某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況調(diào)研分析
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摘要：本文針對西部地區(qū)某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況進行調(diào)研分析，剖析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政剛性支出增加過快、財力增長緩慢、社會公共工作投入缺乏等鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政艱難的緣由，并提出了防范與化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自我發(fā)展能力、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等對策建議。
關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；問題；對策
一、2017年西部某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入情況及存在問題
1.2017年某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況
某縣境內(nèi)有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，另外行政村多達111個，總面積達7439平方公里，總?cè)丝?6萬，39.54%為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口。2017年某縣一般公共財政收入由年初預算數(shù)144458萬元調(diào)整為154832萬元，其中：公共實際收入36406萬元，轉(zhuǎn)移性收入90142萬元，調(diào)入資金21284萬元，新增債券7000萬元。截至2017年底，某縣納入債券系統(tǒng)的政府性債務余額為129703.9萬元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府債務達96305.33萬元至多，其中：用于公路建設(shè)16547.54萬元，占17.18%；用于市政建設(shè)24136.72萬元，占25.06%；用于科教文衛(wèi)17422.59萬元，占18.09%；用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、農(nóng)林水利建設(shè)、工業(yè)等其他方面12968.13萬元，占13.47%；用于債務還本付息7716.75萬元，占8.01%；其他資金17513.60萬元，占18.19%。面對增收有限，剛性支出持續(xù)增長的局面，如何化解債務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府束手無策。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的困難與問題
(1)財政剛性支出增加過快。首先是財政供養(yǎng)人員不斷添加，薪酬不斷上漲。盡管中央財政給予一定補助，但是自籌有些存在缺口。其次是財政性增支的缺口不斷加大。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民最低保證補助、醫(yī)療變革補助、住房公積金補助等很多資金需要財政來承當。三是法定支出與各種配套資金不斷加大。上級需求配套的專項過多，例如國債、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、清潔、義務教學、基本建設(shè)、社會保證、公檢法司、計劃生育、科技、政法、宣揚等專項資金都需求底層財政按比例配套，使本來綽綽有余的縣財政呈現(xiàn)了更大的“孔洞”。四是各種合格晉級活動頻繁，直接加劇財政負擔。(2)社會公共工作投入缺乏，影響到經(jīng)濟和工作的開展。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把財力首要用于保薪酬發(fā)放、保規(guī)范共用經(jīng)費和社會保障等必需支出，對農(nóng)業(yè)、教學、科技、基建等支出投入缺乏，達不到法定份額，并且絕大部分用于“人頭費”，用于工作開展的投入很少，用于開展經(jīng)濟、扶植財路的資金則更少。其有限財力僅能發(fā)放薪酬和機關(guān)共用經(jīng)費，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、環(huán)境保護、基礎(chǔ)教學、科技開發(fā)、公共衛(wèi)生等工作的開展無力支持。(3)財力增長緩慢。由于某縣經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，新增稅源增長緩慢，省政府對市縣政府、縣政府財政管理體制的調(diào)整將采取“一刀切”的方式，沒有充分考慮縣級財政的困難，而市級對縣財政又沒有增加財力性轉(zhuǎn)移支付，造成縣級財政增長乏力，保工資、保運轉(zhuǎn)難度加大，招商引資辦企業(yè)，培植新的財政收入增長點的能力受阻，剛性增加財政支出因素逐年增多，而增加財政收入因素匱乏。
二、某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因分析
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)綜合實力不強
近年來各項改革政策的實施使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量和財政收入有了穩(wěn)定的發(fā)展，一些問題已經(jīng)基本解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資發(fā)放得到了處理，部門的組織工作也有了一定程度的好轉(zhuǎn)，但是從整個財政形式的大局上看仍然存在諸多問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是出現(xiàn)了資金缺少和改革政策開展后勁不足等問題。特別是基地鎮(zhèn)相對于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有更大的社會功能，承擔了更多的管理責任，因此各項事業(yè)有這個更高的需求，出現(xiàn)財權(quán)事權(quán)難以平衡發(fā)展的問題，矛盾也日益突出，財政管理與制度的建立之間的距離也進一步加大。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才流失嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資報酬低、工作壓力大、上升通道窄、流動性差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難吸引人、留住人，鄉(xiāng)村干部隊伍總體上年輕的少、年老的多，進的少、出的多，編制內(nèi)的少、編制外的多，扎根基層積極性不高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，原政府所在集鎮(zhèn)發(fā)展能力退化，難以吸納人口、集聚要素。
2.財政持續(xù)增收依然困難、收支基數(shù)核定不盡合理
某縣的經(jīng)濟起步于家庭工業(yè)，競爭力相對較弱，層次低，產(chǎn)業(yè)模式主要為勞動密集型的低端產(chǎn)業(yè)，科技成分低，沒有明顯的附加價值。經(jīng)濟的發(fā)展依賴以下四個方面，第一，吸引外資；第二，能源消耗；第三，低成本；第四，低價格，走的是一條外延擴張的路子。也在各種因素上限制了企業(yè)的發(fā)展。這樣的結(jié)果將會導致產(chǎn)業(yè)能力和種類提升緩慢，制約著財政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的增收前景更是不容樂觀，因此發(fā)展的道路也異常艱辛。支出基數(shù)：一是支出基數(shù)標準偏低。目前環(huán)比定基數(shù)發(fā)是主要的規(guī)則，該方法將去年收入額列為當年收入基數(shù)，這樣前一年的收入額就會嚴重影響本年度的經(jīng)濟增長。二是收入規(guī)模過窄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模中通常未計入增值稅和國地稅稽查收入等，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模狹窄，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化。
3.財政管理制度建設(shè)薄弱
財政管理的基礎(chǔ)是建立在財政管理制度的建設(shè)上的，是財政管理的重要組成部分，在推動財政科學化方面擔當重要角色，也是保證精確和仔細處理的重要方法。通?；剜l(xiāng)鎮(zhèn)的管理制度建設(shè)不被重視，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，在以下方面，如：第一，核算編制；第二，財政搬運付出；第三，非稅收入處理，四，政府性基金核算；第五，國有資本運營核算；第六，地方政府債款處理等六個方面沒有明確的規(guī)定和范疇。再者，即便有了管理規(guī)則也還是會出現(xiàn)規(guī)則內(nèi)容繁復，不夠精煉，操作復雜，導致實施困難不適用。而同一層次的財政規(guī)則有存在多種規(guī)則不協(xié)調(diào)，方式方法不統(tǒng)一，規(guī)則范圍出入較大等問題。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展變緩，對財政貢獻率減少
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的中流砥柱，但隨著全球經(jīng)濟的發(fā)展，以及國內(nèi)各項政策的改變，巨大的經(jīng)濟局勢變化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸失去了往日的輝煌，面對的是艱難的轉(zhuǎn)型時期。加之中央的各項政策嚴控使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展更是滿路荊棘，生存環(huán)境更差，由于銀行貸款緊縮、政府不予重視、職工工資難以到位的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政做出更多的貢獻。更嚴重的是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)為了扶持自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而盲目的發(fā)展，向銀行進行大量的不良貸款，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政上造成了極大的壓力。
5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失衡
某縣的鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?9.54%，城市化水平低，鄉(xiāng)村經(jīng)濟落后導致鄉(xiāng)村整體落后。某縣的發(fā)展模式采用城鄉(xiāng)二元體系，遵循先城市后鄉(xiāng)村，工業(yè)為主農(nóng)業(yè)為輔，市民先于農(nóng)民的原則，這種社會資源的配置是以城市和市民為根本，將鄉(xiāng)村和農(nóng)民作為城市發(fā)展的外圍，并為城市發(fā)展提供適當?shù)难a給。工商業(yè)發(fā)展往往增速緩慢，加之城鄉(xiāng)二元戶籍制度和減到差報價機制，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展變得尤為困難，農(nóng)民僅能有簡單的社會再生產(chǎn)能力。鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢極為嚴峻，前景不容樂觀，盡管出臺多種促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，但鄉(xiāng)村發(fā)展仍是停滯不前。
三、緩解某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的對策建議
我國整體的城鄉(xiāng)格局還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在國家財政中占一定比重，黨的提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習為核心的黨中央著眼于黨和國家事業(yè)全局，深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征，順應億萬農(nóng)民對美好生活的向往，對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接關(guān)系到廣大勞動人民的根本利益，也是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要物質(zhì)保障。
1.防范與化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因其不夠完整的管理機制而存在多方面的問題。以前未能從整體上把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機，也沒有很好的意識到這個危機的嚴重性，因此缺少相應的行為規(guī)范準則，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)“滾雪球”現(xiàn)象，債務負擔越來越大，不按照規(guī)定私自擔保的現(xiàn)象更是時有發(fā)生，更為突出的問題是舊的負債未處理又出現(xiàn)新的負債口，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況十分惡劣，甚至嚴重影響全國經(jīng)濟發(fā)展。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機必須受到高度的重視，并制定相應的政策加以化解，同時還要未雨綢繆，防止新的危機的產(chǎn)生。
2.以市場為導向，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險產(chǎn)生的根本原因在于其財力薄弱。因此，防范與化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險的基礎(chǔ)和根本在于加快地方經(jīng)濟發(fā)展，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力。政府要做好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的區(qū)域布局規(guī)劃，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，遵循市場導向，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。根據(jù)自身自然條件和優(yōu)勢資源，發(fā)展名、優(yōu)、特、稀的具有較強市場競爭力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上規(guī)模、上水平，逐步形成各具特色的農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟。一方面政府鼓勵農(nóng)民創(chuàng)建社會服務中介，將部分生產(chǎn)力從種植業(yè)中分離出來，統(tǒng)一管理農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的采購、運送、出售等環(huán)節(jié)，讓民間中介為自身所在地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務。另一方面，借鑒企業(yè)管理方案，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，拓展農(nóng)村業(yè)務范圍，通過長途運送或是互聯(lián)網(wǎng)遠距離交易等手段，逐步將特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品推向國內(nèi)外市場。堅持質(zhì)量興農(nóng)、品牌強農(nóng)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興。
3.進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自我發(fā)展能力
鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于連接城鄉(xiāng)、承上啟下的樞紐位置，是推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的重要節(jié)點，是承接社會治理力量下沉、公共服務資源下移的重要平臺。要按照鄉(xiāng)村振興的要求，以問題為導向，補缺補短補軟，不斷完善提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能，因地制宜指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，明確不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)重點、人口規(guī)模。加速人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，促進新型職業(yè)農(nóng)民培育，推進分類施策，研究推進不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的措施，探索產(chǎn)城融合特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)、旅游風情小鎮(zhèn)等多種發(fā)展路徑，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承接帶動作用?！敖y(tǒng)一預算、集中收付、建立應急機制、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)”。推進分類考核，制定差別化的考核指標和考核辦法，避免一把尺子量到底。
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作者：胡星汝 單位：遼寧省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學校