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關(guān)鍵詞:礦產(chǎn)資源;相關(guān)利益主體;利益博弈
中圖分類號(hào):F124.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
收錄日期:2014年10月9日
一、引言
西部的優(yōu)勢(shì)在于資源,其礦產(chǎn)資源豐富,是全國(guó)重要的能源戰(zhàn)略區(qū)域。特別是西部大開發(fā)以來,西部地區(qū)成為國(guó)家資源基地,有力地支援了國(guó)家的工業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè),帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但與此同時(shí),西部的矛盾也在于資源。由于長(zhǎng)期以來我國(guó)存在著“資源低價(jià),環(huán)境無價(jià)”的觀念,資源價(jià)值對(duì)西部的貢獻(xiàn)并未在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分體現(xiàn)出來,西部地區(qū)也出現(xiàn)了“守著煤山砍柴燒”等“富饒的貧困”現(xiàn)象。實(shí)證研究表明,“資源詛咒”在西部礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中已經(jīng)出現(xiàn)。另外,礦產(chǎn)資源開發(fā)也給資源輸出地帶來了一些環(huán)境外部性問題,如環(huán)境污染、生態(tài)破壞等。
礦產(chǎn)資源收益分配問題是全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題,一直以來沒有得到有效解決。礦產(chǎn)資源收益分配是由礦產(chǎn)資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入在不同主體間的分配。我國(guó)礦產(chǎn)資源收益分配主要包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅、礦業(yè)權(quán)收益三種(楊德棟、王娜,2006)。礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中利益分配問題是西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各種矛盾的集中體現(xiàn)。已有研究表明,西部礦產(chǎn)資源開發(fā)利益矛盾主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府利益矛盾、政府與礦業(yè)企業(yè)的矛盾、地方政府與中央企業(yè)矛盾以及政府、企業(yè)與資源地居民的矛盾;矛盾形成源于利益主體之間訴求能力差異及利益主體訴求能力差異的制度背景(王艷、程宏偉,2011)。
從現(xiàn)有的研究趨勢(shì)來看,我國(guó)對(duì)資源開發(fā)中利益分配問題存在很大分歧。相關(guān)利益主體的利益分配仍然不合理,所以不同利益主體在利益分配方面一直存在著利益博弈。已有不少研究致力于資源開發(fā)中的利益博弈問題,但是對(duì)相關(guān)利益主體視角下西部礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益博弈的分析還不夠深入,所以本文從相關(guān)利益主體視角切入,著重分析利益主體間的利益博弈過程,并針對(duì)博弈過程中存在的問題提出相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)措施。
二、西部礦產(chǎn)資源開發(fā)中的相關(guān)利益主體分析
礦產(chǎn)資源收益分配是由資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入在不同利益主體間的分配。目前,我國(guó)礦產(chǎn)資源收益主要有三種類型:資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)收益。我國(guó)礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有,國(guó)家利益是一個(gè)可以層層分解的利益層次,在中央政府利益優(yōu)先保證的前提下,地方政府也可以依法分得部分利益。礦業(yè)權(quán)人是完整的企業(yè)法人,應(yīng)享有相關(guān)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)所帶來的正常投資利潤(rùn)和超額風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)。在集體土地上開采礦產(chǎn)資源,一般都會(huì)對(duì)集體土地和周邊生態(tài)環(huán)境構(gòu)成一定的破壞。資源地居民作為集體土地的主人,不得不承受礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)的負(fù)面影響,因此資源地居民作為相關(guān)利益主體,也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的補(bǔ)償。
礦產(chǎn)資源的相關(guān)利益主體之間存在著比較明確的行政隸屬關(guān)系,不論是礦產(chǎn)資源的中央政府主管部門,還是地方各級(jí)行政機(jī)構(gòu)以及由此產(chǎn)生的相關(guān)的礦業(yè)企業(yè)或是地勘單位,他們之間存在明晰的行政隸屬關(guān)系。各個(gè)相關(guān)利益主體的行政上的隸屬關(guān)系從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講,就是一種委托關(guān)系,而且是一種多層次的委托關(guān)系。在多層次委托關(guān)系下,礦產(chǎn)資源開發(fā)主要利益主體政府、企業(yè)與資源地居民之間的利益沖突不斷升級(jí),中央政府與地方政府存在資源開發(fā)收益權(quán)的分配沖突與推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方面的分歧;當(dāng)?shù)鼐用駬碛胸S富的礦產(chǎn)資源,但是由于礦權(quán)與地權(quán)的分離其利益沒有得到有效補(bǔ)償。因此,根據(jù)已有的研究,本文認(rèn)為西部礦產(chǎn)資源開發(fā)應(yīng)包括中央政府、地方政府、礦業(yè)企業(yè)、資源地居民等利益主體。各利益主體依照不同的法定權(quán)利在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中進(jìn)行利益博弈,表現(xiàn)形式錯(cuò)綜復(fù)雜。
三、相關(guān)利益主體視角下西部礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益博弈分析
(一)中央政府與地方政府利益博弈。在我國(guó)分稅制體制下,稅費(fèi)分成比例是中央政府與地方政府博弈過程中的直接矛盾。按照我國(guó)資源稅費(fèi)分配政策,資源補(bǔ)償費(fèi)中央與地方一般是4∶6分成,礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)益中央與地方2∶8分成。僅僅從這兩項(xiàng)的比例上看,地方政府應(yīng)該獲取了大部分收益,但是由于資源稅稅負(fù)相對(duì)較低,因此在地方政府財(cái)政收入中比重較少。按我國(guó)分稅制體制,增值稅和所得稅屬于中央與地方共享稅,75%的增值稅和60%的企業(yè)所得稅收入歸中央,而增值稅和所得稅是名副其實(shí)的財(cái)政收入的重要稅種,這就影響了地方政府的利益。
另外,與礦產(chǎn)資源相關(guān)的權(quán)、責(zé)、利分配不一致是中央政府與地方政府之間利益博弈的根源。中央政府是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體,獲得所有權(quán)收益,地方政府不具有資源所有權(quán),但可以通過資源開發(fā)許可權(quán)的行政配置和投資權(quán)的控制來獲取收益,資源開發(fā)權(quán)決定了利益分配格局??傮w上,中央政府在資源開發(fā)中獲得了更多經(jīng)濟(jì)利益,而地方政府又承擔(dān)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕大部分責(zé)任,因此為獲得更多資源收益權(quán)利不可避免與中央政府產(chǎn)生利益博弈。
(二)政府與礦業(yè)企業(yè)的利益博弈。礦業(yè)企業(yè)與政府的利益博弈主要在稅費(fèi)征收與礦權(quán)定價(jià)方面。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)行稅費(fèi)體系由于稅種較多,加上存在重復(fù)征稅或者地方政府向企業(yè)攤派稅費(fèi)的情況,造成多數(shù)礦業(yè)企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重,綜合對(duì)比國(guó)內(nèi)外礦業(yè)稅收,我國(guó)礦業(yè)稅費(fèi)率較國(guó)外高出6個(gè)百分點(diǎn),增值稅和資源稅是負(fù)擔(dān)較重的主要因素。但另一方面稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過高的同時(shí),部分中央企業(yè)以極低的價(jià)格獲取礦業(yè)權(quán),不但嚴(yán)重低估礦產(chǎn)資源價(jià)值,政府利益受損,而且很可能會(huì)使部分中央企業(yè)獲得高額壟斷利潤(rùn)的同時(shí)未充分利用礦產(chǎn)資源。
(三)地方政府與中央企業(yè)的利益博弈。西部地區(qū)礦產(chǎn)資源的多數(shù)開發(fā)權(quán)分配給了中央企業(yè),中央企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)不可避免會(huì)產(chǎn)生矛盾。資源地政府為保障地方的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,通常會(huì)選擇發(fā)展附加值更高的資源利用項(xiàng)目,但是已有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),因?yàn)橹醒肫髽I(yè)開發(fā)的資源主要以向東部輸出為主,因此基本不考慮地方政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,地方政府依靠引入大型中央企業(yè)來促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率、帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的愿望往往不能實(shí)現(xiàn),相反,規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和中央企業(yè)的壟斷行為會(huì)嚴(yán)重?cái)D出地方企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額,這便直接影響了資源地政府經(jīng)濟(jì)利益。
(四)政府、企業(yè)與資源地居民的利益博弈。資源地居民承擔(dān)了礦產(chǎn)資源開發(fā)中的負(fù)的外部效應(yīng),在礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)利益主體中處于弱勢(shì)地位。由于礦業(yè)企業(yè)在資源開發(fā)中占用土地以及造成的生態(tài)環(huán)境破壞,從而與資源地居民產(chǎn)生直接的利益博弈。另外,地方政府要獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)又要兼顧本地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定,在土地補(bǔ)償、稅費(fèi)征收和環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償方面與礦業(yè)企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用穸即嬖诿堋@?,土地補(bǔ)償問題是礦業(yè)征地的核心問題,既關(guān)系到當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝嬗稚婕暗降胤秸睦妗?/p>
四、西部礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益協(xié)調(diào)措施
(一)建立合理明晰的礦權(quán)制度。建立合理、明晰的礦產(chǎn)資源礦權(quán)制度是解決各利益主體在礦產(chǎn)資源開發(fā)中利益博弈的關(guān)鍵。按照科斯定理的基本原理,存在交易費(fèi)用的前提下,產(chǎn)權(quán)初始配置的合理化是實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的必要條件。礦產(chǎn)資源的開發(fā)也應(yīng)遵循這一原理,以避免礦權(quán)制度的不明確成為礦區(qū)地方政府與中央利益沖突的根源。因此,在有關(guān)礦產(chǎn)資源初始礦權(quán)的配置法律條款中,應(yīng)該明確未來礦產(chǎn)資源初始礦權(quán)的二元分布(即明確未來國(guó)有土地下潛在的、新的礦產(chǎn)資源的初始礦權(quán)歸中央政府所有;集體土地下礦產(chǎn)資源的初始礦權(quán)歸地方政府所有)。這樣,中央和地方政府均可通過對(duì)礦產(chǎn)資源初始礦權(quán)的行使和轉(zhuǎn)讓獲取礦權(quán)收益。
(二)建立完善的礦產(chǎn)資源收益分配制度。礦產(chǎn)資源收益分配制度就是規(guī)范政府與礦業(yè)企業(yè)利益分配關(guān)系的制度安排。按照國(guó)際慣例,將礦產(chǎn)資源總體收益分成稅、礦權(quán)收益和投資收益三部分,而目前我國(guó)在資源稅費(fèi)制度,資源有償使用制度方面存在許多不足之處,如稅費(fèi)設(shè)置不合理、稅費(fèi)制度缺乏靈活性,沒有鼓勵(lì)劣等資源開發(fā)的政策等。針對(duì)這些問題,一方面繼續(xù)完善行政性稅收政策,減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān),例如應(yīng)擴(kuò)大增值稅征稅范圍,將所有企業(yè)提供的與礦產(chǎn)企業(yè)相關(guān)的勞務(wù)均納入增值稅征收范圍。這不僅便于征收管理,也可以充分發(fā)揮增值稅稅收中性優(yōu)勢(shì),符合我國(guó)擴(kuò)大增值稅征稅范圍、實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)的趨勢(shì);另一面完善權(quán)利金制度,明晰礦權(quán)收益,例如完善中央與地方的利益分享機(jī)制,是解決中央和地方政府利益博弈的關(guān)鍵。
(三)建立有利于我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制能從源頭上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)同環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展,為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本目標(biāo)是要求以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來看待和評(píng)估礦產(chǎn)資源的價(jià)值,要求資源收益地區(qū)對(duì)資源貢獻(xiàn)地區(qū)給予環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償,從而停止浪費(fèi)資源、破壞生態(tài)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,獲得長(zhǎng)期的、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧發(fā)展。
生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不僅能迫使企業(yè)改變無償使用礦產(chǎn)資源的觀念,而且可以使企業(yè)在資源開發(fā)中主動(dòng)尋求生態(tài)成本降低的措施。這樣既可以促使企業(yè)努力提高生產(chǎn)技術(shù)、合理利用資源,又可以減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的不良影響。相信有利于可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、合理的資源稅費(fèi)制度以及完善的資源有償使用制度,能夠充分協(xié)調(diào)不同利益主體在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益博弈,在增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和動(dòng)力的同時(shí),又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
主要參考文獻(xiàn):
[1]王鶴霖.油氣資源開發(fā)利用中的利益主體及其博弈研究[D].西安:西安石油大學(xué),2012.
[2]王艷,程宏偉.西部礦產(chǎn)資源開發(fā)利益矛盾研究綜述與展望[J].成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011.1.15.
一、消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的基本特征
消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制是指保證消費(fèi)需求長(zhǎng)期正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系,其基本特征如下。
1.長(zhǎng)期性。擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求不應(yīng)是政府逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)的臨時(shí)性舉措,而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期健康運(yùn)行的一種常態(tài)要求。無論國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于衰退期還是處于繁榮期,都要把擴(kuò)大消費(fèi)需求納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度長(zhǎng)期推進(jìn)。長(zhǎng)期性是消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的動(dòng)力源泉,只有長(zhǎng)抓不懈,消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制才能往前推進(jìn)。
2.有效性。表現(xiàn)為量的增加和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一方面,消費(fèi)總量要穩(wěn)步增加,以實(shí)現(xiàn)消費(fèi)、投資和出口協(xié)調(diào)拉動(dòng);另一方面,消費(fèi)結(jié)構(gòu)要優(yōu)化,包括消費(fèi)主體的均衡、消費(fèi)內(nèi)容的升級(jí)、消費(fèi)方式的健康等。有效性是消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),只有將消費(fèi)總量增加和消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合,才能更好地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。
3.規(guī)范性。消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制要有公開、公平、公正和穩(wěn)定的制度環(huán)境,要有保障消費(fèi)者和生產(chǎn)者的制度基礎(chǔ),以使消費(fèi)成為帶增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的內(nèi)生變量。規(guī)范性是消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的著力點(diǎn),盲目擴(kuò)大消費(fèi)需求將事倍功半。
4.兼容性。消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制是政府的責(zé)任,同時(shí)也要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相兼容。例如,擴(kuò)大消費(fèi)需求需要增加職工工資,但工資上漲會(huì)帶來企業(yè)成本的上升和企業(yè)裁員的增加,這樣反而會(huì)降低職工消費(fèi)能力。消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)當(dāng)與提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相兼容,從而保證職工工資的增加和消費(fèi)能力的上升。又如,擴(kuò)大消費(fèi)需求有利于提高居民福利,但消費(fèi)增長(zhǎng)過快可能會(huì)增加居民的懶惰性,對(duì)居民就業(yè)形成負(fù)面激勵(lì),不利于形成競(jìng)爭(zhēng)性的勞動(dòng)力市場(chǎng)。消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)當(dāng)與競(jìng)爭(zhēng)性勞動(dòng)力市場(chǎng)機(jī)制相兼容,在提高居民福利的同時(shí)激勵(lì)居民就業(yè)的積極性??傊?,兼容性是消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的必要環(huán)節(jié)和有效保障,只有實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)運(yùn)行的兼容,才能更好地體現(xiàn)消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的作用。
二、消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的重大意義
消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制是拉動(dòng)內(nèi)需的戰(zhàn)略重點(diǎn),更是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的突破口。
1.過度依賴投資和出口增大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的難度
中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的突出特點(diǎn)是對(duì)投資和出口依賴過大。1978年~2009年,中國(guó)平均投資率和平均凈出口率分別為37.9%和1.9%,而主要國(guó)家的投資率為16%~38%,凈出口率為-6%~14%;中國(guó)平均消費(fèi)率為60.2%,而主要國(guó)家的消費(fèi)率大約為66%~87%。盡管各國(guó)國(guó)情不同,不能通過對(duì)比簡(jiǎn)單下結(jié)論,但有一點(diǎn)可以肯定的是,中國(guó)的投資率和凈出口率過高、消費(fèi)率過低。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的這種特征有其合理性。在改革開放初期,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,居民購買力水平低,現(xiàn)實(shí)選擇是推行趕超型發(fā)展戰(zhàn)略,通過建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)和實(shí)施優(yōu)惠政策的方式吸引外資、帶動(dòng)投資和出口的增長(zhǎng)。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)運(yùn)行格局產(chǎn)生深刻影響。當(dāng)然,這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的弊端也十分明顯,表現(xiàn)為:經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過度消耗資源能源,生態(tài)環(huán)境壓力大,大量投資帶來貨幣超量發(fā)行,巨額貿(mào)易盈余誘發(fā)人民幣升值和流動(dòng)性過剩的風(fēng)險(xiǎn)。此外,生產(chǎn)要素過度向資本和資源傾斜,勞動(dòng)者收入在國(guó)民收入分配中比重偏低,居民消費(fèi)需求不足,進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)一步依賴投資和出口,等等。
中央對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要性早有認(rèn)識(shí)。20世紀(jì)80年代初,中國(guó)就提出由“速度型”向“效益型”轉(zhuǎn)變。“九五”時(shí)期,中國(guó)提出要“實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”,即經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變?!笆晃濉睍r(shí)期,中國(guó)提出“實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)方式從資源投入驅(qū)動(dòng)到效率提高驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變”,或者是“由粗放型到集約型的轉(zhuǎn)變”。近年來,中國(guó)又將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式表述為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。無論國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的提法如何改變,有一個(gè)事實(shí)沒有改變,那就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的任務(wù)遠(yuǎn)未完成,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型任重道遠(yuǎn)。
不僅如此,經(jīng)濟(jì)過度依賴投資和出口的格局在危機(jī)狀態(tài)下日益得到強(qiáng)化,這點(diǎn)從國(guó)家應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的政策表現(xiàn)可以看出。為了應(yīng)對(duì)1998年的亞洲金融危機(jī),中國(guó)實(shí)施了以發(fā)行2700億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債為基本特征的積極財(cái)政政策,重點(diǎn)是擴(kuò)大國(guó)內(nèi)投資。在隨后的幾年,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)再次回到過度依賴投資和出口的狀態(tài)。據(jù)測(cè)算,2001年~2007年,中國(guó)投資和出口對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度分別為65.29%和19.32%。為了應(yīng)對(duì)2008年的美國(guó)金融危機(jī),中國(guó)又推出了以4萬億元投資計(jì)劃為基本特征的一攬子方案,政策重點(diǎn)依然是增加投資。盡管在本次危機(jī)中消費(fèi)政策被提到重要地位,但相對(duì)于投資政策而言,消費(fèi)政策支持力度仍然有限。總之,無論是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行還是政策運(yùn)行,起點(diǎn)和終點(diǎn)的側(cè)重點(diǎn)都是投資和出口,消費(fèi)的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的難度進(jìn)一步增加。
2.消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制是破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式怪圈的突破口
消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制通過多種途徑提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量,從而加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
(1)減少資源能源消耗。消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的建立過程就是消費(fèi)服務(wù)業(yè)發(fā)展的過程,這自然有利于減少經(jīng)濟(jì)對(duì)自然資源和資本的過度依賴。同時(shí),消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制伴隨著公眾對(duì)社會(huì)福利和消費(fèi)者權(quán)益的關(guān)注,低碳、節(jié)能、環(huán)保等新的消費(fèi)理念將引導(dǎo)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),減少能源、資源的過度消費(fèi),既抑制投資過度和工業(yè)產(chǎn)能過剩,又保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
(2)促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。消費(fèi)是生產(chǎn)的目的和歸宿,消費(fèi)模式的變化將帶動(dòng)生產(chǎn)模式的改變。隨著人們?cè)絹碓狡镁G色、健康、環(huán)保為特征的消費(fèi)模式,將促進(jìn)傳統(tǒng)加工工業(yè)加快技術(shù)改造,新興產(chǎn)業(yè)和新興技術(shù)也將應(yīng)運(yùn)而生,技術(shù)進(jìn)步會(huì)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。
(3) 優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)。消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的建立過程,就是資本密集型產(chǎn)業(yè)和資源密集型產(chǎn)業(yè)向勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程,資本所有者和資源所有者收入占比將會(huì)下降,勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)將會(huì)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì),勞動(dòng)者收入在國(guó)民收入中的比重會(huì)提高,整個(gè)社會(huì)收入分配結(jié)構(gòu)將得以優(yōu)化。
(4)防范經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由依靠投資、出口“兩駕馬車”為主,轉(zhuǎn)向依靠消費(fèi)、投資和出口“三駕馬車”協(xié)調(diào)發(fā)展,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行抗風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng),有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
三、消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的制約因素
中國(guó)32年的改革開放成果為消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ),《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(1993年)、《農(nóng)村土地承包法》(2002年)、《憲法》(2004年修正)、《土地管理法》(2004年修正)、《物權(quán)法》(2007年)等為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)提供了法律基礎(chǔ)。國(guó)家近年來擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的政策意圖也很明確,這為消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的建立創(chuàng)造了難得的歷史機(jī)遇。同時(shí),也要清晰看到,消費(fèi)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng),系統(tǒng)本身存在著不確定性和不穩(wěn)定性,消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的建立需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程。除此之外,消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制面臨著如下制約因素。
1.的基礎(chǔ)是收入,收入的基礎(chǔ)是財(cái)產(chǎn)存量。財(cái)產(chǎn)是消費(fèi)的前提,保護(hù)財(cái)產(chǎn)及財(cái)產(chǎn)權(quán)比增加收入或者補(bǔ)貼重要得多。在國(guó)外,法律明確規(guī)定私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。中國(guó)也有類似的保護(hù)消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律規(guī)定,但無論是從制度設(shè)計(jì)層面還是從制度執(zhí)行層面來看,中國(guó)消費(fèi)者財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)存在較多缺陷。
下面以中國(guó)最廣大的消費(fèi)群體―農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保障缺失為例加以說明。這里所說的農(nóng)民包括從事各種職業(yè)的農(nóng)民。按照用途分類,中國(guó)土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。對(duì)農(nóng)民而言,農(nóng)用地和集體建設(shè)用地(特別是宅基地)是最重要的財(cái)產(chǎn)。當(dāng)前,農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)并沒有得到充分的保障,對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害已成為最突出的社會(huì)焦點(diǎn)問題。大致說來,農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障缺失主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
(1)集體所有權(quán)主體的模糊性
首先,“集體”概念的模糊性?!锻恋毓芾矸ā罚?004年修正)第十條規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。而在《民法通則》中,又將“集體”定位為村委會(huì)和地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織,法律本身對(duì)集體的規(guī)定存在沖突,“集體”概念模糊不清。其次,集體所有者代表的模糊性。《土地管理法》指出了三種集體所有制形式,但具體在何種情況下由哪一級(jí)組織作為集體所有者代表,法律只是給了一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定。結(jié)果是,當(dāng)出現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí),農(nóng)村集體組織因其是缺乏人格化的獨(dú)立實(shí)體而難以發(fā)揮所有者的功效,農(nóng)民的權(quán)益得不到集體組織的有效保護(hù)。分散的農(nóng)民在利益競(jìng)爭(zhēng)面前常常處于弱勢(shì)地位,難以抗拒權(quán)力、資本以及權(quán)力資本的結(jié)合對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害。有時(shí),一些農(nóng)村集體組織的領(lǐng)導(dǎo)甚至以此來侵犯農(nóng)民合法權(quán)益。
(2)集體所有權(quán)流轉(zhuǎn)的不平等性
全民所有(即國(guó)有)和集體所有是公有制的兩種表現(xiàn)形式,二者的法律地位在形式上平等,但在實(shí)際執(zhí)行中卻相差甚遠(yuǎn)。對(duì)于國(guó)有土地而言,國(guó)家實(shí)行有償使用制度。對(duì)于農(nóng)村集體所有土地而言,土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這說明,城市祖?zhèn)鞯姆孔印⒆约盒沦I的房子都有房產(chǎn)證,而農(nóng)民祖?zhèn)鞯姆孔踊蜃约盒律w的房子沒有房產(chǎn)證,沒有房產(chǎn)證就不能抵押、不能轉(zhuǎn)讓,甚至連出租都困難。農(nóng)民集體所有的土地特別是建設(shè)用地,不能自由流轉(zhuǎn),農(nóng)民房產(chǎn)權(quán)缺乏,農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺少法律保障。
(3)土地征收條款的歧視性
國(guó)家為了保障被征用土地農(nóng)民的利益,要求政府征收土地時(shí),按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。與此同時(shí),國(guó)家對(duì)土地征用補(bǔ)償給予了最高限定。但至少從數(shù)據(jù)上直觀看出,中國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。《土地管理法》(2004年修正)同時(shí)也提出,“國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”,但這種規(guī)定顯然缺乏量化標(biāo)準(zhǔn),可操作性不強(qiáng)。由于土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,被征收的土地級(jí)差收益相當(dāng)部分被地方政府和開發(fā)商所獲取。同時(shí),地方政府也常常以公共利益為名,行土地經(jīng)營(yíng)和土地財(cái)政之實(shí),隨意擴(kuò)大土地征用的范圍。
總之,由于農(nóng)村土地集體所有產(chǎn)權(quán)主體的模糊性、集體所有權(quán)流動(dòng)的不平等性以及土地征收補(bǔ)償費(fèi)用偏低,農(nóng)民處于弱勢(shì)地位。分散的農(nóng)民的權(quán)益又不能得到相對(duì)集中的集體組織的有效保護(hù),農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利屢屢受到侵犯。而且,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),以及一些地方對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的不正確理解,農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯的事件愈演愈烈,農(nóng)村因土地征用造成的糾紛不斷,既影響社會(huì)穩(wěn)定,又極大地阻礙消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制建立的進(jìn)程。
2.擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的意愿和激勵(lì)不足
消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的建立,需要各方面共同推動(dòng)。從根本上講,消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的建立需要市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)作用,要讓消費(fèi)者有錢消費(fèi)、有信用消費(fèi)、有意愿消費(fèi)。從近期來看,政府特別是地方政府在擴(kuò)大中低收入階層的消費(fèi)需求方面的作用十分關(guān)鍵。地方政府的主觀意愿和努力程度將直接決定消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前,擴(kuò)大消費(fèi)需求的意愿和激勵(lì)不足,其主要影響因素在于以下兩方面。
一是地方政府?dāng)U大消費(fèi)需求的意愿不足。投資和出口的建設(shè)周期短,見效快,而消費(fèi)受各種各樣因素的制約,乘數(shù)效益不明顯,地方政府更愿意擴(kuò)大投資和出口以促進(jìn)當(dāng)?shù)谿DP的快速增長(zhǎng),而對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)需求的積極性不高。
二是對(duì)地方政府?dāng)U大消費(fèi)需求的激勵(lì)不足。當(dāng)前,GDP、財(cái)稅收入等是考核地方政府的硬指標(biāo),并且稅收體系又以間接稅為主體。擴(kuò)大投資和增加出口能滿足政府績(jī)效考核要求,又有利于地方增收。而擴(kuò)大消費(fèi)需求除了有利于增加營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅外,對(duì)地方政府的財(cái)政收入的貢獻(xiàn)有限。2009年,營(yíng)業(yè)稅收入和企業(yè)所得稅收入累計(jì)占地方稅收收入的48.80%,占地方財(cái)政總收入的39.15%根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2010)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算獲得。擴(kuò)大消費(fèi)給地方政府創(chuàng)造的財(cái)政收入有限,消費(fèi)政策長(zhǎng)期難以得到地方政府充分重視。
3.擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的政策環(huán)境有待完善
首先,收入分配政策和財(cái)政政策有待完善。收入分配政策和財(cái)政政策對(duì)消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的作用表現(xiàn)為:增加中低收入階層收入,提升消費(fèi)能力;提供均等化的公共服務(wù),提升消費(fèi)預(yù)期;改善消費(fèi)結(jié)構(gòu),促進(jìn)消費(fèi)升級(jí);優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境,保障消費(fèi)公平。但如前所述,在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”中,政府更傾向于運(yùn)用投資和出口政策,而對(duì)消費(fèi)政策重視度相對(duì)不夠,消費(fèi)政策的制定和執(zhí)行缺乏系統(tǒng)性和前瞻性,這表現(xiàn)為:轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善,低收入階層沒有得到合理的補(bǔ)助,稅收調(diào)節(jié)政策力度有限,阻礙了全社會(huì)消費(fèi)需求的擴(kuò)大。此外,由于公共服務(wù)投入(如交通、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等)不均衡,影響一些地區(qū)消費(fèi)能力的提升。
其次,消費(fèi)金融政策有待完善。消費(fèi)金融是指在消費(fèi)者自有資金不足的情況下,商業(yè)銀行或金融公司等金融機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)購買個(gè)人消費(fèi)產(chǎn)品和服務(wù)(如轎車、住房、信用卡等)的借款人發(fā)放擔(dān)保貸款的行為。消費(fèi)金融的作用是刺激民間消費(fèi),促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。中國(guó)的消費(fèi)金融起步很晚,個(gè)人信用不完備,缺乏信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),消費(fèi)貸款難的現(xiàn)象仍很普遍,不利于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。
四、建立消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的具體建議
消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制要建立和完善還權(quán)于民的法制框架,從制度上保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán),特別是農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制要建立和完善以民生為導(dǎo)向的管理體制,在政府考核評(píng)價(jià)體系中增加民生和消費(fèi)的權(quán)重。消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制還需要近期和中期的政策保障,為此要建立和完善有利于消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的財(cái)政政策體系和消費(fèi)金融體系。
1.建立和完善還權(quán)于民的法制框架
消費(fèi)和民生的前提是民權(quán),特別是公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。只有尊重并保護(hù)公民特別是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),市場(chǎng)機(jī)制才能發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制才不是無源之水。什么時(shí)候真正保護(hù)和擴(kuò)大了公民特別是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,什么時(shí)候社會(huì)就會(huì)前進(jìn)一步。中國(guó)之所以能夠取得巨大成功,關(guān)鍵在于國(guó)家在農(nóng)村土地集體所有制框架內(nèi)保障了農(nóng)民承包土地的部分收益權(quán)和處置權(quán)。當(dāng)前,農(nóng)村增多,國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求難以擴(kuò)大,與農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵犯有密切關(guān)系。保護(hù)公民特別是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,建立消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制,需要做好以下幾個(gè)方面的工作。
首先,修改土地征用的有關(guān)條款。界定公共利益以及公益性和非公益性,縮小土地征收范圍,并將十七屆三中全會(huì)提出的區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地,逐步縮小征地范圍的戰(zhàn)略目標(biāo)納入法制框架。此外,還要提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),并增大農(nóng)民在征地過程中的話語權(quán)和談判權(quán),擴(kuò)大農(nóng)民在土地級(jí)差地租中的分配比重。
其次,穩(wěn)步推進(jìn)土地要素的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村集體所有制保留的前提下,擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)和處置權(quán)的范圍,穩(wěn)步促進(jìn)集體土地所有制的流轉(zhuǎn),具體包括:
一是推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。中國(guó)農(nóng)用地特別是耕地的確權(quán)任務(wù)已基本完成,剩下的是農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地的確權(quán)工作。在此基礎(chǔ)上,可積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的好處在于,增加土地供給,改變當(dāng)前地方政府土地壟斷供應(yīng)的格局,降低房?jī)r(jià),增加消費(fèi)者購買能力,從制度上推動(dòng)消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的建立。從實(shí)踐來看,廣東省較早推行集體建設(shè)用地入市。近年來,北京、上海、成都等地也在積極探索,并取得了初步成效。建議在縮小農(nóng)村土地征用范圍、堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)保耕地的前提下,積極穩(wěn)妥地為農(nóng)村建設(shè)用地入市提供創(chuàng)新的合法通道,如先對(duì)農(nóng)村宅基地確權(quán),再為集體建設(shè)用地公開、合法、有序地入市創(chuàng)造更完備的法制配套條件。
二是推進(jìn)農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。當(dāng)前,農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的最大障礙是土地不能抵押,無法吸引資本和農(nóng)業(yè)大戶,無法完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需的原始積累,造成土地的閑置和浪費(fèi)。建議借鑒法國(guó)等國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn),賦予農(nóng)村承包土地貸款抵押的功能,將土地抵押給具有國(guó)家背景的農(nóng)村土地銀行,并在政策上保障農(nóng)民和農(nóng)業(yè)大戶等的權(quán)益。
三是變“集體所有”為“農(nóng)民所有”。建國(guó)初期,中國(guó)農(nóng)村土地并不歸集體所有,而歸農(nóng)民所有。1950年,《法》明確規(guī)定實(shí)行農(nóng)民所有的土地所有制。到1953年,全國(guó)約三億無地少地的農(nóng)民分得了土地和其他生產(chǎn)資料,不少農(nóng)民還獲得了地契。在隨后的農(nóng)業(yè)合作社和時(shí)期,土地產(chǎn)權(quán)形式變?yōu)椤稗r(nóng)民私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用”和“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)使用”,農(nóng)民地契損壞和遺失嚴(yán)重。改革后期至今,中國(guó)一直實(shí)行。農(nóng)村土地集體所有制應(yīng)該說是一種相互妥協(xié)的產(chǎn)物,它既可進(jìn),又可退;既保留公有制的意識(shí)形態(tài),加快國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè),又尊重農(nóng)村生產(chǎn)實(shí)際,在生產(chǎn)要素流動(dòng)不充分的情況下保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),因而能夠延續(xù)至今。但如前所述,隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),農(nóng)村集體所有制的制度缺陷越來越明顯。從發(fā)展方向來看,應(yīng)將農(nóng)村土地“集體所有”變?yōu)椤稗r(nóng)民所有”。當(dāng)然,農(nóng)村土地由集體所有變?yōu)檗r(nóng)民所有,是土地制度的根本性調(diào)整,需要妥善推進(jìn),防止一些地方政府和特定利益集團(tuán)加快圈地步伐、加緊掠奪農(nóng)民土地合法權(quán)益。同時(shí),相關(guān)的制度建設(shè)也應(yīng)跟上,如農(nóng)村土地的確權(quán)、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的建設(shè)等。此外,公民的政治參與、民主與法制制度也是推進(jìn)農(nóng)村土地所有制變革的重要因素。
2.建立和完善注重民生的管理體制
首先,完善政府績(jī)效考核管理體制。建立擴(kuò)大消費(fèi)機(jī)制的長(zhǎng)效機(jī)制,就必須更加注重民生,為此要增加反映消費(fèi)本身的考核指標(biāo)(如城鄉(xiāng)居民人消費(fèi)總量和人均消費(fèi)量、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)增長(zhǎng)率等),增加反映政府提供公共服務(wù)的指標(biāo)(如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)的指標(biāo)等),并相應(yīng)減少傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)(如GDP、財(cái)稅收入、固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)化等)的考核權(quán)重。通過加大對(duì)民生和消費(fèi)的考核力度,促使各級(jí)政府將工作重心更多地放在依靠民生、服務(wù)民生和發(fā)展民生上來,從而加快建立消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的進(jìn)程。
其次,完善政府財(cái)政和收入分配管理體制。在完善政府績(jī)效考核管理體制的同時(shí),要注意完善政府財(cái)政和收入分配管理體制。具體做法有:一是加大收入分配改革力度,以增加消費(fèi)能力和提升社會(huì)消費(fèi)預(yù)期;二是在統(tǒng)一稅政的前提下,賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限,在培育地方支柱稅源的同時(shí),鼓勵(lì)地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期和本地實(shí)際,擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求;三是從更長(zhǎng)時(shí)期來看,逐步降低生產(chǎn)型稅收格局,增大直接稅收入在稅收收入中的比重,如推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革,完善財(cái)產(chǎn)稅制度,開設(shè)社會(huì)保障稅等,以增加公共服務(wù)水平,促進(jìn)社會(huì)整體消費(fèi)水平的提高。
3.建立和完善財(cái)政金融政策體系
首先,建立和完善消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的財(cái)政政策體系。財(cái)政政策支持消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制的途徑主要體現(xiàn)在:一是一般預(yù)算支出更多地向民生傾斜。當(dāng)前流動(dòng)性充足,物價(jià)處于較高水平的情況下,政府不可能大規(guī)模增加投資,主要是調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。與此同時(shí),要積極增大用于醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利等公共事業(yè)的投入力度,擴(kuò)大消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用,促進(jìn)公共服務(wù)均等化,并提升城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)能力;二是調(diào)整國(guó)有資本預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。適當(dāng)增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中用于社會(huì)保障支出的比重,提升社會(huì)消費(fèi)預(yù)期;三是實(shí)施結(jié)構(gòu)性稅收政策。減少居民和新興產(chǎn)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān),提高居民國(guó)內(nèi)消費(fèi)能力由于國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)不足、流通成本高企以及稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重等多方面的原因,國(guó)內(nèi)消費(fèi)者(其中很大一部分是高消費(fèi)群體)通過出國(guó)旅游考察等方式,大量購買奢侈品。因此,適當(dāng)降低消費(fèi)品的稅收負(fù)擔(dān),有利于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求,倡導(dǎo)低碳、生態(tài)、節(jié)約、環(huán)保的消費(fèi)新模式;四是加大對(duì)中西部地區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度,促進(jìn)消費(fèi)需求均衡發(fā)展。
一是居民收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不夠協(xié)調(diào),經(jīng)濟(jì)與收入共同增長(zhǎng)的機(jī)制還有待進(jìn)一步建立和完善。
二是城鄉(xiāng)居民收入、城鎮(zhèn)居民內(nèi)部和農(nóng)牧民內(nèi)部收入、地區(qū)之間收入差距不斷拉大。
三是城鄉(xiāng)居民收入雖有較大幅度上升,但是不夠穩(wěn)定。
四是城鎮(zhèn)居民收入主體為工資性收入,農(nóng)牧民收入主體則為家庭經(jīng)營(yíng)性收入。城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入所占比重不高,農(nóng)牧民家庭經(jīng)營(yíng)收入主要依托傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)。
二、影響內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民收入提高的因素
(一)受工業(yè)化進(jìn)程和當(dāng)前發(fā)展階段制約,我區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式屬投資拉動(dòng)型。高投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn),但對(duì)城鄉(xiāng)居民收入的增長(zhǎng)卻帶動(dòng)不大。從投資來源看,招商引資資金占有較大比重,投資收益相當(dāng)部分流向區(qū)外,很大部分未通過分配和消費(fèi)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入。從投資方向看,建成和在建的能源、鋼鐵、化工等資金和技術(shù)密集的重化工項(xiàng)目多,帶動(dòng)收入和就業(yè)的勞動(dòng)密集項(xiàng)目相對(duì)較少。
(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平影響城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng),即農(nóng)牧業(yè)的增長(zhǎng)速度低于總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,農(nóng)牧民來自農(nóng)牧業(yè)的收入很難實(shí)現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng);工業(yè)發(fā)展對(duì)城鄉(xiāng)居民增收的帶動(dòng)作用還不強(qiáng),由于國(guó)家資源性產(chǎn)品定價(jià)不合理等體制原因,居民并未從資源開發(fā)中直接受益。
(三)公共財(cái)政對(duì)提高城鄉(xiāng)居民收入的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮??芍湄?cái)力不足,社會(huì)保障體系不健全,各類保險(xiǎn)覆蓋面較窄,社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)較低,個(gè)人賬戶有待做實(shí)。
只有分析把握并妥善解決以上在發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題,才能有效保障我區(qū)城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步增長(zhǎng),促進(jìn)全區(qū)群眾共同分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。
三、促進(jìn)內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)的建議
(一)建立科學(xué)合理的工資增長(zhǎng)機(jī)制,提高企業(yè)職工資水平。完善經(jīng)營(yíng)者年薪制考核辦法,調(diào)整工效掛鉤基數(shù)和比例,擴(kuò)大工效掛鉤企業(yè)面,并在稅收政策上適當(dāng)傾斜,鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者增加職工工資。逐步實(shí)行工資集體協(xié)商辦法。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上,盡快解決好企業(yè)歷史拖欠職工工資問題。建立健全工資支付監(jiān)近代制度和工資支付誠(chéng)信制度。切實(shí)落實(shí)全國(guó)勞動(dòng)合同制度3年行動(dòng)計(jì)劃,加強(qiáng)檢查管理,指導(dǎo)推動(dòng)所有用人單位與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同。勞動(dòng)部門要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,適時(shí)調(diào)整并有毒、有害等特殊崗位及中、夜班津(補(bǔ))貼的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)勞動(dòng)定額標(biāo)準(zhǔn)的研究,對(duì)涉及職工工資分配的工時(shí)管理、定額確定、艱苦崗位津貼等問題提出具體指導(dǎo)意見。凡按指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的,經(jīng)勞動(dòng)部門和稅務(wù)部門核準(zhǔn)可在稅前列支。對(duì)貢獻(xiàn)突出的技術(shù)人員和高級(jí)技術(shù)工人,實(shí)得工資在不超過本企業(yè)職工工資一定程度內(nèi),經(jīng)勞動(dòng)和稅務(wù)部門核準(zhǔn)可在稅前列支。
(二)密切注意提高居民收入的問題,研究與此密切相關(guān)的就業(yè)與收入分配政策的調(diào)整問題,盡可能提高群眾的物質(zhì)與精神生活水平。整合財(cái)政專項(xiàng)資金,集中財(cái)力辦大事。重點(diǎn)清理、歸并部分功能相近的財(cái)政???,壓減某些到期或效益不高的支出項(xiàng)目,結(jié)合新增財(cái)力,重點(diǎn)向“三農(nóng)”傾斜,向重點(diǎn)事業(yè)發(fā)展傾斜,向社會(huì)保障和擴(kuò)大就業(yè)傾斜,向基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。鼓勵(lì)有經(jīng)營(yíng)能力的事業(yè)單位加快向企業(yè)轉(zhuǎn)制,提高競(jìng)爭(zhēng)能力和職工收入水平。
(三)我區(qū)就業(yè)面較窄,加之人口結(jié)構(gòu)因素,導(dǎo)致勞動(dòng)力撫養(yǎng)比較高。應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)畜產(chǎn)品加工、輕紡、餐飲等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),保持持續(xù)吸納就業(yè)的能力。逐步完善政策法規(guī),健全服務(wù)體系,鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型企業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。高度重視中小企業(yè)發(fā)展,在發(fā)展大企業(yè)、大集團(tuán)的同時(shí),培育發(fā)展配套中小企業(yè),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的形成。加大改革力度,進(jìn)一步克服就業(yè)方面的體制性障礙,落實(shí)促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)優(yōu)惠政策,優(yōu)化服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境。鼓勵(lì)下崗、無業(yè)人員自謀職業(yè)和創(chuàng)業(yè),鼓勵(lì)開發(fā)公益性崗位和社區(qū)就業(yè)崗位,安置就業(yè)困難人員,尤其是安排好“4050”人員就業(yè),消除“零就業(yè)”家庭。支持和規(guī)范發(fā)展就業(yè)中介組織,幫助轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)牧民和下崗職工提高就業(yè)能力。在關(guān)注和扶持納稅大戶的同時(shí),扶持和表彰就業(yè)大戶。
(四)積極推動(dòng)勞動(dòng)預(yù)備制度,堅(jiān)持培訓(xùn)與就業(yè)相結(jié)合、培訓(xùn)為就業(yè)服務(wù)的原則,使“先培訓(xùn)、后就業(yè)”制度化,全面提高勞動(dòng)者素質(zhì)。加快建立政府、社會(huì)、企業(yè)多渠道、多層次的職業(yè)技能培訓(xùn)體系,形成以技工學(xué)校為龍頭、各級(jí)各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為骨干、政府投資的公共培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為主體、社會(huì)力量辦學(xué)為補(bǔ)充、企業(yè)為依托的多元化技能人才培訓(xùn)新格局。各級(jí)財(cái)政根據(jù)就業(yè)結(jié)構(gòu)變化和就業(yè)工作需要,切實(shí)調(diào)整支出結(jié)構(gòu),多渠道籌措資金,加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)、再就業(yè)資金投入。鼓勵(lì)各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)調(diào)整專業(yè)設(shè)置,擴(kuò)大培訓(xùn)范圍,優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容,加快技術(shù)型人才的培養(yǎng)步伐。
(五)加大轉(zhuǎn)移支付力度并調(diào)整支出結(jié)構(gòu)及方向,改變重城鎮(zhèn)居民、輕農(nóng)村居民的轉(zhuǎn)移支付模式,逐步建立中央政府和地方政府相互分工、各有側(cè)重、互為配套、城鄉(xiāng)一體的轉(zhuǎn)移支付體系。突出政府轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn),一是對(duì)農(nóng)牧業(yè)的轉(zhuǎn)移支付,通過對(duì)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn),特別是種糧生產(chǎn)農(nóng)民的補(bǔ)貼,提高其收入水平;二是對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的轉(zhuǎn)移支付,通過對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)的補(bǔ)貼,彌補(bǔ)該地區(qū)居民因保護(hù)環(huán)境而損失的收益;三是對(duì)特殊階層的轉(zhuǎn)移支付,通過建立相關(guān)社會(huì)基金,對(duì)失業(yè)者和低收入者給予補(bǔ)貼或救濟(jì)。
(六)落實(shí)加快非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施,在投融資、土地、稅收、市場(chǎng)準(zhǔn)入、對(duì)外貿(mào)易等方面,為非公有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。扶持發(fā)展科技含量高、市場(chǎng)信譽(yù)好、吸納就業(yè)多的非公有制企業(yè)。進(jìn)一步制定優(yōu)惠政策,促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)開發(fā)新的發(fā)展領(lǐng)域,特別是社區(qū)服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)等城市勞動(dòng)密集型第三產(chǎn)業(yè),提供更多的城鄉(xiāng)就業(yè)崗位。建立非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)服務(wù)體系,為其提供政策咨詢、法律事務(wù)、技術(shù)輔導(dǎo)、市場(chǎng)信息等中介服務(wù)。積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)把非公有制企業(yè)作為重要的服務(wù)對(duì)象,推進(jìn)中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的建設(shè),努力解決非公有制企業(yè)融資難題。
一、目前民生發(fā)展現(xiàn)狀
(一)取得的成績(jī)。隨著改革開放的不斷深入,全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善取得了一定的成績(jī),財(cái)政在促進(jìn)人民生活水平提高方面做了大量工作。以20__年為例,__縣財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)33億元,比上年增加7.83億元,增長(zhǎng)31.1%。其中:一般預(yù)算收入完成13.3億元,比上年增加3.07億元,增長(zhǎng)30%。財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、改善民生等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的投入大幅增加,財(cái)政應(yīng)對(duì)宏觀環(huán)境變化的能力進(jìn)一步提高,支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加主動(dòng)。
1、關(guān)注“三農(nóng)”,確保惠農(nóng)政策落實(shí)到位。20__年全縣用于“三農(nóng)”的投入達(dá)37585萬元,比上年增加15048萬元,增長(zhǎng)40%,農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境得到進(jìn)一步改善。20__年縣財(cái)政安排新農(nóng)村建設(shè)資金1100萬元,重點(diǎn)用于示范村道路、綠化、下水道、體育娛樂中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快居民小區(qū)建設(shè)和村莊改造步伐。安排縣鄉(xiāng)河道疏浚和村莊河塘整治資金1381萬元;安排小型農(nóng)田水利和“民辦公助”項(xiàng)目資金871萬元,加大鎮(zhèn)村泵站改造,解決農(nóng)村灌溉問題;安排1041萬元,實(shí)施“鄉(xiāng)間彩虹”工程,新建財(cái)政小公益橋90座,改善了農(nóng)民出行和生產(chǎn)條件;安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和土地治理資金2767萬元,治理土地59500畝;安排農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)資金1836萬元,解決了7.42萬人飲水安全問題;安排扶貧資金390萬元,實(shí)施“整村推進(jìn)”工程,幫助貧困農(nóng)戶從事種植、養(yǎng)殖和農(nóng)產(chǎn)品小型加工;發(fā)放扶貧小額貸款923萬元,幫助農(nóng)民解決發(fā)展生產(chǎn)資金不足問題;安排高效設(shè)施農(nóng)業(yè)資金5261萬元,支持高效設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展;安排勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、勞務(wù)輸出等培訓(xùn)資金386萬元,支持農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn),促進(jìn)擴(kuò)大農(nóng)村勞動(dòng)力穩(wěn)定就業(yè)。全年共培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力12232人,大大提高了剩余農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)能力。
2、加大教育投入,進(jìn)一步完善以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。20__年在省財(cái)政安排3603萬元農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上,縣財(cái)政足額配套安排1544萬元,保證了義務(wù)教育工作的正常開展。促進(jìn)教育公平,20__年共安排寄宿生生活補(bǔ)助費(fèi)532萬元,中等職業(yè)學(xué)校國(guó)家助學(xué)金180萬元,普通高中政府助學(xué)金70萬元,確保每一名貧困家庭子女不因貧失學(xué)輟學(xué)。安排教育現(xiàn)代化專項(xiàng)資金1500萬元,提高中小學(xué)電化教育水平。加大非義務(wù)制教育階段經(jīng)費(fèi)保障力度,高中、職高人員經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政負(fù)擔(dān),增加財(cái)政支出2600萬元。安排2050萬元用于鎮(zhèn)級(jí)幼兒園建設(shè)、中小學(xué)校舍維修和校區(qū)建設(shè)。同時(shí)建立了制止農(nóng)村義務(wù)教育階段公辦學(xué)校舉債建設(shè)的有效機(jī)制,嚴(yán)格控制義務(wù)教育階段新增債務(wù)。
3、積極構(gòu)建社會(huì)保障體系,為弱勢(shì)群體撐起晴空??h財(cái)政部門高度重視城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè),努力構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系,不斷完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò),切實(shí)保障城鄉(xiāng)困難群眾的生活,為困難弱勢(shì)群體撐起了一片晴空。20__年,征收養(yǎng)老金20822萬元,爭(zhēng)取省補(bǔ)助資金2937萬元,確保了企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)、足額發(fā)放,社會(huì)化發(fā)放率達(dá)到100%。進(jìn)一步促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè),縣財(cái)政安排再就業(yè)補(bǔ)助資金250萬元,爭(zhēng)取省補(bǔ)助資金175萬元,培訓(xùn)下崗失業(yè)人員5600人,新增城鎮(zhèn)就業(yè)120__人,城鎮(zhèn)失業(yè)率控制在4%以內(nèi),較好地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。繼續(xù)完善最低生活保障制度,撥付農(nóng)村低保金1715萬元,城市低保金271萬元,全縣享受城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保人數(shù)共31213人。加大農(nóng)村健康工程實(shí)施力度,全年共撥付資金806萬元專項(xiàng)用于我縣農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。將市四院、市中醫(yī)院兩家市級(jí)醫(yī)院和兩家社區(qū)醫(yī)院納入我縣定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu),同時(shí)市也將縣六院、縣中醫(yī)院納入市定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)了市縣醫(yī)療公共衛(wèi)生資源共享。繼續(xù)實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療
保險(xiǎn),95.67萬農(nóng)民參加了農(nóng)村合作醫(yī)療,參保率達(dá)到97.83%。全年共籌集新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金9520萬元,累計(jì)補(bǔ)償257.78萬人次,補(bǔ)償醫(yī)藥費(fèi)總額為9669萬元。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的籌集標(biāo)準(zhǔn)從原來每人每年160元提高到200元,財(cái)政補(bǔ)助在原有的基礎(chǔ)上每人每年增加40元,增加財(cái)政補(bǔ)助86萬元。加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)和改造,20__年對(duì)全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院綜合樓、病房樓進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和改造,項(xiàng)目總投資1098萬元,其中財(cái)政投入390萬元。加大城鄉(xiāng)困難群眾醫(yī)療救助力度,安排醫(yī)療救助資金122萬元,爭(zhēng)取省補(bǔ)助資金213萬元,資助3.9萬名困難群眾參加了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn),撥付174萬元對(duì)689名困難群眾實(shí)施醫(yī)療救助。加快農(nóng)村五保戶“關(guān)愛工程”建設(shè),新增五保戶“關(guān)愛工程”項(xiàng)目10個(gè),總投資450萬元,農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)率達(dá)到60%。(二)存在的問題
1、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不完善,貧富差距日益拉大。全縣當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)是城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和群體差距都很大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,以市場(chǎng)為主體的初次分配存在著嚴(yán)重的失衡。一是經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展不平衡,直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間和城鄉(xiāng)之間居民收入差距擴(kuò)大。從徐州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般預(yù)算收入排名看,20__年排在全市前10名的有__鎮(zhèn)、利國(guó)、柳新三個(gè)鎮(zhèn),而排在后10名的也有單集、黃集、徐莊、房村、伊莊、何橋六個(gè)鎮(zhèn),20__年排在全市前10名的有__鎮(zhèn)、利國(guó)、柳新三個(gè)鎮(zhèn),排在后10名的仍然有何橋、房村、單集三個(gè)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。二是企業(yè)大股東收入偏高、勞動(dòng)者所得持續(xù)下降,逐步拉大收入差距。特別是受全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,很多中小企業(yè)關(guān)閉停產(chǎn),勞動(dòng)者下崗失業(yè),進(jìn)一步加大了收入的差距。三是電信、石油、金融等壟斷行業(yè)收入偏高,也直接擴(kuò)大了居民收入差距。
2、一些涉及群眾利益的突出問題還沒有得到妥善解決。食品藥品安全、醫(yī)療服務(wù)、教育收費(fèi)、收入分配等方面還存在群眾不滿意的問題,土地征收使用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面損害群眾利益的問題仍未得到根本解決。不少低收入群眾生活比較困難。這些問題的存在直接損害群眾利益,加重了民眾的不公平感,不利于社會(huì)穩(wěn)定。
3、在保障民生的法律制度方面,也存在缺位的問題。國(guó)家尚未出臺(tái)相關(guān)的法律制度,這使得公民財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到有效保障,人民群眾不能充分、平等地享受改革發(fā)展的成果。
二、促進(jìn)打造“民生財(cái)政”的意義
(一)解決民生問題是決定改革成敗的關(guān)鍵,是社會(huì)穩(wěn)定的基石。民生問題處理不好,社會(huì)矛盾就有可能激化,改革和發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境就會(huì)受到挑戰(zhàn),經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果也會(huì)有一定程度的損失。
(二)近年來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)雖然保持高速增長(zhǎng),但主要是靠投資和出口,缺乏消費(fèi)拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),是不平衡的增長(zhǎng),不利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。財(cái)政對(duì)民生的大量投入,將給經(jīng)濟(jì)注入新的活力,而社會(huì)保障的建立和完善,更可以消除民眾對(duì)消費(fèi)的擔(dān)憂,給經(jīng)濟(jì)帶來急需的消費(fèi)需求。
(三)財(cái)政將更多的收入用于發(fā)展社會(huì)事業(yè),提高民生待遇,也能夠起到抑制行政成本過度增長(zhǎng)的作用,這對(duì)于建立一個(gè)高效、低耗、廉潔的政府機(jī)關(guān)將起到積極作用。民生問題的解決,從根本上講,要依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政政策支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這是解決一切問題的關(guān)鍵,也是打造民生財(cái)政、構(gòu)建和諧社會(huì)的基石,是解決民生問題最主要的途徑之一。但是,如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展了而社會(huì)事業(yè)拖了后腿,民生問題就不可能得到有效的解決。改革開放以來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn),取得了舉世矚目的成就。但與之對(duì)應(yīng)的是社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后,嚴(yán)重制約了民生質(zhì)量的提升。財(cái)政應(yīng)該承擔(dān)起提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、農(nóng)村的義務(wù)教育和促進(jìn)充分就業(yè)的責(zé)任和義務(wù),從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、發(fā)揮財(cái)政改善民生作用的建議
財(cái)政政策是解決民生問題最有效的手段。為了切實(shí)改善和有效解決民生問題,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展,財(cái)政部門應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),從以下幾個(gè)方面加大財(cái)政政策的扶持力度。
(一)逐步加大教育事業(yè)投入力度。教育是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ),教育公平是重要的社會(huì)公平。財(cái)政對(duì)教育投入的增長(zhǎng)要高于財(cái)政收入的增長(zhǎng),應(yīng)逐步提高財(cái)政性教育投入占gdp的比重,重點(diǎn)向基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和貧困生傾斜,建立健全國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金制度和落實(shí)國(guó)家助學(xué)貸款政策,重點(diǎn)資助貧困生教育,逐步形成人人都能享受教育的良好環(huán)境。
(二)實(shí)施有利于促進(jìn)就業(yè)的財(cái)稅政策。目前,我國(guó)仍面臨較大的就業(yè)壓力,尤其是殘疾人員、下崗失業(yè)人員、退役軍人、高校畢業(yè)生、農(nóng)民工等群體的就業(yè)問題,需要引起高度重視,并切實(shí)采取包括財(cái)稅政策在內(nèi)的各項(xiàng)保險(xiǎn)措施。要繼續(xù)實(shí)行和完善鼓勵(lì)就業(yè)的稅收政策。同時(shí),貫徹落實(shí)積極的財(cái)政政策,加大財(cái)政就業(yè)的支持力度,特別是就業(yè)培訓(xùn)工作,政府要大力資助,以滿足經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)各類專職人員和熟練勞動(dòng)力的需求。
(三)加快社會(huì)保障體系建設(shè)。完善社會(huì)保障體系,關(guān)注弱勢(shì)群體的基本生活是打造民生財(cái)政的重要任務(wù)。社會(huì)保障體系主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利等。在構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中,建立和完善社會(huì)保障體系必須著手解決以下幾個(gè)方面的問題:①進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面,以人為本,將城鎮(zhèn)各類符合條件的勞動(dòng)者全部納入社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍。②全面推進(jìn)養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放工作,從體制上杜絕拖欠養(yǎng)老金現(xiàn)象的發(fā)生。③積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌。④逐步將城市家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋U蠘?biāo)準(zhǔn)的居民,全部納入城市居民最低生活保障范圍。⑤積極研究探索農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障的有效途徑,妥善解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會(huì)保障問題。
(四)確定合理的分配原則,建立公正、公平、共享的分配機(jī)制。合理的收入分配政策是促進(jìn)社會(huì)和諧和改善民生的政策基礎(chǔ),應(yīng)盡快確立合理、公平、共享的收入分配原則,并按照這一原則盡快從初次分配、再分配與第三次分配三個(gè)層次上理順整個(gè)收入分配關(guān)系。同時(shí),分配要兼顧效率和公平,要盡快提高勞動(dòng)者收入在gdp中的比重,促使初次分配趨向合理化。政府應(yīng)盡快采取有力措施,提高農(nóng)民、農(nóng)民工及城市普通工薪者的勞動(dòng)報(bào)酬及福利待遇,徹底打破行業(yè)壟斷,使資本所有者、勞動(dòng)者與國(guó)家利益在效率原則下實(shí)現(xiàn)合理分配。
[關(guān)鍵詞]證券稅制體系;證券交易印花稅;資本利得稅
經(jīng)過十余年的快速發(fā)展,我國(guó)證券市場(chǎng)已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)囊?guī)模。到2006年底,境內(nèi)上市公司已達(dá)1421家,總股本超過12656億股,總市值達(dá)89404億元,占當(dāng)年GDP的45%左右。[1][2]為分享證券市場(chǎng)發(fā)展所帶來的收益,政府需要建立證券稅收制度;而為促使證券市場(chǎng)向健康、穩(wěn)定和規(guī)范的方向發(fā)展,證券稅收制度的設(shè)計(jì)必須科學(xué)合理。
作為政府籌資與調(diào)控的工具,證券稅收制度一般包括四方面的內(nèi)容:一是對(duì)證券發(fā)行和轉(zhuǎn)讓的行為課稅,二是對(duì)證券投資所得課稅,三是對(duì)證券轉(zhuǎn)讓的增益課稅,四是對(duì)繼承及贈(zèng)予的證券價(jià)值課稅。證券稅制體系覆蓋了行為稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅三大稅類,現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為證券交易印花稅、紅利所得稅、資本利得稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)予稅等稅種。如何合理配置制度資源、以保證證券稅制功能的充分發(fā)揮是證券市場(chǎng)發(fā)展過程中不可回避的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
一、證券交易印花稅:超低稅負(fù)保證市場(chǎng)效率與財(cái)政籌資兩全
證券交易印花稅作為中國(guó)證券市場(chǎng)上的主體稅種,是對(duì)買賣、繼承、贈(zèng)予所書立的股權(quán)轉(zhuǎn)讓書據(jù)向立據(jù)雙方當(dāng)事人分別征收的一種行為稅。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和電子計(jì)算機(jī)的普及,證券交易早已實(shí)現(xiàn)了無紙化操作,所謂的印花實(shí)際上根本不存在,因此很多國(guó)家將這個(gè)稅種稱之為證券交易稅。
我國(guó)的證券交易印花稅始于1990年7月1日,為約束股票轉(zhuǎn)讓行為,穩(wěn)定初建的證券市場(chǎng),深圳證券交易所開始對(duì)賣方征收6‰的印花稅;同年11月23日,印花稅改為對(duì)買賣雙方各征收6‰。以后印花稅率幾經(jīng)調(diào)整(如表1),或刺激交投,恢復(fù)市場(chǎng)信心;或抑制投機(jī),調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求。
回顧十多年來證券交易印花稅率變動(dòng)的歷史,一方面,不可否認(rèn),歷次稅率下調(diào)對(duì)活躍股市、反轉(zhuǎn)股指的確起到了一定的刺激作用,或長(zhǎng)或短導(dǎo)致了牛市熊市的轉(zhuǎn)換。然而,通過對(duì)數(shù)次印花稅率下調(diào)后的市場(chǎng)表現(xiàn)分析,印花稅的政策效果正在日益弱化。1991年10月印花稅率從6‰下調(diào)到3‰,上證綜指當(dāng)月大漲20.8%,次月再升13%;1999年6月B股印花稅率降低為3‰,上證B指掀起一波升幅逾50%的上升行情,但相比較而言,1998年6月和2001年11月印花稅率下調(diào)對(duì)市場(chǎng)的影響就較為有限。
另一方面,中國(guó)證券市場(chǎng)上投資者的投機(jī)心理非常重是不爭(zhēng)的事實(shí)。通常國(guó)際成熟股票市場(chǎng)的換手率為50%―100%,如2003年納斯達(dá)克股票市場(chǎng)換手率為89%,倫敦為107%,東京為83%,香港為52%,[3]而我國(guó)股市換手率遠(yuǎn)高于這些國(guó)家的證券市場(chǎng)(見表2)。過高的換手率無疑表明廣大投資者對(duì)買賣差價(jià)的關(guān)注程度大大超過了對(duì)稅負(fù)水平的關(guān)注,為獲得差價(jià),頻繁地買進(jìn)賣出,追漲殺跌。中國(guó)證券市場(chǎng)如此嚴(yán)重的投機(jī)行為是由多方面因素所導(dǎo)致的,除了證券市場(chǎng)本身發(fā)育不成熟以外,投資者心理不成熟、上市公司質(zhì)量不高、會(huì)計(jì)報(bào)表失真等都不能不說是導(dǎo)致跟風(fēng)炒作的重要原因。因此,奢望僅僅通過證券交易印花稅率的調(diào)整以達(dá)到抑制市場(chǎng)投機(jī)行為的目的是不現(xiàn)實(shí)的。
實(shí)際上,很多國(guó)外學(xué)者的實(shí)證分析結(jié)果表明,在證券交易稅率變動(dòng)前后,股市波動(dòng)程度發(fā)生的變化在統(tǒng)計(jì)上是不顯著的,即證券交易稅率的變化對(duì)股市波動(dòng)程度的影響其實(shí)并不大,但對(duì)股市的交易量存在一定的影響。Umlauf發(fā)現(xiàn),1986年瑞典的證券交易稅率由0.8%上升為2%后,11家最活躍的上市公司的60%的交易量、所有上市公司的30%的交易量都轉(zhuǎn)移到了倫敦。[4]因此,隨著場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)和場(chǎng)外市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈,為降低交易成本、提高證券市場(chǎng)的流動(dòng)性,保證證券市場(chǎng)資源配置功能得以充分發(fā)揮,很多國(guó)家的證券交易印花稅(證券交易稅)稅率呈下降趨勢(shì),甚至有些國(guó)家,如美國(guó)、加拿大、丹麥、新加坡、澳大利亞等國(guó)早已免征了證券市場(chǎng)上的行為稅。
在證券交易稅稅率下調(diào)以增進(jìn)市場(chǎng)效率的同時(shí),其強(qiáng)勁的財(cái)政功能便明顯地表現(xiàn)出來。實(shí)際上,證券交易印花稅確實(shí)一度成為我國(guó)稅收收入中重要的增長(zhǎng)點(diǎn)。有統(tǒng)計(jì)資料顯示,1991-2000年的10年間,滬深股市提供的證券交易印花稅總額達(dá)1461.58億元,年均遞增210.39%;其占稅收總收入的比重由1992年的0.13%提高到2000年的3.78%。[5]2001年開始,股市成交量明顯萎縮,然在2005年印花稅稅率下調(diào)以后,次年全國(guó)證券交易印花稅收入迅速增加,達(dá)179.46億元,同比增長(zhǎng)了166%??梢?,印花稅率的下調(diào)很有可能使稅收收入不降反升,稅收的籌資功能與效率功能都提高了。
二、證券交易利得稅:攜手紅利所得稅以維護(hù)公平
如果說行為稅的主要功能在于調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為,以增進(jìn)效率,那么,作為所得稅類的稅種,紅利所得稅和資本利得稅則側(cè)重于調(diào)節(jié)收入差異,維護(hù)社會(huì)公平。西方國(guó)家的證券稅制正在或已經(jīng)經(jīng)歷了由行為稅為主向所得稅為主的轉(zhuǎn)變,逐漸建立起以所得稅為主的稅收體系,調(diào)控的重心著眼于民眾間收益的二次分配,而把資源配置的職能更多地交還給了市場(chǎng)。
現(xiàn)階段,我國(guó)機(jī)構(gòu)投資者所獲得的股息和紅利以及轉(zhuǎn)讓有價(jià)證券的資本利得均納入企業(yè)應(yīng)稅所得征收企業(yè)所得稅,投資者個(gè)人所獲得的股息和紅利則納入個(gè)人應(yīng)稅所得征收個(gè)人所得稅。至于投資者個(gè)人轉(zhuǎn)讓股票的資本利得,雖然個(gè)人所得稅法有對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得(包括轉(zhuǎn)讓有價(jià)證券、股權(quán)、建筑物、土地使用權(quán)、機(jī)器設(shè)備、車船以及其他財(cái)產(chǎn)取得的所得)課稅的規(guī)定,但財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局分別于1994年6月、1996年12月和1998年3月下發(fā)了《關(guān)于股票轉(zhuǎn)讓所得暫不征收個(gè)人所得稅的通知》(財(cái)稅字[1994]040號(hào))、《關(guān)于股票轉(zhuǎn)讓所得1996年暫不征收個(gè)人所得稅的通知》(財(cái)稅字[1996]12號(hào))和《關(guān)于個(gè)人轉(zhuǎn)讓股票所得繼續(xù)暫免征收個(gè)人所得稅的通知》(財(cái)稅字[1998]61號(hào)),規(guī)定對(duì)股票轉(zhuǎn)讓所得暫免征收個(gè)人所得稅。
目前,中國(guó)上市公司成長(zhǎng)性普遍不良,回報(bào)不盡如人意,因此基于企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)派發(fā)的現(xiàn)金股利與股票交易過程中實(shí)現(xiàn)的資本利得相比實(shí)際上顯得微不足道。同時(shí),上市公司的股利分配政策本身也存在諸多問題:“暫不分配”、現(xiàn)金股利支付率偏低、股利政策缺乏穩(wěn)定性等等。[6]據(jù)統(tǒng)計(jì),截止到2004年底,A股市場(chǎng)給流通股股東的累計(jì)分紅派息共700多億元,平均每年投資收益率僅為0.37%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于銀行存款利息。[7]過低的收益率令投資者對(duì)現(xiàn)金股利這一投資回報(bào)的期待轉(zhuǎn)化為對(duì)新增股份走出填權(quán)效應(yīng)的期望,從而也就導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來中國(guó)投資者缺乏價(jià)值投資的意識(shí),股票市場(chǎng)上投機(jī)之風(fēng)盛行。所以,對(duì)股息紅利所得課稅而對(duì)個(gè)人投資者的資本利得免稅顯然不是稅收制度資源的合理配置,這樣的制度安排在客觀上鼓勵(lì)了投資者短線炒作和頻繁換手,不利于中長(zhǎng)線投資。
同時(shí),由于信息分布不可避免存在著不對(duì)稱性,不同投資者在證券市場(chǎng)交易中擁有不同的資源、處于的不同地位,收入分配差距被明顯拉大。2002年院士何祚庥曾撰文指出,近十幾年來中國(guó)基尼系數(shù)飚升,股市的貢獻(xiàn)約是4.4%。[8]2006年下半年開始,上市公司限售股東減持套現(xiàn)再一次顯示了市場(chǎng)中證券交易的巨大財(cái)富效應(yīng)。蘇寧電器高管趙蓓在其所持股份解禁后,分三次合計(jì)減持1592.064萬股,套現(xiàn)達(dá)5.99億元。[9]不可否認(rèn),隨著證券市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展,通過出售或交易有價(jià)證券的資本利得將在個(gè)人可支配收入中占有越來越重要的位置。對(duì)股息紅利課稅而對(duì)資本利得免稅顯然有避重就輕的嫌疑,所得稅天然具備的縮小貧富差距、保證社會(huì)公平的職能難以真正實(shí)現(xiàn)。
理論上,證券市場(chǎng)是市場(chǎng)體系的有機(jī)組成部分,在這個(gè)市場(chǎng)中通過交易行為所帶來的利潤(rùn)增加了投資者的消費(fèi)能力和投資能力,同其它交易所得并沒有本質(zhì)上的不同,因此證券交易的資本利得理應(yīng)處于應(yīng)稅所得范圍以內(nèi),以保證稅收制度對(duì)不同來源所得的公平對(duì)待?,F(xiàn)實(shí)中,如果對(duì)個(gè)人投資者的股票交易資本利得免稅,卻對(duì)工資、薪金、股利、利息等收入征收個(gè)人所得稅,將會(huì)鼓勵(lì)納稅人通過各種方法把經(jīng)常性收入轉(zhuǎn)化為資本利得以逃避稅收。如將原本用于支付給股東現(xiàn)金股利的資金在市場(chǎng)上購回部分股份,抬高股票價(jià)格,股東則可通過出售股份獲得收益,從而以股票交易增益代替現(xiàn)金股利??梢?,只有構(gòu)建完善的稅收制度體系才能在一定程度上避免對(duì)市場(chǎng)行為的扭曲,防范稅收收入的流失。
在我國(guó),對(duì)資本利得課稅應(yīng)該說并不存在技術(shù)上的困難。我國(guó)證券市場(chǎng)交易手段起點(diǎn)很高,基本實(shí)現(xiàn)了無紙化操作,對(duì)股東賬戶和現(xiàn)金賬戶收益凈額的統(tǒng)計(jì)容易。不過,要保證制度設(shè)計(jì)的科學(xué)合理,必須厘清以下問題:
1.關(guān)于納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間及稅額征收時(shí)點(diǎn)的確定。對(duì)納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)間的不同回答實(shí)際上取決于對(duì)“紙上利潤(rùn)”的不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為,資本利得是虛幻的,僅僅反映了價(jià)格水平的變化,而投資者的實(shí)際所得并沒有發(fā)生變化。因此,究竟是將帳面收益的增加視作真實(shí)收益課稅,還是帳上收益必須套現(xiàn)以后才負(fù)有納稅義務(wù)?這個(gè)問題同時(shí)也關(guān)系到稅額征收時(shí)點(diǎn)的確定,是人為確定一個(gè)時(shí)間段(譬如一個(gè)日歷年度)的期末,抑或是在資金退出證券市場(chǎng)的時(shí)點(diǎn)?究竟應(yīng)如何界定“資本利得”,這影響到現(xiàn)實(shí)中對(duì)資本利得課稅的制度設(shè)計(jì)。
2.關(guān)于證券交易的虧損抵補(bǔ)。證券市場(chǎng)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)很大的市場(chǎng),損失無法避免。如果政府通過稅收來分享納稅人的證券交易收益,則納稅人證券交易過程中的損失,政府也應(yīng)該分擔(dān)。從世界范圍來看,凡是對(duì)證券交易資本利得征稅的國(guó)家,均對(duì)交易的損失補(bǔ)償作了相應(yīng)的規(guī)定,使得交易所得稅是在凈所得的基礎(chǔ)上進(jìn)行征收,而這一環(huán)節(jié)的完善不但需要技術(shù)上的配套,同時(shí)還需要監(jiān)管體系的配合,以防止投資者通過資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移規(guī)避利得稅。另外,關(guān)于虧損抵補(bǔ)期限的設(shè)定也是需要細(xì)致考慮的問題。
三、遺產(chǎn)與贈(zèng)予稅:完善稅制的一個(gè)必備環(huán)節(jié)
證券作為一種有價(jià)證券,代表一定的財(cái)產(chǎn)。證券市場(chǎng)上的財(cái)產(chǎn)稅是指對(duì)證券以財(cái)產(chǎn)形態(tài)作為遺產(chǎn)轉(zhuǎn)移或者作為贈(zèng)品贈(zèng)予所征收的稅,包括證券遺產(chǎn)稅和證券贈(zèng)予稅。財(cái)產(chǎn)稅實(shí)際上是所得稅的補(bǔ)充,它不但能對(duì)無收益所得(存量所得)課征,而且在一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)個(gè)體在競(jìng)爭(zhēng)中的“起點(diǎn)公平”。
隨著資本的積累和不斷發(fā)展的證券交易,必然會(huì)產(chǎn)生巨額證券資產(chǎn)的擁有者。當(dāng)財(cái)產(chǎn)因增長(zhǎng)或繼承發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí),受贈(zèng)人或繼承人便會(huì)不勞而獲地獲得巨額財(cái)富。因此,調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富的分配,維護(hù)社會(huì)公平,多數(shù)國(guó)家對(duì)開征證券遺產(chǎn)稅與贈(zèng)予稅都相當(dāng)重視。然而有效的財(cái)產(chǎn)稅制度的建立,需要有完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和清查制度,輔之以嚴(yán)厲的稅務(wù)稽查和處罰制度,這一系列制度的建立均依賴于市場(chǎng)化的完成,可是中國(guó)漸進(jìn)式的改革放慢了這一進(jìn)程。因此,我國(guó)對(duì)遺產(chǎn)稅的征納幾度討論,至今尚無關(guān)于遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅的立法。不過,相關(guān)配套制度的缺失并不能成為不開征遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅的理由,相反,它應(yīng)該成為加強(qiáng)制度建設(shè)的動(dòng)力。
四、結(jié) 語
通過以上分析,我們發(fā)現(xiàn),今天中國(guó)證券稅收制度實(shí)際上是一個(gè)以證券交易印花稅為主體稅種而所得稅與財(cái)產(chǎn)稅功能缺失的單一稅制。充足、效率與公平是現(xiàn)代稅收制度必須保證的三項(xiàng)原則??墒窃谖覈?guó),一方面由于證券市場(chǎng)本身的缺陷以及市場(chǎng)對(duì)于資本流動(dòng)性的要求,使證券交易印花稅的調(diào)控功能日漸式微;另一方面在證券市場(chǎng)上單一稅制的情況下,政府難以分享證券市場(chǎng)上的巨大收益,同時(shí),由于每一個(gè)稅種有其自身的特色和功能,作為行為稅的證券交易印花稅亦無力代行所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的功能,從而導(dǎo)致證券市場(chǎng)上鮮見公平。
中外稅制發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明,一個(gè)由簡(jiǎn)單稅種構(gòu)成的復(fù)合稅制遠(yuǎn)比一個(gè)復(fù)雜的單一稅制更具優(yōu)越性。由于證券市場(chǎng)涉及面廣泛,僅依靠某一個(gè)稅種對(duì)其進(jìn)行調(diào)節(jié)幾乎是不可能的。財(cái)政學(xué)者楊•阿瑟曾經(jīng)說,假如要我給完善的稅制下一個(gè)定義,那就是輕輕地把重稅加于無窮點(diǎn)上,而不加重于任何一點(diǎn)。[10](191-201)因此,我國(guó)構(gòu)建證券稅收體系的總體目標(biāo)是在保持較低整體稅負(fù)的前提下,形成一個(gè)由多稅種構(gòu)成的多環(huán)節(jié)的稅收制度體系。行為稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅各稅種相互銜接、取長(zhǎng)補(bǔ)短,共同發(fā)揮調(diào)節(jié)證券市場(chǎng)的功能,同時(shí)籌集財(cái)政資金。
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Study on the Constitution of Chinese Securities Tax System and Its Improvement
Wen Yuan
稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的受益原則主張納稅人的稅費(fèi)支付應(yīng)與其享受的公共服務(wù)相對(duì)應(yīng)。我國(guó)農(nóng)村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層政府,農(nóng)村的稅費(fèi)大部分為其所用。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)加以分析,就可了解它提供了哪些公共產(chǎn)品,可以看出農(nóng)民受益和稅費(fèi)支付的對(duì)應(yīng)狀況。
一般統(tǒng)計(jì)資料顯示在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出中,人員經(jīng)費(fèi)有60%-80%以上的比重,其中2/3是中小學(xué)教師工資。農(nóng)村的供電、供水由于有專門的收費(fèi)(電費(fèi)、水費(fèi))與之相應(yīng),不在政府財(cái)政支出的范圍。其余的服務(wù)如公共安全、公共衛(wèi)生、交通服務(wù)集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地,在那些分散的自然村并不很多。與農(nóng)民最相關(guān)的農(nóng)田水利及技術(shù)服務(wù)并不占主要地位。從這種支出結(jié)構(gòu)中可以看出,基礎(chǔ)教育是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的最重要的公共產(chǎn)品。但它具有很大的外部性,農(nóng)民并不能享受其中所有的收益。而與農(nóng)民密切相關(guān)的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)等公共產(chǎn)品的比例并不很高。農(nóng)民并沒得到與其稅費(fèi)支付相應(yīng)的公共服務(wù)。這是農(nóng)民對(duì)稅費(fèi)的反感和抵制的重要原因。產(chǎn)生這種現(xiàn)象大體有以下幾個(gè)原因:
其一是政府收取的稅費(fèi)并沒有全部用到公共服務(wù)上。由于我國(guó)原有計(jì)劃體制的影響,政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)很大的直接資源配置功能?;鶎诱写嬖谝恍┓枪膊块T性質(zhì)的機(jī)構(gòu),它們占有的稅費(fèi)只是投入而少有公共服務(wù)的產(chǎn)出。在改革的初期,為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),大量公共資源被用來生產(chǎn)私人產(chǎn)品,其中失敗的投資,成為地方政府的債務(wù),這些債務(wù)的償還占用了部分的稅費(fèi)。歷史遺留下來的龐大政府機(jī)構(gòu)和債務(wù),給地方政府形成了巨大的財(cái)政壓力。它引起的財(cái)政支出對(duì)農(nóng)民沒有任何公共服務(wù)的受益,成為一種沒有交換的負(fù)擔(dān)。
其二是地方政府效率低下,財(cái)政資源沒有得到最有效的使用,產(chǎn)出未能最大化。我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)臃腫、官僚作風(fēng)、人浮于事都有不同程度地存在。對(duì)官員的尋租行為缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督,財(cái)政資源被挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。高額的財(cái)政支出和低下的公共服務(wù)加大了納稅人(農(nóng)民)稅費(fèi)支付和受益間的不等價(jià)。
其三是一些地方公共產(chǎn)品具有較大的外部性,它們由地方財(cái)政承擔(dān)但其收益并不能完全被當(dāng)?shù)鼐用袼苡谩@?,基礎(chǔ)教育在大多數(shù)地區(qū)完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任,而其產(chǎn)生的“產(chǎn)品”(人才)卻并不能完全為地方受用,更不能為成本承擔(dān)者——稅費(fèi)支付者(農(nóng)民)所獲得。這些公共產(chǎn)品的受益范圍超越了地方,完全由地方承擔(dān)成本,損害了稅費(fèi)支付與受益對(duì)等的稅收公平的受益原則。
基于這三個(gè)原因,我國(guó)農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與其公共服務(wù)的受益存在嚴(yán)重的不對(duì)等,農(nóng)民大量的稅費(fèi)沒有得到相應(yīng)的公共服務(wù),農(nóng)村稅費(fèi)沒有體現(xiàn)稅收公平的受益原則,是農(nóng)民沒有等價(jià)的不公平的支付。
2.農(nóng)民與非農(nóng)民相比,稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重嗎?
稅收負(fù)擔(dān)的橫向公平原則要求,對(duì)相同的人應(yīng)給予同等的對(duì)待。就農(nóng)村稅費(fèi)而言,要求在相同的情況下,農(nóng)民與非農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)相等。將農(nóng)民與非農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)相比較,可以分析我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)的橫向公平性。
對(duì)于農(nóng)業(yè)稅,其征收方式是按每畝的單產(chǎn)(取常年平均產(chǎn)量)為計(jì)稅基礎(chǔ),稅率在7%(安徽試點(diǎn)稅率)左右浮動(dòng),有人認(rèn)為其實(shí)際稅率只有3%左右,因而認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)是不重的。但這是與過去相比,與非農(nóng)業(yè)部門的橫向比較的結(jié)論則大不相同。張?jiān)t(1997)將它與城市個(gè)體工商業(yè)的所得稅比較,發(fā)現(xiàn)它的邊際稅率是高于后者的。同樣的收入,在其他行業(yè)可能無需繳稅,而農(nóng)民則負(fù)擔(dān)了稅負(fù)。其他行業(yè)的所得稅,以扣除了成本費(fèi)用后的凈所得為基礎(chǔ),而農(nóng)業(yè)稅的計(jì)繳,以農(nóng)田總收入為基礎(chǔ),沒有減除農(nóng)民的工資,并以所有產(chǎn)品收入而非銷售產(chǎn)品的收入為基礎(chǔ)??梢姡J(rèn)為農(nóng)業(yè)部門的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)低于第二、第三產(chǎn)業(yè)的觀點(diǎn)是不正確的,相反,其邊際稅率是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非農(nóng)業(yè)部門的。
作為“三提五統(tǒng)”的收費(fèi),則完全可以看成個(gè)人所得稅,中央規(guī)定的征收率為5%,實(shí)際執(zhí)行中往往以定額的方式為多。與其他非農(nóng)行業(yè)從業(yè)人員的個(gè)人所得稅相比,邊際稅率很高是顯而易見的。它沒有起征點(diǎn),不管農(nóng)民收入的多少,即使以5%為標(biāo)準(zhǔn),也高于了一般個(gè)人所得稅,其邊際效應(yīng)十分突出。
即使不考慮“三亂”,農(nóng)業(yè)和農(nóng)民與非農(nóng)行業(yè)及其從業(yè)人員相比,在相同的情況下,稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是不同的,其邊際稅率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過了后者。農(nóng)村稅費(fèi)成為農(nóng)民在社會(huì)中不平等的負(fù)擔(dān)。
3.農(nóng)業(yè)稅費(fèi)在不同收入的農(nóng)民之間公平嗎?
稅收負(fù)擔(dān)的縱向公平原則要求,對(duì)不同的人應(yīng)給予不同的對(duì)待。對(duì)我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)而言,要求在不同收入的農(nóng)民之間,稅費(fèi)負(fù)擔(dān)應(yīng)有所不同。而我國(guó)目前的農(nóng)村稅費(fèi)的實(shí)踐并沒有遵守這一點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)在實(shí)際征收中,大多按田畝或人頭為計(jì)稅基礎(chǔ)定額征收,即以每畝田或每人為計(jì)稅單位,按田畝或人口平均分?jǐn)?。這種定額方式(每畝或每人交納一定金額)忽略了不同田和個(gè)人之間的差異。高產(chǎn)的田和低產(chǎn)的田、高能力農(nóng)民和低能力農(nóng)民,承擔(dān)了同樣數(shù)額的稅費(fèi)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)金額與農(nóng)民個(gè)人收入高低完全無關(guān),收入越低的人,農(nóng)業(yè)承擔(dān)的稅費(fèi)占收入的比重反而越高。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)在實(shí)踐中具有了累退的性質(zhì)。這造成農(nóng)民間收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。在收入不同地區(qū),課以同等的稅額,也進(jìn)一步加大地區(qū)間的收入差距。不同地區(qū)和收入的農(nóng)民對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)的感受不同:越是貧窮地區(qū),貧困的農(nóng)民越能感受稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的沉重。農(nóng)村稅費(fèi)違背了縱向公平,加大了農(nóng)民間的差距。
三、從資源配置角度看農(nóng)村稅費(fèi)的經(jīng)濟(jì)影響
稅費(fèi)作為政府的一種政策手段,會(huì)對(duì)資源配置產(chǎn)生影響。一般對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)的分析,都忽視了這一點(diǎn)。本文通過分析農(nóng)村稅費(fèi)的歸宿來探討它的資源配置功能。
1.農(nóng)村稅費(fèi)歸宿局部均衡分析
農(nóng)村稅費(fèi)可以看成對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的征稅,運(yùn)用局部均衡的分析工具可以追溯農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的最終承擔(dān)者。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的重要特征是它接近于完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng),作為單個(gè)生產(chǎn)者的農(nóng)民面對(duì)的是一條具有完全彈性的需求曲線。他只是價(jià)格的接受者,不能對(duì)價(jià)格加以調(diào)控。這樣,對(duì)他征收的稅費(fèi)的最終承擔(dān)者可以分析如下:
圖中線S代表征稅前的供給曲線,線D是單個(gè)農(nóng)民(農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者)面臨的需求曲線,由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)接近于完全競(jìng)爭(zhēng),農(nóng)民只能是價(jià)格的接受者,線D平行于X軸。征稅后,供給曲線移到S+T,結(jié)果稅收T完全由供給者(農(nóng)民)承擔(dān),沒有一點(diǎn)可以轉(zhuǎn)嫁。
附圖
圖1 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)歸宿局部均衡分析
從這個(gè)分析可以看出,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)不同于其他行業(yè)的稅費(fèi),即使在同樣的稅率下,由于它完全無法轉(zhuǎn)嫁,生產(chǎn)者承擔(dān)的部分要多于能轉(zhuǎn)嫁的其他行業(yè)。這部分的稅費(fèi)完全等價(jià)于農(nóng)民可支配收入的減少,直接影響農(nóng)民的消費(fèi)需求。最近幾年,農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)幅度大于農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度,更加促進(jìn)了這種效應(yīng),農(nóng)村的社會(huì)總需求不旺已經(jīng)是一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)。增加農(nóng)民的收入已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)村政策的一個(gè)重要方面,稅費(fèi)改革在其中的作用應(yīng)得到更多的重視。
2.農(nóng)村稅費(fèi)歸宿一般均衡分析
稅收的一般均衡理論認(rèn)為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)可以通過要素的流動(dòng),達(dá)到均等化。一般均衡的分析可以找到稅費(fèi)的最終承擔(dān)的要素,可以分析稅費(fèi)對(duì)要素投入的影響。
我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收可看成對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的征稅。農(nóng)村稅費(fèi)可能影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素投入,并通過要素相對(duì)價(jià)格與產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格的共同作用對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。
農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素有農(nóng)業(yè)資本和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力,對(duì)農(nóng)業(yè)征稅可以對(duì)這兩種生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)生影響。在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之間不存在流動(dòng)性障礙的情況下,對(duì)農(nóng)業(yè)的征稅如果高于非農(nóng)業(yè)部門,農(nóng)民就會(huì)減少對(duì)農(nóng)業(yè)的投資和勞動(dòng)力投入,從而減少農(nóng)業(yè)部門的產(chǎn)出,進(jìn)而改變農(nóng)產(chǎn)品和非農(nóng)產(chǎn)品之間的相對(duì)價(jià)格,使對(duì)農(nóng)業(yè)的高稅費(fèi)得以轉(zhuǎn)嫁到非農(nóng)業(yè)部門,從而是整個(gè)社會(huì)各部門稅費(fèi)負(fù)擔(dān)均等化。在存在流動(dòng)性差的要素的情況下,流動(dòng)性較好的生產(chǎn)要素可以通過流動(dòng)到稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕的部門來逃避超額負(fù)擔(dān),流動(dòng)性較差的要素將成為稅費(fèi)超額部分的最終承擔(dān)者。
我國(guó)當(dāng)前的情況是,城鄉(xiāng)長(zhǎng)期處于分割狀態(tài),作為生產(chǎn)要素的農(nóng)民的流動(dòng)性受到約束,同時(shí)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格也受到較嚴(yán)格的管制,價(jià)格體制的作用不能充分的發(fā)揮。這樣流動(dòng)性較好的資本就可以通過流動(dòng)到其他部門來逃避農(nóng)業(yè)部門較高的稅費(fèi)負(fù)擔(dān),流動(dòng)性差的生產(chǎn)要素—農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力將成為稅費(fèi)超額部分最終承擔(dān)者。我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)高于其他部門的部分最終由流動(dòng)受限制的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力承擔(dān),直接表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的低工資。較強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管制(定價(jià)制度和收購制度)進(jìn)一步加強(qiáng)了這種效應(yīng)。從另一個(gè)角度看,也可以說我國(guó)當(dāng)前較重的農(nóng)村稅費(fèi)激勵(lì)了農(nóng)業(yè)資本的外流(以逃避不公平的負(fù)擔(dān)),造成農(nóng)業(yè)資本投資的不足;同時(shí)它還維系著剝奪農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力收入的角色,長(zhǎng)期中降低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的勞動(dòng)投入和創(chuàng)新的積極性。
在勞動(dòng)力流動(dòng)放松的情況下,農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制是稅負(fù)均等化的障礙。放松農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管制對(duì)稅費(fèi)改革的將來也有深遠(yuǎn)意義。
這種效應(yīng)在我國(guó)實(shí)際生活中表現(xiàn)十分明顯。近年來農(nóng)業(yè)資本投入不足,大量資金外流,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)方式一直難以確立,一定程度上有農(nóng)村稅費(fèi)的影響。而我國(guó)不同地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)問題反映不同也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū),非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的興起,吸引了部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素——?jiǎng)趧?dòng)力和資本,它們的流動(dòng)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)下降。結(jié)果或是該地區(qū)內(nèi)部為維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn),對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)施相應(yīng)的補(bǔ)貼政策,或是由于供給不足造成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升,產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格的變動(dòng)調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素在不同生產(chǎn)部門的配置,使稅費(fèi)在不同生產(chǎn)部門的負(fù)擔(dān)均等化。這些地區(qū)也就不存在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的話題。在缺乏工業(yè)的中西部農(nóng)業(yè)地區(qū),對(duì)農(nóng)業(yè)依賴大,要素(勞動(dòng)力)流動(dòng)性差,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)很難與非農(nóng)業(yè)部門均等化,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的反應(yīng)則相對(duì)強(qiáng)烈。
三、解決農(nóng)村稅費(fèi)問題的出路:建立地方公共財(cái)政體制
農(nóng)村稅費(fèi)問題表面上看是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題,其實(shí)質(zhì)應(yīng)是農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的不公平和農(nóng)村稅費(fèi)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資源配置的扭曲。一些其他制度在維持這種不公平和扭曲中起了重要作用。僅僅將“費(fèi)”改為“稅”是不能從根本上解決問題的,農(nóng)村稅費(fèi)需要系統(tǒng)性的革新,其根本出路在于建立地方公共財(cái)政體制。
1.實(shí)現(xiàn)地方基層政府的角色轉(zhuǎn)換
我國(guó)地方基層政府長(zhǎng)期承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之推動(dòng)者的角色,隨著市場(chǎng)化程度的加深,這一角色定位已不再妥當(dāng)。地方政府應(yīng)成為地方經(jīng)濟(jì)的服務(wù)者,提供當(dāng)?shù)鼐用袼璧墓卜?wù)。這種轉(zhuǎn)變將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,其間也必然會(huì)受到各方面的阻力。目前稅費(fèi)改革的最大矛盾是減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時(shí)也減少了政府收入,解決這個(gè)問題需要地方基層政府的改革。收縮原有基層政府規(guī)模是唯一可行的選擇,這種改革的最大阻力在于:收縮原有的機(jī)構(gòu)與在位官員的自身利益相沖突?;鶎诱晕腋锩膬?nèi)在激勵(lì)是有限的,地方政府改革需要外在的壓力機(jī)制。
其一,可以通過建立自下而上的選舉機(jī)制,緩解這一矛盾。自下而上的壓力,如果能充分發(fā)揮作用,其效果將是可觀的,特別在基層,范圍的有限,可以避免集體行動(dòng)的悖論?;鶎拥倪x舉可以表達(dá)居民(農(nóng)民)的偏好;可以增強(qiáng)地方政府對(duì)居民的責(zé)任感;可以讓居民更好地監(jiān)督地方政府。我國(guó)農(nóng)村村民自治的發(fā)展,能不能起到這方面的作用,值得關(guān)注。
其二,賦予居民“退出”權(quán),這也可對(duì)機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生壓力。在實(shí)踐上就是打破城鄉(xiāng)流動(dòng)、地區(qū)間流動(dòng)的戶籍制度的限制。這種要素流動(dòng)帶來的效應(yīng)在西方財(cái)政學(xué)中備受推崇。它可以讓居民(農(nóng)民)“用腳投票”選擇自己滿意的社區(qū),以表達(dá)其偏好;也可以通過行業(yè)間的要素轉(zhuǎn)移,改變相對(duì)價(jià)格體系,均等稅費(fèi)負(fù)擔(dān);還可以引發(fā)地區(qū)政府間爭(zhēng)奪要素的競(jìng)爭(zhēng),提高地方政府的效率。隨著我國(guó)戶籍制度改革的深化和要素流動(dòng)性的增強(qiáng),這種壓力機(jī)制的作用會(huì)日益明顯。
地方政府作為地方公共產(chǎn)品的供給者,其自身行為的規(guī)范是解決稅費(fèi)問題的重要方面,是建立地方公共財(cái)政體制的首要因素。規(guī)范地方政府行為,降低地方政府的預(yù)算規(guī)模,提高地方政府運(yùn)行效率,使其成為真正的地方公共部門,是稅費(fèi)改革成功的基礎(chǔ)。
2.重新建構(gòu)農(nóng)村稅費(fèi)體系
安徽稅費(fèi)改革方案,思路是將“三提五統(tǒng)”部分消減,部分改為農(nóng)業(yè)稅,也就是平常所說的“費(fèi)改稅”。費(fèi)改稅,改變的僅僅是原有費(fèi)的征收數(shù)量和方式,效果上確實(shí)減少了農(nóng)民的總負(fù)擔(dān),但這種減少是有限的,其中對(duì)農(nóng)業(yè)的稅費(fèi)并沒有本質(zhì)改觀。從前文對(duì)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)部門的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)比較中,可以看出這種方案不僅沒有解決農(nóng)業(yè)作為一個(gè)生產(chǎn)部門稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重(與非農(nóng)業(yè)相比)的問題,還有加大這一差距的趨勢(shì)。農(nóng)村稅費(fèi)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資源配置的扭曲也基本沒有改觀。作為農(nóng)業(yè)從業(yè)者的農(nóng)民(農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的最終承擔(dān)者),負(fù)擔(dān)也不可能有根本的減輕。農(nóng)村稅費(fèi)改革需要的是農(nóng)村稅費(fèi)體系的革新。
農(nóng)村稅費(fèi)改革,其根本問題應(yīng)是農(nóng)村適宜征收什么樣的稅,以怎樣的方式征收。這需考慮效率、公平以及征稅成本等多方面因素。
西方財(cái)政理論認(rèn)為,地方最適合的稅種首先是受益稅或使用費(fèi),其次是對(duì)不流動(dòng)的要素征稅。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅沒有體現(xiàn)稅收與受益的對(duì)等,不具有受益稅的性質(zhì)。它對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出征稅,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)生一種激勵(lì)作用,鼓勵(lì)其流向稅負(fù)更輕的產(chǎn)業(yè)。費(fèi)改稅方案并沒有改變農(nóng)業(yè)稅收的性質(zhì),并且在數(shù)量上還有加大農(nóng)業(yè)稅的趨勢(shì),也就不能消除農(nóng)業(yè)稅原有的不公平和扭曲效應(yīng)。農(nóng)村最適合的征稅對(duì)象應(yīng)是土地本身以及一些不具有流動(dòng)性的財(cái)產(chǎn)。西方典型的地方稅種是財(cái)產(chǎn)稅,他們對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的研究值得我們?cè)谵r(nóng)村稅費(fèi)改革中借鑒。如何設(shè)計(jì)對(duì)效率影響最小的并具有公平性的農(nóng)村稅費(fèi)體系是一個(gè)稅費(fèi)改革的重要課題。單單費(fèi)改稅是遠(yuǎn)不能解決這個(gè)問題的,均等化農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)是改革的方向。在新古典的假設(shè)下,這一點(diǎn)可以通過要素的流通和產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格變動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。因此,打破城鄉(xiāng)分割和放松農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管制有利于這問題的解決。但現(xiàn)實(shí)而言,農(nóng)村人口的數(shù)量使通過要素流動(dòng),達(dá)到稅負(fù)均等化的設(shè)想在短期中作用有限,可行性欠缺,重新設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)稅制和農(nóng)村稅費(fèi)十分必要。
現(xiàn)行的農(nóng)村“三提五統(tǒng)”收費(fèi)是不符合費(fèi)的基本要求的。在財(cái)政理論中,費(fèi)的收取應(yīng)與受益一一對(duì)應(yīng)?!叭嵛褰y(tǒng)”并沒有實(shí)際的公共服務(wù)與之相對(duì)應(yīng),更象所得稅。對(duì)此,可以直接改為所得稅,按現(xiàn)行的個(gè)人所得稅體系征收。這會(huì)使社會(huì)個(gè)人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)一致,城鄉(xiāng)、各行業(yè)間從業(yè)人員橫向公平。農(nóng)村地方經(jīng)濟(jì)的薄弱使在設(shè)計(jì)稅費(fèi)改革方案時(shí),更應(yīng)從經(jīng)濟(jì)效率的角度出發(fā)?,F(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)體系需要的是一次根本的革新。
3.建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度
當(dāng)前地方基層政府的收入問題已成為農(nóng)村稅費(fèi)改革的最大阻礙。其稅源的薄弱致使地方政府財(cái)政緊張與農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重同時(shí)并存。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和減少了政府收入之間的矛盾需要多方面的協(xié)調(diào)。政府機(jī)構(gòu)改革固然是根本途徑,但政府間轉(zhuǎn)移支付制度也要發(fā)揮應(yīng)有作用。建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度,對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步的推廣,意義最大。
要求轉(zhuǎn)移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品具有很大的正外部性,如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償,這些產(chǎn)品的供給就會(huì)陷入不足的境地。比如我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)的基礎(chǔ)教育投入責(zé)任(主要是教師工資),對(duì)整個(gè)社會(huì)的效用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其自身的收益。正外部性的存在需要矯正,政府間的轉(zhuǎn)移支付是較適合的方式。由上級(jí)或鄰近地區(qū)政府對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助(上級(jí)的補(bǔ)助更具有可行性),平衡這類公共產(chǎn)品成本的分?jǐn)?,調(diào)整當(dāng)?shù)鼐用穸愘M(fèi)支付和受益享用間的偏差。轉(zhuǎn)移支付還可以調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展的不平衡,實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的均等化。
我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的財(cái)政缺口,客觀上需要通過建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度來解決。但我國(guó)一些地區(qū)縣級(jí)的財(cái)政也很不寬裕,轉(zhuǎn)移支付的能力有限。這需要整個(gè)財(cái)政體制的調(diào)整,建立從上到下的轉(zhuǎn)移支付。在支付方式上,專項(xiàng)撥款值得一試,如由上級(jí)對(duì)下級(jí)就教育專項(xiàng)補(bǔ)助。
政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建立,對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行,有重要的意義。
四、結(jié)論
農(nóng)村稅費(fèi)問題涉及公平與效率。農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重源于農(nóng)村稅費(fèi)的不公平:它沒有體現(xiàn)稅費(fèi)支付與公共服務(wù)的對(duì)應(yīng),其金額的大小沒有考慮納稅能力的因素;它直接減少了農(nóng)民收入,并扭曲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資源配置,影響到整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),增加農(nóng)民收入,還要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效資源配置的問題。在策略上,需要改變基層政府的角色、革新整個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)體系,調(diào)整政府間關(guān)系。在具體措施上需要整個(gè)制度的配套改革,發(fā)展和完善村民自治,消除城鄉(xiāng)分割,完全放開糧食價(jià)格,完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度和實(shí)行新的農(nóng)村稅費(fèi)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本指導(dǎo)思想應(yīng)是建立地方公共財(cái)政模式。這是稅費(fèi)改革成功的唯一出路。下一步的稅費(fèi)改革工作,應(yīng)以建立農(nóng)村地方公共財(cái)政為目標(biāo),以效率和公平為標(biāo)準(zhǔn),完善相應(yīng)的配套制度,革新整個(gè)農(nóng)村稅費(fèi)體系,以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
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關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼;農(nóng)村經(jīng)濟(jì);非農(nóng)產(chǎn)業(yè);中小企業(yè)
中圖分類號(hào):F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2007)11-0060-03
一、問題提出
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一國(guó)政府對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策體系中最主要、最常用的政策工具,是政府通過價(jià)格支持、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠等手段,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者給予的直接或間接的利益補(bǔ)償。近年來,我國(guó)出臺(tái)了一系列的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,重點(diǎn)是“四項(xiàng)補(bǔ)貼”:對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、購買大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。
從經(jīng)濟(jì)層面看,“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策的出臺(tái),標(biāo)志著對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼,暗補(bǔ)轉(zhuǎn)向明補(bǔ),能更好地堅(jiān)持公開、公平、公正原則,將更有效地保護(hù)農(nóng)民利益,促進(jìn)農(nóng)民增收致富;也標(biāo)志著“黃箱”政策開始向“綠箱”政策轉(zhuǎn)變,更符合國(guó)際通行的做法,符合國(guó)外農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整趨勢(shì),有利于與世界通行的農(nóng)業(yè)保護(hù)做法接軌;“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策的實(shí)施,對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增產(chǎn),短期內(nèi)緩解三農(nóng)問題起到一定作用;對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策有利于推進(jìn)糧食流通市場(chǎng)化改革,促進(jìn)了國(guó)有糧食購銷企業(yè)加快改革步伐,促使企業(yè)真正走向市場(chǎng),加快糧食流通市場(chǎng)化進(jìn)程。同時(shí),農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革還具有強(qiáng)大的政治效應(yīng)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是在一定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中醞釀出臺(tái)的再分配政策,有著明顯改善政府與農(nóng)民之間關(guān)系的政治指向,轉(zhuǎn)變了以往國(guó)家“索取者”角色,改善了政府與農(nóng)民之間的關(guān)系[1]。
正因此,中央實(shí)施以“四項(xiàng)補(bǔ)貼”為主要內(nèi)容的新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,得到了社會(huì)各界尤其是廣大農(nóng)民的高度好評(píng)。但在熱評(píng)政策的同時(shí),我們應(yīng)冷靜看待該項(xiàng)政策對(duì)農(nóng)民增收以及破解三農(nóng)問題的作用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,該政策還存在以下局限性。第一,促進(jìn)農(nóng)民增收的效應(yīng)難于持續(xù)。2004年,中央政府花費(fèi)118億元直接補(bǔ)貼農(nóng)民,使農(nóng)民人均增收14元。如果2005年以同樣的補(bǔ)貼力度延續(xù)該政策,其結(jié)果對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)為零。換句話說,對(duì)農(nóng)民增收起作用的是對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支出中的增量部分,若要在往后的年份中,據(jù)此政策增加農(nóng)民收入的話,補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)只有年年加碼、層層加碼。這樣的政策即便是處于工業(yè)化后期的財(cái)政實(shí)力較為雄厚的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家,承擔(dān)起來尚且壓力不小,更何況是處于工業(yè)化中期階段仍為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)。因而,我國(guó)的這種補(bǔ)貼政策對(duì)持續(xù)增加農(nóng)民收入的效應(yīng)是非常弱的。第二,會(huì)引起糧價(jià)下跌而抵消對(duì)農(nóng)民增收的作用。2004年中央政府通過“三項(xiàng)補(bǔ)貼”使農(nóng)民人均增收18元,但這只是短期效果。長(zhǎng)期看,可能出現(xiàn)這樣的情況:增收18元中很大部分會(huì)流轉(zhuǎn)到糧食消費(fèi)者的口袋中。其原因是,如對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼,對(duì)糧食生產(chǎn)者來說,就等于降低了每畝耕地生產(chǎn)糧食的成本;糧食成本下降,必然導(dǎo)致糧食豐收;而糧食的需求價(jià)格彈性很小,糧食豐收又會(huì)引致糧食價(jià)格的下跌,而且往往是糧價(jià)下跌的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于糧食豐收的幅度,從而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象,結(jié)果糧價(jià)下跌便大幅抵消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)民增收的效應(yīng)。有觀點(diǎn)認(rèn)為,政府這只有形之手,可以通過一系列的價(jià)格支持政策托住糧食市場(chǎng)價(jià)格。筆者認(rèn)為,短期內(nèi)可以托住,但長(zhǎng)期看來,政府這只看得見的手是拗不過市場(chǎng)這只無形之手的[2]。1998―2002年的實(shí)踐已經(jīng)印證了這一點(diǎn)。第三,會(huì)刺激已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力回流。在目前我國(guó)農(nóng)民還占絕大多數(shù),農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值比重,農(nóng)村存在大量剩余勞動(dòng)力的情況下,對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼會(huì)吸引大量的已經(jīng)轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力回流,這是逆經(jīng)濟(jì)規(guī)律而動(dòng)的,不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。例如,據(jù)筆者調(diào)查,全南縣2004年在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的激勵(lì)下,已使2 000多名外出打工人員“回流”到土地上來。
綜上所述,當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的政治效應(yīng)大于經(jīng)濟(jì)效應(yīng),短期效應(yīng)大于長(zhǎng)期效應(yīng),對(duì)破解三農(nóng)困局的作用依然有限。為此,必須立足于增加農(nóng)民收入、保障糧食安全、破解三農(nóng)問題之目標(biāo),繼續(xù)探尋并選擇真正符合中國(guó)國(guó)情和補(bǔ)貼規(guī)律的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式,完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。
二、具體方案
方案的基本思路:在保留現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的前提下,我國(guó)新增的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金主要投向在農(nóng)村從事加工、儲(chǔ)運(yùn)、商貿(mào)、金融、保險(xiǎn)、教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)信息等第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)的中小企業(yè),甚至政府的投資可以占據(jù)較大比重;對(duì)這些中小企業(yè)進(jìn)行投資后,政府既不要求上繳利潤(rùn),也不參與經(jīng)營(yíng)管理,但要求中小企業(yè)必須滿足兩個(gè)條件:一是所招聘的勞動(dòng)力主要來自農(nóng)村,二是每年拿出利潤(rùn)的若干比例投資所在農(nóng)村的公益事業(yè)。同時(shí),對(duì)農(nóng)村中小企業(yè)的補(bǔ)貼還可以配合使用稅收、金融等優(yōu)惠政策。該補(bǔ)貼方案的主要載體是農(nóng)村中介組織、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)協(xié)和農(nóng)會(huì)等創(chuàng)辦的企業(yè),主要目的在于啟動(dòng)和撬動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
該補(bǔ)貼方案優(yōu)勢(shì)之一:有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這種補(bǔ)貼方式實(shí)施后,大大提高農(nóng)村的資金回報(bào)率,將吸引國(guó)內(nèi)外資金投向農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),從而帶動(dòng)農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和繁榮,推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高度化方向邁進(jìn)。隨著農(nóng)村二產(chǎn)和三產(chǎn)的發(fā)展,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張,帶來農(nóng)村二產(chǎn)和三產(chǎn)就業(yè)機(jī)會(huì)的增長(zhǎng),也激勵(lì)農(nóng)村企業(yè)招聘更多的農(nóng)村勞動(dòng)力。農(nóng)村勞動(dòng)力由勞動(dòng)生產(chǎn)率較低和收益較低的農(nóng)業(yè)部門開始加速流向勞動(dòng)生產(chǎn)率和工資收入較高的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)部門,引起農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)向以工業(yè)為主。其結(jié)果是,一方面持續(xù)提高了轉(zhuǎn)移出去的勞動(dòng)力收入水平,另一方面,也緩解了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)就業(yè)不充分的困境,隨著人均耕地的增加、規(guī)模經(jīng)濟(jì)的拓展,也將提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的生產(chǎn)率和收入水平。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化發(fā)展到一定階段,就會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的升級(jí),部分村莊就地發(fā)展成為城鎮(zhèn),部分村莊就地改制成為集團(tuán)公司或集團(tuán)公司的一部分,部分村莊融于一個(gè)大都市乃至一個(gè)大都市連綿帶之中,部分村莊由于大量的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移導(dǎo)致逐步衰落甚至消失,也有部分村莊專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由此可見,隨著我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的提升,必將引起農(nóng)村社會(huì)的急劇變化,其社會(huì)轉(zhuǎn)型無論是形式還是內(nèi)容都表現(xiàn)得非常豐富。可能引發(fā)的變化,今天我們還很難想象,但是其中一條是肯定的,農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式都將發(fā)生重大變化。現(xiàn)在國(guó)內(nèi)也有不少村莊由于工業(yè)的發(fā)展,帶來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變革的案例。
該補(bǔ)貼方案優(yōu)勢(shì)之二:有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方案,不僅有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的提升和農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng),也有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。其突出表現(xiàn)在三方面。一是有利于農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。財(cái)政補(bǔ)貼的農(nóng)村非農(nóng)中小企業(yè),主要是面向農(nóng)業(yè)的尤其是從事第三產(chǎn)業(yè)的企業(yè),絕大部分是為農(nóng)業(yè)提前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的,如提供種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)、信息咨詢、保險(xiǎn)、金融、儲(chǔ)運(yùn)、銷售等。二是有利于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善。對(duì)于通過補(bǔ)貼的企業(yè),規(guī)定必須保證部分利潤(rùn)用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資,這有利于水利、灌溉、橋梁等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的完善。三是有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在絕對(duì)量和相對(duì)量上都不斷減少,從而有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。同時(shí),當(dāng)務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力變?yōu)榉寝r(nóng)勞動(dòng)力,他們就由農(nóng)產(chǎn)品的供給者變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品的需求者,導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的供給曲線內(nèi)移和需求曲線外移,農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格隨之上升,從而提高農(nóng)業(yè)的效益。
該補(bǔ)貼方案優(yōu)勢(shì)之三:有利于農(nóng)村公益事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè),屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品,按公共財(cái)政的要求應(yīng)該由政府來承擔(dān)投資的責(zé)任。尤其是全國(guó)性或大區(qū)域性的純公共物品,如大型水利設(shè)施、大江大河治理、農(nóng)村通訊、科技、環(huán)保、農(nóng)村教育等必須由國(guó)家直接投資。然而,面對(duì)巨額的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)投資,要全部由政府承擔(dān),我國(guó)還缺乏足夠的財(cái)力支撐。在這種背景下,我國(guó)一方面加大政府對(duì)農(nóng)村公共品投資力度的同時(shí),實(shí)施“一事一議”制度,即充分發(fā)揮農(nóng)民自我建設(shè)的能力。然而,由于政府的投資短缺和農(nóng)村“一事一議”制度高額的交易費(fèi)用等諸多原因,導(dǎo)致農(nóng)村公共品嚴(yán)重短缺,嚴(yán)重滯后。如果實(shí)施這種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方案,把具有區(qū)域性的農(nóng)村公共品建設(shè)的主體由政府和農(nóng)民轉(zhuǎn)向受政府補(bǔ)貼的農(nóng)村企業(yè),一方面落實(shí)了農(nóng)村公共品建設(shè)的直接投資主體,便于落實(shí)權(quán)力和責(zé)任,便于監(jiān)督和管理,從而大大降低了建設(shè)農(nóng)村公共品的建設(shè)成本尤其是交易成本;另一方面,也真正做到政府在農(nóng)村公共品建設(shè)上,以有限的財(cái)力帶動(dòng)源源不斷的民間資金,增強(qiáng)了農(nóng)村公共品可持續(xù)建設(shè)的能力。如果該補(bǔ)貼方案,在規(guī)定受補(bǔ)貼企業(yè)的公共品建設(shè)責(zé)任的同時(shí),賦予它們組織農(nóng)村勞力共同建設(shè)的權(quán)力,將更有利于發(fā)揮農(nóng)村勞力對(duì)建設(shè)農(nóng)村公共品建設(shè)的作用。
該補(bǔ)貼方案優(yōu)勢(shì)之四:有利于降低政策實(shí)施成本。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的載體是千千萬萬的農(nóng)戶,因而政府必須與千千萬萬的農(nóng)戶直接打交道,所以政策的執(zhí)行成本居高不下。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐看,有效率的補(bǔ)貼往往是企業(yè)載體的補(bǔ)貼,這也是美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施成本較低的一個(gè)重要原因。而筆者提出的補(bǔ)貼方案,補(bǔ)貼的載體由原來的農(nóng)戶轉(zhuǎn)向企業(yè),這樣,面對(duì)的是數(shù)量較少、財(cái)務(wù)制度比較透明、信用狀況容易掌握、管理水平相對(duì)較高的組織,這必將大大降低政策的實(shí)施成本。同時(shí),實(shí)施這種補(bǔ)貼方案,有利于受補(bǔ)貼的企業(yè)或中介組織和農(nóng)民形成利益共同體,農(nóng)民有足夠的動(dòng)力監(jiān)督這種補(bǔ)貼方案實(shí)施,這樣又能降低政策的監(jiān)督成本。
該補(bǔ)貼方案優(yōu)勢(shì)之五:更符合WTO規(guī)則要求。我國(guó)已經(jīng)加入WTO,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的選擇必須遵守WTO規(guī)則。WTO規(guī)則框架下的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策包括“綠箱”政策與“黃箱”政策。“綠箱”政策是那些對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易沒有扭曲或者影響很小的措施,如對(duì)科技、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的投資。這是世貿(mào)組織所許可的。“黃箱”政策是那些對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生明顯扭曲影響的國(guó)內(nèi)支持政策,如種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼,農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷貸款補(bǔ)貼,休耕補(bǔ)貼[3]。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的“黃箱”政策中規(guī)定,因“黃箱”政策措施是直接與生產(chǎn)有關(guān)、對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用、造成不平等競(jìng)爭(zhēng)的政策措施,要求成員方必須削減。這就要求我們未來的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施的主體應(yīng)該是“綠箱”政策。因?qū)r(nóng)村非農(nóng)中小企業(yè)的補(bǔ)貼,目的在于促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村公共品的建設(shè),所以,該補(bǔ)貼方案是不與生產(chǎn)直接掛鉤、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不會(huì)產(chǎn)生直接影響的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,屬于典型的“綠箱”政策。
該補(bǔ)貼方案優(yōu)勢(shì)之六:有利于農(nóng)村發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。中小企業(yè)具有以下優(yōu)勢(shì):大多數(shù)中小企業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)中的中小企業(yè)屬于勞動(dòng)密集型企業(yè),能較好發(fā)揮勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì);就業(yè)門檻較低,對(duì)低文化技術(shù)水平的勞動(dòng)力的就業(yè)限制比較少;技術(shù)起點(diǎn)較低,投資需要較少,易于創(chuàng)辦;絕大多數(shù)中小企業(yè)的發(fā)展都是依賴于當(dāng)?shù)刭Y源和市場(chǎng)。這些中小企業(yè)發(fā)展的要求非常符合農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量豐富質(zhì)量不高、資本來源不足、技術(shù)水平和管理水平相對(duì)落后、農(nóng)村市場(chǎng)潛力巨大等特點(diǎn)。如果政府補(bǔ)貼農(nóng)村中小企業(yè),并放寬中小企業(yè)進(jìn)入門檻,松綁對(duì)中小企業(yè)的規(guī)制,減少中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān),農(nóng)村中小企業(yè)會(huì)如雨后春筍,迅速發(fā)展。
該補(bǔ)貼方案優(yōu)勢(shì)之七:順應(yīng)世界和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。通過政策補(bǔ)貼,大力發(fā)展中小企業(yè),也符合時(shí)展潮流。其一,當(dāng)前世界工業(yè)正處于制造業(yè)與生產(chǎn)業(yè)高度一體化時(shí)代,僅僅走加工組裝制造業(yè)的發(fā)展,一來這樣的產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率低下,會(huì)走向“流汗經(jīng)濟(jì)”,二來因缺乏相關(guān)服務(wù)業(yè)的支撐,就加工組裝制造業(yè)本身也缺乏生存發(fā)展的條件。而通過大力發(fā)展中小企業(yè),能快速提升生產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和水平,使“流汗經(jīng)濟(jì)”和“靈感經(jīng)濟(jì)”有機(jī)結(jié)合起來[4],從而推進(jìn)工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。其二,我們正處在工業(yè)化組織模式由福特制生產(chǎn)方式(大規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化、流水線生產(chǎn)為特點(diǎn))向彈性專精生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的時(shí)代。上世紀(jì)90年代以來,市場(chǎng)變化很快,產(chǎn)品生命周期大幅縮短,市場(chǎng)日益走向個(gè)性化消費(fèi)。對(duì)此,傳統(tǒng)的福特制生產(chǎn)方式很難適應(yīng)市場(chǎng)需求,而以中小企業(yè)集群為形態(tài)的彈性專精生產(chǎn)方式日益繁盛,呈現(xiàn)補(bǔ)充乃至替代福特制生產(chǎn)方式的趨勢(shì)。我國(guó)大力發(fā)展中小企業(yè),各個(gè)獨(dú)立的企業(yè)生產(chǎn)工業(yè)品鏈條中的一個(gè)工序、一個(gè)零件,從而形成龐大的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng),對(duì)于提升我國(guó)的工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是非常重要的。
三、配套措施
農(nóng)村中小企業(yè)發(fā)展,關(guān)乎能否破解三農(nóng)困局、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)持續(xù)和諧的一國(guó)宏觀戰(zhàn)略問題,而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的權(quán)宜之計(jì)。我國(guó)大力發(fā)展農(nóng)村中小企業(yè),除了實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策支持外,還可以配套使用稅費(fèi)政策和金融政策等手段加以推進(jìn)。
1.建立農(nóng)村中小企業(yè)稅費(fèi)政策支持體系,降低農(nóng)村中小企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。實(shí)行財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠是各國(guó)政府支持、保護(hù)中小企業(yè)的通行做法。我國(guó)可率先在農(nóng)村建立對(duì)中小企業(yè)的稅費(fèi)支持體系。當(dāng)前的重點(diǎn)是:第一,實(shí)施稅收優(yōu)惠。參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的慣例,對(duì)受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持的農(nóng)村中小企業(yè),實(shí)行稅收減免。如在法國(guó),政府規(guī)定,凡是到欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)辦的中小企業(yè),一般可以減免80%的稅額。同時(shí)還可實(shí)行稅前扣除、加速折舊、投資減免、延期納稅等做法,降低農(nóng)村中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。第二,取消不合理的收費(fèi)。阻礙中小企業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要因素是當(dāng)前政府各部門對(duì)中小企業(yè)征收了大量的合法和不合法的五花八門的費(fèi)用,使中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)居高不下。為此,必須進(jìn)行綜合治理。當(dāng)前應(yīng)在農(nóng)村進(jìn)行新一輪的稅費(fèi)改革,對(duì)現(xiàn)有的林林總總的收費(fèi)項(xiàng)目,確實(shí)符合稅收規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的,統(tǒng)一歸并為稅,不合理不合法的亂收費(fèi)亂罰款堅(jiān)決廢除、堅(jiān)決取締。
2.建立面向農(nóng)村中小企業(yè)的政府采購制度,確保農(nóng)村中小企業(yè)的一定市場(chǎng)份額。對(duì)中小企業(yè)給予政府采購支持,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常的做法。如美國(guó)對(duì)中小企業(yè)的政府采購比例較大,聯(lián)邦政府每年采購合同中有30%的份額直接給予中小企業(yè)。加拿大政府規(guī)定,聯(lián)邦和省政府以及官辦公司每年采購的貨物中,必須從加拿大本國(guó)的供應(yīng)商那里優(yōu)先購買,其中要有一定比例給中小企業(yè),成為扶持中小企業(yè)的重要手段。我國(guó)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立面向農(nóng)村中小企業(yè)的有效的信息披露制度,公開披露政府采購計(jì)劃,確保農(nóng)村中小企業(yè)及時(shí)、準(zhǔn)確了解政府采購計(jì)劃,積極參與政府的相關(guān)招標(biāo)活動(dòng),從中獲取商業(yè)機(jī)會(huì)。在同等條件下,政府采購應(yīng)當(dāng)確定一定比例優(yōu)先安排向農(nóng)村中小企業(yè)購買商品、工程或者服務(wù),擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村中小企業(yè)的產(chǎn)品采購規(guī)模,扶持農(nóng)村中小企業(yè)成長(zhǎng)。
3.率先在農(nóng)村拓展中小企業(yè)的融資渠道,解決農(nóng)村中小企業(yè)融資難的問題。我國(guó)農(nóng)村中小企業(yè)發(fā)展困難的一個(gè)主要障礙是融資難。農(nóng)村有不少富有創(chuàng)新精神和開拓意識(shí)的能人,也有不少市場(chǎng)空間大、利潤(rùn)回報(bào)高的項(xiàng)目,但由于受到資本短缺約束,導(dǎo)致農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。因此,必須盡快制定促進(jìn)農(nóng)村中小企業(yè)發(fā)展的金融優(yōu)惠措施,為農(nóng)村中小企業(yè)提供強(qiáng)有力的金融扶持。第一,鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展股份制、合作制等形式的小型金融機(jī)構(gòu),專門向中小企業(yè)提供信貸支持。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,對(duì)中小企業(yè)來說,最適合的融資方式是以中小銀行為主的間接融資。當(dāng)前國(guó)家降低了農(nóng)村設(shè)立銀行的門檻,從實(shí)踐看,還需要進(jìn)一步放寬。重點(diǎn)是,通過打破只有商業(yè)銀行才能作為大股東的限制、提高單個(gè)投資人的股權(quán)比例上限等放寬政府管制措施,進(jìn)一步鼓勵(lì)創(chuàng)辦村鎮(zhèn)銀行;打破農(nóng)村金融業(yè)的所有制歧視,加大政策支持力度,鼓勵(lì)民間資本積極投資農(nóng)村金融,探索社區(qū)基金或類似的社區(qū)性金融機(jī)構(gòu),推廣小額信貸機(jī)構(gòu),重塑一批真正意義上的互農(nóng)村合作金融組織。第二,建立農(nóng)村中小企業(yè)的信用擔(dān)保制度,擴(kuò)大有效抵押品的范圍。信用擔(dān)保制度是一種為解決中小企業(yè)信用度低、融資難、擔(dān)保難而建立起來的信用補(bǔ)全制度。我國(guó)應(yīng)多渠道籌集擔(dān)保資金,繼續(xù)推進(jìn)信用擔(dān)保體系的試點(diǎn)工作,為有產(chǎn)品、有市場(chǎng)、有發(fā)展前景的農(nóng)村中小企業(yè)提供信用擔(dān)保。同時(shí),應(yīng)當(dāng)拓寬農(nóng)村的抵押品范圍,可以首先探索把農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押。
參考文獻(xiàn):
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