長(zhǎng)制

一、傳統(tǒng)河長(zhǎng)制概述

1.河長(zhǎng)制概念與發(fā)展

河長(zhǎng)制是由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)在在不同河流管轄區(qū)內(nèi)擔(dān)任“河長(zhǎng)”，管理轄區(qū)內(nèi)河流污水治理項(xiàng)目，改善河流水質(zhì)，是一種新型的河流管制辦法?，F(xiàn)階段，“河長(zhǎng)”主要分為三類(lèi)：官員河長(zhǎng)、各級(jí)河流負(fù)責(zé)人、民間河長(zhǎng)?！昂娱L(zhǎng)制”最早是由江蘇省無(wú)錫市為了治理太湖藍(lán)藻問(wèn)題所提出的治理手段，形成的河流管理責(zé)任在專(zhuān)人的管理體系。隨后在云南等地在河流污水治理方面先后推廣起來(lái)。

2.傳統(tǒng)河長(zhǎng)制的優(yōu)點(diǎn)

在太湖藍(lán)藻事件得到合理的解決之后，河長(zhǎng)制得到廣泛的推廣，其優(yōu)點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：(1)河長(zhǎng)制的建立可以對(duì)官員形成一定有效的壓力，督促其履行地方職能，加大對(duì)環(huán)保事業(yè)的監(jiān)督力度；(2)河長(zhǎng)制的建立可以以彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)部門(mén)在水污染治理上管理受限、技術(shù)受限、人員不足等問(wèn)題出現(xiàn)的時(shí)候，有效的協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)其他管理部門(mén)，積極配合河長(zhǎng)，將水污染治理可以有效的開(kāi)展下去；(3)河長(zhǎng)制是由各級(jí)黨政的主要負(fù)責(zé)人直接進(jìn)行管理，親力親為地投身于環(huán)保事業(yè)，所有在協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌各部門(mén)執(zhí)行能力的時(shí)候，可以及時(shí)做到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等協(xié)調(diào)到位，更好的開(kāi)展水污染治理工作。因此，傳統(tǒng)的河長(zhǎng)制在開(kāi)展以后得到較好的治理效果，也在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣和應(yīng)用。除此之外，這種明確責(zé)任體系的做法，可以更好的幫助環(huán)保水利部門(mén)開(kāi)展工作，彌補(bǔ)“多頭治水”不足的問(wèn)題，延伸了流域水污染防治目標(biāo)責(zé)任制，細(xì)化了流域治理的空間方向，同時(shí)也加強(qiáng)了流域治理的綜合治理措施。

3.傳統(tǒng)河長(zhǎng)制的不足

在仔細(xì)對(duì)比調(diào)查中也可以發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的河長(zhǎng)制仍存在一系列的問(wèn)題，涉及環(huán)保中的政府定位和法治、民眾參與等多個(gè)問(wèn)題。首先就是河長(zhǎng)制的規(guī)定是“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，這就意味著，地方各級(jí)政府在完成其相應(yīng)的行政職能之后必須履行保護(hù)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境職責(zé)，但作為河流污水治理的一把手是“河長(zhǎng)”，作為第一負(fù)責(zé)人會(huì)導(dǎo)致原本就負(fù)責(zé)環(huán)保責(zé)任的政黨一把手職責(zé)混淆。其次是對(duì)于黨政一把手而言這種利用執(zhí)政權(quán)利進(jìn)行的只是一種應(yīng)急的治理措施[1]，無(wú)法達(dá)到常態(tài)化的治理方式，如果要求每一位總負(fù)責(zé)人放下長(zhǎng)官態(tài)度，從自身做起，凡事親力親為不僅會(huì)加重其工作重量，同時(shí)也無(wú)法保證工作效率，因此不如提高各級(jí)政府下屬部門(mén)的行政能力，各部門(mén)遵守相關(guān)行政規(guī)定，明確職責(zé)，加大監(jiān)管力度，提高各部門(mén)的主要執(zhí)行能力。

二、民間河長(zhǎng)制

民間河長(zhǎng)制是由浙江省在“五水共治”政策實(shí)施中提出的一種由普通民眾擔(dān)任一河河長(zhǎng)的一項(xiàng)創(chuàng)新性的河水治理措施，與傳統(tǒng)的河長(zhǎng)制度可以相互配合，形成較為完整的管理措施。在民間河長(zhǎng)制度當(dāng)中，河長(zhǎng)通過(guò)自薦和投票產(chǎn)生的，河長(zhǎng)來(lái)自全省各行各業(yè)，有退休職員、環(huán)保志愿者等等，同時(shí)民間的河長(zhǎng)并不是一個(gè)無(wú)組織的群體，其具有一定的管理制度和工作安排制度，全省的民間河長(zhǎng)選舉出總河長(zhǎng)進(jìn)行組織和召集工作，并選舉出區(qū)小組長(zhǎng)一名，定期進(jìn)行小組成員的討論工作和總結(jié)工作，同時(shí)建立微信群等聯(lián)絡(luò)方式，加強(qiáng)成員之間的聯(lián)系，及時(shí)溝通工作管理中遇到的問(wèn)題，實(shí)行例會(huì)制度，確保民間河長(zhǎng)管理制度的順利進(jìn)行。與傳統(tǒng)的河長(zhǎng)制度相比，民間河長(zhǎng)是來(lái)源于群眾當(dāng)中，可以更好地促進(jìn)公眾參與力度，使群眾更好地融入到環(huán)境治理當(dāng)中，發(fā)揮公眾的智慧和力量。在城市環(huán)境越發(fā)嚴(yán)重的額情況下，更好地發(fā)揮監(jiān)督管理職能，加強(qiáng)民間河長(zhǎng)對(duì)于河流情況的監(jiān)督力度，對(duì)河流的治理提出更好的監(jiān)督管理，為河流治理出謀劃策。

三、環(huán)境治理制度的創(chuàng)新趨勢(shì)

隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，世界開(kāi)始在各個(gè)方面進(jìn)行融合，在政治、文化、技術(shù)等方面尤為突出。單單看政治和公共管理就可以發(fā)現(xiàn)，全球化進(jìn)程已經(jīng)對(duì)民族國(guó)家的概念提出挑戰(zhàn)，關(guān)乎到國(guó)家社會(huì)形式的重塑問(wèn)題，直接影響這公共事務(wù)的傳統(tǒng)管理模式。在這種大的環(huán)境背景的影響下[1]，在新的治理模式的演變過(guò)程中，公共事務(wù)治理方式在觀念層次、制度層次、操作層次上發(fā)生了先后的轉(zhuǎn)變，相比傳統(tǒng)的更多的關(guān)注與公平、過(guò)程取向、行政化、權(quán)威主體等，現(xiàn)在的新的治理模式更多注重的是公平與效率的兼顧、結(jié)果與顧客導(dǎo)向的兼容、市場(chǎng)化的取向以及多元化主體結(jié)構(gòu)等多個(gè)方面。受到這種全新的公共事務(wù)治理模式的影響，政府積極將其運(yùn)用到其職能的運(yùn)行當(dāng)中，開(kāi)拓了全新的治理途徑和手段，也為環(huán)境治理方式的創(chuàng)新開(kāi)啟全新的背景條件。1.環(huán)境政策與政策手段的創(chuàng)新隨著OECD國(guó)家在環(huán)境管理方面開(kāi)創(chuàng)的環(huán)境政策創(chuàng)新手段的不斷增多，例如環(huán)境稅、排污交易制度、廢物回收的押金制度等開(kāi)始市場(chǎng)化處理，這些基于市場(chǎng)化的治理手段不僅在控制污染物排放方面卓有成效，同時(shí)受到政策彈性變化的影響，對(duì)市場(chǎng)的影響力度較小[1]。2.新治理工具在我國(guó)的實(shí)踐隨著市場(chǎng)化和主體多元化逐漸成為我國(guó)環(huán)境治理制度創(chuàng)新的主要發(fā)展方向，這其中最主要的就是治理主體多元化。相比于傳統(tǒng)環(huán)境治理，新的環(huán)境治理措施主要是從宏觀政策的管理入手，再到微觀的監(jiān)督管理，在這一管理中，基本上都由政府進(jìn)行直接操作，公眾在其中發(fā)揮群眾參與力度，幫助政府更好的治理環(huán)境問(wèn)題。此外進(jìn)行多元化的環(huán)境治理，有利于取代以政府為主導(dǎo)的單一治理主體的治理模式，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)建立一種對(duì)政府作用進(jìn)行補(bǔ)充或替代的制度形態(tài)的民間管理，使大量的社會(huì)力量參與環(huán)境治理環(huán)節(jié)當(dāng)中，幫助政府部門(mén)解決一些零碎的問(wèn)題和事件，同時(shí)站在民眾的角度考慮環(huán)保問(wèn)題，更有效的開(kāi)展污水治理工作，使得政府可以把更多的精力集中于環(huán)境立法、標(biāo)準(zhǔn)制定，集中精力治理環(huán)境污染事件，現(xiàn)階段開(kāi)展的民間河長(zhǎng)制便就體現(xiàn)了新的治理手段。3.傳統(tǒng)模式到新模式的轉(zhuǎn)變?cè)趥鹘y(tǒng)與新鮮之間存在著四種表現(xiàn)形式，即互補(bǔ)而不統(tǒng)一、融合或競(jìng)爭(zhēng)、沖突與取代，即共存、融合、競(jìng)爭(zhēng)、替代這四種作用方式。雖然，公共事務(wù)的新治理模式是在對(duì)舊模式的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展的，但是新模式并不是對(duì)舊模式的完全替代，而是在傳統(tǒng)的治理治理環(huán)節(jié)當(dāng)中融入新的管理內(nèi)容和方向，原本的控制型管理手段仍是起著主導(dǎo)作用。這在環(huán)境治理方向上也不例外，正是由于這種不斷創(chuàng)新的公共事務(wù)管理手段的出現(xiàn)，才幫助現(xiàn)階段的環(huán)境治理得到更好的發(fā)展和治理措施[2]。此外，新舊模式的轉(zhuǎn)換是一個(gè)具有制度上“鎖入”效應(yīng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，一旦制定了規(guī)則就必須實(shí)施，否則將會(huì)被退出這一管理范圍。同時(shí)新的治理模式和手段并非一定要取代傳統(tǒng)的治理和手段，換句話(huà)講，新的治理工具其實(shí)在幫助舊制度在完善內(nèi)容，加強(qiáng)管理，同時(shí)也在促進(jìn)其發(fā)展，保證治理效果。

四、環(huán)民間河長(zhǎng)制的啟示

目前我國(guó)正處于在新的發(fā)展階段，屬于新的市場(chǎng)化國(guó)家，在法制環(huán)境不完善、政府職能尚未明確劃分、政府公共事務(wù)管理的能力欠佳的條件下，采用傳統(tǒng)的環(huán)境治理手段已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足我國(guó)政府以及國(guó)際環(huán)境對(duì)環(huán)境的要求，必須加強(qiáng)我國(guó)在水污染環(huán)境問(wèn)題上的治理問(wèn)題，針對(duì)江浙一帶出現(xiàn)的藍(lán)藻事件必須重視，加大監(jiān)管力度，執(zhí)行水體凈化以及河長(zhǎng)制的進(jìn)程。與此同時(shí)，中國(guó)也要適應(yīng)國(guó)際環(huán)境變化的主流趨勢(shì)，不斷提升我國(guó)的環(huán)境治理能力。民間河長(zhǎng)制是新背景條件下產(chǎn)生的河長(zhǎng)制的演進(jìn)和創(chuàng)新，順應(yīng)了環(huán)境治理主體多元化的發(fā)展方向，確保了社會(huì)公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)，是我國(guó)在環(huán)境治理方面的一大突破和創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐錦萍.環(huán)境治理主體多元化趨勢(shì)下的河長(zhǎng)制演進(jìn)[J].開(kāi)封教育學(xué)院學(xué)報(bào),2014(8).

[2]任志宏,趙細(xì)康.公共治理新模式與環(huán)境治理方式的創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)研究,2006(9).

作者:侯永強(qiáng) 單位: 山西省晉中市公安局