鎮(zhèn)管社區(qū)管理模式思考

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摘要：完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式課題的提出和探索實(shí)踐，是在嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）城市區(qū)域擴(kuò)張、開啟新一輪建設(shè)發(fā)展的大背景下應(yīng)運(yùn)而生的。本文詳細(xì)介紹嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式運(yùn)行現(xiàn)狀，并以提高整合配置資源能力為目標(biāo)，以明確功能定位為前提，以創(chuàng)新機(jī)制為關(guān)鍵，按照“重點(diǎn)是改革，核心是創(chuàng)新”的要求，結(jié)合現(xiàn)階段嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）社會(huì)發(fā)展水平、差異性社區(qū)資源結(jié)構(gòu)和居委自治能力等實(shí)際情況，進(jìn)一步探討如何實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式中事、權(quán)、責(zé)的均衡配置和調(diào)整優(yōu)化，以此不斷完善“行政、統(tǒng)籌、自治”相結(jié)合的管理機(jī)制，為解決嘉定新城城市化建設(shè)推進(jìn)中區(qū)域跨度大、管理尺度大、社會(huì)梯度大、人口復(fù)雜的矛盾等問題，為真正構(gòu)建起一個(gè)有利于政府職能轉(zhuǎn)變的扁平化、科學(xué)化“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式提供理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：模式優(yōu)化；功能定位；職權(quán)適配；多元治理主體

一、“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式的產(chǎn)生背景和工作現(xiàn)狀

1.新形勢下城市社會(huì)管理的背景。一是城市化進(jìn)程特定階段。2011年底召開的上海市社區(qū)工作會(huì)議上，市委、市政府明確提出了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的體制改革要求，探索構(gòu)建以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點(diǎn)的基層社會(huì)管理服務(wù)體系，通過管理體制的創(chuàng)新，及時(shí)有效地應(yīng)對社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)的各類新情況、新問題，真正使得政府、村（社區(qū)）、居委共同履行好政治控制、行政管理、公共服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、群眾自治五大核心職能。二是嘉定新城建設(shè)發(fā)展需求。當(dāng)前，嘉定新城經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，核心區(qū)已處在由基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)入功能提升的轉(zhuǎn)段發(fā)展期，即進(jìn)入由建到管、以管為主的關(guān)鍵階段，其管理能力水平的高低，將直接影響嘉定新城的形象展現(xiàn)和功能發(fā)揮。因此，加快在管理架構(gòu)、工作體系、隊(duì)伍支撐、財(cái)政保障、服務(wù)手段等方面形成相互配套、協(xié)同推進(jìn)的社會(huì)治理新機(jī)制，構(gòu)建起重心下移、職能明晰、運(yùn)作順暢、資源共享、服務(wù)全面、隊(duì)伍專業(yè)的社會(huì)管理新格局，以有效確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)型發(fā)展，成為現(xiàn)階段的必然要求和緊迫任務(wù)。三是打造良性社會(huì)生態(tài)。良性的社會(huì)生態(tài)是和諧社會(huì)的主要特征，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持政治穩(wěn)定、發(fā)展精神文明的重要紐帶和環(huán)境條件。突破傳統(tǒng)模式，更新理念與舉措，已成為新城社會(huì)管理的內(nèi)在要求，必須在體系設(shè)計(jì)與制度建設(shè)上探索實(shí)踐，更加注重改善民生、權(quán)利保障、秩序維護(hù)和源頭治理，以有效實(shí)現(xiàn)“最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的目標(biāo)任務(wù)。

2.“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式的構(gòu)建與運(yùn)行。一是合理歸類，科學(xué)劃分。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）鎮(zhèn)管社區(qū)體制改革涉及區(qū)域范圍主要是城市化程度較高的嘉定新城核心區(qū)西區(qū)，即東至S5滬嘉高速，南至蘊(yùn)藻浜，西至漳浦河，北至A30郊環(huán)線，共約21平方公里。在兼顧現(xiàn)實(shí)要求與歷史現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，按照相對集中、規(guī)模適度、效能優(yōu)先的原則，整合區(qū)域內(nèi)4個(gè)行政村、6個(gè)居委會(huì)資源，科學(xué)劃分為6個(gè)社區(qū)。每個(gè)社區(qū)的管轄面積為3-4平方公里，在兼顧現(xiàn)實(shí)要求與歷史現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，做到既有利于屬地化管理，降低管理成本，提高管理效率，又能確保權(quán)責(zé)統(tǒng)一、職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活。二是設(shè)置機(jī)構(gòu)，配備隊(duì)伍。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）以“鎮(zhèn)—社區(qū)—居（村）”的組織架構(gòu)模式，建立社區(qū)黨總支、社區(qū)管理委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心分中心，全面管理、推進(jìn)、協(xié)調(diào)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)。按照機(jī)構(gòu)精簡、人員精干的原則，目前，各社區(qū)主要下設(shè)社區(qū)居務(wù)工作室、綜治聯(lián)勤工作室、黨群綜合辦公室等部門，配備管理人員13—17名，由班子成員和條線干部組成，其中社區(qū)班子成員7—9名，兩委正副職領(lǐng)導(dǎo)崗位實(shí)行交叉任職。社區(qū)工作人員以“委派+競聘”的方式產(chǎn)生，確保結(jié)構(gòu)合理、能量充足。三是主動(dòng)“自轉(zhuǎn)”，發(fā)揮效能。自“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式實(shí)行半年多來，6個(gè)新型社區(qū)積極“自轉(zhuǎn)”，努力探索，對現(xiàn)有社區(qū)管理運(yùn)作的體制、機(jī)制進(jìn)行改革創(chuàng)新，形成了“一心四化”管理體系、“五個(gè)一”工作制度和“三級(jí)考核”機(jī)制，確保社區(qū)在未來的發(fā)展上能充分發(fā)揮社會(huì)管理和社會(huì)整合功能?！耙恍乃幕敝敢渣h組織領(lǐng)導(dǎo)為核心，形成管理網(wǎng)格化、工作精細(xì)化、服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、考評(píng)社會(huì)化“四位一體”的塔形管理模式?！拔鍌€(gè)一”工作制度，主要有一周一安排、一周一排查、一周一分析、一周一通報(bào)、一周一小結(jié)，確保社區(qū)實(shí)有人口實(shí)有房屋登記、掌控重點(diǎn)人口及特殊人群、消防隱患等基礎(chǔ)性工作順利推進(jìn)，確保社區(qū)各類情況動(dòng)態(tài)跟蹤，數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新，矛盾糾紛態(tài)勢清晰。“三級(jí)考核”機(jī)制指以“多方參與、客觀科學(xué)”的原則，建立的“民意測評(píng)+條線干部考評(píng)+社區(qū)兩委評(píng)定”的考核機(jī)制。

二、“鎮(zhèn)管社區(qū)”工作推進(jìn)的成效

1.提高了社區(qū)精細(xì)化管理的效率?！版?zhèn)管社區(qū)”模式打破了原有由鎮(zhèn)行政區(qū)域所劃分的村居界限，通過在政府與村居間搭建綜合黨務(wù)、居務(wù)、服務(wù)等功能于一身的社區(qū)層級(jí)，劃小服務(wù)半徑、消除管理盲區(qū)，并通過給與社區(qū)層級(jí)充分的人財(cái)物授權(quán)，努力夯實(shí)社區(qū)組織、壯大管理力量、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，確保行政管理能夠下沉到底，有效提高工作效率。

2.緩解了多元分化的公共服務(wù)需求。社區(qū)作為政府下沉到基層的一級(jí)行政組織，即能依靠區(qū)域內(nèi)公安、醫(yī)院“條”的垂直組織力量，又能有效整合“塊”內(nèi)的各方資源，在實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)動(dòng)和橫向互動(dòng)的服務(wù)資源整合、配置方面具有明顯的優(yōu)勢。同時(shí)，每個(gè)社區(qū)都將根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，建立社區(qū)服務(wù)中心分中心，從文體、醫(yī)療等生活服務(wù)到黨務(wù)、政務(wù)服務(wù)，為居民提供一站式服務(wù)平臺(tái)。

3.體現(xiàn)了社會(huì)協(xié)同的基層治理方向?！版?zhèn)管社區(qū)”的社區(qū)層級(jí)是一個(gè)綜合黨務(wù)、居務(wù)、社會(huì)事務(wù)于一身的工作平臺(tái)和服務(wù)窗口，負(fù)有在其管轄區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌引導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方參與社會(huì)共治的職責(zé)。各社區(qū)以互利共贏為基點(diǎn)，建立了“網(wǎng)上議事日”、“希望樹”微信平臺(tái)等社區(qū)共商共治機(jī)制；以政社互動(dòng)為推手，健全了社區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議、“義工”聯(lián)合會(huì)等社區(qū)事務(wù)共管機(jī)制，社區(qū)治理主體正逐步由政府唯一轉(zhuǎn)變成區(qū)域內(nèi)各類多個(gè)單元共同管理。

三、“鎮(zhèn)管社區(qū)”工作推進(jìn)中的不足

1.責(zé)權(quán)關(guān)系還不夠明晰。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）社會(huì)管理事務(wù)繁重，作為鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)不具備具體的執(zhí)法能力，缺乏有效的調(diào)控手段。一些社會(huì)、經(jīng)濟(jì)管理的重要權(quán)利，如城管、房管、工商等還都屬垂直管理，突出矛盾往往要通過且只能通過綜合執(zhí)法模式才能解決。無論是垂直管理還是綜合執(zhí)法，都造成了條線部門與職責(zé)不清，許多工作推進(jìn)效率不高。

2.職能分配有待梳理。從轉(zhuǎn)型期實(shí)際情況來看，社會(huì)自治能力還未達(dá)到較高水平，“鎮(zhèn)管社區(qū)”中“社區(qū)管理、居委自治”的理想運(yùn)作模式無法實(shí)現(xiàn)，各項(xiàng)治理、管理工作仍然需要政府（社區(qū)）主導(dǎo)并提高在基層的行政執(zhí)行力，推進(jìn)落實(shí)。只有當(dāng)居委通過實(shí)踐完全具備了成熟的治理能力，政府（社區(qū)）權(quán)利才能得以自然退出。

3.執(zhí)行能力有待提高。在實(shí)際運(yùn)行中，雖然社區(qū)配備了對應(yīng)的管理、聯(lián)勤人員，但既要完成大量上級(jí)部門的行政工作又要落實(shí)“屬地化”轄區(qū)日常事務(wù)，力量上仍然較顯薄弱，仍然將大量行政工作直接布置、落實(shí)到居委、籌建組，自治發(fā)展受到制約。

四、完善“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式的建議

1.黨建引領(lǐng)，為優(yōu)化“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式提供政治保證。社區(qū)黨建全覆蓋是市委對新時(shí)期社區(qū)黨建工作的新要求。在“鎮(zhèn)管社區(qū)”管理模式下，社區(qū)黨建工作始終是社區(qū)建設(shè)過程中的核心工作。一方面，“鎮(zhèn)管社區(qū)”是在區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)黨委的指導(dǎo)下探索的一條適合城郊結(jié)合部區(qū)域需求的社區(qū)管理方式；另一方面，在“鎮(zhèn)管社區(qū)”探索實(shí)踐中，通過“黨建引領(lǐng)”，充分整合政府、條線執(zhí)法部門、社區(qū)、居委等各方力量，進(jìn)一步清理完善網(wǎng)格化和大聯(lián)動(dòng)大聯(lián)勤邊界和操作流程，更好地推進(jìn)工作、達(dá)到效果。

2.完善職能，為優(yōu)化“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式提供有效途徑。通過重新對社區(qū)、居委的事權(quán)進(jìn)行劃分，實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”雙重目標(biāo)：政府層面，能夠形成高效快捷的社會(huì)事務(wù)管理、處置機(jī)制；居委層面，剝離部分行政職能后，致力發(fā)展居民區(qū)自治建設(shè)，同時(shí)盡量避免過度期中出現(xiàn)的居委職能邊緣化、空心化等現(xiàn)象。在進(jìn)一步梳理、分配社區(qū)、居委各自應(yīng)承擔(dān)的職能時(shí)，即要拋開居委行政化的傳統(tǒng)思想，也不能完全排斥政府參與，根據(jù)目前社區(qū)功能實(shí)際情況和居委自治能力和水平，建議梳理分配社區(qū)、居委各自應(yīng)承擔(dān)的管理、自治工作梳理。

3.多措并舉，為優(yōu)化“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式提供力量保障。一是完善制度建設(shè)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)長效常態(tài)管理。建立完善明確規(guī)范的工作制度。重點(diǎn)包括設(shè)崗定責(zé)的“事權(quán)責(zé)任制”，確保各項(xiàng)工作和復(fù)雜疑難問題或直接解決、或歸口辦理、或協(xié)調(diào)整改、或重點(diǎn)督辦；建立完善依法、有序、高效的管理制度。主要包括經(jīng)常性教育培訓(xùn)引導(dǎo)機(jī)制，全方位社情民意傳導(dǎo)機(jī)制，跟蹤協(xié)調(diào)落實(shí)整改機(jī)制和績效督查評(píng)比反饋機(jī)制；建立完善便捷惠民的服務(wù)制度。采取“多元化平臺(tái)，組團(tuán)化服務(wù)”模式，寓管理于服務(wù)之中。一方面加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)室、聯(lián)勤站、黨員議事點(diǎn)、文體分中心等載體建設(shè)，構(gòu)建起民情信息網(wǎng)、矛盾糾紛排查化解網(wǎng)，輿論宣傳網(wǎng)，幫扶救助網(wǎng)等，另一方面以責(zé)任區(qū)塊為單位，組建專群結(jié)合的管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)和志愿者隊(duì)伍，推行“主題化服務(wù)”，大力開展走居入戶、家園自治、群眾文化等各類活動(dòng)，教育引導(dǎo)群眾主動(dòng)、有序參與社區(qū)公共事務(wù)管理。二是健全公共財(cái)政支出體系，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。在切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)職能與實(shí)現(xiàn)扁平化管理?xiàng)l件下，圍繞加強(qiáng)社會(huì)管理的目標(biāo)任務(wù)以及管理的能級(jí)要求，根據(jù)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)管理的規(guī)范要求，按照“財(cái)權(quán)事權(quán)對稱、分級(jí)負(fù)擔(dān)”的原則，科學(xué)分析公共管理的投入結(jié)構(gòu)和資金需求，核定各類政務(wù)、事務(wù)、居務(wù)的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，建立健全社區(qū)基本運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)、社會(huì)管理的財(cái)政保障機(jī)制，加大公共財(cái)政對社區(qū)的支持力度。三是加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)分中心規(guī)劃建設(shè)。對接新城核心區(qū)西區(qū)七大社區(qū)鄰里中心建設(shè)，加快軟硬件資源的共建共享，加大技防和信息化管理力度，為開展社區(qū)管理服務(wù)提供必要的場所，在解決好“物”的依托的基礎(chǔ)上，聚焦社區(qū)居民的日常生活需求，提高社區(qū)的綜合功能和服務(wù)水平。四是加強(qiáng)社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)。在充分利用好、培養(yǎng)好、使用好社區(qū)一線工作人才的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“用環(huán)境吸引人，用政策激勵(lì)人，用事業(yè)留住人”的方法，為一線干部免除后顧之憂，社區(qū)管理班子成員薪酬參照村管理班子成員。加強(qiáng)對社區(qū)管理班子成員、社工、居委干部以及各類協(xié)管員的教育培訓(xùn)，補(bǔ)“長”能力短板，提高社區(qū)管理工作水平。建立健全科學(xué)合理的考核激勵(lì)機(jī)制，打造一支專業(yè)化、高素質(zhì)的管理團(tuán)隊(duì)和社工隊(duì)伍，以適應(yīng)新城管理運(yùn)行的客觀要求。

4.虛實(shí)結(jié)合，為優(yōu)化“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式提供多樣化渠道。從當(dāng)前實(shí)際情況來看，嘉定新城核心區(qū)西區(qū)范圍內(nèi)新建社區(qū)目前的基本職能應(yīng)以管理為主，并已通過前期夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源等方式，做“實(shí)”了社區(qū)層級(jí)。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，隨著城市人口大量導(dǎo)入，社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)、民主自治等方面需求必將不斷上升，對此，在做實(shí)“鎮(zhèn)管社區(qū)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索“虛實(shí)結(jié)合，以實(shí)為主”的管理模式，可以通過嘗試政府購買服務(wù)、扶持公益性社會(huì)組織發(fā)展、發(fā)展共商共治機(jī)制等，做到下沉行政資源、充分給與社區(qū)財(cái)物人權(quán)、補(bǔ)充管理力量，確保工作效率、服務(wù)品質(zhì)和政府管理成本的動(dòng)態(tài)平衡。

作者：宋寅春 單位：上海理工大學(xué)公共管理學(xué)院