消防行政處罰快速辦理模式探索
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摘要：一直以來(lái)，消防執(zhí)法工作均以公安執(zhí)法為依托，無(wú)論是在辦案程序上、文書制作上，都是以公安執(zhí)法辦案程序?yàn)榛A(chǔ)。對(duì)比其他執(zhí)法辦案程序，消防監(jiān)督執(zhí)法有著較好的規(guī)范性及嚴(yán)密性，極大的提高了執(zhí)法辦案水平，但是有些復(fù)雜的調(diào)查、取證、告知等程序步驟，給日常執(zhí)法帶來(lái)了大量的工作，一定程度上耗費(fèi)了辦案人員的精力，是導(dǎo)致目前消防監(jiān)督執(zhí)法檢查數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于受案處理的數(shù)的重要原因之一，如何在保證執(zhí)法質(zhì)量的前提下加快案件辦理的速度，是消防執(zhí)法工作目前急需探索的重要問(wèn)題。
自從1996年10月1日《中華人民共和國(guó)行政處罰法》實(shí)施以來(lái)，對(duì)于規(guī)范各部門行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政手段，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)廣大人民群眾的合法權(quán)益起了很好的促進(jìn)作用，2009年5月1日《中華人民共和國(guó)消防法》實(shí)施后，明確了國(guó)務(wù)院公安部門對(duì)全國(guó)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，消防監(jiān)督管理職權(quán)，作為公安機(jī)關(guān)行政職權(quán)的一部分，使得消防部門的行政處罰工作程序嚴(yán)格參照公安機(jī)關(guān)模板。而如今的消防執(zhí)法改革，脫離了公安部門歸入了應(yīng)急管理部，使得消防執(zhí)法工作將與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)并軌，而如何在保證執(zhí)法質(zhì)量的情況下盡可能提高執(zhí)法辦案效率，成為了擺在當(dāng)今消防執(zhí)法人員面前急需解決的問(wèn)題。
一、提高行政處罰效率的必要性
（一）必要性目前消防執(zhí)法過(guò)程中，監(jiān)督執(zhí)法程序一般1-3日即可完成檢查。但是到了受案處理階段，往往由于取證、執(zhí)法程序等各方面的原因，一般需要一周甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。如果涉及到違法行為人不配合等特殊情況，這個(gè)過(guò)程往往會(huì)更長(zhǎng)，導(dǎo)致大量違法案件無(wú)法得到及時(shí)處理。現(xiàn)今消防隊(duì)伍往往存在人少事多的情況，特別是一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，消防隊(duì)伍不像公安等部門具備專門的辦案部門，往往是大量消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)督員一兼多職，無(wú)法分出更多的精力既檢查又處罰。從近幾年的消防執(zhí)法情況上看，監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)的違法行為數(shù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于處罰數(shù)量，行政處罰始終跟不上監(jiān)督執(zhí)法的腳步，大量違法行為未得到及時(shí)處理，所以提高執(zhí)法辦案效率，是當(dāng)今消防執(zhí)法改革一個(gè)急需完善的重點(diǎn)工作之一。
（二）目前案件快速辦理模式的開(kāi)展隨著“放管服”工作的開(kāi)展，就提出了壓縮辦案程序，降低辦理時(shí)間，而《深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》中，也專門提出了優(yōu)化便民利企，實(shí)行郵政和快遞送達(dá)、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具送達(dá)等便利化措施，在便民利企的同時(shí)，也極大的減輕了一線執(zhí)法辦案人員工作量，為執(zhí)法工作的開(kāi)展提供了更加方便有利的手段。特別是2018年11月25日修改通過(guò)的《公安部關(guān)于修改〈公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定〉的決定》，在第六章重點(diǎn)加入了快速辦理，極大的提升了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案效能，而脫離公安機(jī)關(guān)的消防機(jī)構(gòu)，如何探索自身的快速辦理模式，成為擺在消防執(zhí)法眼前的一個(gè)重要問(wèn)題。
二、消防行政處罰的特點(diǎn)
（一）調(diào)查事實(shí)方面目前存在的消防違法行為，特點(diǎn)之一就是事實(shí)相對(duì)清楚，往往違法行為事實(shí)清楚，不具備迷惑性，有些案件的辦理，需要深度挖掘證據(jù)，通過(guò)筆錄、勘驗(yàn)、鑒定、物證提取扣押等手段固定事實(shí)，而消防違法行為往往一目了然，而且一些違法事實(shí)不易消除。另外一些容易消除的違法行為，往往可以通過(guò)影像資料及時(shí)固定，例如損壞消防器材，遮擋消火栓，堵塞安全出口等，事實(shí)清楚，違法事實(shí)容易固定且易于理解。
（二）主體方面消防所執(zhí)法的對(duì)象為機(jī)關(guān)團(tuán)體企業(yè)事業(yè)單位及具有一定規(guī)模的個(gè)體工商戶，往往規(guī)模較大，不容易混淆執(zhí)法對(duì)象。而且按照消防法規(guī)定，同一建筑存在多個(gè)使用方的，應(yīng)當(dāng)明確各自的職責(zé)及責(zé)任。
（三）裁量方面從2010年《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》以及2019年《消防救援局印發(fā)<關(guān)于對(duì)部分消防安全違法行為實(shí)施行政處罰的裁量指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》實(shí)施以來(lái)，消防救援機(jī)構(gòu)已經(jīng)高度重視裁量工作，采取措施降低執(zhí)法隨意性風(fēng)險(xiǎn)，特別是《深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了消防執(zhí)法裁量工作，各省市、自治區(qū)也陸續(xù)完善出臺(tái)各自的裁量權(quán)規(guī)定，對(duì)行政處罰空間進(jìn)一步規(guī)范壓縮。目前消防執(zhí)法隨意性已經(jīng)得到了有效改善，有效避免了權(quán)力尋租，案件判罰不一的情形，使得辦案人員可以直接按照案件情形采取適用的處罰情節(jié)，不用過(guò)于費(fèi)心考慮如何才能形罰得當(dāng)。
（四）部分消防違法行為具有一定的專業(yè)性消防違法行為還有的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是部分違法行為與規(guī)范結(jié)合緊密，例如消防設(shè)施設(shè)置、電氣線路敷設(shè)、防火間距等等，這就要求執(zhí)法人員不僅要熟悉辦案流程，還得具備一定的規(guī)范基礎(chǔ)，并結(jié)合規(guī)范判定場(chǎng)所是否存在火災(zāi)隱患，并根據(jù)火災(zāi)隱患性質(zhì)依法判定違法行為并實(shí)施處罰，這對(duì)一線執(zhí)法辦案人員的技術(shù)水平提出了較高的要求。
三、消防行政處罰快速辦理的探討
（一）快速辦理的條件行政處罰的快速辦理具有高效、便捷等優(yōu)點(diǎn)，但同樣的，拋棄了以往繁瑣復(fù)查的辦案流程，無(wú)形中也加大了執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)，故快速辦理應(yīng)當(dāng)具有一定的局限條件，主要集中在以下方面：一是快速辦理應(yīng)當(dāng)使用較小處罰額度的行政處罰，對(duì)于適用聽(tīng)證等處罰程序的處罰案件，不應(yīng)套用快速辦理，而對(duì)于適用簡(jiǎn)易處罰的案件，應(yīng)當(dāng)采用簡(jiǎn)易處罰；二是案件必須違法主體明確，事實(shí)清晰，不存在復(fù)雜、疑難情形，或者影響辦案人員判斷的情節(jié)；三是違法主體應(yīng)具備完全民事行為能力，對(duì)違法行為及法律程序沒(méi)有異議，自愿認(rèn)罰；四是根據(jù)各地實(shí)際情況，可以規(guī)定一些符合當(dāng)?shù)貙?shí)際可以使用快速辦理的案件；五是根據(jù)消防專業(yè)特殊性，可以采用開(kāi)發(fā)一些輔助程序來(lái)幫助實(shí)施快速辦理，如規(guī)范助手、裁量助手等等
（二）快速辦理的實(shí)施探討行政處罰辦案程序分為受案、調(diào)查、集體議案、告知、聽(tīng)證、審核、決定、送達(dá)、實(shí)施、結(jié)案等幾個(gè)階段，而快速辦理可以視情況對(duì)部分程序進(jìn)行刪減，一是由于適用于違法事實(shí)清晰，處罰情形及額度較輕，可以取消集體議案以及聽(tīng)證程序，并對(duì)受案、調(diào)查取證、告知、審核決定、送達(dá)等程序進(jìn)行簡(jiǎn)化。可以分為受案、調(diào)查取證、告知、審核審批、決定、送達(dá)、處罰實(shí)施階段1.受案階段快速辦理應(yīng)當(dāng)在實(shí)施監(jiān)督檢查，下達(dá)責(zé)令改正通知書后實(shí)施，按照行政處罰程序，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行受案程序，可以將受案登記表進(jìn)一步簡(jiǎn)化，簡(jiǎn)化為表格式，參考火災(zāi)事故調(diào)查登記表，并設(shè)置部分選項(xiàng)可以方便辦案人員勾選，例如適用快速辦理的條件，違法情節(jié)及違反法律條款，領(lǐng)導(dǎo)審批意見(jiàn)以及辦案人員分工，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)位置讓違法行為人注明同意適用快速辦理。2.調(diào)查取證階段取證環(huán)節(jié)一直是行政處罰的重要環(huán)節(jié)之一，以往行政處罰所需的證據(jù)材料有影像資料、筆錄、鑒定材料、檢查記錄、物證、現(xiàn)場(chǎng)筆錄等。如何簡(jiǎn)化取證環(huán)節(jié)并保證違法事實(shí)清楚，是快速辦理需要解決的重要問(wèn)題之一，前面說(shuō)到，消防違法行為的一大特點(diǎn)就是違法事實(shí)清楚，一目了然，部分違法行為不易消除，故可以參考交警采用影像資料固定，例如結(jié)合當(dāng)今執(zhí)法辦案全過(guò)程記錄的要求，采用現(xiàn)場(chǎng)照片、執(zhí)法視頻固定現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)，可以免去詢問(wèn)、鑒定、物證提取等環(huán)節(jié)。對(duì)于確實(shí)有必要的，可以在現(xiàn)場(chǎng)詢問(wèn)違法行為人，或者讓違法行為人自行提供書面陳述用于代替詢問(wèn)，也可以參考部分政府部門事先做好具備詢問(wèn)問(wèn)題的詢問(wèn)筆錄由違法行為人或證人現(xiàn)場(chǎng)填寫。但需注意的是，由于免去了其他證據(jù)材料，可以適當(dāng)加強(qiáng)影像資料的證據(jù)性。例如現(xiàn)場(chǎng)照片及音視頻必須經(jīng)雙方簽字確認(rèn)，對(duì)于部分違法行為設(shè)置規(guī)范的，應(yīng)當(dāng)敘述規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)名稱、違反條款以及違反的情形，方便審核人員及時(shí)確認(rèn)。3.告知階段對(duì)于適用于快速辦理的行政處罰案件，可以在現(xiàn)場(chǎng)取證后，經(jīng)電話請(qǐng)示負(fù)責(zé)人并經(jīng)口頭同意后，由違法行為人選擇到辦案場(chǎng)所實(shí)施告知或者現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行告知。告知方式可以采用現(xiàn)場(chǎng)填寫行政處罰告知筆錄進(jìn)行告知，由于快速辦理的條件之一為違法行為人自愿受罰，故可以減去申辯陳述及聽(tīng)證程序。也可以采用口頭告知，口頭告知應(yīng)當(dāng)告知違法行為人違法情形、違反依據(jù)及擬處罰的額度，經(jīng)口頭告知并經(jīng)違法行為人確認(rèn)同意受罰。4.審核審批及處罰階段辦案人員收集快速辦理需要的證據(jù)材料后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)法制及行政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施審核審批，考慮到快速辦理取證環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)化以及更加依賴現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員的經(jīng)驗(yàn)水平，故仍應(yīng)該完整的實(shí)施審核、審批環(huán)節(jié)，待審核審批后應(yīng)當(dāng)及時(shí)制發(fā)行政處罰決定書。行政處罰決定書可以采用便簽式的文書，注明違法主體，違法情形、違反法律條款、處罰內(nèi)容及執(zhí)行方式，并經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)加蓋公章確認(rèn)生效。5.送達(dá)階段為了加快行政處罰案件的辦理，同時(shí)出于便民利民考慮，文書的送達(dá)可以采用互聯(lián)網(wǎng)通訊工具、郵寄等方式送達(dá)，也可以采用直接送達(dá)等方式，并應(yīng)留存影像資料或者相關(guān)的證明文書送達(dá)的材料。6.處罰實(shí)施階段處罰實(shí)施仍同于一般行政辦案程序，由違法行為人到指定的機(jī)構(gòu)繳納罰款，并提供相應(yīng)的罰沒(méi)款票據(jù)附卷證明，不應(yīng)出于其他考慮當(dāng)場(chǎng)收繳或者交由消防救援機(jī)構(gòu)代為繳納。
四、消防行政處罰快速辦理應(yīng)注意的問(wèn)題
為了避免執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的產(chǎn)生，行政處罰快速辦理應(yīng)當(dāng)由具有一定執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的辦案人員主責(zé)承辦，且不應(yīng)減少具體承辦人員。對(duì)于違反規(guī)范的違法行為，可以采用附卷相關(guān)規(guī)范條款等材料的方式提供證據(jù)的有效性，同時(shí)也可避免錯(cuò)案的發(fā)生，同時(shí)在案卷中一并附卷適用裁量情節(jié)的依據(jù)及規(guī)定。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)取證的影像資料，應(yīng)當(dāng)標(biāo)注相關(guān)的影像資料內(nèi)容，所表現(xiàn)的具體事物并經(jīng)雙方簽字確認(rèn)，同時(shí)應(yīng)提供違法行為主體的相關(guān)身份證明材料。簽署相關(guān)法律文書時(shí)，對(duì)于非單位負(fù)責(zé)人的其他人員，可以在口頭確認(rèn)當(dāng)事人身份并確認(rèn)其具備簽字資格后，可以進(jìn)行簽字確認(rèn)。
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作者：牛仁敬 單位：內(nèi)蒙古錫林郭勒盟正鑲白旗消防救援大隊(duì)
