土地承包制度改革精選(九篇)
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第1篇：土地承包制度改革范文
關(guān)鍵詞：推進(jìn)；城鄉(xiāng)一體化；舉措
中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
收錄日期：2012年7月5日
城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)重大而深刻的社會(huì)變革，只有城鄉(xiāng)“齊步走”，才能全國“一盤棋”。而我國長期存在的城鄉(xiāng)二元體制不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民人均收入差距日益擴(kuò)大，而且公共服務(wù)水平過于懸殊。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須對(duì)城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)行改革。
一、推進(jìn)戶籍制度改革
戶籍制度改革是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的前提條件。我國戶籍管理因有農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口之分，讓城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生了觸目驚心的鴻溝?，F(xiàn)存的戶籍制度已明顯不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打破“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的戶籍管理格局，勢在必行。戶籍制度改革需要付出巨額的改革成本，目的在于讓轉(zhuǎn)戶農(nóng)民都能享受到城市均等的公共服務(wù)，這是改革進(jìn)程緩慢的主要原因。在全國最引人關(guān)注的是重慶市2010年8月啟動(dòng)的戶籍制度改革，以省一級(jí)為單位在全國戶改還是第一次。重慶此次大手筆推出的兩年300萬、十年1，000萬的農(nóng)民進(jìn)城計(jì)劃，將成為幾十年來我國戶籍制度改革規(guī)模最大的一次實(shí)踐。在重慶這次戶籍改革中，土地成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)民交出土地，換取城市戶籍，從而可以享受到城市居民的好處。由此可以看出，重慶做法的核心是農(nóng)民拿土地交易公共服務(wù)，當(dāng)然這種做法也引來很多爭議。實(shí)行了戶籍一元化并不代表就實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，怎樣推動(dòng)戶籍制度改革正在考驗(yàn)著各級(jí)地方政府的智慧。
“十二五”期間是戶籍制度改革最關(guān)鍵的時(shí)期，城市人口首次大于農(nóng)村人口（常住人口）?，F(xiàn)在已經(jīng)有13個(gè)省市區(qū)宣布改革戶籍制度，但大部分改革只停留在形式上，沒有給農(nóng)村人口提供與城市人口同等的享受公共服務(wù)的權(quán)利。戶籍制度改革的正確方向是把戶籍的登記與公共服務(wù)的提供脫鉤，將來的公共服務(wù)提供要與居住直接結(jié)合在一起。2012年2月23日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，其中提到落實(shí)放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。當(dāng)前戶籍制度改革的重點(diǎn)是從中小城市和小城鎮(zhèn)做起，因?yàn)檗r(nóng)民工要成為市民，首選的仍是中小城市和小城鎮(zhèn)，他們雖然在大城市打工，但最終還是想在就近的小城市或縣城安家落戶，畢竟成本要比大城市小得多。戶籍制度改革的關(guān)鍵，就是尋找一個(gè)有效的融資機(jī)制，來漸進(jìn)地把城市公共服務(wù)提供給那些已經(jīng)進(jìn)入城市、并以城市為主要收入來源和生活地的農(nóng)村流動(dòng)人口。但改革一定是漸進(jìn)式的，不管是社會(huì)保障還是基本公共服務(wù)都需要國家大量財(cái)力來支撐，這些都需要逐步增加在公共服務(wù)方面的財(cái)政支出。
二、推進(jìn)土地制度改革
改革土地制度是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本保障。改革開放30多年，農(nóng)村起了很大的作用，但是并沒有從根本上觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制。土地過于分散和地塊過于狹小，難以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。
第一，改革農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度。十七屆三中全會(huì)宣布允許農(nóng)民按照自愿有償原則轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。正如小崗村分與合帶給我們的啟示，距離大包干將近30年后的2006年，小崗村又嘗試把當(dāng)年分到各家各戶的土地重新集中到集體并開發(fā)利用，僅用一年時(shí)間小崗村人均收入就達(dá)到六千元，高出全國農(nóng)民人均純收入約兩千元。小崗村三十年的分分合合說明一個(gè)觀點(diǎn)，整個(gè)中國農(nóng)業(yè)要有一個(gè)更大的發(fā)展，如果不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，不轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，僅僅靠每戶農(nóng)民種幾畝地，當(dāng)然是不能很富裕的。當(dāng)然，讓土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)起來，絕不是取消現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包制，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，而且還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)?？傊?，只要讓農(nóng)民土地承包的使用權(quán)流轉(zhuǎn)起來，農(nóng)村土地承包制的局限性就可以大大減少。
第2篇：土地承包制度改革范文
面臨的問題
隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的加快推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾得到明顯緩解，但農(nóng)村土地制度改革仍然面臨不少矛盾和挑戰(zhàn)。從總體上看，當(dāng)前農(nóng)村土地制度主要存在三方面的突出矛盾。一是在大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外出務(wù)工和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的情況下，一方面農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過小的局限性日益凸顯，另一方面土地粗放經(jīng)營甚至撂荒現(xiàn)象大量存在，同時(shí)土地還不能成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入來源。二是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)帶來的土地供求矛盾日趨嚴(yán)重，客觀上要求深化農(nóng)村土地制度改革。同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用缺乏有效制度規(guī)范，不能以合法途徑進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是征地補(bǔ)償制度不健全，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。長期以來，農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，大量農(nóng)民不能憑借土地權(quán)利分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的利益。這是一種效率低下的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，不僅導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民土地利益的侵害以及失地農(nóng)民問題，而且加劇了對(duì)土地資源的亂占濫用現(xiàn)象以及尋租腐敗問題。
毋庸諱言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)村集體建設(shè)用地管理不健全和農(nóng)地征用矛盾突出，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸性因素。產(chǎn)生這些矛盾的根本原因在于，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。這就對(duì)進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革提出了緊迫要求。改革的基本邏輯是，在土地所有權(quán)不變的前提下，將土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)盡可能完整地界定給農(nóng)民，并允許其按照市場原則進(jìn)行交易；同時(shí)，進(jìn)一步修訂和完善相關(guān)法律規(guī)定，使之與農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的實(shí)踐相適應(yīng)。
主要進(jìn)展
改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度的改革探索從未間斷，多樣化的創(chuàng)新實(shí)踐在不同區(qū)域不斷發(fā)生。總體而言，盡管當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革模式多樣、成效不一，但基本是圍繞還權(quán)賦能與市場化推進(jìn)這兩條主線展開的。
在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，各地農(nóng)村土地承包制度的改革探索主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)戶承包地重新確權(quán)頒證，進(jìn)一步明晰承包地的物權(quán)性質(zhì)，以此為基礎(chǔ)建立新型土地股份合作組織；二是建立農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)能夠以市場需求為導(dǎo)向在更大范圍流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。
農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的核心是，創(chuàng)建市場化的制度基礎(chǔ)和建立合理的土地增值收益分配機(jī)制。改革的重點(diǎn)同樣是首先確權(quán)、頒證、賦能，進(jìn)而建立農(nóng)村集體建設(shè)用地交易中心，促使其依法流轉(zhuǎn)。同時(shí)，明確集體建設(shè)用地增值收益主要用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善公共服務(wù)，宅基地收益則主要?dú)w農(nóng)戶所有。
實(shí)踐證明，農(nóng)村土地制度改革的多樣化探索促進(jìn)了土地要素配置的市場化，有助于實(shí)現(xiàn)向廣大農(nóng)民群眾還權(quán)賦能的目標(biāo)，為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提供制度保障。同時(shí)，以促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為基本指向的改革舉措，有利于實(shí)現(xiàn)土地由零碎經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營、由低效經(jīng)營到高效經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素聚集和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
值得指出的是，農(nóng)村土地制度改革正從兩個(gè)方面緩解工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地矛盾問題：一是促進(jìn)農(nóng)村集體土地與國有土地逐步“同地、同權(quán)、同價(jià)”，通過探索建立統(tǒng)一開放、競爭有序的城鄉(xiāng)一體化土地市場，有效緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源不足問題；二是通過將土地產(chǎn)權(quán)明晰界定給農(nóng)戶，從根本上克服現(xiàn)行土地征用制度中補(bǔ)償對(duì)象不明確、分配方式不公平等弊端，從而有效保護(hù)農(nóng)民利益。
基本態(tài)勢
我國農(nóng)村土地制度改革具有強(qiáng)勁的內(nèi)生動(dòng)力，因而能夠克服重重困難不斷推進(jìn)。具體分析，當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革主要呈現(xiàn)以下基本態(tài)勢。
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)基本態(tài)勢是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系由模糊逐漸走向清晰，農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府等不同利益主體的權(quán)利都在新的土地制度框架內(nèi)得到明晰。在農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐中，這一進(jìn)程是通過多樣化途徑實(shí)現(xiàn)的。明晰農(nóng)村承包地和集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅能夠奠定土地要素按照市場化原則進(jìn)行優(yōu)化配置的制度基礎(chǔ)，而且有助于堵塞各種強(qiáng)勢力量隨意侵蝕農(nóng)民土地利益的制度根源。
農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營不斷發(fā)展。不同地區(qū)的農(nóng)村土地集中采取了不同的類型和模式：或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中；或者向農(nóng)業(yè)企業(yè)等進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中。這些流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)了土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營。
農(nóng)村土地空間置換加快發(fā)展。為了充分挖掘具有區(qū)位優(yōu)勢的土地的級(jí)差地租，并促進(jìn)因農(nóng)村人口外流而閑置的宅基地的合理利用，不少地方在積極探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤的實(shí)現(xiàn)模式，通過非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地空間置換來實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源的目的。這一改革探索的積極意義在于，有助于緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的用地壓力，同時(shí)促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民集中居住。
第3篇：土地承包制度改革范文
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度問題政策
我國自改革開放以來，農(nóng)村土地管理制度不斷的在改進(jìn)和完善，我國現(xiàn)在的土地管理制度確定為集體土地管理制度。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，土地問題已經(jīng)不再單單是農(nóng)村的問題，而是我國城市和農(nóng)村的共同問題，關(guān)系到各方面的利益。因此，建立健全穩(wěn)定的農(nóng)村土地管理制度是城鄉(xiāng)一體化的基本保障，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題。
一、我國農(nóng)村土地制度存在的問題
隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地承包制度已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的提高，使農(nóng)村土地規(guī)?；陌l(fā)展受到阻礙。各家各戶對(duì)土地的資金投入和技術(shù)投入少，使土地產(chǎn)出增加緩慢。農(nóng)村土地管理制度已經(jīng)開始呈現(xiàn)出不同的問題，不穩(wěn)定性和分散性已經(jīng)成為管理制度的缺陷。其具體表現(xiàn)如下：
（一）土地確權(quán)工作不到位
我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的確定、確認(rèn)工作滯后，確權(quán)登記等工作是我國土地管理最核心的環(huán)節(jié)和最基礎(chǔ)的支撐，雖然我國已經(jīng)開始推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)的確權(quán)工作，但是由于各種不同原因，確權(quán)工作進(jìn)展過于緩慢，土地地籍檔案這一工作不夠完善不夠系統(tǒng)，導(dǎo)致農(nóng)村土地管理制度的完善受到限制。
（二）集體土地產(chǎn)權(quán)不明確
由于集體產(chǎn)權(quán)不明確，使集體土地管理權(quán)限涉及多個(gè)相關(guān)部門，農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、畜牧業(yè)部門都牽扯到其中，這種多部門多層級(jí)的管理方式會(huì)出現(xiàn)有的部門越權(quán)或缺位的現(xiàn)象產(chǎn)生，不能確定管理權(quán)限，使管理權(quán)限模糊。尤其是農(nóng)村土體登記不及時(shí)，登記部門過于分散，經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生農(nóng)戶間土地相互轉(zhuǎn)包，集體和農(nóng)戶間相互導(dǎo)包現(xiàn)象出現(xiàn)，這些交易都給農(nóng)村土地管理制度帶來一定的影響，使城鄉(xiāng)土地一體化管理出現(xiàn)一定的問題。
（三）土地征收制度和補(bǔ)償制度不健全，侵害了農(nóng)民的權(quán)益。
一直以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷的加快，工業(yè)化和城市化進(jìn)程發(fā)展也不斷加快，但是，農(nóng)村和城市之間仍然存在較大差距，尤其是人口城市化過慢，城市土地不夠用，征收大量農(nóng)村土地而給農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，經(jīng)常導(dǎo)致一系列的。目前，我國土地征收存在多種多樣的問題，比如：在征地的時(shí)候?qū)Α肮怖妗钡睦斫獠坏轿?，征地中非公益性用地通常占有較大比重，一般都是工業(yè)、商業(yè)用地。在土地征收后的補(bǔ)償偏低，失去土地的農(nóng)民得到的補(bǔ)償較少，沒有體現(xiàn)出土地的增值收益,由此引發(fā)的沖突事件時(shí)有發(fā)生。有的地方土地產(chǎn)出較少，農(nóng)民得不到較好的收益，農(nóng)民反而希望土地被征收，導(dǎo)致耕地制度農(nóng)民并不支持。
（四）土地流轉(zhuǎn)制度不完善
一些農(nóng)村地區(qū)，村干部不顧農(nóng)民意愿，強(qiáng)制干預(yù)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，使農(nóng)民利益受到損害。一些農(nóng)村地區(qū)以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)園區(qū)為名，實(shí)際上把耕地變?yōu)榉康禺a(chǎn)建設(shè)用地，不但逃避了國家土地管理有關(guān)的審批手續(xù)，還改變了土地的用途，造成事實(shí)上的非法用地。很多農(nóng)民與農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)都是口頭上約定，不具有書面協(xié)議，雖然一些有合同，但是具體內(nèi)容也過于簡單，對(duì)雙方的權(quán)利和義務(wù)等相關(guān)事項(xiàng)都缺少明確的規(guī)定，容易造成農(nóng)戶間的糾紛。各村都有機(jī)動(dòng)地，并由自己鄉(xiāng)村自行管理和操作，由于對(duì)機(jī)動(dòng)地的管理辦法并不統(tǒng)一，致使在操作過程中不規(guī)范、不透明、不公開的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，有的村干部借用職權(quán)長期把機(jī)動(dòng)地承包給親屬或者朋友，而機(jī)動(dòng)地的價(jià)格逐年增長，使承包機(jī)動(dòng)地的人長期受益，引起村民不滿，合同又不能解除，造成群眾集體上訪事件時(shí)有發(fā)生。
二、完善我國農(nóng)村土地制度的政策和建議
（一）、保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利
我黨明確指出必須堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利，使農(nóng)民的土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的保持下去。因此，各地政府及各鄉(xiāng)村都要嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》執(zhí)行工作，在實(shí)際工作中真正保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)利，建立平等的、規(guī)范化的農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的制度，并使之落實(shí)到實(shí)處。
（二）保障農(nóng)村土地確權(quán)登記工作有效的開展
在我國農(nóng)村，土地是農(nóng)民的衣食父母，是生存之本，也是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，完善農(nóng)村土地管理制度是現(xiàn)在最重要的問題，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利的確定、確認(rèn)工作更是重要，只有確權(quán)這項(xiàng)基礎(chǔ)工作扎實(shí)了，我國農(nóng)村土地管理制度這棟摩天大廈才能屹立不倒，才能使農(nóng)民更好的利用土地資源并創(chuàng)造更多的財(cái)富。全面開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作, 是推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革走向成功的必經(jīng)之路, 也是目前新時(shí)期新形勢下的迫在眉睫之舉。
（三）完善農(nóng)村建設(shè)用地使用制度
我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用需要受到保護(hù)，它關(guān)系到我國農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。只有有規(guī)范的開放建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的收益分配體系，才能保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法化，平等化。完善的制度可以為建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓提供良好的平臺(tái)，為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供依據(jù)。
（四）完善農(nóng)民土地征收和補(bǔ)償機(jī)制
農(nóng)村土地征收和補(bǔ)償機(jī)制的完善是保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)利的基礎(chǔ)，我國農(nóng)村首先應(yīng)該改革征地制度，哪里是公益性用地，哪里是經(jīng)營性用地明確區(qū)分出來，政府的征收權(quán)限以及政府的征收范圍要嚴(yán)格界定出來，以便保證農(nóng)民的基本權(quán)利。其次，對(duì)土地的征收程序也應(yīng)該逐步完善，在征收過程中應(yīng)該尊重農(nóng)民的意愿，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上按照合法合理的程序進(jìn)行征收，充分體現(xiàn)土地征收的公開化、透明化、平等化。同時(shí)，還要建立土地征收糾紛仲裁制度，以便消除征收帶來的隱患。再次，要提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國家要將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用列入國家項(xiàng)目投資預(yù)算，在征收土地批報(bào)之前就把補(bǔ)償費(fèi)用存進(jìn)去，保證補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)到位。同時(shí)，一定要做到同一地方征收土地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)要一致。
結(jié)束語：
總而言之，農(nóng)村土地管理制度的建設(shè)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，他需要各項(xiàng)制度的協(xié)調(diào)推進(jìn)來善農(nóng)村土地管理制度，完善的農(nóng)村土地管理制度從根本上為農(nóng)村改革發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。
參考文獻(xiàn)：
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第4篇：土地承包制度改革范文
【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式 農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；創(chuàng)新模式
黨的十八屆三中全會(huì)提出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。要堅(jiān)持以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。這就是要堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位不變，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營在規(guī)模、效率、技術(shù)、市場等方面的優(yōu)勢，特別是要充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營作為先進(jìn)生產(chǎn)力向農(nóng)村輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式的作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式更為豐富、更具競爭力，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力。
我國農(nóng)村長期以來處于人多地少、離散經(jīng)營的模式，人多地少的基本國情在短期內(nèi)不會(huì)改變，因此仍需堅(jiān)持以為主要地位。是指將土地等按人口或勞動(dòng)力比例根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則分給農(nóng)戶經(jīng)營，其基本特點(diǎn)是在保留集體經(jīng)濟(jì)必要的統(tǒng)一經(jīng)營的同時(shí)、集體將土地和其他生產(chǎn)資料承包給農(nóng)戶，承包戶根據(jù)承包合同行使權(quán)限，獨(dú)立經(jīng)營決策。
是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的成功結(jié)晶。自1978年黨的以來到1983年初，我國農(nóng)村已有93%的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了這種責(zé)任制。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，能夠極大地刺激農(nóng)民生產(chǎn)積極性，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持，并在長期實(shí)踐中不斷深化、豐富和發(fā)展。但是，人地關(guān)系日益緊張、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難、市場競爭力提升困難等矛盾影響家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的生命力與活力。農(nóng)戶經(jīng)營需要聯(lián)合、協(xié)作、社會(huì)化，需要在“統(tǒng)”和“分”兩個(gè)層次并行推進(jìn)，需要明確分工、聯(lián)合合作，精耕細(xì)作，從粗放型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)向集約型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，提高生產(chǎn)要素產(chǎn)出率，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，既保障農(nóng)民的基本權(quán)益，也適應(yīng)發(fā)展規(guī)律推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，能夠有效推進(jìn)農(nóng)地制度由“土地所有權(quán)”和“承包經(jīng)營權(quán)”兩權(quán)并行分置向“所有權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營權(quán)”三權(quán)并行分置發(fā)展，完善農(nóng)村土地權(quán)能和權(quán)益關(guān)系，提高土地資源配置效率和生產(chǎn)經(jīng)營率，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。
因此，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，要努力實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變；統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作、形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。
第一，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的創(chuàng)新關(guān)鍵是要解決我國農(nóng)村土地集中經(jīng)營的問題，完善農(nóng)村土地承包制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。隨著越來越多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)定居，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)人員逐步下降，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已初步具備。當(dāng)前要解決農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題，最突出的就是要解決我國土地資源極度分散經(jīng)營的問題。家庭農(nóng)場是以家庭為單位， 自立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。家庭農(nóng)場既具備符合市場要求的現(xiàn)有生產(chǎn)力水平進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)，又具有適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，是一種新型經(jīng)濟(jì)組織形式。
第二，只有從制度上改革才能真正發(fā)掘農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?，改革和完善農(nóng)地制度，賦予農(nóng)民對(duì)其承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及抵押、擔(dān)保的權(quán)能，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場。其中完善農(nóng)村社保體系，可以降低失地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，從而為農(nóng)民向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移解決了后顧之憂，從而為土地承包經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)提供了機(jī)制保障。
第三，同時(shí)政府要抓緊制定和落實(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的財(cái)稅、金融支持政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用社，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本發(fā)展適合企業(yè)經(jīng)營化的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，大力支持工商資本進(jìn)入有利于農(nóng)業(yè)增效、土地產(chǎn)出率高、農(nóng)民增收的領(lǐng)域，投資發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖以及技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入農(nóng)村，在農(nóng)村興辦各種事業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)村企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，，提高其科學(xué)技術(shù)應(yīng)用，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。
第四，要在繼續(xù)支持龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)的同時(shí)，倡導(dǎo)龍頭企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，引導(dǎo)龍頭企業(yè)與農(nóng)戶建立更加公平合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，充分發(fā)揮其為農(nóng)服務(wù)、帶農(nóng)增收的骨干作用。
第五，要健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農(nóng)業(yè)公共服務(wù)機(jī)制，構(gòu)建村級(jí)服務(wù)站點(diǎn)，創(chuàng)新管理機(jī)制，充實(shí)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)人員，提高人員素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)，使其成為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的重要支撐。
最后，要把改革創(chuàng)新作為根本動(dòng)力，打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑障礙，加快科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和資源價(jià)格形成機(jī)制，激發(fā)各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，深度挖掘農(nóng)場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>
中國農(nóng)民總量仍占總?cè)丝?0%，且各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平差異顯著，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營形式不能“一刀切”，而要多樣經(jīng)營，穩(wěn)步推進(jìn)。在實(shí)行家庭農(nóng)場、種田大戶、資本下鄉(xiāng)建立的農(nóng)業(yè)企業(yè)模式時(shí)，也要預(yù)防土地過渡集中在少數(shù)人手中造成大量失地農(nóng)民難以安排就業(yè)、滯留城市中造成社會(huì)動(dòng)蕩，以及可能會(huì)引發(fā)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的徹底瓦解。因此在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的道路上，應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，向新農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)集中，實(shí)行集體合作經(jīng)營、分工合作與企業(yè)化民主化管理，真正做到制度改革，模式創(chuàng)新。
參考文獻(xiàn)：
第5篇：土地承包制度改革范文
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；醫(yī)療保險(xiǎn)；存在問題；改革思路
Abstract: since the reform and open policy, implement the household contract responsibility system, make the right to the contracted management of rural land separated from ownership, the institutional arrangement has greatly promoted the development of agriculture and rural economy, as an innovation of rural land reform. But family contract system of land fragmentation, fragmentation, and the land property rights fuzzy problems such as the subject and object as the economic and social development are increasingly outstanding, become the bottleneck which restrict the development of the modernization of the rural economy. How to adhere to the existing land system based on public ownership of land reform, have become urgent problems, the paper draw lessons from foreign successful mode of reform, China's land system reform provides a train of thought for the future.
Key words: the countryside; Medical insurance; There is a problem; The reform train of thought
中圖分類號(hào)：F293文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：
一、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的問題
農(nóng)村土地制度改革是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度主要存在以下幾方面問題。
（一）所有權(quán)的界定不明晰且產(chǎn)權(quán)殘缺
現(xiàn)行農(nóng)村土地制度對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)在不同主體間的歸屬安排不當(dāng)，造成各項(xiàng)權(quán)利主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)、收益和責(zé)任不能明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源。國家對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的控制實(shí)質(zhì)上表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體；村集體是法律上的土地所有者，但實(shí)踐中卻難以充分行使所有權(quán)，基層自治組織兼具行政管理色彩典型的農(nóng)業(yè)版政企不分；農(nóng)民是土地的實(shí)際使用者，但是卻不能自由支配土地，權(quán)利和義務(wù)不對(duì)稱。
（二）土地經(jīng)營方式分散
當(dāng)前我國土地經(jīng)營方式主要是農(nóng)地小規(guī)模生產(chǎn)模式，缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，無論進(jìn)行何種投資，其效益都會(huì)受到邊際生產(chǎn)力遞減規(guī)律的影響，從而導(dǎo)致農(nóng)民收入增長停滯而無法縮小農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門之間的差距。同時(shí)，隨著我國對(duì)外開放水平的提高，農(nóng)產(chǎn)品市場逐步放開，我國分散經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品因缺乏價(jià)格優(yōu)勢而無法與其同類產(chǎn)品進(jìn)行競爭，進(jìn)而影響農(nóng)民收入。
（三）兼業(yè)勞動(dòng)廣泛存在
受兩千多年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響，兼業(yè)勞動(dòng)成為我國農(nóng)村長期存在的典型經(jīng)濟(jì)特征，一塊土地上往往存在多種農(nóng)作物，且農(nóng)產(chǎn)品大部分用于自給自足，缺乏市場交易的動(dòng)力，兼業(yè)化阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，成為農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展擴(kuò)大的絆腳石。
土地流轉(zhuǎn)受限
長期以來，農(nóng)村土地保障功能占據(jù)中心地位，弱化了土地資本功能，降低了土地的配置效率。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中，土地和勞動(dòng)力是最主要的生產(chǎn)要素，目前，隨著我國勞動(dòng)用工制度、戶籍制度的改革，勞動(dòng)力要素的流動(dòng)已經(jīng)較為充分，但土地的流轉(zhuǎn)則受其自身屬性的影響和農(nóng)民出于對(duì)自身利益保護(hù)而顯得非常復(fù)雜。大量農(nóng)業(yè)人口雖然已經(jīng)離開農(nóng)業(yè)部門，但其社會(huì)保障卻沒有離開土地。在缺乏完善的社會(huì)保障制度的情況下，土地的特質(zhì)決定了農(nóng)民的最優(yōu)選擇是把生存保障放在首位，由地方政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)，甚至迫使農(nóng)民出讓自己的土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)質(zhì)上就意味著農(nóng)民失去了部分保障，這種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)村土地生產(chǎn)性收入的穩(wěn)定性和農(nóng)民的社會(huì)保障形成了威脅。
二、我國農(nóng)村土地制度改革的思路
當(dāng)前我國正處在高速工業(yè)化和城市化的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，農(nóng)村土地制度運(yùn)行所存在的痼疾已嚴(yán)重制約著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，在堅(jiān)持土地公有制基礎(chǔ)之上改革現(xiàn)有的土地制度，已經(jīng)到了刻不容緩的時(shí)刻。借鑒國內(nèi)比較成功的改革模式，未來中國土地制度的改革應(yīng)從以下方面逐步突破：
（一）賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地使用權(quán)
中國農(nóng)村的根本問題是土地問題，而土地的根本問題是產(chǎn)權(quán)問題，只有首先解決土地產(chǎn)權(quán)問題，才可能破解當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的諸多矛盾。鑒于中國的特殊國情，在農(nóng)村土地集體所有這一前提下，明晰產(chǎn)權(quán)主體需要弱化所有權(quán)、強(qiáng)化使用權(quán)，為了使農(nóng)民的土地使用權(quán)能得到長期而有效的保障，就必須賦予其永久使用權(quán)。在“穩(wěn)定所有權(quán)、完善承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的前提下，對(duì)集體土地所有權(quán)、農(nóng)民土地使用權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)，并給予登記頒證。
（二）健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制與市場
建立完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，培育統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地產(chǎn)權(quán)交易市場，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化。積極試點(diǎn)和推廣多種土地流轉(zhuǎn)模式，建立競爭性農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，對(duì)較大面積的農(nóng)地應(yīng)通過“招拍掛”等競標(biāo)方式來選擇經(jīng)營業(yè)主和確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。為此，要完善和規(guī)范現(xiàn)存不合理的土地流轉(zhuǎn)制度，充分發(fā)揮市場的作用，培育土地產(chǎn)權(quán)交易市場。
（三）強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)的排他性
消除農(nóng)地所有權(quán)對(duì)使用權(quán)的直接或間接干涉，逐步縮小征地范圍，限制基層政府對(duì)土地的任意處置。征地作為國家的強(qiáng)制性權(quán)利，應(yīng)嚴(yán)格限制于“公共利益需要”。經(jīng)營性用地，不能動(dòng)用國家的強(qiáng)制性的征地權(quán)；即使是公益性的征地，也必須遵守“征地按市價(jià)補(bǔ)償”的基本原則，按市場形成的集體建設(shè)用地價(jià)格，給農(nóng)民以補(bǔ)償，以保障被征地農(nóng)民的利益。
（四）農(nóng)村土地制度改革需要政策配套
第6篇：土地承包制度改革范文
1 中國農(nóng)業(yè)的三大變遷
回顧改革開放以來的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，其中有三個(gè)變遷，意義最為深遠(yuǎn)。
一是土地承包制。這也可以說是整個(gè)中國改革的起點(diǎn)。土地承包制是在不突破原有意識(shí)形態(tài)限制下的一個(gè)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了雖不完整但已是轉(zhuǎn)折性的制度變革，讓農(nóng)民對(duì)土地有了更多的決策權(quán)和獲利權(quán)。
這個(gè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)稱不上徹底的變革，卻一舉解決了困擾中國社會(huì)多年的吃飯問題。擺脫了“大鍋飯”限制的農(nóng)民，在承包的土地上不斷創(chuàng)造出農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的新高。2011年，中國糧食作物產(chǎn)量超過5億噸。減肥代替了饑餓，成為讓許多中國人頭疼的問題。
二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起?！盁o農(nóng)不穩(wěn)，無工不富”。在人均面積不大的耕地上僅僅實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，固然可以解決吃飯問題，但無法創(chuàng)造出更多財(cái)富。農(nóng)民致富，必須從農(nóng)業(yè)以外做文章。這方面最早的嘗試就是“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起。
和土地承包制―樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也是妥協(xié)式變革的產(chǎn)物。在戶籍制度、土地制度、企業(yè)制度、金融制度都沒有發(fā)生變革以前，廣大農(nóng)業(yè)地區(qū)的人通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，邁出了走向工業(yè)化的第一步。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的特點(diǎn)有二：一是沒有坐落在有規(guī)模效應(yīng)的城市，而是分散在廣大農(nóng)業(yè)地區(qū)。從業(yè)人員也是附近鄉(xiāng)村保有土地的農(nóng)民。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村集體所有，并沒有清晰到個(gè)人的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的作用曾經(jīng)被高估，被認(rèn)為是一種可以長期存在的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，既不必實(shí)行進(jìn)一步的制度變革，又能持續(xù)提高農(nóng)民的收入。事實(shí)表明，這是一相情愿。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只是特定歷史階段的產(chǎn)物。這種企業(yè)形態(tài)有很多不合經(jīng)濟(jì)規(guī)律之處，注定是過渡性的，不可能以這種狀態(tài)實(shí)現(xiàn)真正意義上的工業(yè)化。
后來的變遷也果然如此。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，有些做大做強(qiáng)并經(jīng)歷或長或短，或輕松或痛苦的所有權(quán)改變，成為真正的民營企業(yè)。一些過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村莊，也因?yàn)槠髽I(yè)的集聚和發(fā)展，成為新興的城市。這種現(xiàn)象在珠三角地區(qū)和長三角地區(qū)最為明顯。
而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，則由于地理位置偏僻、金融支持乏力、所有權(quán)爭議等原因而逐漸衰落。企業(yè)的經(jīng)營者和員工，大部分則流向城市，加入其他的企業(yè)。
這就是第三個(gè)變遷，也是意義最為深遠(yuǎn)的一個(gè)，那就是大量農(nóng)業(yè)人口遷入城市。
雖然戶籍制度至今沒有實(shí)質(zhì)性的突破，但這個(gè)制度對(duì)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市的限制已經(jīng)名存實(shí)亡。因?yàn)榕涮椎募Z票制度、就業(yè)制度、單位制度早已不復(fù)存在。當(dāng)城市和企業(yè)的發(fā)展需要大量勞動(dòng)力時(shí)，僅靠戶籍制度是不可能阻止人們進(jìn)入城市的。事實(shí)也正是如此，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入了城市。
農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市，影響深遠(yuǎn)而全面，至今仍在顯露之中?，F(xiàn)實(shí)政策的調(diào)整，明顯滯后于這個(gè)巨量的人口遷移洪流。這是許多社會(huì)問題難以解決的深層原因所在。幾億人離鄉(xiāng)進(jìn)城、改變居住地、改變職業(yè)，這是任何政府都不應(yīng)該也不可能無視或者排斥的。
唯一的辦法就是順應(yīng)這個(gè)不可阻擋的歷史潮流，及時(shí)進(jìn)行制度變革，激發(fā)出偉大的創(chuàng)造力。否則，這種巨大的力量不但不會(huì)消失，反而可能表現(xiàn)為可怕的破壞力。
2 未來的必然變化――土地制度
土地承包制以后，中國的農(nóng)地政策就再?zèng)]有發(fā)生較大的主動(dòng)變革，只有一些圍繞著承包制的調(diào)整和補(bǔ)充。18億畝耕地紅線政策，成為中國農(nóng)地政策的核心和最高目標(biāo)。
房地產(chǎn)市場的發(fā)展，把鄰近城市的一些農(nóng)地卷入了建設(shè)開發(fā)之中。也正是通過房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)，城市和農(nóng)村的問題逐漸融為一體，共同指向更深刻的改革――土地制度變革。中國的改革，由過去的城鄉(xiāng)“分進(jìn)”，已經(jīng)發(fā)展到必須要“合圍”突擊了。
改革的焦點(diǎn)，就是如何對(duì)待18億畝耕地紅線政策。
18億畝耕地紅線政策，并不僅僅是要在全國保留18億畝耕地，不許改作他用。如果僅僅是這樣，負(fù)面影響其實(shí)有限。1畝地是667平方米，18億畝相當(dāng)于大約L20萬平方公里，僅占全部國土面積的1/8。
如果僅僅是1/8的土地嚴(yán)格控制，其余土地則可以自由流轉(zhuǎn)、任意改變用途，中國的土地問題并不會(huì)像現(xiàn)在這樣尖銳復(fù)雜。要知道，相比農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地對(duì)土地質(zhì)量的要求寬泛得多。很多不能用于農(nóng)業(yè)的土地，用來做房地產(chǎn)開發(fā)或者工業(yè)用地，毫無問題。香港的豪宅大多建在山上。重慶整個(gè)城市基本都在山上。那些山坡用來種田，是很差的農(nóng)田，或者根本就不適用，但卻并不妨礙建起高樓大廈和繁華都市。
問題是，18億畝紅線政策并不僅僅作用于1/8，而是將所有土地都管起來了。這個(gè)政策，實(shí)際上是一整套嚴(yán)格的土地限制政策。不僅是耕地，而且山坡、荒灘，甚至戈壁沙漠，未經(jīng)國土部門批準(zhǔn)，都不能流轉(zhuǎn)，不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。這樣一來，整個(gè)國家的土地用途就處于被鎖死的狀態(tài)。
讓一個(gè)人長期保持一種姿勢，他都難以忍受，甚至堪稱酷刑。數(shù)百萬平方公里的土地，用途被嚴(yán)格限制，非經(jīng)繁雜的行政審批，不得轉(zhuǎn)變。這種狀態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的負(fù)面影響，是怎么高估也不過分的。高昂的房價(jià)只是諸多不良后果之一。
更有諷刺意義的是，耕地紅線政策，目的是為了保護(hù)農(nóng)業(yè)，但被這項(xiàng)政策損害最大的，恰恰正是農(nóng)業(yè)。
土地承包制解決了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性問題。中國農(nóng)業(yè)取得了大發(fā)展，但是，接下來農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力來自哪里呢？答案是來自大量的投資。
看上去，農(nóng)業(yè)對(duì)投資的需求似乎不大，化肥種子農(nóng)藥能花幾個(gè)錢？其實(shí)并非如此。同樣一塊土地，如果有大量的投資，即使原來的基礎(chǔ)條件較差，也能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量的大幅提升。相反，即使是肥沃的土地，如果缺乏投資，產(chǎn)量也難以持續(xù)提升。
這方面典型的例子是以色列?？峙虏粫?huì)有人認(rèn)為以色列是個(gè)適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)的國家。他們的土地，不但面積小，而且基本都是干旱、半干旱地區(qū)。說以色列根本不適合發(fā)展農(nóng)業(yè)，才符合一般人的常識(shí)。
但就是因?yàn)橛辛舜罅康耐顿Y，以色列人在面積不大的貧瘠土地上進(jìn)行了密集的農(nóng)業(yè)建設(shè)，在育種、種植、灌溉、溫室栽培、病蟲害防治、畜牧養(yǎng)殖等方面都實(shí)現(xiàn)了高科技。結(jié)果，以色列的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出驚人，農(nóng)產(chǎn)品大量出口到歐洲，被稱為“歐洲廚房”。
反觀中國的農(nóng)業(yè)，投資方面實(shí)在薄弱。農(nóng)業(yè)仍以分散的小農(nóng)經(jīng)營為主。農(nóng)民沒有足夠的資金投資于農(nóng)業(yè)，即使有，由于單戶耕地面積很小，不符合規(guī)模效益的要求，也無法進(jìn)行大量投資。
農(nóng)地投資不足的結(jié)果就是：農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮，而且，對(duì)自然災(zāi)害和市場波動(dòng)的應(yīng)對(duì)能力極差。一遇到意外情況，則產(chǎn)量或者收入大幅波動(dòng)，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)很高。這種情況進(jìn)一步促使農(nóng)民喪失了經(jīng)營農(nóng)業(yè)的興趣。相比進(jìn)城打工的收入，繼續(xù)在農(nóng)地上耕作顯然是不合算的。于是，農(nóng)村呈現(xiàn)出空心化。絕大多數(shù)青壯年勞動(dòng)力都放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)城打工。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的主力是婦女和老年人。如果連這樣的勞動(dòng)力也缺乏，則土地干脆被撂荒。這方面的浪費(fèi)，雖然由于分散而不明顯，但總量十分驚人。
任何小修小補(bǔ)、回避土地制度變革的措施都無法解決這些問題。沒有產(chǎn)權(quán)方面的切實(shí)保障，人們就不會(huì)在土地上大量投資。這是無可改變的規(guī)律。任何力量也無法強(qiáng)制人們投資――因?yàn)槟闵踔炼疾恢酪?qiáng)制誰。這就是土地制度變革不容回避的原因所在。
3 農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開城市化
截至目前為止的農(nóng)業(yè)政策的最大問題是，總是試圖孤立地解決農(nóng)業(yè)問題。但經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，整個(gè)經(jīng)濟(jì)體的聯(lián)系就越豐富、越緊密，城鄉(xiāng)二分法就越過時(shí)。
城鄉(xiāng)分治是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的核心要素之一。在這個(gè)制度下，城市和鄉(xiāng)村是迥然不同、界限分明的兩個(gè)世界。政府試圖完全控制這兩個(gè)世界之間的所有聯(lián)系和人員、物資流動(dòng)。但這種控制隨著億萬農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市，已經(jīng)名存實(shí)亡。繼續(xù)想在農(nóng)村的范圍內(nèi)解決農(nóng)業(yè)問題，已經(jīng)成為不可能。必須轉(zhuǎn)而在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的框架內(nèi)制訂農(nóng)業(yè)政策。
這個(gè)統(tǒng)一的框架主要內(nèi)容包括人口和土地兩個(gè)方面。對(duì)應(yīng)在政策上，就是戶籍制度和土地制度改革。
一、不再以身份劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口。農(nóng)民或者工人，將只是不同的兩種職業(yè)，而不再是兩種身份。所有的人，都可以在這兩種職業(yè)中自由轉(zhuǎn)換。轉(zhuǎn)換只由個(gè)人的利益判斷來決定，而不再由外來的戶籍制度限制。
這種做法的目的并不僅僅在于解放農(nóng)民，允許農(nóng)民自由進(jìn)入城市，也意味著解放城市居民，允許他們自由地來到鄉(xiāng)村投資農(nóng)業(yè)，或者是把城市的范圍擴(kuò)大。資金是跟著人走的。既然想讓資金流向農(nóng)業(yè)，就必須同時(shí)允許人自由地流向農(nóng)村地區(qū)，允許城市居民轉(zhuǎn)而去投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)。
以往對(duì)戶籍制度的批評(píng)主要集中在禁止農(nóng)民進(jìn)城。其實(shí)，戶籍制度同樣限制了城市居民出城。在這個(gè)制度下，城市居民自由遷徙到鄉(xiāng)村的權(quán)利也被剝奪了。
允許城市居民自由投資農(nóng)業(yè)，無異于為中國社會(huì)開辟了一個(gè)巨大的投資空間，也為中國農(nóng)業(yè)創(chuàng)造出一個(gè)巨大的成長空間。這種變革為中國農(nóng)業(yè)引來的投資量之巨大，將讓以往歷年所謂的“支農(nóng)資金、反哺農(nóng)業(yè)”成為不值一提的小錢。
二、建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地制度，在明確土地產(chǎn)權(quán)的前提下，允許土地自由流轉(zhuǎn)和改變用途。
在這個(gè)問題上，需要解決兩個(gè)常見的思想疑慮：
第一個(gè)疑慮是糧食安全問題。18億畝耕地紅線政策的主要目的，就是試圖通過確保耕地面積來確保糧食安全。但如前所述，即使政策能夠成功地確保耕地面積，也無法確保人們?nèi)ケM力耕作這些土地。真正重要的，永遠(yuǎn)是人的行為，而不是耕地或者其他什么東西。見物不見人，絕不是明智的政策方向。
產(chǎn)權(quán)，是決定人的行為的重要制度條件。只有明確土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)業(yè)才能獲得大量投資，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才能變成現(xiàn)實(shí)，所謂糧食安全問題才會(huì)得到徹底解決。
第二個(gè)疑慮是土地浪費(fèi)問題。許多人認(rèn)為，如果允許土地自由流轉(zhuǎn)，那么，會(huì)有過多的土地用于城市建設(shè)，或者說，被貪婪的開發(fā)商拿去賺錢。
其實(shí)，城市建設(shè)是個(gè)節(jié)約土地的過程。越大、人口越密集的城市，節(jié)約的土地量越大。許多高樓大廈，其實(shí)占地面積并不大。這些面積，只相當(dāng)于農(nóng)村地區(qū)幾戶人家的院落，但在城市里，卻可以供幾百上千的人居住工作。生活條件還比農(nóng)村要好得多。實(shí)際上只要幾個(gè)大規(guī)模的城市帶一珠三角、長三角、京津唐、沈大、成渝等等，就足以容納絕大部分中國人口。大量過去的農(nóng)民，將因此有機(jī)會(huì)享受到現(xiàn)代的城市文明。而農(nóng)村，由于人口密度下降，人均耕地增加，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化程度也將大大提高。
即使是最發(fā)達(dá)的美國，充分開發(fā)建設(shè)的土地，也只占國土總面積的百分之幾。根本沒必要擔(dān)心城市會(huì)占用過多的土地。因?yàn)檫@種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)而人為放緩建設(shè)的速度，讓許多人失去過上好生活的機(jī)會(huì)，這是非常令人惋惜的。
“三農(nóng)”問題的解決，必然同時(shí)以農(nóng)民數(shù)量的大幅減少為條件。中國絕不可能在尚有數(shù)億農(nóng)業(yè)人口的條件下實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長、收入提高。
因此，未來幾年的改革，核心內(nèi)容就是土地制度的變革。具體來說，可行的路徑是：在土地承包的基礎(chǔ)上，明確耕地、宅基地、山林草場等農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)歸屬，政府退出征地環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)而成為交易秩序的維持者和爭議仲裁者。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、房地產(chǎn)開發(fā)者或其他需要土地的人，可以和擁有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民自愿協(xié)商、自由交易，交易價(jià)格隨行就市，政府只通過收取交易稅得到收入。
第7篇：土地承包制度改革范文
農(nóng)業(yè)是兵團(tuán)的立身之本，下面從糧食安全戰(zhàn)略、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全、農(nóng)村承包制度、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面，就中央農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響進(jìn)行解讀。
我們的飯碗要裝中國糧
會(huì)議指出，要堅(jiān)持以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧。
我國歷年來高度重視糧食安全，此次更加明確強(qiáng)調(diào)口糧的主動(dòng)權(quán)。兵團(tuán)在西部地區(qū)，解決吃飯問題必須主要依靠自己，必須要把飯碗牢牢端在自己手上。由于糧食種植比較效益偏低以及糧食生產(chǎn)受市場和自然災(zāi)害雙重風(fēng)險(xiǎn)影響，兵團(tuán)糧食種植面積和糧食產(chǎn)量波動(dòng)劇烈。由于兵團(tuán)糧食儲(chǔ)備機(jī)制不健全，大部分的師、團(tuán)僅是糧食生產(chǎn)單位，不具備政府的收儲(chǔ)功能，團(tuán)場職工口糧供應(yīng)完全依賴市場供給，且在市場價(jià)格影響下團(tuán)場職工種糧積極性不高，糧食安全存在隱患。兵團(tuán)承擔(dān)著屯墾戍邊的歷史使命，糧食安全對(duì)兵團(tuán)充分發(fā)揮“三大作用”有著特殊重要意義。
此次中央農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)糧食安全高度重視，提出我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧，兵團(tuán)要確保糧食安全，按照總量平衡有余、小麥確保自給的要求，抓好糧食生產(chǎn)；以加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)為核心，按照優(yōu)勢區(qū)域布局，提升兵團(tuán)糧食綜合生產(chǎn)能力；依靠科技進(jìn)步，加強(qiáng)基層設(shè)施建設(shè)，提高糧食單產(chǎn)；健全糧食儲(chǔ)備制度，確保糧食市場供應(yīng)充足。
確保群眾“舌尖上的安全”
關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對(duì)我們黨執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)。食品安全源頭在農(nóng)產(chǎn)品，基礎(chǔ)在農(nóng)業(yè)，必須首先把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抓好。要用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。
民以食為天，近些年食品安全事件頻發(fā)，引發(fā)百姓對(duì)政府是否有能力管好餐桌安全的信任危機(jī)，此次中央農(nóng)村工作會(huì)議中九次提及食品安全，用4個(gè)“最”確保群眾“舌尖上的安全”，表明了中央政府對(duì)治理食品安全的決心。兵團(tuán)具有良好的開展“綠色”生產(chǎn)的條件，近些年兵團(tuán)在農(nóng)業(yè)“綠色”生產(chǎn)上做了大量工作，無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證達(dá)到上百個(gè)，國家級(jí)無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)示范團(tuán)場不斷增多。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中存在的問題，不僅會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和人民群眾身心健康，也危害了兵團(tuán)農(nóng)產(chǎn)品的市場形象。根據(jù)此次會(huì)議提出食品安全問題要守好源頭生產(chǎn)關(guān)和常態(tài)監(jiān)管關(guān)的要求，兵團(tuán)要大力推進(jìn)綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，著重建設(shè)一大批高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，完善從田間到市場的全程質(zhì)量監(jiān)控體系。
家庭承包主體地位不能變
第8篇：土地承包制度改革范文
第一個(gè)是關(guān)于“土地家庭承包制”長久不變的問題。一種理解認(rèn)為，“土地家庭承包制”這一制度長久不變。實(shí)際上，在村范圍內(nèi)的集體的土地和某個(gè)具體農(nóng)戶的土地配置，因?yàn)榛閱始奕⒌仍?，每隔幾年?huì)發(fā)生變動(dòng)。第二種理解認(rèn)為，1998年以后，土地和具體的戶連接起來，永久不變。目前，從全國各地來看，第二種理解比較多，但這樣理解的話，會(huì)帶來一系列問題。
第一，土地是否可以隔代繼承?如果可以，那么土地向私有化方面的過渡不可避免，這種情況值得注意。另外，土地私有觀念目前得到了強(qiáng)化，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民強(qiáng)烈要求土地私有化的傾向加強(qiáng)。這又會(huì)對(duì)農(nóng)村基本制度的變動(dòng)產(chǎn)生影響。
第二，有可能恢復(fù)古代的以男性為主占有土地的情況而使得女性喪失土地?，F(xiàn)代農(nóng)村婚嫁的距離普遍變遠(yuǎn)，一般來講，遠(yuǎn)嫁到外村的婦女在該村沒有土地。所以土地的長久不變，就有可能使得女性喪失土地。在農(nóng)村，如果婦女沒有土地，那么婦女權(quán)益如何保障?另外，農(nóng)村大量的男性在外面流動(dòng)、打工，婚姻不穩(wěn)定的條件下，如何來保護(hù)婦女?
因此，中央是否需要對(duì)“土地長久不變”這一制度作出明確的解釋?作出明確的解釋有何利弊?如果不作出明確的解釋，讓上述的這兩種解釋同時(shí)存在，又會(huì)如何?
第二個(gè)是土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)第二次分離的問題。目前全國各地的土地自愿的、有償?shù)霓D(zhuǎn)包有幾種類型：一是親友之間自發(fā)轉(zhuǎn)包；二是向?qū)I(yè)的經(jīng)營戶轉(zhuǎn)包；三是向合作社轉(zhuǎn)包；四是向資本農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)包。各地目前土地轉(zhuǎn)包的情況如何、轉(zhuǎn)包率的高低、轉(zhuǎn)包種類的多少、對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民有何影響，這些都值得關(guān)注。
另外，如果實(shí)行土地轉(zhuǎn)包，那么法律應(yīng)該保護(hù)承包權(quán)還是經(jīng)營權(quán)?一般情況下'轉(zhuǎn)包時(shí)間長，對(duì)經(jīng)營戶有利，反之，對(duì)承包戶有利。承包戶外出打工，如果因工作不順心等情況，想回家繼續(xù)種地，如果土地轉(zhuǎn)包一兩年，可以在短期內(nèi)收回，但是如果轉(zhuǎn)包十年、二十年的話，比較麻煩。但是，如果轉(zhuǎn)包時(shí)間不長，如何進(jìn)行土地上的投入以及土地的中長期規(guī)劃?
第三個(gè)是宅基地問題。既然宅基地是集體所有并且給農(nóng)民使用，那么農(nóng)民的宅基地能否集體聯(lián)合起來進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)?像城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)生的很多小產(chǎn)權(quán)房都是由此引起的。非農(nóng)使用的宅基地能否進(jìn)行此類利用，以使得城鄉(xiāng)結(jié)合部的這種土地的增值部分歸集體和農(nóng)戶所有?
第四個(gè)是農(nóng)田水利建設(shè)問題。近兩年，南方的旱澇比較嚴(yán)重，中央下決心要解決農(nóng)田水利的建設(shè)問題，補(bǔ)清改革開放30年來對(duì)中小手工業(yè)以及抗旱投入的不足。如此大量的自上而下的投入，如果沒有農(nóng)民的組織和參與，會(huì)導(dǎo)致地方大量的腐敗，如何來進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督?
2004年稅費(fèi)減免以后，各種各樣的轉(zhuǎn)移支付也到了農(nóng)民手里，但是這些年來農(nóng)民對(duì)基層的觀念和基層官員的評(píng)價(jià)沒有升高。歷史還在那里流淌，沒有變，歷史很多的東西發(fā)生了，就―直會(huì)流淌到現(xiàn)在。有些歷史表面被中斷了，它的主流還在那里流淌，對(duì)于流淌到現(xiàn)在的歷史，如何評(píng)價(jià)?考察當(dāng)代反復(fù)發(fā)生的事情，是缺點(diǎn)我們就改正，是優(yōu)點(diǎn)我們繼承。
第9篇：土地承包制度改革范文
20世紀(jì)80年代初期，在全國范圍內(nèi)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是迄今為止中國農(nóng)村最具深遠(yuǎn)意義的重大改革。它是20年多來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、乃至國民經(jīng)濟(jì)中，一系列重大改革的引子。對(duì)于這場改革的動(dòng)因，不同的人可能從不同的角度作出解釋。但我認(rèn)為，在改革之前，傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)體制的長期運(yùn)行，導(dǎo)致了農(nóng)村土地保障功能的供給嚴(yán)重不足，則是引發(fā)這場改革的重要原因。
在20世紀(jì)80年代以前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本特征是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以種植業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，種植業(yè)經(jīng)濟(jì)以糧食經(jīng)濟(jì)為主。這種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對(duì)于土地有著高度的依賴性，為土地成為農(nóng)民社會(huì)保障的主要來源提供了條件。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)，對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，經(jīng)營土地是獲得收入、維持基本生存的主要手段。
在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民對(duì)這種集體的成員權(quán)，是與生俱來的。這種成員權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是作為集體中不可分割的一部分，擁有對(duì)于土地的產(chǎn)權(quán)，特別是部分剩余索取權(quán)；二是成年后在土地上就業(yè)的權(quán)利。這種成員權(quán)加上土地的養(yǎng)育功能，使土地能夠在相當(dāng)程度上，發(fā)揮對(duì)農(nóng)民的就業(yè)保障、生活福利保障和傷病養(yǎng)老保障功能。以其中較為復(fù)雜的養(yǎng)老保障為例，它主要是通過兩種形式實(shí)現(xiàn)的。其一是對(duì)于為數(shù)較少的孤寡老人實(shí)行集體養(yǎng)老；賴以進(jìn)行集體養(yǎng)老的收入，則主要來源于土地。其二是對(duì)于為數(shù)眾多的一般老人，主要實(shí)行家庭養(yǎng)老。后者的養(yǎng)老保障收入，少量來自老人憑借其對(duì)于集體的成員權(quán)，所獲得的福利收入；主要來自于家庭內(nèi)收入的人際轉(zhuǎn)移，特別是代際轉(zhuǎn)移。而家庭內(nèi)收入人際轉(zhuǎn)移量的多少，則取決于兩個(gè)因素：集體土地生產(chǎn)力水平的高低、家庭勞力的強(qiáng)弱多寡。因此，一般老人的養(yǎng)老保障收入，雖然不是來自于老人長期生活中的現(xiàn)金積蓄，卻可視為其婚后的長期非現(xiàn)金儲(chǔ)蓄。“養(yǎng)兒防老”實(shí)際上是一種長期非現(xiàn)金儲(chǔ)蓄。
實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以前，傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行特征是，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一分配。這種傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)體制的長期運(yùn)行，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，也嚴(yán)重妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益的提高。在農(nóng)民人數(shù)不斷增加、農(nóng)村人地關(guān)系日趨緊張的背景下（注：在全國普遍實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制的1984年，農(nóng)村人均耕地面積僅有1.5畝。），由此又進(jìn)一步導(dǎo)致了土地的保障功能嚴(yán)重供給不足，土地對(duì)單位農(nóng)村人口的保障能力不斷弱化。到1978年，全國農(nóng)民人均純收入僅為133.57元，比1957年僅增加60.6元，其間年均遞增率僅為2.9％。同年，全國大約有2億人口不得溫飽，農(nóng)民的人均糧油消費(fèi)量甚至比1957年還低。
在80年代以前，除五保戶、民政救濟(jì)和合作醫(yī)療等少數(shù)領(lǐng)域外，在廣袤的我國農(nóng)村，來自土地之外的社會(huì)保障，幾乎是一片空白。因此，在當(dāng)時(shí)高度土地依賴性的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)民長期的生活困難和土地保障功能嚴(yán)重弱化的現(xiàn)實(shí)，極易誘發(fā)出農(nóng)民增強(qiáng)土地保障功能的制度創(chuàng)新沖動(dòng)。聯(lián)產(chǎn)承包制的產(chǎn)生，就是這種沖動(dòng)爆發(fā)的結(jié)果。在農(nóng)村改革初期，為什么實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制首先是從貧困地區(qū)開始？為什么在進(jìn)行這項(xiàng)制度創(chuàng)新時(shí)，在農(nóng)戶之間往往是按人口或人勞比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重視。既然進(jìn)行這項(xiàng)制度創(chuàng)新的重要原因，是增強(qiáng)土地的保障功能；那么，在土地集體所有這一“集體”范圍內(nèi)，平等的成員權(quán)就應(yīng)該享有平等的土地保障權(quán)。因此，按人口或人勞比例均分土地，是一種難以回避的選擇。甚至在絕大多數(shù)地區(qū)，是按人口而不是勞動(dòng)力，把集體所有的土地，按肥力劃等平分的。根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室的資料，即令是到1997年，在觀察點(diǎn)系統(tǒng)的317個(gè)村中，按人口或勞動(dòng)力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％實(shí)行所謂的“兩田制”，如口糧田按人均分，責(zé)任田按勞力均分。此外，調(diào)查的266個(gè)村自實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，有80％進(jìn)行過土地調(diào)整；其中又有81％的村，在調(diào)整中采取增人增地、減人減地的原則（注：全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室：“當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理的現(xiàn)狀及問題”，《中國農(nóng)村觀察》1998年第5期第57頁。）。
二、土地保障的新矛盾
實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制（十五屆三中全會(huì)后改稱家庭承包制），從早期動(dòng)因上看，是為了解決農(nóng)土保障功能的嚴(yán)重供給不足問題。這場改革的發(fā)生，也帶來了土地保障功能的一系列新變化。主要表現(xiàn)是：第一，提高了土地的生產(chǎn)力水平，增強(qiáng)了土地的收入保障功能。改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速發(fā)展，農(nóng)民收入水平的迅速提高。第二，強(qiáng)化了土地的失業(yè)保障和社會(huì)穩(wěn)定功能。實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制，賦予了農(nóng)民對(duì)部分土地的承包經(jīng)營權(quán)。這種土地承包經(jīng)營權(quán)，可以作為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)的退路。因此，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，有利于增強(qiáng)其抵御非農(nóng)就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的能力；也保證了不至于因多數(shù)農(nóng)民無從就業(yè)，而妨礙社會(huì)穩(wěn)定。80年代以來，隨著人口的變化，許多地方頻繁地進(jìn)行的土地調(diào)整，在相當(dāng)程度上，正是為了維護(hù)土地的上述保障功能。
但是，自實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，也使土地保障功能的發(fā)揮，面臨著一系列新的矛盾：
1.發(fā)揮土地的保障功能與提高土地利用效率的矛盾
土地不僅是農(nóng)民社會(huì)保障的重要依托，還是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。如果農(nóng)村的分工分業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民經(jīng)營素質(zhì)的分化程度也不高；那么，發(fā)揮土地的保障功能與利用土地的生產(chǎn)資料功能，往往不存在明顯的矛盾。但是，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)民分化程度的提高，二者的矛盾將會(huì)越來越大。因此，土地向經(jīng)營能手集中，土地連片開發(fā)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，就是提高土地利用效率的必然要求。如果過分強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)保障功能，勢必導(dǎo)致農(nóng)戶的土地不斷細(xì)分，不利于土地的連片和有效開發(fā)，妨礙農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，延緩?fù)恋匾?guī)模經(jīng)營的發(fā)展；進(jìn)而有悖于土地利用的效率目標(biāo)。80年代以來，在耕地面積不斷減少的同時(shí)，農(nóng)村的人口和勞動(dòng)力卻不斷增加，導(dǎo)致人地關(guān)系不斷惡化。由此導(dǎo)致的結(jié)果是，從相對(duì)地位來看，土地所承擔(dān)的社會(huì)保障功能上升，生產(chǎn)資料功能下降。在有些地方，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低等原因，土地的生產(chǎn)資料功能已經(jīng)嚴(yán)重退化，甚至基本消失；轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊谋Ｕ鲜侄?。主要表現(xiàn)是，部分從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，往往對(duì)土地進(jìn)行粗放經(jīng)營，或?qū)⑼恋亓袒?。?jù)張紅宇（2001）對(duì)安徽壽縣的調(diào)查，2000年全縣土地撂荒面積高達(dá)16.3萬畝，比上年增加1.4倍；占全縣耕地面積的9％。其中常年性撂荒面積占72％，季節(jié)性撂荒面積占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面積的26.7％。
2.發(fā)揮土地的保障功能與土地保障功能弱化的矛盾
長期以來，農(nóng)民的社會(huì)保障，主要是以土地為中心的非正規(guī)保障；特別是那些在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)所占份額大的地區(qū)。因此，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)村土地的保障功能應(yīng)該得以強(qiáng)化。但是，遺憾的是，近年來，農(nóng)村土地的保障功能不僅沒有得到強(qiáng)化，反而不斷弱化。主要表現(xiàn)是：
——農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對(duì)收益越來越低，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至絕對(duì)虧本。目前，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的空間小，降價(jià)的壓力大。隨著加入WTO，農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的空間，將會(huì)越來越小。但與此同時(shí)，在以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭，卻一直比較強(qiáng)勁；由此導(dǎo)致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價(jià)格的比重，已經(jīng)很大。以1999年為例，糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的生產(chǎn)成本，占出售價(jià)格的比重分別高達(dá)82％、94％和99％。在價(jià)格、成本雙因素的夾擊下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對(duì)收益，已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年已經(jīng)下降到505.71元，4年間減幅達(dá)25.6％；如扣除人工和物質(zhì)費(fèi)用因素，則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益，1995年為34.51元，到1999年已經(jīng)下降到-174.72元；農(nóng)地經(jīng)營處于絕對(duì)虧本的狀態(tài)。（注：張忠根、史清華：“農(nóng)地生產(chǎn)率變化及不同規(guī)模農(nóng)戶農(nóng)地生產(chǎn)率比較研究”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期。）
——農(nóng)村土地負(fù)擔(dān)越來越重，越來越多的農(nóng)民視土地為“雞肋”或包袱。近年來，由于有關(guān)方面的積極努力，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作取得了積極的成效。但是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的嚴(yán)重性，并沒有因此而有明顯的減弱；在有些地方，農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至越減越重。以1999年為例，未扣除價(jià)格變動(dòng)因素的影響，全國農(nóng)民人均純收入較上年增加2.2％，但人均農(nóng)業(yè)各稅卻增加了5.8％。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長往往呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：費(fèi)比稅增加快，隱性稅費(fèi)比顯性稅費(fèi)增加快，欠發(fā)達(dá)地區(qū)比發(fā)達(dá)地區(qū)問題重。在許多地方，日趨沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，有相當(dāng)一部分是按地分?jǐn)偟?。日趨沉重的土地?fù)擔(dān)，使越來越多的農(nóng)民感到承包地“食之無味，棄之可惜”；甚至有不少農(nóng)民將承包地視同包袱，早甩包袱早開心。在此背景下，土地的保障功能幾乎無從談起。
——土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格越來越低，在有些地方，經(jīng)營土地甚至成了農(nóng)民的絕對(duì)負(fù)擔(dān)。根據(jù)《南方周末》2001年6月14日的資料，目前在河北監(jiān)利縣，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為種田是劃不來的事，發(fā)生土地流轉(zhuǎn)時(shí)，轉(zhuǎn)出戶不僅不能從土地轉(zhuǎn)讓中獲得收益，反而要倒貼給轉(zhuǎn)入戶每畝300元，當(dāng)?shù)胤Q此為“倒貼皮”。崔紅志對(duì)吉林省梨樹縣新豐村的調(diào)查顯示，該村將集體按規(guī)定預(yù)留的5％機(jī)動(dòng)地，租賃給農(nóng)民經(jīng)營。1998年，在每畝租賃價(jià)格為105元時(shí)，農(nóng)民還踴躍租賃；但到2000年，每畝租賃價(jià)格下降到60元，竟有不少地?zé)o人愿意租賃。
3.發(fā)揮土地的保障功能與國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾
——隨著農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，和農(nóng)民收入來源渠道的多元化，在農(nóng)民的收入來源中，農(nóng)業(yè)或土地收入的相對(duì)重要性，將會(huì)趨于下降；土地經(jīng)營的要素成本和機(jī)會(huì)成本趨于提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益趨于減少。因此，土地保障的相對(duì)作用，也會(huì)趨于下降；主要依靠土地保障的局限性，也將趨于增加。據(jù)齊莉梅（2001）對(duì)廣東石基鎮(zhèn)的調(diào)查，在農(nóng)村高度市場化和城市化以后，農(nóng)戶依靠小規(guī)模耕地，根本保證不了基本生活，更不能保證養(yǎng)老。特別是，有些農(nóng)民已經(jīng)較長時(shí)期地離開了土地，進(jìn)入城市或鄉(xiāng)村的非農(nóng)領(lǐng)域，其就業(yè)觀念和生活方式已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。其中多數(shù)人即使暫時(shí)喪失了非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，也未必把回歸農(nóng)業(yè)、經(jīng)營土地，作為一條退路；土地的保障作用將因此失去了意義。
——城鎮(zhèn)化是國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本方向。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的規(guī)模，將會(huì)迅速擴(kuò)張；另一方面，在那些城郊或小城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展的地區(qū)，土地資產(chǎn)將會(huì)迅速增值。但是，當(dāng)前，國家基本上壟斷了農(nóng)村土地的一級(jí)市場，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，比較規(guī)范的程序是，先征為國有，再由國家或政府將使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。國家征地時(shí)，往往將征地價(jià)格壓得很低，而國家的土地出讓價(jià)格卻通常很高。在此過程中，政府一轉(zhuǎn)手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體和擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，卻所得甚少。根據(jù)有關(guān)資料，目前在城市建設(shè)征用農(nóng)用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5～10％，集體得25～30％，政府及其機(jī)構(gòu)得60～70％。（注：張正河、武晉，“論農(nóng)村生產(chǎn)要素的準(zhǔn)城市化”《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2001年第7期第22頁。）在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，也有相當(dāng)一部分是以不規(guī)范的方式進(jìn)行的。其大致情形是，地方政府與土地開發(fā)商合謀，以較低的價(jià)格，從農(nóng)村集體（農(nóng)民）手中征得土地，通過土地開發(fā)或直接轉(zhuǎn)手，賺得高額利潤?？梢姡壳霸谂c城鎮(zhèn)化相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，相關(guān)集體和農(nóng)民的利益往往受到侵害。從土地農(nóng)轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民得到的有限利益，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能替代轉(zhuǎn)非的土地，發(fā)揮相應(yīng)的保障作用。此外，許多農(nóng)民還會(huì)因?yàn)槭ネ恋?，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非農(nóng)領(lǐng)域或城鎮(zhèn)生活，而增加了生活和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
——在不少地方的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，基層組織仍然習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政命令，不顧當(dāng)?shù)貤l件和群眾意愿，假借推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和企業(yè)化經(jīng)營等名義，強(qiáng)迫、甚至替代農(nóng)民和集體轉(zhuǎn)出土地，或隨意縮短土地承包期、收回承包地、多留機(jī)動(dòng)地，侵犯農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。在有些地方，鄉(xiāng)村組織甚至與“龍頭企業(yè)”合謀，人為壓低土地轉(zhuǎn)包價(jià)格，為鄉(xiāng)村或領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人創(chuàng)收。有的地方在招商引資中，甚至競相壓低條件，熱衷于“低價(jià)格、長期限、大規(guī)?！钡剞D(zhuǎn)讓和租賃土地。由此，不僅侵犯了農(nóng)民的物質(zhì)利益和經(jīng)營自主權(quán)，也剝奪了農(nóng)民正常地獲得土地保障的權(quán)利。這種現(xiàn)象為什么會(huì)發(fā)生？城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的利益為什么會(huì)受到損害？在很大程度上是因?yàn)?，在現(xiàn)有的以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民與政府、農(nóng)民與企業(yè)的交易地位嚴(yán)重不對(duì)等，農(nóng)戶多而散，談判地位低、對(duì)話能力弱。
——目前，我國農(nóng)村65歲以上的老年人口，已占農(nóng)村人口的7％以上。由于70年代以來長期實(shí)行的計(jì)劃生育政策的滯后效應(yīng)，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村老年人口的比重將會(huì)繼續(xù)上升。因而，農(nóng)村養(yǎng)老的任務(wù)將會(huì)日趨艱巨。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國農(nóng)村核心家庭的主流地位，將會(huì)繼續(xù)提高。加之，農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)空間將會(huì)不斷擴(kuò)大。因此，主要依靠土地保障的傳統(tǒng)農(nóng)家養(yǎng)老方式，將會(huì)面臨養(yǎng)老保障能力供不應(yīng)求的挑戰(zhàn)。從近期來看，80年代實(shí)行“獨(dú)生子女”政策后的新生代，其父母很快將進(jìn)入需要養(yǎng)老的階段。屆時(shí)，這些由“獨(dú)生子女”組成的家庭，將面臨一對(duì)夫婦供養(yǎng)4個(gè)以上老人的繁重養(yǎng)老任務(wù)?？梢?，提高農(nóng)村的養(yǎng)老保障能力，不僅是一項(xiàng)長期任務(wù)，更是當(dāng)前的迫切要求。面對(duì)如此日趨繁重的養(yǎng)老保障任務(wù)，單純依靠發(fā)揮土地的養(yǎng)老保障能力，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
三、土地保障能力的再造與農(nóng)民社會(huì)保障體系的建設(shè)
1.雙管齊下，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力
針對(duì)現(xiàn)有的土地均分制與提高土地利用效率的矛盾，許多學(xué)者提出了各具特色的土地制度創(chuàng)新思路，希望借此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率。其中許多思路不乏創(chuàng)意。但是，多數(shù)思路的實(shí)施，因?yàn)槭艿絻煞矫娴闹萍s，可操作性并不很強(qiáng)。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益低，導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地的動(dòng)力不足；二是因缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地后的收入來源和社會(huì)保障問題無從解決。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益水平，不僅可以提高農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營的效率目標(biāo)，還可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實(shí)保障能力。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平的提高，也有可能導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的動(dòng)力不足。但是，綜合而論，其積極作用還是會(huì)大于其消極作用的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益和比較利益水平的提高，有利于提高農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，進(jìn)而提高農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得；也有利于促進(jìn)土地真正向經(jīng)營能手集中。目前，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營比較利益水平較低的背景下，通過農(nóng)戶之間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，也有可能實(shí)現(xiàn)土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是經(jīng)營能手，而是經(jīng)營和就業(yè)能力比較差的農(nóng)民。長期下去，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)競爭力，是非常不利的。
從當(dāng)前來看，要提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效益和比較利益水平，應(yīng)該雙管齊下。一方面，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；借此，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格競爭力和農(nóng)產(chǎn)品的加工增值程度。另一方面，適應(yīng)加入WTO以后農(nóng)業(yè)政策調(diào)整和提高農(nóng)業(yè)競爭力的需要，改善政府對(duì)農(nóng)業(yè)的調(diào)控方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。特別是要根據(jù)“綠箱政策”的要求，加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品營銷等方面的支持，改善支持方式。
2.鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，積極探索多種形式的土地資本化，實(shí)現(xiàn)土地保障模式由消極向積極的轉(zhuǎn)變
土地既可成為農(nóng)民獲得社會(huì)保障的重要手段，也是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但如果我們將目光僅停留在這樣兩點(diǎn)，則容易產(chǎn)生土地利用公平與效率的矛盾；與此相對(duì)應(yīng)的，實(shí)際上是土地的消極保障模式。如果我們將視野放得更為開闊一些，看到土地還是一種可以資本化的資源；那么，就可能協(xié)調(diào)土地利用公平與效率的矛盾，將發(fā)揮土地的社會(huì)保障功能與利用其生產(chǎn)資料功能有效結(jié)合起來。與此相對(duì)應(yīng)的，實(shí)際上是土地的積極保障模式。近年來，許多地方在此方面進(jìn)行了積極的探索，通過實(shí)行反租倒包、轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣、土地經(jīng)營權(quán)入股、企業(yè)或大戶托管等形式，有效地盤活了土地資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了土地增值；也明顯加快了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。有關(guān)資料顯示，目前，在廣東、浙江、江蘇等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)面已達(dá)10％。多數(shù)地方還將促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地資本化，與促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，產(chǎn)生了一石數(shù)鳥的效果。以江蘇南京市為例，根據(jù)我們2001年8月的調(diào)查，全市土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)41.9萬畝，占土地承包總面積的15.2％；各種形式的土地流轉(zhuǎn)面積，分別比上年增加1～3倍。其土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)是，土地流轉(zhuǎn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整同步發(fā)展，大多明顯提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的科技含量、投入水平和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)民增收的統(tǒng)一。在土地流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，不僅可以擺脫土地經(jīng)營的后顧之憂，每畝還可得到平均300元、最高達(dá)800元的利益補(bǔ)償。通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地承包權(quán)的資本化，因而實(shí)現(xiàn)了土地保障功能的再造（案例1-2）。
案例1 目前，在江蘇南京市六合縣，已有1500畝土地，通過反租倒包的形式，轉(zhuǎn)讓給了香港超大集團(tuán)從事蔬菜栽培。原先承包這些土地的農(nóng)民，每畝每年可得土地轉(zhuǎn)讓收入150元。按照有關(guān)協(xié)議，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民可長期到超大集團(tuán)，從事與蔬菜種植有關(guān)的勞務(wù)活動(dòng)。在此方面每人每月可另得勞務(wù)收入400～500元。為此，公司一年支付的勞務(wù)費(fèi)用高達(dá)80萬元。農(nóng)民通過為公司提供勞務(wù)，也學(xué)到了蔬菜栽培方面的新技術(shù)。
案例2 江蘇高淳縣從1999年開始，在全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中成立了鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營公司，公司負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)后土地的重新發(fā)包，并對(duì)發(fā)包土地中由縣、鎮(zhèn)、村投入形成的實(shí)物性資產(chǎn)，和耕地、水面等資源性資產(chǎn)，實(shí)施有效的經(jīng)營管理。公司采取股份制的方式運(yùn)作，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行4個(gè)規(guī)范。即：（1）規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。（2）規(guī)范發(fā)包方式。公司在取得土地經(jīng)營權(quán)后，先進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施配套，再按照公開、公平、公正的原則，統(tǒng)一向社會(huì)競價(jià)招標(biāo)發(fā)包。（3）規(guī)范收益分配。土地發(fā)包收益，50％給原承包農(nóng)戶，體現(xiàn)農(nóng)戶的承包權(quán)；20％作村組集體收入，體現(xiàn)土地所有權(quán)；15％作為政府投資者的收益，由鎮(zhèn)集體資產(chǎn)辦公室監(jiān)管，用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維修，實(shí)行滾動(dòng)發(fā)展；10％作為農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅；5％作為公司業(yè)務(wù)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)用。（4）規(guī)范公司運(yùn)作。
當(dāng)前需要注意的是在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和土地資本化過程中，第一，要把長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，與鼓勵(lì)有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革結(jié)合起來。高度重視尊重農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，尊重農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。要防止土地流轉(zhuǎn)中的盲目刮風(fēng)和“一刀切”。第二，加快試點(diǎn)，鼓勵(lì)探索；注意規(guī)范，但不急于進(jìn)行過多的規(guī)范。目前，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，大多是自發(fā)進(jìn)行的，多數(shù)只要轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入雙方的口頭協(xié)議，流轉(zhuǎn)的期限也較短。這種不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)難以形成真正意義上的土地規(guī)模經(jīng)營。因此，要注意加強(qiáng)政府和社區(qū)組織的引導(dǎo)作用，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。但出現(xiàn)這種情況的原因，是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)不穩(wěn)定，需要土地發(fā)揮失業(yè)保障作用。因此，由于外部環(huán)境的制約，近期內(nèi)在多數(shù)地方。不太可能很快形成較長期、較規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)。過早地要求對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行過多的規(guī)范，往往會(huì)耗散土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新潛力，造成拔苗助長的后果。第三，加快土地流轉(zhuǎn)的環(huán)境建設(shè)，包括土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，與借貸市場、勞動(dòng)力市場等要素市場的發(fā)育息息相關(guān)，不可孤軍獨(dú)進(jìn)。
3.積極促進(jìn)各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護(hù)組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的談判能力
土地制度的建設(shè)和社會(huì)保障制度的完善，都是一個(gè)制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關(guān)的不同利益集團(tuán)之間相對(duì)談判能力的強(qiáng)弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要規(guī)范政府行為，有效地維護(hù)農(nóng)民利益（包括土地承包經(jīng)營權(quán)或社會(huì)保障權(quán)），必須有相當(dāng)發(fā)達(dá)的農(nóng)民組織作支撐。農(nóng)民要制約土地負(fù)擔(dān)的迅速增長，要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營有關(guān)的諸多“談判”中，節(jié)約交易成本，減少信息不對(duì)稱性，改變其被動(dòng)接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織，既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式，也是增強(qiáng)農(nóng)民自我保護(hù)能力的重要形式。
4.因地制宜，加快發(fā)展面向農(nóng)民的土地外社會(huì)保障
長期以來，農(nóng)民的土地保障基本上屬于非正規(guī)社會(huì)保障。正規(guī)的社會(huì)保障，基本上屬于土地外保障。從前文分析可見，僅從今后農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求來看，發(fā)展農(nóng)民的社會(huì)保障，必須把增強(qiáng)土地的養(yǎng)老保障能力，與發(fā)展土地外養(yǎng)老保障結(jié)合起來，積極實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老并舉。實(shí)際上，養(yǎng)老保障如此，其他方面的保障也如此。當(dāng)前，農(nóng)民的社會(huì)保障需要重點(diǎn)關(guān)注以下問題，一是農(nóng)民工的社會(huì)保障問題。二是逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度。
長期以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在社會(huì)保障問題上的反映，就是將大多數(shù)農(nóng)民排斥在正規(guī)的社會(huì)保障制度之外。在這種社會(huì)保障的發(fā)展格局下，面對(duì)未來收入預(yù)期下降、支出預(yù)期上升的形勢，農(nóng)民往往不得不壓縮現(xiàn)時(shí)消費(fèi)，將為數(shù)可觀的儲(chǔ)蓄和手持現(xiàn)金留備不測。這是導(dǎo)致近年來農(nóng)村消費(fèi)市場擴(kuò)張乏力的重要原因。因此，面向農(nóng)民加強(qiáng)正規(guī)的社會(huì)保障建設(shè)，有利于緩解近年來農(nóng)村市場的擴(kuò)張困難。農(nóng)村人口占全國人口的70％；目前農(nóng)村市場的消費(fèi)需求，水平低、層次也低，城鄉(xiāng)之間存在巨大的消費(fèi)斷層。擴(kuò)張農(nóng)村市場的意義，不僅在于能夠產(chǎn)生簡單的數(shù)量意義上的擴(kuò)張效應(yīng)，更在于能夠延長我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生命周期，改善整個(gè)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)關(guān)系，緩解包括城市企業(yè)在內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營狀況，擴(kuò)大國民經(jīng)濟(jì)吸納就業(yè)的能力。這對(duì)于整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)的“開源節(jié)流”，（注：這里所說的開源節(jié)流，分別是指增加社會(huì)保障的資金來源，在失業(yè)保障等方面，減少社會(huì)保障的支出壓力。）都是有益的。因此，加強(qiáng)農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，與加強(qiáng)市民的社會(huì)保障體系建設(shè)之間，固然有相互矛盾的一面，比如爭奪資源；也有相互促進(jìn)的一面。通過它，可以消除農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村市場的擴(kuò)張，進(jìn)而促進(jìn)市民社會(huì)保障“開源節(jié)流”。
5.積極開拓農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障基金的多元融資渠道
可在科學(xué)測算、加強(qiáng)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓所得，拿出一個(gè)固定的份額，用于建立農(nóng)民的社會(huì)保障基金。土地資本化不僅適用于農(nóng)業(yè)用地不改變用途的情況，也適用于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的情況。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進(jìn)土地的資本化開發(fā)，實(shí)現(xiàn)以地生財(cái)，以地建立正規(guī)的社會(huì)保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵(lì)農(nóng)民采取土地入股等形式，參與城鎮(zhèn)擴(kuò)張地帶的土地開發(fā)；或通過土地證券化，直接進(jìn)入土地一級(jí)市場。在農(nóng)民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個(gè)固定的比例，納入相應(yīng)城鎮(zhèn)的社會(huì)保障基金，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，此后享有與所在城鎮(zhèn)人口同樣的社會(huì)保障待遇。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整，發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融，提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力，加快土地開發(fā)或增值的進(jìn)程。此外，市以上政府可以根據(jù)當(dāng)年的城鎮(zhèn)開況，從財(cái)政收入中劃出一個(gè)固定的比例，用于建立農(nóng)民的社會(huì)保障基金。
農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障的資金來源，還可有另外兩個(gè)渠道，一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價(jià)值形態(tài)的資產(chǎn)，以及股權(quán)收益、租賃收益等。二是發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益，包括上市公司國有股減持的部分所得，國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益。這些國債收益、來自國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益，轉(zhuǎn)入國家財(cái)政，再通過轉(zhuǎn)移支付等形式，支持農(nóng)民的土地外社會(huì)保障體系建設(shè)。國有資產(chǎn)是全國人民所有的資產(chǎn)，不是城市人獨(dú)有的資產(chǎn)，更不是國有企業(yè)職工獨(dú)有的資產(chǎn)。因此，在國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益中，應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。否則，就是對(duì)農(nóng)民利益的侵犯和剝奪。至于農(nóng)民正規(guī)社會(huì)保障基金的增值問題，限于篇幅，在此不作專門分析。
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