農(nóng)地拋荒經(jīng)濟學(xué)問題
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一、耕地拋荒的涵義及分類
耕地，指的是種植農(nóng)作物的土地，包括基本農(nóng)田與其他用地。耕地是人類食物的重要生產(chǎn)基地，是一種不可再生的寶貴資源。耕地拋荒，又稱棄耕、撂荒、丟荒，是指由于各種因素的共同作用，農(nóng)戶在一定時期內(nèi)對現(xiàn)有耕地停止或減少耕耘，從而導(dǎo)致耕地處于一種未知性的荒蕪或未充分利用的狀態(tài)。根據(jù)耕地拋荒的表現(xiàn)形式、拋荒時間的長短等可將耕地拋荒分成不同類型。
(一)明荒與暗荒
根據(jù)耕地拋荒的表現(xiàn)形式，耕地拋荒可分為明荒與暗荒。前者指在一定時段內(nèi)，農(nóng)戶在現(xiàn)有耕地上本該種植農(nóng)作物然而卻沒有種植，致使土地荒蕪的現(xiàn)象。這種耕地拋荒的癥狀十分明顯。暗荒則是指農(nóng)戶照舊在現(xiàn)有耕地上種植農(nóng)作物，但其投人的人、財、物等生產(chǎn)資料明顯達不到要求或遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均水平，從而導(dǎo)致耕地利用程度下降、產(chǎn)出水平降低的現(xiàn)象。這種形式的耕地拋荒表現(xiàn)不明顯。
(二)常年拋荒與暫時拋荒
根據(jù)耕地拋荒的時間長短，耕地拋荒可分為常年拋荒與暫時拋荒。常年拋荒是指耕地持續(xù)拋荒的時間至少在一年以上的現(xiàn)象。如果耕地將永久性處于拋荒狀態(tài)，則為永久性拋荒。暫時拋荒則是指耕地拋荒的時間較短，只在一年中的某個時段出現(xiàn)。
(三)主動拋荒與被動拋荒
根據(jù)農(nóng)戶拋荒的態(tài)度，耕地拋荒又分為主動拋荒與被動拋荒。主動拋荒是指因農(nóng)戶生產(chǎn)效益、生產(chǎn)取向等自身原因發(fā)生變化，農(nóng)戶主動拋荒的現(xiàn)象;被動拋荒是指由于外在的自然災(zāi)害與生態(tài)退化等因家的脅迫，導(dǎo)致耕地?zé)o法繼續(xù)耕種，農(nóng)戶只好被迫拋荒的現(xiàn)象。
二、耕地拋荒的演進歷程
近些年來，各種耕地拋荒現(xiàn)象在我國普遍出現(xiàn)，拋荒面積也在逐年增加。從總體上看，199吞一2以刃年全國耕地面積累計減少大約3口以)萬畝，平均每年減少以洲)萬畝，土地拋荒是耕地減少的一個重要原因。2(X冷一2005年期間，全國的耕地面積呈下降態(tài)勢，從13828.31萬公頃，逐年下降至12208.27萬公頃。川具體考察耕地拋荒的歷史，可以看出其具有一定的階段性與周期性。上世紀(jì)so年代中后期，中國的改革首先從農(nóng)村起步，農(nóng)村經(jīng)營體制發(fā)生變革，農(nóng)民的生產(chǎn)熱情空前高漲，糧食產(chǎn)童倍增，農(nóng)產(chǎn)品過?，F(xiàn)象開始凸現(xiàn)。一方面是賣糧難，另一方面是沿海地區(qū)對勞動力的巨大豁求誘使部分農(nóng)民紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，耕地因此而拋荒。但由于在家務(wù)農(nóng)勞動力還相當(dāng)充足，拋荒的耕地很快被代耕，拋荒現(xiàn)象不明顯。上世紀(jì)90年代初，糧價再度低迷，加之鄧小平的南巡講話推動沿海經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民外出打工機會倍增，耕地拋荒現(xiàn)象在安徽等很多地方出現(xiàn)。而到1995年，農(nóng)村全面落實土地二輪承包政策，糧價上漲，種地的收益增加，農(nóng)民種地的積極性得以調(diào)動，一些外出務(wù)工的農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)要求重新獲得土地承包權(quán)。因而，持續(xù)了幾年的耕地拋荒現(xiàn)象在這一時期消失。但是，1997年以后，農(nóng)產(chǎn)品供大于求的現(xiàn)象重新出現(xiàn)，農(nóng)民增產(chǎn)不增收，耕地拋荒現(xiàn)象隨之再起。2001年春，僅安徽一省拋荒的耕地就達135萬畝，占總承包面積的1.2%，生產(chǎn)條件較差的江淮地區(qū)少數(shù)地方高達5%至10%。切自2以科年開始，我國陸續(xù)在各地取消了農(nóng)業(yè)稅。按照政策的預(yù)期，農(nóng)業(yè)稅的免除，將能夠極大地激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性，有效地降低農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象的發(fā)生。從部分地區(qū)的調(diào)查來看，免稅政策對于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展所起到的引導(dǎo)和推動作用確實是非常明顯的，農(nóng)民的種糧積極性是有著較為明顯的提升。但這只是短期的，具有較大不穩(wěn)定性，尤其隨著免稅政策效應(yīng)的逐步消退，影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的一些不利因素并沒有從根本上消除，農(nóng)村耕地拋荒有重新出現(xiàn)抬頭跡象。且此時期農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象出現(xiàn)了新的形式，明荒被暗荒取而代之，這兩種拋荒雖然在形式上是不同的，但對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展造成的負(fù)面影響卻是一樣的，都是不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。
三、耕地拋荒的形成因眾
耕地拋荒一般由自然條件、社會、經(jīng)濟等因素驅(qū)動而成。從經(jīng)濟因素來看，主要有以下幾點:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益低下，大童農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。由于耕地利用的經(jīng)濟效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生產(chǎn)者的期望，而隨著改革的深化和經(jīng)濟的發(fā)展，從事二、三產(chǎn)業(yè)能帶來更大的收益，大t農(nóng)業(yè)勞動力外出轉(zhuǎn)向，致使耕地?zé)o人種或有人無力耕種，許多耕地只有拋荒。如地處我國東部地區(qū)的浙江省與上海市，盡管農(nóng)業(yè)已經(jīng)實行免稅政策，種地可以獲利，但近年仍有一些優(yōu)質(zhì)耕地被不同程度的拋荒。當(dāng)前農(nóng)村流傳粉“外出務(wù)工，活錢活用;在家務(wù)農(nóng)，一輩子受窮”的說法，道出了耕地拋荒的原因，在于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益太低。二是企業(yè)、政府等對耕地的圈占。我國20世紀(jì)卯年代以來，在相當(dāng)多的城市均出現(xiàn)了“開發(fā)區(qū)”熱，不少地區(qū)企業(yè)、政府等部門對耕地“征而不用、圈占而不開發(fā)”，導(dǎo)致嚴(yán)重的耕地閑t與拋荒。據(jù)報載，從2005年到2020年這15年中，全國將新增建設(shè)用地l億多畝，威脅若我們的占地紅線。側(cè)耕地拋荒本應(yīng)是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象。然而上述這些僅僅是表面的原因，只能說明“拋荒”現(xiàn)象存在的可能性，并不代表農(nóng)戶的必然選擇。農(nóng)地拋荒的深層次原因還應(yīng)在制度上。制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范。它旨在約束主體追求福利或效用最大化的個人行為，是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一系列制約。有一個良好的制度作保證可以使得經(jīng)濟人追求個人利益最大化的自由行動無意識地、卓有成效地增進社會的公共利益。而缺乏良好完善的制度安排則只會導(dǎo)致相反的結(jié)局。我國農(nóng)地制度即是如此。
(一)現(xiàn)行農(nóng)地制度存在缺陷
我國實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。其包含有兩個層次的內(nèi)容。從所有權(quán)角度來看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制堅持了集體所有制這一最大的產(chǎn)權(quán)特征，土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體。從使用權(quán)角度看，實行的是土地承包經(jīng)營責(zé)任制，土地的使用權(quán)屬于農(nóng)民或農(nóng)戶。當(dāng)前有很多人認(rèn)識不到農(nóng)地制度創(chuàng)新對于解決“三農(nóng)”問題所具有的基礎(chǔ)性和長期性的意義，其原因就在于認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制符合我國廣大農(nóng)民的要求和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的實際，而看不到其在實踐中暴露出的日益嚴(yán)重的問題。的確，這一制度對我國的農(nóng)村發(fā)展曾經(jīng)起到過巨大的推動作用，然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，其也存在著一定的缺陷和不足。所有權(quán)方面，所有權(quán)主體不清，不僅“農(nóng)民集體”的含義模糊，而且“集體”的邊界不清。鄉(xiāng)、村、小組三級主體的利益分享沒有界定，集體土地所有權(quán)最主要的主體村民小組沒有法人資格和地位，也不具備履行責(zé)權(quán)利的實力，所有者的責(zé)權(quán)利不對等。使用權(quán)方面，承包農(nóng)戶擁有土地使用權(quán)，但農(nóng)戶不具有法人資格和地位，使用權(quán)的起點和期限不明確。這樣就會使得土地權(quán)利配置既缺乏公平，又缺乏效率。首先，“集體”的概念和范圍沒有明確規(guī)定，使“集體”不能真正體現(xiàn)和代表農(nóng)民的權(quán)利，有失公平。其次，土地使用權(quán)并沒有不折不扣地賦予農(nóng)民，農(nóng)民長期、合法持有的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)常因為村干部的違法行為、不規(guī)范的土地征用、征收行為而受到侵害。這導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)地制度缺乏效率，不適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，最終導(dǎo)致耕地拋荒的產(chǎn)生。
(二)土地流轉(zhuǎn)交易制度缺失
然而，由上表也可知，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的進展并不大，應(yīng)該說到目前為止，土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營仍相當(dāng)滯后，土地流轉(zhuǎn)交易制度缺失?，F(xiàn)行農(nóng)地制度安排下，一方面許多離開土地進城務(wù)工的農(nóng)民大t拋荒，土地得不到合理有效利用;而另一方面很多“種田能手”卻得不到想要的土地，造成人力、技術(shù)資源的閑置、浪費。且由于農(nóng)業(yè)比較效益差，土地使用權(quán)的有效需求不足，有的地方甚至出現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益倒掛的現(xiàn)象。耕地流轉(zhuǎn)機制不健全，缺乏可操作性，政策引導(dǎo)、制度規(guī)范和法律保障不充分，這些都使得土地流轉(zhuǎn)滯后，耕地拋荒得以發(fā)生。
(三)現(xiàn)存非正式制度制約著土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新
非正式制度是指在人們長期的社會交往中逐步形成并得到社會認(rèn)可的一系列約束。它具有持久的生命力，構(gòu)成世代相襲、漸進演化的文化部分，具體體現(xiàn)為價值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等因素。我國現(xiàn)行非正式制度安排對于農(nóng)地制度起著重要的影響作用。從非正式制度安排來看，我國農(nóng)戶有著根深蒂固的家庭意識或家庭情結(jié)。這種傳統(tǒng)觀念在家庭承包制實行的初期確實起了積極的推進作用，但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，它成為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制約因素。這是因為，.傳統(tǒng)的家庭情結(jié)對外是排斥的，不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時，農(nóng)民還有著強烈的農(nóng)本意識、戀土情節(jié)。土地對農(nóng)民而言具有極強的社會保障功能。農(nóng)民很難放棄自己手中的土地。雖然目前隨著我國城市化進程的推進，越來越多的農(nóng)民開始外出打工，但由于受傳統(tǒng)的土地觀念影響，他們在從事其他行業(yè)時仍然眷戀著自己的承包地，這顯然會延緩農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，容易導(dǎo)致土地拋荒。此外現(xiàn)階段農(nóng)戶大多有著期望子女跳出農(nóng)門的心理。這雖然對農(nóng)戶自身來說是一種理性行為，但會使得將土地留給下一代的意愿缺乏動力，土地過度利用以致荒棄，投資僅注重短期效應(yīng)等不良現(xiàn)象發(fā)生，阻礙社會經(jīng)濟的發(fā)展。
(四)缺乏有利的環(huán)境
制度環(huán)境如果具有復(fù)雜性和不確定性，會增大交易過程的不確定性，不利于減少交易的成本與提高經(jīng)濟績效。而目前我國仍然處于經(jīng)濟體制改革深人發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，制度環(huán)境的復(fù)雜性更大。對于農(nóng)地制度創(chuàng)新而言，各項配套制度仍然無法為其提供有利制度環(huán)境。
1.戶籍制度方面。目前我國實行的仍是二元戶籍制度。這一戶籍制度將農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)戶口與城市人口的非農(nóng)業(yè)戶口截然分開，使農(nóng)村人口不得遷人城市變?yōu)槌鞘袘艨?，更不能享受與城市戶口性質(zhì)掛鉤的由國家提供的生活必需品供給，以及住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民權(quán)益。這就容易造成城鄉(xiāng)兩大塊的分割，農(nóng)村勞動力不能在城鄉(xiāng)間自由流動，農(nóng)民利益無法得到保障，因而農(nóng)民在離開土地時不會舍棄土地的權(quán)利。
2.社會保障制度方面。目前農(nóng)村社會保障制度尚未完全建立。雖然國家一直都在努力，希望建立普惠性的社會保障制度，也取得了一些成績，但仍然還有很多農(nóng)民沒有享受到城市居民擁有的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險與失業(yè)保險。對農(nóng)民而言，僅有的土地是其命根子。土地能滿足農(nóng)民的基本生存保障需要，因此農(nóng)民即便已經(jīng)轉(zhuǎn)向其它行業(yè)也不愿放棄農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)，甚至部分農(nóng)民寧愿拋荒農(nóng)地也不愿進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
3.就業(yè)制度方面?，F(xiàn)在仍然存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)歧視。據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查，目前我國農(nóng)民工總數(shù)大概有1.2億，他們在就業(yè)方面遭受著歧視。這種歧視表現(xiàn)在職業(yè)隔離上面，據(jù)相關(guān)城市調(diào)查數(shù)據(jù)，目前36.69%的城市居民從事白領(lǐng)職業(yè)，剩下63.31%的城市居民從事藍領(lǐng)職業(yè)，而只有3.36%的農(nóng)民工才能從事白領(lǐng)職業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民工都為藍領(lǐng)工作者，其中多達68.15%農(nóng)民工為普通工人。此外，農(nóng)民工就業(yè)時還會遭受不平等的社會保障。由于多方面原因，大多數(shù)農(nóng)民工都未能參保，目前農(nóng)民工總體參保率不超過20%?！剞r(nóng)民工雖然與城市人同樣為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展做貢獻，卻享受不到最低生活保障或者其他方面的任何救助，在因失業(yè)、疾病、意外傷害發(fā)生時往往陷人孤立無助的境地。這無疑使得農(nóng)民不會放棄土地的權(quán)利。
四、耕地拋荒造成的扭失
農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，糧食是墓礎(chǔ)的基礎(chǔ)。按照列寧的觀點，沒有糧食的保障，國家政權(quán)便會化為烏有，杜會主義政策不過是一種愿望而已。川~也認(rèn)為，要注意，不抓糧食很危險。不抓糧食，總有一天要天下大亂?！箐流豚囆∑揭仓赋?，農(nóng)業(yè)要有安全規(guī)劃，主要增產(chǎn)糧食?！奔訑帱h的十七屆三中全會特別強調(diào)糧食安全的重要性，并指出耕地問題直接關(guān)系國家糧食安全，關(guān)系國家長治久安。
五、治理耕地拋荒的對策
由于耕地拋荒所造成的經(jīng)濟損失極為嚴(yán)重，國務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門了《關(guān)于盡快恢復(fù)撂荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》。黨的十七屆三中全會亦強調(diào)，要堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，層層落實責(zé)任，堅決守住18億畝耕地紅線。國務(wù)院頒布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(20(巧.2020年)》進一步規(guī)定，到2010年和2020年，全國耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝，確保15.60億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。這是不能打任何折扣的約束性指標(biāo)，是絲毫不得逾越的一條紅線。而如前所述，耕地拋荒的深層次原因在于制度。當(dāng)拋荒現(xiàn)象可能發(fā)生時如何進行制度創(chuàng)新使拋荒人與種田能手之間交易達成，使拋荒現(xiàn)象得以遏制，這是重中之重。下面就此提出幾點對策:
(一)改革現(xiàn)行農(nóng)地制度
現(xiàn)行農(nóng)地制度存在著缺陷，無法實現(xiàn)土地權(quán)利公平配置與農(nóng)地資源有效利用之間的平衡，無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為了促進土地流動、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)地制度，進行農(nóng)地制度創(chuàng)新。而農(nóng)地制度創(chuàng)新應(yīng)遵循公平和效率兼顧的基本原則。公平與效率兼顧是我們在經(jīng)濟改革中浦要遵循的重要原則。公平與效率二者是辨證的關(guān)系。注重效率意味著人們應(yīng)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以實現(xiàn)生產(chǎn)力的發(fā)展為目標(biāo)，這樣，效率提高了，生產(chǎn)上去了，社會財富增多了，人們享有的社會公平就更多了。注重效率，并不意味著否認(rèn)公平，更不能犧牲公平只顧效率。只有堅持公平才能夠調(diào)動效率的創(chuàng)造者，即主體參與創(chuàng)造的積極性和主動性。如果主體的努力被社會所認(rèn)同就能夠激發(fā)他的工作熱情，提高工作效率。因而在公平與效率之間，應(yīng)該尋求一個公平與效率的最佳契合點，實現(xiàn)效率，促進公平。當(dāng)前我國農(nóng)地制度改革應(yīng)堅持公平與效率相結(jié)合的原則。效率是農(nóng)地制度賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ);沒有效率的農(nóng)地制度不可能促進生產(chǎn)力的發(fā)展。公平是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，是我國農(nóng)地制度變革的方向。我國農(nóng)地制度改革應(yīng)在公平與效率相結(jié)合的原則之下，沿著建立“以土地利用為中心”的土地制度路徑前進，進行農(nóng)地所有權(quán)制度、使用權(quán)制度的改革及其相關(guān)制度的改革。只有這樣才既能保護農(nóng)村基本制度的長期穩(wěn)定，又能實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。
1.所有權(quán)制度的改革。當(dāng)前有的地區(qū)雖然進行著農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但往往重使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)新，忽視所有權(quán)革命。這不可能從根本上消除我國現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的種種矛盾和問題，因而必須進行所有權(quán)制度的改革。要明確產(chǎn)權(quán)主體是集體經(jīng)濟組織，增強集體經(jīng)濟組織的功能，界定農(nóng)戶的責(zé)權(quán)利。農(nóng)戶享有承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，同時也應(yīng)該承擔(dān)土地的保值和增值責(zé)任?？煽紤]建立農(nóng)保制度，給予長期拋荒的農(nóng)戶一定的制度約束，賦予集體經(jīng)濟組織收回其土地承包和經(jīng)營權(quán)的權(quán)力。
2.使用權(quán)制度的改革。明確界定農(nóng)地的各項權(quán)能邊界及土地使用過程中各經(jīng)濟主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。在明確農(nóng)地的所有權(quán)主體及其利益的前提下，使家庭經(jīng)營貴任制土地產(chǎn)權(quán)由債權(quán)轉(zhuǎn)化為他物權(quán)，強化農(nóng)地使用權(quán)的排他性。根據(jù)土地利用類型的差異，可建立多類型、多層次的所有權(quán)主體，件如實行荒山有償拍賣的政策，以成規(guī)模的面積、長期的排他性產(chǎn)權(quán)將荒山賣給農(nóng)民經(jīng)營。由于農(nóng)民對其產(chǎn)權(quán)有較穩(wěn)定的預(yù)期，愿意對其進行長期投資、細(xì)心經(jīng)營，因而可以收到良好效果。
3.收益分配制度的改革。必須處理好與土地所有權(quán)緊密相連的分配制度。集體所有權(quán)在農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營收益中所占的份額是影響農(nóng)戶收益的一個重要因素?，F(xiàn)階段農(nóng)戶所有權(quán)的分配效益過多，因此要減少所有權(quán)的經(jīng)濟效益，增強土地的吸引力，從而減少農(nóng)戶土地?fù)碛谐杀?。消除“剪刀差”和國家對農(nóng)戶產(chǎn)品價格壟斷體系，建立能真正體現(xiàn)農(nóng)戶勞動價值的市場價格體系，確保農(nóng)戶得到正當(dāng)利潤，消除農(nóng)民靠浪費資源和損害生態(tài)環(huán)境而獲取利潤的心理。
(二)構(gòu)架合理有效的土地流轉(zhuǎn)制度
1.建立土地流轉(zhuǎn)正式制度，以降低交易費用，增加農(nóng)戶收益。一種制度安排如果比其他制度需要更少的交易費用，這種安排就比其他可供選擇的安排更有效率。在非正式土地流轉(zhuǎn)制度基礎(chǔ)上，建立國家正式的制度安排，降低制度創(chuàng)新過程中的摩擦成本，對交易費用太高的非正式制度進行替代，以增加農(nóng)民收益。要正式建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，允許農(nóng)民在遵守《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》的規(guī)定下，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場上按照自愿、公平、競爭獲利原則有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并建立健全土地信托制度。同時因地制宜地制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文書，且建立土地流轉(zhuǎn)的備案制度，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)合同中對流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)進行明確的規(guī)定，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限、價格變化情況、土地的區(qū)位，并對流轉(zhuǎn)合同完成之后土地如何開發(fā)整理和資金的使用來源等進行詳細(xì)的描述，以此保障雙方的權(quán)利，尤其是維護農(nóng)民的權(quán)益。
2.構(gòu)建土地交易制度。合理的土地交易制度應(yīng)便于農(nóng)戶對自己的“份地”從實物上的持有變?yōu)閮r值上的持有，農(nóng)戶可以依據(jù)價值t的標(biāo)準(zhǔn)進行土地的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓。即使“離土”，不進行實際耕作，因其持有農(nóng)地資產(chǎn)的價值t仍可獲得一定收益并享受土地作為社會保障的福利。而“種田能手”則通過獲得“離土”農(nóng)民讓渡出的土地使用權(quán)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高耕地資源的利用效率。因而，構(gòu)建我國的土地交易制度，應(yīng)做到以下幾點:首先應(yīng)該制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最低指導(dǎo)價格。規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的確定，應(yīng)當(dāng)考慮土地收益的變化因素和承包方的土地改造投人因素，分年段確定補償標(biāo)準(zhǔn)，形成流轉(zhuǎn)收益的遞增機制。這樣就能確保農(nóng)民的利益，有利于土地使用權(quán)的流動和重組，為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造良好的條件。廣東省就實行了征地補償款預(yù)存制度和加大對被征地農(nóng)民的補償和保障力度等幾項工作，以維護人民群眾的合法權(quán)益。2《X巧年7月，廣東省制定實施的征地補償保護標(biāo)準(zhǔn)，比原征地補償標(biāo)準(zhǔn)提高了23，5%，促進了土地的流轉(zhuǎn)?！?31其次應(yīng)積極培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織。針對目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織缺失的情況，應(yīng)當(dāng)在鎮(zhèn)或街道辦事處一級設(shè)立專業(yè)性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)。一方面鎮(zhèn)或街道辦事處的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機構(gòu)對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)的供求信息非常了解，另一方面又能滿足投資者對規(guī)模經(jīng)營的需求。當(dāng)然需要明確該中介組織的職責(zé):一是負(fù)責(zé)將有流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶的情況進行登記;二是負(fù)責(zé)農(nóng)地招商，聯(lián)絡(luò)企業(yè)或者種田能手，促進當(dāng)?shù)氐母咝мr(nóng)業(yè)發(fā)展;三是充當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的仲裁，解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的糾紛，既要保障投資者的利益，又要確保當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶的利益不受損;四是對農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢，增強農(nóng)地供需雙方的法律意識，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的合法性。2008年12月4日，全國第一家農(nóng)村土地交易所在重慶出現(xiàn)，其在農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并接受國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、財政、稅務(wù)、審計部機構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。該交易所的成立，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市，方便了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。再次應(yīng)建立多種土地流轉(zhuǎn)形式。對于條件好的余田，可將其轉(zhuǎn)包給勞力富裕戶耕種，或在取得村民一致意見后，由村集體經(jīng)濟組織將這部分土地重新向農(nóng)戶發(fā)包。對于自然條件差的拋荒耕地可以由集體收回，水源條件差的統(tǒng)一改造為經(jīng)濟林墓地，低洼田、水浸田，可開發(fā)成魚池基地，再發(fā)包給農(nóng)戶或?qū)ν獍l(fā)包。對于分散的拋荒田通過與群眾協(xié)商采用調(diào)換與轉(zhuǎn)包的形式，盡可能集中連片，由村集體組織統(tǒng)一整治后進行招標(biāo)承包。除此還應(yīng)鼓勵種田能手領(lǐng)銜承包興辦小農(nóng)場，在充分尊重農(nóng)民意愿的墓礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。另外，應(yīng)根據(jù)耕地拋荒的程度、所造成的后果以及承包方應(yīng)負(fù)的貴任，具體研究制訂適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟處罰辦法，促進承包方保護有限耕地資源。2008年湖南岳陽市就采取了多種流轉(zhuǎn)形式，如對于外出打工造成耕地拋荒的，通過轉(zhuǎn)租，由種糧大戶耕種或代為耕種。同時，該市大力鼓勵轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、代耕、代種、代收，引導(dǎo)規(guī)模種植。這使得該市2008年糧食種植面積較上年有所增長:2的8年稻谷種植面積將達到600萬畝，比上年增加20余萬畝。
(三)農(nóng)地非正式制度創(chuàng)新
非正式制度是正式制度得以合理合法存在的基礎(chǔ)。農(nóng)地非正式制度對農(nóng)戶的經(jīng)濟行為具有重要影響。當(dāng)前農(nóng)地非正式制度創(chuàng)新應(yīng)在尊重文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對各種非正式制度消化創(chuàng)新、興利抑弊，找到非正式制度與農(nóng)地正式制度的最佳契合點。這就需要加強農(nóng)村的社會主義精神文明建設(shè)、教育體系建設(shè)以及民主法制建設(shè)。
1.加強農(nóng)村的社會主義精神文明建設(shè)。目前，我國農(nóng)村的文化狀況和廣大農(nóng)民的科學(xué)文化素養(yǎng)深刻影響了農(nóng)村的經(jīng)濟社會生活。對于農(nóng)地制度而言，傳統(tǒng)思想中的家庭意識、家族情節(jié)、農(nóng)本意識、戀土情節(jié)在一定程度上降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率。因此必須大力加強農(nóng)村的社會主義精神文明建設(shè)，揚棄傳統(tǒng)的思想和文化，培育農(nóng)民的現(xiàn)代意識。同時采取切實措施，提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德觀念，實現(xiàn)文化興農(nóng)、科技興農(nóng)。只有這樣，農(nóng)地才能有效流轉(zhuǎn)，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象才能得以抑制。
2.加強農(nóng)村教育體系建設(shè)。增加對農(nóng)村教育的投資，改變70%的人口生活在農(nóng)村而農(nóng)村教育卻僅占10%的不合理分布，繼續(xù)推進9年制免費義務(wù)教育在中國農(nóng)村的普及，消滅農(nóng)村中小學(xué)危房。同時，設(shè)立農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)專項資金，大規(guī)模開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)，通過民辦公助等方式，對青壯年農(nóng)民進行實用技術(shù)培訓(xùn)，推進農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化進程。
3.加強農(nóng)村社會主義民主法制建設(shè)。農(nóng)民強烈的家族情節(jié)、戀土情節(jié)使得農(nóng)民極為重視倫理道德而忽視了法律，這樣就使法制在政治上遭到排斥。而農(nóng)村法制觀念的淡漠和法律制度的缺失，無疑加大了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的難度。因此必須大力加強農(nóng)村的民主法制建設(shè)，嚴(yán)格推行有法可依、有法必依、嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，促進農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。
(四)創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境
進行農(nóng)地制度的創(chuàng)新，需要良好的外部環(huán)境。因此，應(yīng)積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，進行外部制度改革。
1.改革現(xiàn)有戶籍制度。目前我國實行的二元戶籍制度不合理、不科學(xué)，增大了農(nóng)地拋荒的可能性。由此必須改變目前我國城鄉(xiāng)戶籍管理的隔離政策，允許農(nóng)戶進城定居。戶口遷移等政策的制定和實施要立足于鼓勵有條件的農(nóng)民離開土地，逐步取消戶籍方面的限制，允許農(nóng)民改變身份并建立相應(yīng)的生活和居住制度，給農(nóng)戶改變身份和保障其居住、遷移的自由。
2.完善杜會保障體系。應(yīng)建立城鄉(xiāng)共適的社會保障制度，給農(nóng)民以社會保障和糧食保障，多層次、全方位地解決廣大農(nóng)村人口的養(yǎng)老問題、醫(yī)療問題以及失業(yè)救濟問題。這樣就可以免除他們的后顧之優(yōu)，促使他們愿意放棄土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，促進土地的合理流轉(zhuǎn)，減少耕地拋荒的現(xiàn)象。
3.改革城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)機制。消除城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)的歧視政策。對城鄉(xiāng)勞動力堅持一視同仁、平等競爭、盆才錄用原則，放寬招用農(nóng)村勞動力的行業(yè)，保障農(nóng)民工合法權(quán)益。只有這樣，農(nóng)民才有可能徹底離開農(nóng)業(yè)從而為消除拋荒現(xiàn)象提供良好的外部條件。