談新時(shí)期大型商業(yè)銀行政策跟蹤審計(jì)

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[摘要]隨著“十四五”規(guī)劃的全面開(kāi)局，確保黨中央、國(guó)務(wù)院各項(xiàng)決策部署在包括大型商業(yè)銀行在內(nèi)的機(jī)構(gòu)的正確實(shí)施是新時(shí)期政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)在要求。大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)只有正確把握新時(shí)期政策跟蹤審計(jì)的新內(nèi)涵、新技術(shù)和新方法，才能履行好這一職責(zé)。本文結(jié)合工作實(shí)際，通過(guò)深入分析數(shù)字化時(shí)代政策跟蹤審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出了提升政策跟蹤審計(jì)質(zhì)效的若干建議。

[關(guān)鍵詞]商業(yè)銀行；政策跟蹤審計(jì)；關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一、新時(shí)期大型商業(yè)銀行政策跟蹤審計(jì)的新內(nèi)涵

對(duì)于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，政策跟蹤審計(jì)是指按照中央審計(jì)委員會(huì)的工作部署，對(duì)于國(guó)家相關(guān)政策的實(shí)施，相關(guān)政策實(shí)施所需資金的籌措、使用、管理及其績(jī)效情況，在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)持續(xù)開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督的活動(dòng)。跟蹤審計(jì)在監(jiān)督財(cái)政資金的管理使用、防止損失浪費(fèi)、促進(jìn)相關(guān)政府部門完善制度、改進(jìn)機(jī)制、細(xì)化落實(shí)國(guó)家有關(guān)政策、提高資金使用效益、建立長(zhǎng)效機(jī)制等方面發(fā)揮著積極作用，并取得了顯著的成效。對(duì)于大型商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)包含兩方面內(nèi)容：一是大型商業(yè)銀行內(nèi)審部門根據(jù)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的要求，對(duì)本行貫徹國(guó)家大政方針和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)情況開(kāi)展的跟蹤審計(jì)；二是就本行決策層和董事會(huì)貫徹落實(shí)國(guó)家大政方針和宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定的相關(guān)制度、辦法或細(xì)則在全轄分支機(jī)構(gòu)的落實(shí)與成效情況開(kāi)展的跟蹤審計(jì)。疫情暴發(fā)以來(lái)，大型商業(yè)銀行立足自身職能，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的決策部署，加大金融科技與移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，增強(qiáng)信貸投放，為抗擊疫情、托底經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了積極作用。但在加大金融支持穩(wěn)企業(yè)保民生力度方面，減費(fèi)讓利、紓困貸款、貸款展期、續(xù)貸、延期付息、以物抵債、債轉(zhuǎn)股、降低利率、減負(fù)本息、為中小微企業(yè)辦理普惠小微貸款延期還本付息、支持制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等，是否存在未積極對(duì)接企業(yè)需求、明減暗增、以貸收費(fèi)、存貸掛鉤、大量貸款脫實(shí)向虛、空轉(zhuǎn)套利、模糊統(tǒng)計(jì)口徑、數(shù)字扶貧、以創(chuàng)新名義掩蓋風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避監(jiān)管等，需要內(nèi)審部門進(jìn)行跟蹤審計(jì)。2021年1月4日，財(cái)政部了新版《商業(yè)銀行績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，對(duì)已有的商業(yè)銀行績(jī)效評(píng)價(jià)辦法進(jìn)行了新的完善和修訂。在新的評(píng)價(jià)體系中，共分服務(wù)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)、發(fā)展質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)防控、經(jīng)營(yíng)效益四個(gè)維度。其中新增了服務(wù)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)維度,下設(shè)服務(wù)生態(tài)文明戰(zhàn)略情況、服務(wù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)情況、普惠型小微企業(yè)貸款“兩增”完成情況、普惠型小微企業(yè)貸款“兩控”完成情況等四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。在評(píng)價(jià)導(dǎo)向上，更加突出服務(wù)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)微觀經(jīng)濟(jì)等綜合經(jīng)濟(jì)效益，引導(dǎo)銀行特別是大型商業(yè)銀行提高數(shù)字化金融服務(wù)能力及綠色金融服務(wù)能力，響應(yīng)國(guó)家宏觀政策，精準(zhǔn)投放信貸資源流向的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。以上這些都是大型商業(yè)銀行開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)需準(zhǔn)確理解和把握的新內(nèi)涵。

二、實(shí)施政策跟蹤審計(jì)需把握四個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

一是要清楚政策跟蹤審計(jì)審什么。在日常工作中，既有短期效力的政策，又有需要長(zhǎng)期執(zhí)行落實(shí)的政策。開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員需提高政治站位，具有大局意識(shí)和敏銳的洞察力，準(zhǔn)確把握政策的實(shí)質(zhì)。政策是綱，其他是目，所有的經(jīng)營(yíng)過(guò)程和審計(jì)行為都要圍繞政策展開(kāi)，所有的經(jīng)營(yíng)效果和審計(jì)結(jié)果都要服務(wù)于政策。要精準(zhǔn)判斷審計(jì)對(duì)象對(duì)政策的理解是否準(zhǔn)確；傳導(dǎo)是否及時(shí)；執(zhí)行是否到位；效果是否達(dá)到預(yù)期；問(wèn)題、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)在哪里，是否具有普遍性；存在的問(wèn)題、難點(diǎn)是否具有不可改進(jìn)性；整改是否及時(shí)、到位，風(fēng)險(xiǎn)是否得到化解。二是要把握政策跟蹤審計(jì)與常規(guī)審計(jì)的差異性。一項(xiàng)政策從落地到產(chǎn)生效果，一般都有一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間過(guò)程。而評(píng)判政策的效果，不僅僅是經(jīng)濟(jì)效果，還有非常強(qiáng)的外溢社會(huì)效果和示范帶動(dòng)效應(yīng)，有時(shí)候外溢的社會(huì)效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于或重要于可量化的經(jīng)濟(jì)效果。所以，在政策執(zhí)行過(guò)程中若出現(xiàn)偏差與失誤，帶來(lái)的后果也遠(yuǎn)大于某單項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)時(shí)，不僅要從業(yè)務(wù)視角看問(wèn)題，更要從政治層面看問(wèn)題；不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)賬，更要算政治賬，經(jīng)濟(jì)效益沒(méi)問(wèn)題不等于政策落實(shí)無(wú)偏差；不僅要揭示風(fēng)險(xiǎn)，更要深度剖析問(wèn)題背后的政策缺陷、制度漏洞、管理盲區(qū)和各層級(jí)政策執(zhí)行者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。常規(guī)審計(jì)通常都是事后進(jìn)行，是某項(xiàng)業(yè)務(wù)結(jié)束后的一系列審計(jì)行為。雖然查出了問(wèn)題，但已是既成事實(shí)，糾正起來(lái)難度較大，成本也較高，責(zé)任追究也較麻煩。政策跟蹤審計(jì)可采取事前介入、嵌入監(jiān)督、跟進(jìn)監(jiān)督、多維度監(jiān)督、全流程跟蹤、全過(guò)程審計(jì)。此外，政策跟蹤審計(jì)與常規(guī)審計(jì)在審計(jì)樣本的選取和審計(jì)手段上也有明顯不同。常規(guī)審計(jì)著重于一個(gè)個(gè)問(wèn)題點(diǎn)，由點(diǎn)聯(lián)成線，每一個(gè)問(wèn)題點(diǎn)都要查深查透；而政策跟蹤審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是整體性、全面性，是一個(gè)面，需強(qiáng)化全量業(yè)務(wù)分析，淡化傳統(tǒng)抽樣，由面再來(lái)找點(diǎn)，通過(guò)問(wèn)題點(diǎn)來(lái)驗(yàn)證，每個(gè)面都要查準(zhǔn)查實(shí)。三是要在政策跟蹤審計(jì)過(guò)程中充分用好大數(shù)據(jù)技術(shù)。隨著智能互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和金融科技的快速發(fā)展與大量應(yīng)用，大型銀行服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、服務(wù)供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈、服務(wù)科技創(chuàng)新的能力明顯增強(qiáng)。執(zhí)拗和習(xí)慣于傳統(tǒng)的審計(jì)思維，往往很難適應(yīng)并完成政策跟蹤審計(jì)任務(wù)。并且移動(dòng)支付和無(wú)接觸式交易帶來(lái)的便利，使得本已海量的數(shù)據(jù)快速增長(zhǎng)，不具備大數(shù)據(jù)審計(jì)思維、不具有大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)或者離開(kāi)大數(shù)據(jù)審計(jì)是很難勝任政策跟蹤審計(jì)任務(wù)的。商業(yè)銀行正經(jīng)歷著從業(yè)務(wù)信息化、數(shù)字化，到信息數(shù)字化、數(shù)字價(jià)值化的變革，數(shù)據(jù)是一種寶貴資源，若沒(méi)有相適應(yīng)的審計(jì)能力體現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值，所擁有的資源就只是閑置的資源。在審計(jì)過(guò)程中，要加快由經(jīng)驗(yàn)選樣審計(jì)向全量數(shù)據(jù)化審計(jì)的轉(zhuǎn)變,不論是結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，還是非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)；不論是銀行內(nèi)部各大業(yè)務(wù)系統(tǒng)的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)表數(shù)據(jù)，還是來(lái)自外部國(guó)家機(jī)關(guān)、監(jiān)管部門、第三方機(jī)構(gòu)和公共網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)，都要借助“數(shù)據(jù)+模型+算法”的方式，構(gòu)建線上線下一體化監(jiān)測(cè)平臺(tái)，充分運(yùn)用RPA（Robotic Process Automation，自動(dòng)化流程機(jī)器人）、Python、SQL、SPSS等技術(shù)手段，有效解決大數(shù)據(jù)環(huán)境下長(zhǎng)期困擾審計(jì)人員的信息不對(duì)稱難題，自上而下或自下而上地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，然后進(jìn)行分類匯總和原因分析。四是要實(shí)現(xiàn)全流程跟蹤與全過(guò)程審計(jì)的共融互促。政策跟蹤審計(jì)要達(dá)到預(yù)期效果，全流程跟蹤與全過(guò)程審計(jì)的有機(jī)融合是關(guān)鍵。如果僅僅是在某一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，如政策落地一年后開(kāi)展政策執(zhí)行情況審計(jì)，這時(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)果和外部效果已經(jīng)形成,時(shí)間機(jī)會(huì)成本和資源浪費(fèi)都已成為不可逆的事實(shí)，此時(shí)得出的審計(jì)結(jié)論很難客觀評(píng)判政策本身的有效性，進(jìn)而影響政策制定者的判斷。若政策開(kāi)始實(shí)施時(shí)審計(jì)就同步介入，政策實(shí)施到哪里，審計(jì)也跟蹤到哪里，就可以有效避免政策跟蹤審計(jì)在錯(cuò)誤的時(shí)點(diǎn)得出不恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。全流程跟蹤在前、全過(guò)程審計(jì)隨后，全流程跟蹤為全過(guò)程審計(jì)提供保障，全過(guò)程審計(jì)為全流程跟蹤進(jìn)行評(píng)估。主動(dòng)而不被動(dòng)、及時(shí)而不失時(shí)點(diǎn)地以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)為手段的審計(jì)跟蹤可以有效發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中的苗頭性問(wèn)題、理解性偏差，隨后的審計(jì)則揭示和糾正已出現(xiàn)的偏差和苗頭性問(wèn)題，形成良性互動(dòng)。

三、提高政策跟蹤審計(jì)質(zhì)效要確保四個(gè)不可缺少

“十四五”期間，需進(jìn)一步貫徹新發(fā)展理念，以新發(fā)展理念指導(dǎo)引領(lǐng)全面深化改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)于大型商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，在立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、服務(wù)新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，接受外部國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)政策跟蹤審計(jì)的頻次會(huì)增多，力度會(huì)加大，同樣根據(jù)本行決策層布置開(kāi)展的政策跟蹤審計(jì)的頻次也會(huì)進(jìn)一步增多，審計(jì)力度也會(huì)進(jìn)一步加大，審計(jì)重點(diǎn)也會(huì)進(jìn)一步突出，要使銀行聚焦實(shí)體經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵堵點(diǎn)，持續(xù)加大對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和先進(jìn)制造業(yè)的金融支持，更好地服務(wù)于新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，就需要在審計(jì)實(shí)踐中增強(qiáng)使命感，不斷提升政策跟蹤審計(jì)的質(zhì)效，以高質(zhì)量的政策跟蹤審計(jì)引領(lǐng)和保障國(guó)家有關(guān)決策部署在大型商業(yè)銀行落地生根見(jiàn)效。第一，保持政治定力，提升政治站位不可缺少。在實(shí)際工作中，政治站位不高、政治領(lǐng)悟力不強(qiáng)、政治執(zhí)行力不夠，往往很難找準(zhǔn)政策跟蹤審計(jì)的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。具體表現(xiàn)在：一不聚焦，沒(méi)有敏銳性，靶向不明，不能對(duì)標(biāo)對(duì)表政策的背景、內(nèi)涵、紅線、底線；二不精準(zhǔn)，泛化和浮于表面，不能由表及里地準(zhǔn)確反映政策執(zhí)行效果，使得審計(jì)效果大打折扣，繼而不能為政治監(jiān)督提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，導(dǎo)致政策制定者面臨錯(cuò)判、誤判的決策風(fēng)險(xiǎn)。第二，不斷探索和豐富以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)為主要手段的全流程跟蹤方式方法不可缺少。隨著算力的快速提升，集約化、智能化和立體化的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)可以為全過(guò)程審計(jì)提供重要的支持保障。要把審計(jì)數(shù)字化、數(shù)字化審計(jì)融入監(jiān)測(cè)過(guò)程，形成分析建模、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、跟蹤督辦、反饋優(yōu)化的監(jiān)測(cè)工作流程，借助快速發(fā)展的人工智能、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、生物識(shí)別、深度學(xué)習(xí)和物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)，探索實(shí)現(xiàn)多維度分析，跨市場(chǎng)、跨業(yè)態(tài)、跨區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、預(yù)警和處置能力，實(shí)時(shí)同步監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)和基于AI技術(shù)的智慧監(jiān)測(cè)，提高審計(jì)跟蹤的主動(dòng)性、及時(shí)性和前瞻性。第三，及時(shí)督促審計(jì)對(duì)象糾偏差、查風(fēng)險(xiǎn)、堵漏洞、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)不可缺少。政策跟蹤審計(jì)不僅僅要深入揭示各層級(jí)人員政策執(zhí)行不到位的問(wèn)題、經(jīng)營(yíng)管理中存在的重大風(fēng)險(xiǎn)、違法違規(guī)問(wèn)題和案件隱患，查找內(nèi)部控制缺陷和不足，更要對(duì)問(wèn)題整改進(jìn)行持續(xù)跟蹤，及時(shí)督導(dǎo)審計(jì)對(duì)象即時(shí)糾改政策執(zhí)行中的偏差、誤區(qū)、盲區(qū)和痛點(diǎn)，如“包裝式”落實(shí)、“選擇性”執(zhí)行，避免風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅九c共振放大。立行立改可以有效減少政策執(zhí)行的機(jī)會(huì)成本，確保政策措施高效推進(jìn)，更好地發(fā)揮政策效能。在整改過(guò)程中，要體現(xiàn)一體化整改、系統(tǒng)性整改、根源性整改，防止碎片化整改、材料式整改、變通式整改、數(shù)字式整改，只有問(wèn)題點(diǎn)沒(méi)有整體面的整改。第四，充分發(fā)揮審計(jì)推動(dòng)相關(guān)政策措施落地落實(shí)落細(xì)的促進(jìn)作用不可缺少。政策跟蹤審計(jì)不僅僅是履職，校正偏差，更要成為政策落實(shí)的推動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)增值服務(wù)。大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)要始終把推動(dòng)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署在本單位的有效落實(shí)作為首要職責(zé)，保持認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作作風(fēng)、一絲不茍的奉獻(xiàn)精神，不斷拓展政策跟蹤審計(jì)的深度和廣度，細(xì)化和優(yōu)化政策跟蹤審計(jì)的機(jī)制和流程，完善對(duì)政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)報(bào)告辦法，加強(qiáng)質(zhì)量控制，提出合理化管理建議，促進(jìn)國(guó)家有關(guān)重大政策措施有效落地實(shí)施。

四、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)部門要適應(yīng)政策跟蹤審計(jì)的新要求、新使命，增強(qiáng)數(shù)字化審計(jì)能力，依照法定職責(zé)、權(quán)限、程序獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)商業(yè)銀行更加有效地響應(yīng)國(guó)家宏觀政策，更加突出服務(wù)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)微觀經(jīng)濟(jì)，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1]田澤暉,田孟剛.商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的作用和擔(dān)當(dāng)[J].中國(guó)內(nèi)部審計(jì),2020(4):6-8

[2]夏麗琴.政策跟蹤審計(jì)若干問(wèn)題辨析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2019(8):297

作者：田孟剛 田澤暉 單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行審計(jì)局直屬分局中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院