土地改良實施方案精選(九篇)

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第1篇：土地改良實施方案范文

黨的十七大報告中要求堅持把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟作為首要任務(wù)，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村市場和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。加大支農(nóng)惠農(nóng)政策力度，嚴(yán)格保護耕地，增加農(nóng)業(yè)投入，促進農(nóng)業(yè)科技進步，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全?？茖W(xué)發(fā)展觀是我們黨著眼于新世紀(jì)、新階段黨和國家事業(yè)發(fā)展全局提出的重大理論成果，是指導(dǎo)發(fā)展的世界觀和方法論，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，對漢濱區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)具有十分重要的意義。

一 、學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，深刻理解農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)意義

我國是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國。1978年冬，****縣小崗村，18位農(nóng)民冒著風(fēng)險，在土地承包責(zé)任書上按下了紅手印。這一按改變了中國農(nóng)村發(fā)展的進程，而小崗村的農(nóng)民也以聯(lián)產(chǎn)承包叩開了中國農(nóng)村改革的大門，開創(chuàng)了中國改革開放的歷史。改革開放以來，我國農(nóng)村改革發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，農(nóng)村生產(chǎn)力不斷解放和發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟社會呈現(xiàn)出新局面，近年來，隨著國家、省、市對我區(qū)的不斷投入，我區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到了改善、農(nóng)民收入有了較快增長。但與此同時，還存在一些亟需解決的問題。

1、我區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱。主要表現(xiàn)為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施大部分超期運行，老化失修，設(shè)施不配套，建設(shè)管理滯后，效益衰減，20xx年我區(qū)耕地的有效灌溉面積為79.5萬畝，70%以上耕地仍是靠天吃飯，農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力不強.農(nóng)業(yè)科技支撐不足，科技裝備能力較差，大大低于全省的平均水平。農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)水平較低，農(nóng)業(yè)機耕、機播、機收水平分別都很低，水稻和玉米絕大部分仍然靠人工收獲。

2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、組織化程度低。20xx年我區(qū)農(nóng)業(yè)戶17.6萬戶、73.5萬人。每戶經(jīng)營幾畝土地的局面長期內(nèi)很難根本改變，農(nóng)業(yè)難以形成專業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營。由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模小、生產(chǎn)效率低，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動中獲取較高的收入十分困難。大部分都為初級農(nóng)產(chǎn)品，受市場約束嚴(yán)重，增產(chǎn)不一定能增收，根本原因在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、產(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化不足，農(nóng)業(yè)向廣度和深度延伸不夠。

3、勞動力老年化、婦女化、兒童化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。隨著我區(qū)大量青壯年勞動力外移，農(nóng)村常住人口中老人、兒童、婦女所占比例大幅上升，不僅很難掌握和運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，也很難動員足夠的勞動力參與田間排灌渠道、小型蓄水工程開挖、土地平整、田間機耕道路修筑以及農(nóng)田防護林植樹等建設(shè)。

4、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)民增收效益不明顯。我區(qū)農(nóng)民現(xiàn)大部分仍然還是采取傳統(tǒng)的耕作模式，自給自足，沒有形成商品化理念。20xx年全區(qū)人均gdp7246元，是全國的38.8％；農(nóng)民人均純收入2295元，比全國低1845元；人均地方財政收入130元，據(jù)專家測算，我區(qū)比中南沿海落后20年，比陜西省落后5—7年。

上述問題，制約了我區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，使農(nóng)業(yè)仍處于薄弱環(huán)節(jié)。要解決這些深層次的矛盾和問題，必須走出一條農(nóng)業(yè)發(fā)展新路，這條新路就是中央提出的發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。而農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要途徑，為推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)起著至關(guān)重要的作用。實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)即是國家支持和扶持農(nóng)業(yè)一項重要措施，也是我們爭取財政支農(nóng)資金投入、加快漢濱農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要機遇。

二、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分認識農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)對改變我區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用

我區(qū)屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，是上世紀(jì)末和本世紀(jì)初全國592個扶貧重點縣區(qū)之一，經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力低。自20xx年開始實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以來，就在努力改變著項目區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。

一是改善了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，顯著提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。20xx～20xx年，項目區(qū)共新建攔河壩12座，新修排灌站16座，新打機電井31眼，襯砌渠道244公里，新修改造機耕路105公里，新修梯田埂6公里。實現(xiàn)新增和改善灌溉面積7.8萬畝，新增和改善除澇面積0.65萬畝，新增節(jié)水灌溉面積5.35萬畝。項目區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件得到的完善和加強，近13萬畝的低產(chǎn)田變成了田地平整、土壤肥沃、渠路配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水有效的高準(zhǔn)農(nóng)田，有效的提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

二是促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民收入明顯提高。項目區(qū)農(nóng)戶通過土地改良和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民收入有了較大提高。據(jù)統(tǒng)計，在已開發(fā)的12.9萬畝土地中，有近50%的土地種植了具有特色經(jīng)濟作物，有近20%的土地進行了流轉(zhuǎn)，培育了一批種養(yǎng)殖能人大戶，吸引了規(guī)模企業(yè)到項目區(qū)建設(shè)基地。漢濱區(qū)秦東魔芋精粉廠、漢濱區(qū)楊晨養(yǎng)殖場按照“公司+基地+農(nóng)戶”的模式，通過技術(shù)指導(dǎo)，輻射勞動農(nóng)戶3萬余戶。

三是保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。20xx～20xx年，通過實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)， 營造農(nóng)田防護林5400畝，水土保持林20xx畝，水源涵養(yǎng)林20xx畝，實施苗圃育苗面積290畝。項目區(qū)增加農(nóng)田林網(wǎng)防護面積5.2萬畝，控制水土流失面積45平方公里。為保護和改善生態(tài)環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

四是提高開發(fā)科技含量，農(nóng)民素質(zhì)明顯提高。在土地治理項目中累計安排科技推廣費78萬元，大力推廣優(yōu)良品種和先進適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)。開展技術(shù)培訓(xùn)3.4萬人次，為農(nóng)民進行技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)。同時，累計安排財政資金111.4萬元，實施了一批農(nóng)業(yè)科技示范項目，這些“點面結(jié)合”的措施，既促進了項目區(qū)農(nóng)業(yè)科技進步，又普遍提高農(nóng)民素質(zhì)，為我區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技水平起到了示范帶動作用。

三、著力改進作風(fēng)，培養(yǎng)出高素質(zhì)的農(nóng)發(fā)隊伍

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)主戰(zhàn)場在農(nóng)村，工作地點在田間地頭。做好這項工作，必須有過硬的作風(fēng)。能否造就一支守信念、講奉獻、有本領(lǐng)、重品行的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)干部隊伍，直接關(guān)系農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目實施的成敗，也直接影響到科學(xué)發(fā)展能否落實。因此，深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，必須加強干部作風(fēng)建設(shè)，著力培育高素質(zhì)農(nóng)發(fā)干部隊伍。一是要樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。要真正的做到心系群眾、服務(wù)人民，真正把人民群眾當(dāng)主人、當(dāng)親人。真心實意地為人民謀利益，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。二是要深入基層，深入群眾，深入現(xiàn)場，真抓實干。要認真執(zhí)行“三三制”的工作要求，即三分之一的干部在機關(guān)堅持工作，三分之一干部駐村抓點，三分之一的干部搞調(diào)查研究，確保農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)實施過程都有干部進行指導(dǎo)和服務(wù)。三是強化制度建設(shè)。好的制度是保證。通過制度建設(shè)來培育和弘揚干部的良好作風(fēng)，通過制度建設(shè)，將干部好的作風(fēng)固定下來，使好與壞、是與非、正確與錯誤、可做與不可做的標(biāo)準(zhǔn)界限清晰明了。

四、切實加強管理，打造農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)精品工程

管理，是一切組織正常發(fā)揮作用的前提，任何一個有組織的集體活動，不論其性質(zhì)如何，都只有在管理者對它加以管理的條件下，才能按照所要求的方向進行。當(dāng)前，漢濱區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要以中低產(chǎn)田改造和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為重點，科學(xué)管理，項目帶動，依靠科技，資金捆綁，突出加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力推進規(guī)模特色農(nóng)業(yè)，打造農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)精品工程，努力把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)項目建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)的樣板區(qū)。

1、科學(xué)規(guī)劃，做好項目前期工作。規(guī)劃是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目順利實施的基礎(chǔ)和前提，要把規(guī)劃設(shè)計放在首位，抓好“三個結(jié)合”，突出扶持重點。一是國家政策與漢濱區(qū)實際相結(jié)合。高起點、大手筆科學(xué)規(guī)劃，按照因地制宜、注重特色、規(guī)模開發(fā)、綜合示范的原則，實行山水田林路、村莊、產(chǎn)業(yè)綜合規(guī)劃。二是扶持方向與優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。擇優(yōu)扶持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，引進有資質(zhì)的中介機構(gòu)對其進行可行性研究，使項目概預(yù)算更加準(zhǔn)確，項目實施方案更加科學(xué)，效益指標(biāo)更加明確。三是農(nóng)發(fā)辦實地考察與專家意見相結(jié)合。專家的論證意見是擇優(yōu)選項的重要依據(jù)，在專家意見的基礎(chǔ)上，農(nóng)發(fā)辦組織相關(guān)人員對重點項目進行實地考察，把好項目申報立項關(guān)。

2、廣泛宣傳，提高農(nóng)民發(fā)展意識。不僅要讓廣大干部群眾充分認識農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的實施對加強我區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)生產(chǎn)能力，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要作用，還要讓廣大群眾掌握相應(yīng)的生產(chǎn)技術(shù)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和發(fā)展意識。一是通過廣播電視、宣傳車、層層召開會議等多種形式加強宣傳農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的有關(guān)政策和項目內(nèi)容，激發(fā)了廣大干群投身農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的熱情。二是通過科技示范、開培訓(xùn)會、印發(fā)資料等教會廣大群眾的掌握一至兩項生產(chǎn)技術(shù)，改變他們的傳統(tǒng)觀念，樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)理念和發(fā)展意識。

第2篇：土地改良實施方案范文

(一)失地農(nóng)民的數(shù)量

我國非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要集中在城郊和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。國家統(tǒng)計局2003年在全國開展了失地農(nóng)民的調(diào)查，調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對象，共調(diào)查了2942戶。在這2942戶中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的15%；人均耕地不足0.3畝的有1237戶，約占42%，完全喪失耕地的有1263戶，約占43%。

目前，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約250萬-300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農(nóng)民變成失地農(nóng)民。1987年至2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3395萬畝，多數(shù)研究者估計，至少有3400萬農(nóng)民完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地數(shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，但地方政府違規(guī)征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違規(guī)用地數(shù)量一般占用地總量的20%-30%以上。許多專家估計，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能達4000萬-5000萬人。如果違規(guī)用地得不到控制失地農(nóng)民還要大大增加。

(二)我國失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)也較多

近20年來，上海市共征用、使用土地約144萬畝，失地農(nóng)民的總數(shù)已超過百萬。1993年以來，北京市失地農(nóng)民累計達33萬。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民占農(nóng)村人口的28.2%。

二、失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況

(一)在計劃經(jīng)濟時期，對失地農(nóng)民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置的征地勞動力相當(dāng)一部分實際處于失業(yè)狀態(tài)。

上個世紀(jì)90年代中期以來，一些企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，上海市已安置進各單位的征地勞動力中，有近30%的人實際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有1100余人，從目前情況看，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè)安置人員90%以上都已下崗、失業(yè)。

(二)90年代以后，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境

隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)速度的加快，征地數(shù)量增加，征地用途和就業(yè)市場也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)等非生產(chǎn)性項目的越來越多。這類項目單位沒有能力安置征地農(nóng)民，“誰征地、誰安置”的原則已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱為貨幣補償。按政策規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取1.5萬-3萬元不等的一次性補助費。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量近1／4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90%以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，目前相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。無錫市失地農(nóng)民中處于勞動年齡段的有21.07萬人，其中有固定工作的占59.7%，沒有工作或只有臨時工作的占40.3%。

調(diào)查表明，2942個失地農(nóng)戶共有7187名勞動力，其中征地時安置就業(yè)的僅約占勞動力總數(shù)的2.7%；外出務(wù)工的約占24.8%；經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)的約占27.3%；從事農(nóng)業(yè)的約占25.2%；賦閑在家的約占20%。

(三)征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍

土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶，收入不同程度地有所增長，主要得益于有較多外出務(wù)工機會。有些農(nóng)戶能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活穩(wěn)定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的現(xiàn)象卻相當(dāng)普遍。收入減少的農(nóng)產(chǎn)，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動外，基本沒有其他的生產(chǎn)經(jīng)營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào)查戶中約有56%的農(nóng)產(chǎn)收入水平下降。河南開封縣調(diào)查戶中有83%收入水平下降。福建調(diào)查戶的生活水平下降幅度約為17%。陜西下降了16%。廣西下降了5%。江蘇調(diào)查戶中生活水平下降的農(nóng)產(chǎn)約占33%。

三、失地農(nóng)民的社會保障

(一)實行貨幣補償后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇，從總體上看，失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障水平低

在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費參加養(yǎng)老保險的不到1／3，而醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率更低。無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險的僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%。

(二)一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大中城市為解決失地農(nóng)民的生活保障問題進行了探索

浙江省在全國率先建立失地農(nóng)民社會保障，被征地農(nóng)民通過參加基本生活保障、養(yǎng)老保險等方式，已有52萬人納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬已按月領(lǐng)取。浙江省做法可歸納為三類：一是生活保障型。定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，如金華市個人繳費標(biāo)準(zhǔn)分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔，相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。此種方法嘉興市市區(qū)已實行9年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉(zhuǎn)勞動社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。三是社會保險與生活保障結(jié)合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；未到勞動年齡段一次性發(fā)給征地安置補助費。

以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結(jié)合型優(yōu)點突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設(shè)生活保障予以解決；又著眼長遠對接，對較多的勞動年齡段人群按統(tǒng)一制度納入城鎮(zhèn)社保體系，還有利于減輕政府“托底”負擔(dān)和實現(xiàn)基金收支平衡。

(三)失地農(nóng)民無法享受與城市居民同樣的社會保障

從各地情況看，失地農(nóng)民中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，過幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最可靠的生活保障。在當(dāng)前社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。

四、解決失地農(nóng)民問題的建議

失地農(nóng)民問題引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，真正的原因是我國土地征用制度存在重大缺陷。現(xiàn)在土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程不是一個平等的產(chǎn)權(quán)交易過程，基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農(nóng)民的土地，是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有使農(nóng)民富裕，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴大了社會不公。

從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補償，妥善的安置。

(一)嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途

中央政府提出要實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時16億人口的糧食需求所需的耕地數(shù)量。這個耕地總量估計為1.067億公頃。2001年，全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農(nóng)田”?！盎巨r(nóng)田”是指國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。這些基本農(nóng)田未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，禁止轉(zhuǎn)為他用。但是，地方政府采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批，耕地異地平衡，買賣非農(nóng)用地指標(biāo)等等，致使中央政府提出的耕地保護制度的政策難以落到實處。

(二)以保障農(nóng)民權(quán)益為核心改革征地制度

一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位?，F(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)劃分為城市土地(國有、不同租期的長期租用)和農(nóng)村土地(集體所有、通常為30年的承包合同)。集體的土地必須首先轉(zhuǎn)化為國有，才可以進入土地市場，用于非農(nóng)業(yè)用途。因此，集體所有和國有土地的法律權(quán)利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^程，不應(yīng)是一個簡單的行政過程，而應(yīng)是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。

我國現(xiàn)行法律中所說的“集體所有”，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的成員權(quán)，但并不能按份分割農(nóng)地的所有權(quán)?！凹w產(chǎn)權(quán)”的這一特征，使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊：誰真正擁有土地，實際上并不明晰。在這種情況下，土地在農(nóng)民不知情時被村干部出賣。要推進農(nóng)村集體經(jīng)濟股份合作制改革，將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農(nóng)民個人，組建村級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應(yīng)的股權(quán)。

二是保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)。在多數(shù)國家和地區(qū)，工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權(quán)。由于對“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權(quán)的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對征地目的和范圍要有嚴(yán)格的界定。

三是對農(nóng)民給予公平的補償。國外土地征用補償?shù)膬?nèi)容，包括地價補償、地上物(土地改良物)補償及其他補償。各國土地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不一致，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標(biāo)準(zhǔn)；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構(gòu)裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補償。為保證被征地者原有的生活水準(zhǔn)不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實際價格對失地農(nóng)民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價降低建設(shè)成本。給被征地農(nóng)民的補償，應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償。

四是完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權(quán)利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。

(三)允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進入市場流轉(zhuǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過開發(fā)商和土地所有者進行平等的談判，讓土地所有者——農(nóng)民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權(quán)、強化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場”，統(tǒng)一管理，實現(xiàn)集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵農(nóng)民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩(wěn)定的收益。

(四)廣開渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)

一是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機制。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提供優(yōu)惠政策。金融部門應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民申請個體工商經(jīng)營，在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗工人的稅費待遇等。

二是建立留地安置制度。由村民組織自主開發(fā)和經(jīng)營，對土地征用面積超過一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開發(fā)其他經(jīng)營項目，使農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入。對于城郊的農(nóng)民而言，出租房屋已經(jīng)成為他們一個穩(wěn)定的收入來源，這是他們維持生計的重要途徑。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內(nèi)，也有這一類的政策。南京、成都的標(biāo)準(zhǔn)是給每人無償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農(nóng)民按建筑成本多購買一定面積的房屋。杭州在制定對失地農(nóng)民的政策中規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。有條件的可建設(shè)一戶兩套(人均40—50平方米建筑面積)的新農(nóng)村公寓，既解決農(nóng)民的住房問題，又能為其提供出租房，增加生活來源。“撤村建居”的，應(yīng)明確農(nóng)民自建房享有城市居民自購房的同等權(quán)利，獲得相應(yīng)房屋產(chǎn)權(quán)證，允許進入市場交易。

(五)建立失地農(nóng)民社會安全網(wǎng)