談內(nèi)部審計(jì)在高校治理中發(fā)揮作用的途徑

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【摘要】近年來，隨著國(guó)家和社會(huì)對(duì)高等教育投資的不斷增加，高校治理問題越來越多地引起關(guān)注，如何有效治理成為高校的熱點(diǎn)問題。文章結(jié)合高校的內(nèi)部治理方案，對(duì)高校治理的推進(jìn)方式及其進(jìn)程中存在的問題進(jìn)行論述，研究內(nèi)部審計(jì)在高校治理中發(fā)揮作用的具體途徑。作為高校治理的重要組成部分，文章嘗試通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)和內(nèi)部控制審計(jì)三種主要內(nèi)部審計(jì)的途徑，履行事前預(yù)防、事中控制以及事后考核評(píng)價(jià)的職能，助力高校治理，促進(jìn)高校優(yōu)化管理并形成良性發(fā)展態(tài)勢(shì)。

【關(guān)鍵詞】高校審計(jì)；內(nèi)部審計(jì)；高校治理；權(quán)力運(yùn)行

一、高校內(nèi)部審計(jì)與高校治理

（一）高校內(nèi)部審計(jì)及其責(zé)任國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）認(rèn)為：內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立客觀的確認(rèn)與咨詢行為，可以通過組織的風(fēng)險(xiǎn)管理工作，對(duì)組織的業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)定預(yù)估，保證業(yè)務(wù)的充分性和有效性，通過內(nèi)部控制制度優(yōu)化公司治理，以促進(jìn)組織增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)[1]。中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)將高校內(nèi)部審計(jì)定義為：高等學(xué)校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員通過對(duì)學(xué)校與資源利用有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性的審查，并進(jìn)行確認(rèn)、評(píng)價(jià)、咨詢，旨在促進(jìn)完善管理控制、防范風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造效益，從而促進(jìn)學(xué)校事業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。20世紀(jì)80年代至今，在國(guó)家相關(guān)政策推動(dòng)下，經(jīng)過三十多年的沉淀、積累，高校內(nèi)部審計(jì)的職能促使其參與到學(xué)校戰(zhàn)略決策中，為學(xué)校內(nèi)部管理和內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)和構(gòu)建提供意見和建議，審計(jì)模式由風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型向戰(zhàn)略導(dǎo)向型演變，審計(jì)業(yè)務(wù)由事項(xiàng)審計(jì)逐步改革發(fā)展為規(guī)則審計(jì)，審計(jì)對(duì)象從部門資源審計(jì)延伸至整體能力審計(jì)，審計(jì)方法則由手工事后審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行的實(shí)時(shí)審計(jì)。（二）高校治理及其內(nèi)涵張維迎教授2004年首次在我國(guó)引入“大學(xué)治理”概念時(shí)指出：大學(xué)治理結(jié)構(gòu)必須平衡所有利益相關(guān)者的利益，必須以社會(huì)價(jià)值為目標(biāo)，而不能以現(xiàn)有的教員或?qū)W生的利益為目標(biāo)。張佳春等認(rèn)為：高校治理是指為了確保高校制定出正確的政策與目標(biāo)，并在其實(shí)施時(shí)監(jiān)督其過程，而制定出的評(píng)價(jià)全體參與者的一種機(jī)制。高校治理希望通過遵循大學(xué)內(nèi)在邏輯，與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)，降低大學(xué)在處理內(nèi)、外部關(guān)系時(shí)可能發(fā)生的失衡風(fēng)險(xiǎn)，順利地調(diào)和不同利益相關(guān)者之間的矛盾關(guān)系，在堅(jiān)持大學(xué)學(xué)術(shù)自由的同時(shí)堅(jiān)持服務(wù)社會(huì)的原則，維護(hù)和保障公眾期待的合理的價(jià)值追求。簡(jiǎn)而言之，高校治理是一種運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，它對(duì)高校政策制度的確定有一定的保證，也能夠一定程度上推動(dòng)高校目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。美國(guó)學(xué)者科爾森[3]認(rèn)為的“大學(xué)和學(xué)院的治理”是“做決策的結(jié)構(gòu)和過程，從而區(qū)別于行政和管理”。筆者關(guān)注如何通過內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立客觀的確認(rèn)與咨詢行為，妥善進(jìn)行內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性審查，促進(jìn)完善管理控制、防范風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)造效益，從而促進(jìn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問題。運(yùn)用文獻(xiàn)查詢法，發(fā)現(xiàn)近年對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)、高校治理的研究論文在逐年增多，截至2016年底已達(dá)1412篇，但是，同時(shí)研究?jī)?nèi)部審計(jì)與高校治理的論文卻很少，僅占2.76%。

二、高校治理的推進(jìn)

縱觀全國(guó)高校，實(shí)現(xiàn)高校治理的途徑較為多元化，目前較為突出的高校治理的三種推進(jìn)方式是高校綜合改革方案、高?！笆濉币?guī)劃和大學(xué)章程。（一）高校綜合改革方案高校綜合改革是教育領(lǐng)域綜合改革的重點(diǎn)，是中國(guó)政府針對(duì)公立高校推出的一項(xiàng)改革措施。它是高校貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，在中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要引領(lǐng)下，基于自身特點(diǎn)為學(xué)校量身訂制的改革高校治理方法的方案，它會(huì)推動(dòng)高校治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，可以視作高校在中長(zhǎng)期變化環(huán)境中進(jìn)行教育改革的總綱領(lǐng)。選取BD、QH、SJ、DN、NS、SD、JD七所著名高校的綜合改革方案進(jìn)行研究，對(duì)比可見：（1）改革方案項(xiàng)目數(shù)分別由六項(xiàng)（2所高校）、七項(xiàng)（2所高校）、九項(xiàng)（3所高校）組成，內(nèi)容比較集中于完善現(xiàn)代大學(xué)制度、人事制度改革、人才培養(yǎng)模式改革、學(xué)科和科研管理改革、資源配置模式改革等方面，當(dāng)然，少數(shù)學(xué)校還重視校院兩級(jí)運(yùn)行機(jī)制改革和考核評(píng)級(jí)體制機(jī)制改革。（2）七所高校中，有六所明確提到完善現(xiàn)代大學(xué)制度，比例達(dá)到了85.71%（另有一所大學(xué)表述的是管理體制改革）?，F(xiàn)代大學(xué)制度有兩個(gè)著眼點(diǎn)：一是建立與政府、社會(huì)的良好關(guān)系，二是不斷完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，其中就包括進(jìn)一步約束高校治理中存在的權(quán)力失衡問題。（3）七所高校均強(qiáng)調(diào)深化資源配置的重要性，并對(duì)學(xué)校資金、資源使用效益提出了要求。評(píng)價(jià)人才培養(yǎng)效果、學(xué)科和科研管理成績(jī)、資源配置使用效果的任務(wù)，可以由績(jī)效審計(jì)等施行。（4）七所學(xué)校中，有三所學(xué)校比較明確地提出了對(duì)校內(nèi)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的完善。綜合改革方案推進(jìn)需要有良好的管理基礎(chǔ)，其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)可依據(jù)2014年1月1日施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。顯然，這是對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作提出了方向上的指引，即需要內(nèi)部控制審計(jì)來評(píng)價(jià)綜合改革方案執(zhí)行情況并判斷方案執(zhí)行效果。（二）高?！笆濉币?guī)劃高校“十三五”規(guī)劃是在全面總結(jié)“十二五”規(guī)劃成績(jī)和不足的基礎(chǔ)上，分析學(xué)校現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)內(nèi)外高等教育發(fā)展趨勢(shì)確定的學(xué)校未來五年的發(fā)展目標(biāo)、思路和舉措，從而形成的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)（或擬達(dá)到的中長(zhǎng)期高校治理效果）。由于包含明確的時(shí)間維度，相對(duì)于高校綜合改革方案和大學(xué)章程，高?！笆濉币?guī)劃有著明確的政策性指向，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面有著更強(qiáng)的政策約束性與強(qiáng)制性，對(duì)提升高校治理水平有著重要意義。本文選取SD大學(xué)的“十三五”規(guī)劃來分析其對(duì)高校治理的推動(dòng)作用。如圖1所示，SD大學(xué)提出要規(guī)范管理運(yùn)行系統(tǒng)，提升學(xué)校管理治理能力，改革教育教學(xué)模式；培養(yǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，改革教師晉升聘任方式和薪酬激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)教師活力；提升黨建民主化水平和制度建設(shè)，完善多元主體參與的內(nèi)部治理體系等。這說明SD大學(xué)對(duì)于學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)管理、資源配置以及配置效益問題都有比較深入的認(rèn)識(shí)，并提出了在“十三五”期間加以改進(jìn)的要求。對(duì)此，在制定規(guī)劃前，可以根據(jù)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)等審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，通過制度設(shè)計(jì)、流程梳理加以風(fēng)險(xiǎn)防范；在規(guī)劃執(zhí)行中，可以配合相應(yīng)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行過程監(jiān)管及工作思路修正；規(guī)劃終結(jié)時(shí)，還可以通過三類綜合審計(jì)來總結(jié)主要的成功經(jīng)驗(yàn)、問題和不足，借以指導(dǎo)下一個(gè)五年計(jì)劃編制。（三）大學(xué)章程大學(xué)章程是高校治理在當(dāng)前形勢(shì)下的又一個(gè)重要推進(jìn)方式，是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心組成部分，也是大學(xué)辦學(xué)和管理的“綱領(lǐng)”。一方面，以大學(xué)章程為抓手，能夠全面推進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu)建設(shè)；另一方面，制定和完善大學(xué)章程是規(guī)范高校內(nèi)部審計(jì)運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。所以，大學(xué)章程的制定明確了高校治理模式的定位，促使高校治理機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范化。分析高校大學(xué)章程，最突出的一點(diǎn)就是以列舉或概括的形式強(qiáng)調(diào)大學(xué)與政府的權(quán)力分配問題，對(duì)學(xué)校主要負(fù)責(zé)人任免權(quán)，學(xué)科、專業(yè)權(quán)限設(shè)置，學(xué)校教學(xué)水平、辦學(xué)質(zhì)量的考核評(píng)估權(quán)等方面進(jìn)行了規(guī)定，明確了大學(xué)與政府的關(guān)系以及二者權(quán)力的邊界。在大學(xué)章程中，明確學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容，健全學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的行使與監(jiān)督機(jī)制，在管理體制中明確具體自主權(quán)事項(xiàng)的基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機(jī)制。大學(xué)章程也規(guī)定了大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要規(guī)定：各個(gè)主體的權(quán)限劃分和財(cái)務(wù)管理制度等，各主體權(quán)利與權(quán)力的分配情況，包括黨委權(quán)力、校長(zhǎng)代表的行政權(quán)力、學(xué)術(shù)委員會(huì)代表的學(xué)術(shù)權(quán)利、教代會(huì)代表的民主監(jiān)督權(quán)以及師生權(quán)利等方面。分析RM、DH、DN、HS、SW、WL六所高校的大學(xué)章程發(fā)現(xiàn)：（1）RM、DH等在《大學(xué)章程》中對(duì)校長(zhǎng)的職責(zé)進(jìn)行了設(shè)定，規(guī)范了校長(zhǎng)的權(quán)力運(yùn)行；（2）DN、HS對(duì)高校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其負(fù)責(zé)人實(shí)行績(jī)效考核制度；（3）SW、WL采取嚴(yán)格的全面預(yù)算管理制度，保障學(xué)校資金使用安全；（4）RM、SW把風(fēng)險(xiǎn)作為高校治理的一部分，逐步開展風(fēng)險(xiǎn)管理控制等。對(duì)于研究者來講，也許會(huì)更多關(guān)注《大學(xué)章程》出臺(tái)后其形成的優(yōu)勢(shì)在哪里？還存在何種缺陷和不足？作為審計(jì)人員，對(duì)其實(shí)施效果評(píng)價(jià)很容易選擇具有綜合檢查和評(píng)價(jià)功能的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)三種審計(jì)方法。

三、高校治理推進(jìn)中的主要問題

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布以來，張佳春等[4]研究“高校治理問題”認(rèn)為，國(guó)內(nèi)外學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注的高校治理問題主要有四大方面：高校治理高度集權(quán)、高校治理結(jié)果缺乏考核標(biāo)準(zhǔn)、高校預(yù)算管理方法陳舊和高校缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。本文進(jìn)一步凝練出三大問題：權(quán)力運(yùn)行不順暢的問題、資源配置及經(jīng)費(fèi)使用問題、內(nèi)部控制乏力的問題。（一）權(quán)力運(yùn)行不順暢的問題目前，高校中存在的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制有分權(quán)制約、制度制約和權(quán)利制約。其中：分權(quán)制約是指通過權(quán)力制約權(quán)力，當(dāng)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)決策權(quán)遠(yuǎn)大于監(jiān)督權(quán)時(shí)，就容易造成權(quán)力的失衡。制度制約是預(yù)先規(guī)定好一套權(quán)力行使的具體機(jī)制方法，通過該方法的實(shí)行來制約權(quán)力的運(yùn)行，然而實(shí)際上往往存在著制度規(guī)定有盲區(qū)和執(zhí)行不到位的情況。權(quán)利制約是用權(quán)利來形成對(duì)權(quán)力的約束，我國(guó)高校的普通教師和廣大學(xué)生是最普遍存在的權(quán)利主體，他們通過教代會(huì)和學(xué)代會(huì)參與學(xué)校民主治理。但當(dāng)代表大會(huì)的權(quán)利制約影響概念大于實(shí)質(zhì)結(jié)果時(shí)，制約強(qiáng)度被削弱。2014年3月教育部實(shí)施《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》（教育部令第35號(hào)），促進(jìn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相對(duì)分離、相互配合，鼓勵(lì)教授治學(xué)，在一定程度上完善了我國(guó)高校的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。勞凱聲[5]認(rèn)為規(guī)程的出臺(tái)意味著在高等學(xué)校，除了法律所規(guī)定的黨委、校長(zhǎng)以及具有參與、監(jiān)督權(quán)力的教代會(huì)、學(xué)代會(huì)等權(quán)力主體之外，又確立了一項(xiàng)新的權(quán)力即學(xué)術(shù)權(quán)力及其行使主體——學(xué)術(shù)委員會(huì)，其有望扭轉(zhuǎn)高校的行政化傾向，推動(dòng)各種權(quán)力的協(xié)調(diào)共治。然而，我國(guó)高校權(quán)力運(yùn)行不順暢的問題依然存在，權(quán)力共治的真正落實(shí)仍需避免來自內(nèi)、外部的干擾。外部需處理好高校和政府間的關(guān)系，處理好教育管辦評(píng)分離的問題；內(nèi)部需協(xié)調(diào)好不同權(quán)力之間的矛盾與沖突，這些都離不開一定的監(jiān)督與制約。高校審計(jì)部門和紀(jì)委監(jiān)察部門作為主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)高校權(quán)力進(jìn)行監(jiān)管的有效辦法之一是實(shí)行對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，如果按照《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）積極推進(jìn)內(nèi)部控制審計(jì)，則工作效果會(huì)更好。（二）資源配置及經(jīng)費(fèi)使用問題高校資金指的是用于維持普通高等學(xué)校日常運(yùn)行和發(fā)展的所有資金。根據(jù)《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》（財(cái)會(huì)〔2013〕30號(hào)），高校資金按來源不同可分為財(cái)政補(bǔ)助收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入（包括投資收益、利息收入、捐贈(zèng)收入等）。王永華[6]研究認(rèn)為：我國(guó)高校預(yù)算編制仍采取“基數(shù)+增長(zhǎng)”為基礎(chǔ)的增量預(yù)算編制方法，未能有效結(jié)合高校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，預(yù)算控制與監(jiān)督不力，預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況普遍。相對(duì)而言，不符合公平效率原則，不利于調(diào)動(dòng)各部門增收節(jié)支的積極性，容易造成教育資源浪費(fèi)。當(dāng)然，這種長(zhǎng)期存在的預(yù)算編制不科學(xué)的問題在逐步得以改善。隨著高校投入資源的大幅增加，高校腐敗案件呈現(xiàn)增多趨勢(shì)，而且涉案金額越來越大。究其原因，還是高校治理乏力，內(nèi)部控制機(jī)制不健全，資源配置和監(jiān)督上出現(xiàn)了問題。因此，從科學(xué)預(yù)算抓起，認(rèn)真梳理工作流程，注重預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，嚴(yán)格預(yù)算結(jié)果考核，充分利用考核結(jié)果修正預(yù)算方案，就顯得尤其重要。當(dāng)下，對(duì)資源配置及經(jīng)費(fèi)使用有效性的評(píng)定往往通過績(jī)效審計(jì)來分析。（三）內(nèi)部控制乏力的問題我國(guó)大學(xué)的治理模式在1989年時(shí)正式確定為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高校中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的問題包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力失衡，學(xué)校與院系權(quán)力分配不合理，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力失衡。對(duì)我國(guó)大學(xué)的行政部門來說，他們往往既是方案規(guī)章的制定者，也是具體實(shí)施者，還大多承擔(dān)著監(jiān)督職能，容易形成集權(quán)，導(dǎo)致內(nèi)部管理上權(quán)力的失衡。通常認(rèn)為，高校中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系是平行的。但是，一方面高校行政權(quán)力的中心是校長(zhǎng)，而另一方面，學(xué)術(shù)權(quán)力重要表現(xiàn)形式之一的學(xué)術(shù)委員會(huì)一般也由校長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)術(shù)委員會(huì)在進(jìn)行教授職稱評(píng)定、學(xué)科院系設(shè)置調(diào)整以及學(xué)術(shù)人才引進(jìn)時(shí)，校長(zhǎng)擁有重要的話語權(quán)，容易產(chǎn)生行政權(quán)力向?qū)W術(shù)權(quán)力蔓延擠壓的傾向，從而致使學(xué)術(shù)不夠自由，科研不夠規(guī)范，教授的科研熱情下滑，學(xué)?？蒲挟a(chǎn)出受到負(fù)面影響。除了權(quán)力失衡產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)外，高校還面臨公信力喪失、行政行為不當(dāng)、貪污舞弊以及效率低下等風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)而言，內(nèi)部控制審計(jì)對(duì)上述問題的發(fā)現(xiàn)及治理推進(jìn)可以發(fā)揮較好的效果。此外，信息化管理薄弱，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度不高形成的數(shù)據(jù)孤島、管理死角，也嚴(yán)重影響著高校治理工作推進(jìn)和審計(jì)工作質(zhì)量提高。

四、內(nèi)部審計(jì)在高校治理中發(fā)揮作用的實(shí)施途徑

在高校治理推進(jìn)工作積極開展的背景下，高校治理對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出了更高層次的要求。其要求內(nèi)部審計(jì)在發(fā)揮自身基本職能的基礎(chǔ)上，按照高校治理要求，進(jìn)一步提供具有前瞻性和指導(dǎo)性的審計(jì)成果，更好地為高校治理服務(wù)。結(jié)合高校治理要求，本文推薦經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)和內(nèi)部控制審計(jì)三種審計(jì)方法，強(qiáng)調(diào)通過審計(jì)來發(fā)現(xiàn)問題、修正思路、改進(jìn)問題，以充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在高校治理中的作用。（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為。依據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號(hào)），事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容包括：（1）貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)方針政策和決策部署，履行本單位有關(guān)職責(zé)，推動(dòng)單位事業(yè)科學(xué)發(fā)展情況；（2）遵守有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況；（3）有關(guān)目標(biāo)責(zé)任制完成情況；（4）重大經(jīng)濟(jì)決策情況；（5）本部門（系統(tǒng)）、單位預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況；（6）國(guó)有資產(chǎn)的采購(gòu)、管理、使用和處置情況；（7）重要項(xiàng)目的投資、建設(shè)和管理情況；（8）有關(guān)財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部審計(jì)等內(nèi)部管理制度的制定和執(zhí)行情況，以及厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)情況；（9）機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制使用以及有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況；（10）對(duì)下屬單位有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理和監(jiān)督情況；（11）履行有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況，以及本人遵守有關(guān)廉潔從政規(guī)定情況；（12）對(duì)以往審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況；（13）其他需要審計(jì)的內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)揮著對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督與約束的作用，始終貫穿于高校治理工作，體現(xiàn)著被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)學(xué)校綜合改革方案、“十三五”規(guī)劃、大學(xué)章程的理解程度、貫徹執(zhí)行力度和具體落實(shí)效果，以及對(duì)缺陷修正和風(fēng)險(xiǎn)防范的能力。各級(jí)管理部門要充分關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不同階段的工作重點(diǎn)，包括：（1）在審計(jì)準(zhǔn)備階段，需要充分考慮高校治理中出現(xiàn)的問題，尤其是權(quán)力運(yùn)行問題，制定貼合實(shí)際的審計(jì)計(jì)劃，并在審前調(diào)查中做好預(yù)案；（2）在審計(jì)實(shí)施階段，需要結(jié)合大學(xué)章程中對(duì)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的情況進(jìn)行內(nèi)部控制制度測(cè)試，在獲取審計(jì)證據(jù)的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)而能夠編制符合高校實(shí)際情況的審計(jì)工作底稿并撰寫審計(jì)報(bào)告；（3）在審計(jì)終結(jié)階段，除了一般審計(jì)的流程之外，需要注重最后的反饋控制環(huán)節(jié)，對(duì)高校治理提出改進(jìn)建議，修正后續(xù)治理方案，改善治理中的問題，形成有效的控制閉環(huán)，從而推進(jìn)高校治理的長(zhǎng)足發(fā)展。（二）績(jī)效審計(jì)高校內(nèi)部審計(jì)與高校綜合改革方案、高?！笆濉币?guī)劃和大學(xué)章程結(jié)合的關(guān)聯(lián)，一般反映在與這三者有著相同的目標(biāo)上。根據(jù)收集到的國(guó)內(nèi)高校綜合改革方案、高?！笆濉币?guī)劃和大學(xué)章程內(nèi)容，除了強(qiáng)調(diào)深化教育體制改革、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之外，還明確了要合理利用教育經(jīng)費(fèi)，以及打造一流的人才隊(duì)伍，這就涉及到完善績(jī)效管理和考核機(jī)制問題。對(duì)此，績(jī)效審計(jì)作為評(píng)判高校教育資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的有力工具，承擔(dān)起了至關(guān)重要的角色。首先，需要將推動(dòng)高校預(yù)算管理體制改革作為績(jī)效審計(jì)的重要突破口。要提高高校教育經(jīng)費(fèi)的使用績(jī)效，就要做到合理配置和安排教育經(jīng)費(fèi)，服務(wù)于學(xué)校整體戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)，抓住人才培養(yǎng)和學(xué)科建設(shè)等核心工作，統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)。審計(jì)中，要把建立以績(jī)效為中心、強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理的預(yù)算制度作為重要的突破口，做好預(yù)算申報(bào)工作。其次，要建立和完善高校教育經(jīng)費(fèi)的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這就要求高校在制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)綜合全面，既要關(guān)注財(cái)務(wù)效益，還要關(guān)注社會(huì)效益，要綜合考慮高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等功能上的發(fā)展情況。同時(shí)，也要從關(guān)注過程轉(zhuǎn)為關(guān)注結(jié)果，從注重投入轉(zhuǎn)為注重產(chǎn)出。例如，在評(píng)價(jià)高校學(xué)科建設(shè)情況時(shí)，不能僅僅評(píng)價(jià)每個(gè)學(xué)科的撥款數(shù)額及變化情況，還要評(píng)價(jià)各個(gè)學(xué)科的實(shí)際發(fā)展水平。最后，要?jiǎng)?chuàng)新績(jī)效審計(jì)工作的方式方法。對(duì)高校教育經(jīng)費(fèi)的審計(jì)不僅要反映和評(píng)價(jià)高校在經(jīng)費(fèi)使用中存在的問題，更要著眼于制度層面的問題分析，提出改進(jìn)意見和建議。例如，為了實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，一些高校從國(guó)內(nèi)外大量引進(jìn)人才。在績(jī)效審計(jì)時(shí)，除了對(duì)師資投入的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、變化趨勢(shì)、取得成效等進(jìn)行分析外，還需要挖掘問題，提出改進(jìn)建議，如建立師資隊(duì)伍建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃、引培并舉、合理布局等?？?jī)效審計(jì)可以對(duì)高校治理的效果進(jìn)行評(píng)判和審查，可以有效地改善高校治理中存在的問題。在高校綜合改革方案、高校“十三五”規(guī)劃和大學(xué)章程中都有對(duì)其精神的體現(xiàn)，對(duì)高校治理有著重要的推動(dòng)作用。（三）內(nèi)部控制審計(jì)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施指南（試行）》對(duì)內(nèi)部控制的定義是：?jiǎn)挝粸閷?shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部審計(jì)在高校治理中發(fā)揮作用的又一個(gè)重要途徑是利用內(nèi)部控制審計(jì)促進(jìn)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。高校內(nèi)部控制審計(jì)與高校綜合改革方案、高?！笆濉币?guī)劃和大學(xué)章程結(jié)合的具體體現(xiàn)，尤其體現(xiàn)在大學(xué)章程對(duì)于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)所作規(guī)定的落腳點(diǎn)上。大學(xué)章程規(guī)定了一所大學(xué)內(nèi)部治理的基本結(jié)構(gòu)，進(jìn)行了機(jī)構(gòu)之間、學(xué)院之間，甚至行政和學(xué)術(shù)之間的權(quán)力分配，而內(nèi)部審計(jì)對(duì)之表現(xiàn)則呈現(xiàn)在對(duì)內(nèi)部控制體系的構(gòu)建及運(yùn)行的評(píng)價(jià)及整改建議上。本文認(rèn)為，要做好高校內(nèi)部控制建設(shè)，一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是建設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境包括領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度及素質(zhì)、議事決策機(jī)制、組織架構(gòu)、人力資源政策、單位文化等，就高校而言，內(nèi)部環(huán)境對(duì)內(nèi)部控制的影響是基礎(chǔ)性和全方位的。在相同的外部環(huán)境影響下，造成高校內(nèi)部控制效果不同的根本原因就是內(nèi)部環(huán)境的不同，而高校治理中與此緊密相關(guān)的要素就包括高校的組織架構(gòu)。高校的組織架構(gòu)是高校明確內(nèi)部各層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)配置、人員編制、工作程序和相關(guān)要求的制度安排，在內(nèi)部環(huán)境中處于基礎(chǔ)地位，重點(diǎn)是高校機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)配置。功能機(jī)構(gòu)包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，三者缺一不可，且三者之間的權(quán)責(zé)分配要合理，要保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。在進(jìn)行內(nèi)部控制審計(jì)時(shí)，對(duì)高校的組織架構(gòu)要進(jìn)行深入分析，以便掌握單位組織架構(gòu)設(shè)置可能存在的風(fēng)險(xiǎn)及程度。要建立良好的內(nèi)部控制體系，建議從以下四方面著手。首先，完善高校內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化由上而下的內(nèi)部控制執(zhí)行意識(shí)，從思想上重視內(nèi)部控制。其次，要建立高效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)以防范重大風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)梳理工作中風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)點(diǎn)，將其納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)中，進(jìn)行事前預(yù)警、事中識(shí)別、事后評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的預(yù)防和控制。再次，要建立合理合法的預(yù)算控制制度。這不僅是對(duì)學(xué)校年度、季度預(yù)算的編制和實(shí)施的過程控制，更是對(duì)預(yù)算規(guī)劃的分配細(xì)化、執(zhí)行授權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督、盈虧彌補(bǔ)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等具體環(huán)節(jié)的整體控制。最后，要強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督工作。例如讓審計(jì)部門對(duì)校理事會(huì)直接報(bào)告并負(fù)責(zé)，賦予其更大程度的獨(dú)立性。在發(fā)現(xiàn)異常情況時(shí)，讓內(nèi)部審計(jì)部門有能力、有渠道進(jìn)行深入的追查，并提供合理的咨詢溝通服務(wù)。當(dāng)然，高校內(nèi)部審計(jì)信息化平臺(tái)建立對(duì)高校治理推進(jìn)工作可以起到積極的作用。

五、結(jié)論

高校內(nèi)部審計(jì)作為高校治理中的一個(gè)重要組成元素，對(duì)高校治理具有重要的推動(dòng)和完善作用。本文結(jié)合高校的“十三五”規(guī)劃、大學(xué)章程和綜合改革方案等高校治理工作，探究了內(nèi)部審計(jì)在高校治理中發(fā)揮作用的實(shí)施途徑，指出：高校治理推進(jìn)初期，應(yīng)該運(yùn)用內(nèi)部審計(jì)思想引導(dǎo)方案制定，從審計(jì)經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)梳理工作中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并在治理框架設(shè)計(jì)中加以體現(xiàn)；在實(shí)施內(nèi)部審計(jì)工作時(shí)，要制定貼合高校治理實(shí)際的審計(jì)方案，伴隨內(nèi)部審計(jì)功能重心由確認(rèn)向咨詢轉(zhuǎn)移，提供切合高校治理需求的審計(jì)建議；審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，還要將審計(jì)建議用于完善治理方案，形成相輔相成、波浪式前進(jìn)、螺旋式上升的高校發(fā)展良性運(yùn)行態(tài)勢(shì)。在高校綜合改革方案、高校“十三五”規(guī)劃和大學(xué)章程的引領(lǐng)下，內(nèi)部審計(jì)通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、內(nèi)部控制審計(jì)等多種途徑，最終服務(wù)于高校治理的有序推進(jìn)。

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作者:張佳春 蔣欣怡 許可 李壽喜 朱艷紅 單位:上海大學(xué) 上海戲劇學(xué)院 德勤華永會(huì)計(jì)師事務(wù)所 興業(yè)銀行股份有限公司