復(fù)雜化預(yù)算管理論文

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一、高校預(yù)算管理存在的主要問(wèn)題

1.預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)

目前，定額撥款和學(xué)費(fèi)收入占我國(guó)高校經(jīng)費(fèi)收入的80%-90%，且大部分資金納入國(guó)庫(kù)集中統(tǒng)一支付。長(zhǎng)期以來(lái)高校根據(jù)上級(jí)財(cái)政部門(mén)已批準(zhǔn)的財(cái)務(wù)計(jì)劃編制收入預(yù)算，按照主管部門(mén)規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)支出比例標(biāo)準(zhǔn)編制支出預(yù)算，缺乏自主理財(cái)?shù)姆e極性，沒(méi)有形成良好的預(yù)算管理意識(shí)。

2.預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、戰(zhàn)略性

我國(guó)高校目前實(shí)行的是“大收大支”與“收支兩條線”的財(cái)務(wù)綜合預(yù)算管理。隨著高校資金的來(lái)源趨于多元化，一些非財(cái)政收入沒(méi)有納入到學(xué)校的統(tǒng)一預(yù)算管理中，導(dǎo)致預(yù)算不能全面涵蓋學(xué)校的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，不能反映出學(xué)校資金收支的全貌。

3.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善

“以投入為主”的傳統(tǒng)觀念在高校預(yù)算中扔占據(jù)主流地位，大部分高校對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏足夠認(rèn)識(shí)。在實(shí)際操作時(shí)，重視預(yù)算編制和執(zhí)行的管理，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果卻不進(jìn)行考評(píng)及總結(jié)或者僅僅對(duì)預(yù)算完成情況進(jìn)行考評(píng)，預(yù)算的投入產(chǎn)出比、預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效等等則被忽視。

二、高校預(yù)算管理存在問(wèn)題的原因分析

1.重視度不高、宣傳輔導(dǎo)力度不夠

作為非營(yíng)利組織，政府對(duì)高校的行為影響很大，我國(guó)高校預(yù)算至今執(zhí)行效果不佳與政府導(dǎo)向不積極有很大的關(guān)系。雖然的確有很多不可控因素，但這不能成為預(yù)算編制不科學(xué)不完善的借口，近年來(lái)在企業(yè)中，預(yù)算系統(tǒng)、績(jī)效考核系統(tǒng)的編制執(zhí)行情況良好的例子比比皆是，指標(biāo)的量化有難度但不是不可為。大多數(shù)情況下，各部門(mén)、學(xué)院被動(dòng)地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算，使得預(yù)算編制和調(diào)整缺乏來(lái)自基層預(yù)算單位的群眾性基礎(chǔ)，預(yù)算的編制缺乏公開(kāi)性、公正性和民主性。

2.考慮因素不全面

高校的改革與發(fā)展使得影響高校預(yù)算管理的因素不斷增多。在預(yù)算分配時(shí)，我國(guó)高校預(yù)算編制部門(mén)普遍對(duì)各部門(mén)、學(xué)院的教職工和學(xué)生等因素考慮較充分，而對(duì)各部門(mén)、學(xué)院的自身特點(diǎn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等因素則考慮較少。

3.缺乏評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制

我國(guó)高校普遍缺乏預(yù)算管理評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，沒(méi)有配套的獎(jiǎng)罰措施。預(yù)算指標(biāo)的約束作用流失，則整個(gè)預(yù)算管理失去應(yīng)有的功效。追加資金爭(zhēng)奪經(jīng)費(fèi)成為各部門(mén)、學(xué)院的目標(biāo)，求量不求質(zhì)；財(cái)務(wù)部門(mén)則將資金平衡視作工作重點(diǎn)，對(duì)劃撥資金的考核評(píng)價(jià)不重視，造成資金配置不合理。

三、美國(guó)高校預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)高等教育的關(guān)注方向自20世紀(jì)末起從數(shù)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量。對(duì)績(jī)效管理機(jī)制的關(guān)注則開(kāi)始于大規(guī)模的擴(kuò)招之后。其中高等教育績(jī)效撥款機(jī)制就是最早將績(jī)效引入高校預(yù)算管理體制的實(shí)例。

1.重視預(yù)算工作、機(jī)構(gòu)完善

美國(guó)高校中通常設(shè)有專(zhuān)門(mén)的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，行使編制職能。財(cái)務(wù)部門(mén)則是預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體實(shí)施。除本校教師、行政人員及學(xué)生對(duì)預(yù)算各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督外，還設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。各機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，分工明確，使得各部門(mén)間權(quán)力相互制衡、相互約束，從而保證預(yù)算在政策和標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行。

2.科學(xué)編制、嚴(yán)格執(zhí)行

編制預(yù)算在美國(guó)高校中有嚴(yán)格的程序。如將預(yù)算資金分為建設(shè)性費(fèi)用預(yù)算與經(jīng)常性費(fèi)用預(yù)算，以此保證高校的正常運(yùn)作。其中建設(shè)性費(fèi)用是根據(jù)財(cái)政狀況由州議會(huì)實(shí)際進(jìn)行審批；經(jīng)常性費(fèi)用則用固定的公式計(jì)算，包括開(kāi)設(shè)專(zhuān)業(yè)的學(xué)分小時(shí)的單價(jià)，招生人數(shù)的數(shù)量等等。美國(guó)高校對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制也非常嚴(yán)格。在財(cái)務(wù)部門(mén)內(nèi)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的控制預(yù)算辦公室，學(xué)校其它各部門(mén)也都分別設(shè)有本部門(mén)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算員負(fù)責(zé)本部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行，學(xué)校的任何部門(mén)均不得超預(yù)算執(zhí)行。雖然高校校長(zhǎng)掌握一部分流動(dòng)資金，但是無(wú)權(quán)動(dòng)用。僅僅在特殊情況下，流動(dòng)資金需經(jīng)校董會(huì)同意后方可使用。在年終對(duì)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效考評(píng)時(shí)，各項(xiàng)結(jié)果與預(yù)算情況基本相同，如果發(fā)現(xiàn)有較大的差距，則要繼續(xù)追究該部門(mén)的管理責(zé)任，將各部門(mén)的權(quán)利責(zé)任與預(yù)算結(jié)果緊密結(jié)合在一起。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)合理

在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，美國(guó)高校采用定量與定性相結(jié)合的方法。如教學(xué)指標(biāo)中，定性指標(biāo)包括學(xué)校聘用教師和錄取學(xué)生的政策，定量指標(biāo)有師生比例、學(xué)生課程通過(guò)率等；財(cái)務(wù)及資源管理指標(biāo)中，定性指標(biāo)有學(xué)校生活質(zhì)量，定量指標(biāo)有學(xué)生人均成本、行政人員與教師人員比例等。各個(gè)指標(biāo)又有不同的權(quán)重，隨時(shí)間和環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)整。

四、對(duì)我國(guó)高校預(yù)算管理的建議

1.加快財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度改革

如上文所提，政府導(dǎo)向的影響不可小覷，隨著我國(guó)教育體制和財(cái)政體制改革的不斷深化，現(xiàn)行的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》已不能滿足我國(guó)高校預(yù)算現(xiàn)狀。應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度進(jìn)行改革。其中，財(cái)務(wù)制度改革應(yīng)當(dāng)對(duì)高?？?jī)效預(yù)算管理的目標(biāo)、任務(wù)和方法進(jìn)行明示，對(duì)相關(guān)部門(mén)的設(shè)立提出要求，并建立科學(xué)規(guī)范、完整、操作性強(qiáng)的高?？?jī)效考核評(píng)價(jià)體系。會(huì)計(jì)制度改革首先要將現(xiàn)行的收付實(shí)現(xiàn)制改為權(quán)責(zé)發(fā)生制，其次改革高校會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，調(diào)整會(huì)計(jì)核算科目，可增置能夠反映出績(jī)效成本核算和將辦學(xué)支出做分期攤銷(xiāo)處理的會(huì)計(jì)科目，調(diào)整財(cái)務(wù)報(bào)表體系，增加反映高校辦學(xué)績(jī)效水平及成本情況的報(bào)表。

2.樹(shù)立全面預(yù)算管理意識(shí)

高校預(yù)算管理應(yīng)該具備的屬性包括全員性、全額性、全程性。高校應(yīng)當(dāng)樹(shù)立全面預(yù)算管理意識(shí)，不僅要保證學(xué)校日常生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也應(yīng)當(dāng)考慮學(xué)校未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；全員性是指學(xué)校的全體教師、行政人員、以及學(xué)生都要積極參與到預(yù)算管理中，明確意識(shí)到自身在預(yù)算管理中的角色位置；全額性是指學(xué)校預(yù)算管理所包含的范圍應(yīng)當(dāng)包括全部的資金來(lái)源及經(jīng)費(fèi)收支，不僅包括日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)費(fèi)收支，還包括科其他收入預(yù)算、長(zhǎng)期投資預(yù)算、研收入預(yù)算、籌資預(yù)算等；全程性是指預(yù)算管理流程整合了預(yù)算編制、審批、公布、調(diào)整、控制、分析考評(píng)等全過(guò)程。

3.建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督相分離的機(jī)制

美國(guó)高等學(xué)校針對(duì)預(yù)算編制設(shè)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)行使預(yù)算編制職能。高校財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)預(yù)算委員會(huì)確定的原則編制資金預(yù)算，在執(zhí)行過(guò)程中，定期將執(zhí)行情況向預(yù)算委員會(huì)作報(bào)告。預(yù)算分配原則、撥款申請(qǐng)、核定各部門(mén)年度資金使用總額等由預(yù)算委員會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)其做定期檢查，及出現(xiàn)特殊情況調(diào)整等工作。預(yù)算的具體實(shí)施過(guò)程則由財(cái)務(wù)部門(mén)執(zhí)行，預(yù)算的執(zhí)行內(nèi)部受預(yù)算執(zhí)行委員會(huì)、財(cái)政委員會(huì)和全校教師、行政人員及學(xué)生的監(jiān)督，外部受社會(huì)監(jiān)督部門(mén)及會(huì)計(jì)事務(wù)所等審計(jì)監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督。目前我國(guó)高校財(cái)務(wù)部門(mén)既是預(yù)算編制者，又是預(yù)算執(zhí)行者和監(jiān)督者，權(quán)利集中，不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算的良好管理，應(yīng)借鑒美高校的做法，將高校預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督根據(jù)相互制約的原則分離開(kāi)來(lái)，各司其職，各盡其責(zé)，從而化解高校資金財(cái)務(wù)部門(mén)權(quán)利過(guò)分集中的問(wèn)題，保證高校資金的收支合規(guī)合理，符合高校發(fā)展的需要。

4.預(yù)算編制要科學(xué)化、規(guī)范化、準(zhǔn)確化

目前編制的難點(diǎn)在于收支的不確定性和量化標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需求不符。針對(duì)該問(wèn)題解決的方法可以參考美國(guó)的預(yù)算方法，如將固定收入與非固定收入、經(jīng)常性支出與建設(shè)性支出分開(kāi)進(jìn)行預(yù)算。在編制各部門(mén)預(yù)算時(shí)，務(wù)必確保各部門(mén)執(zhí)行預(yù)算的一線員工都積極參與，而不是僅財(cái)務(wù)人員根據(jù)以往的情況甚至憑空進(jìn)行編制。

5.強(qiáng)化預(yù)算的過(guò)程控制

美國(guó)高校預(yù)算執(zhí)行有十分嚴(yán)格的控制程序。預(yù)算編制完成后，如需要調(diào)整，要經(jīng)過(guò)預(yù)算委員會(huì)等部門(mén)的嚴(yán)格審批程序。目前，我國(guó)高校預(yù)算只注重預(yù)算編制，而對(duì)預(yù)算執(zhí)行的控制極其薄弱，可以臨時(shí)追加的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)較多，雖然追加金費(fèi)有法定的程序，但其隨意性非常大。借鑒美國(guó)高校的做法，我國(guó)高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算可行性論證，真正發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行的剛性，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制，做好對(duì)全面預(yù)算的監(jiān)督工作，做到預(yù)算管理事中控制與事后控制相結(jié)合，確保高校預(yù)算管理合規(guī)合理、有利于高校的發(fā)展。預(yù)算管理的事中控制，是指預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)資金的使用狀態(tài)進(jìn)行檢查、分析和指導(dǎo)工作，及時(shí)將信息反饋給預(yù)算委員會(huì)，委員會(huì)對(duì)執(zhí)行有偏差的部門(mén)進(jìn)行干預(yù)。及時(shí)進(jìn)行糾偏，使整個(gè)資金收支計(jì)劃得到基本平衡。處理好預(yù)算與核算的關(guān)系是事中控制的關(guān)鍵，通過(guò)比較核算與預(yù)算的情況，找出偏差所在，分析原因，及時(shí)糾偏，保證資金支出與預(yù)算執(zhí)行基本吻合，最終保證預(yù)算按計(jì)劃實(shí)施。預(yù)算的事后控制，是指預(yù)算在執(zhí)行完成以后，對(duì)預(yù)算的完成情況，預(yù)算金額與實(shí)際收支金額之間產(chǎn)生的偏差進(jìn)行比較、分析，找出存在的問(wèn)題及原因，并相應(yīng)的提出改進(jìn)建議，為高校下一輪進(jìn)行預(yù)算編制提供依據(jù)，從而逐步提高高校預(yù)算的管理水平。

6.建立良好的績(jī)效考核體系

績(jī)效考核是績(jī)效預(yù)算能不斷成功實(shí)施的關(guān)鍵，它不僅是對(duì)上一輪績(jī)效預(yù)算結(jié)果進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，同時(shí)也是進(jìn)行下一輪績(jī)效預(yù)算編制的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系到下輪績(jī)效預(yù)算的成功與否。我國(guó)高校應(yīng)逐步完善績(jī)效考評(píng)體系，明確績(jī)效考核內(nèi)容和指標(biāo)，務(wù)必將各部門(mén)預(yù)算申報(bào)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與各部門(mén)年度考核掛鉤，執(zhí)行問(wèn)責(zé)制，獎(jiǎng)懲分明。最終建立起一套適合我國(guó)高校的定性與定量相結(jié)合、統(tǒng)一性與專(zhuān)業(yè)性相結(jié)合的績(jī)效考評(píng)體系，為我國(guó)高校全面推行績(jī)效預(yù)算奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

作者：萬(wàn)婧 單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)