野生植物保護管理條例精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的野生植物保護管理條例主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：野生植物保護管理條例范文

1、法律5件

（1）《中華人民共和國農業(yè)法》第九條：縣級以上地方人民政府各農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內的種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農業(yè)和農村經濟發(fā)展工作。

（2）《中華人民共和國農業(yè)技術推廣法》第九條：國務院農業(yè)、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)、水利等行政部門（以下統(tǒng)稱農業(yè)技術推廣行政部門）按照各自的職責，負責全國范圍內有關的農業(yè)技術推廣工作?？h級以上地方各級人民政府農業(yè)技術推廣行政部門在同級人民政府的領導下，按照各自的職責，負責本行政區(qū)域內有關的農業(yè)技術推廣工作。同級人民政府科學技術行政部門對農業(yè)技術推廣工作進行指導。

（3）《中華人民共和國種子法》第三條：縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內農作物種子工作。

（4）《中華人民共和國農村土地承包法》第十一條：縣級以上地方人民政府農業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區(qū)域內農村土地承包及承包合同管理。

(5)《中華人民共和國農產品質量安全法》第三條：縣級以上人民政府農業(yè)行政主管部門負責農產品質量安全的監(jiān)督管理工作；縣級以上人民政府有關部門按照職責分工，負責農產品質量安全的有關工作。

2、行政法規(guī)8件

（1）《基本農田保護條例》（國務院令第12號）第六條：縣級以上地方各級人民政府土地行政主管部門和農業(yè)行政主管部門按照本級人民政府規(guī)定的職責分工，依照本條例負責本行政區(qū)域內的基本農田保護管理工作。

（2）《農民承擔費用和勞務管理條例》（國務院第92號令）第三條：縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內的農民負擔監(jiān)督管理工作。

（3）《植物檢疫條例》（國務院第98號令）第三條縣級以上地方各級農業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門所屬的植物檢疫機構，負責執(zhí)行國家的植物檢疫任務。

（4）《野生植物保護條例》（國務院令第204號）第八條第一款：國務院林業(yè)行政主管部門主管全國林區(qū)內野生植物和林區(qū)外珍貴野生樹木的監(jiān)督管理工作。國務院農業(yè)行政主管部門主管全國其他野生植物的監(jiān)督管理工作。第三款：縣級以上地方人民政府負責野生植物管理工作的部門及其職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據當地具體情況規(guī)定。

（5）《植物新品種保護條例》（國務院令第213號）第四十條假冒授權品種的，由縣級以上人民政府農業(yè)、林業(yè)行政部門依據各自的職權責令停止假冒行為，沒收違法所得的植物品種繁殖材料，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；情節(jié)嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。第四十二條銷售授權品種未使用其注冊登記的名稱的，由縣級以上人民政府農業(yè)、林業(yè)行政部門依據各自的職權責令限期改正，可以處1000元以下的罰款。

（6）《農藥管理條例》（國務院令第216號）第五條國務院農業(yè)行政主管部門負責全國的農藥登記和農藥監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府農業(yè)行政主管部門協助國務院農業(yè)行政主管部門做好本行政區(qū)域內的農藥登記，并負責本行政區(qū)域內的農藥監(jiān)督管理工作?？h級人民政府和設區(qū)的市、自治州人民政府的農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內的農藥監(jiān)督管理工作。

縣級以上各級人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內負責有關的農藥監(jiān)督管理工作。

（7）《農業(yè)轉基因生物安全管理條例》（國務院令第304號）第四條：縣級以上地方各級人民政府農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內的農業(yè)轉基因生物安全的監(jiān)督管理工作。

（8）《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)［20*］23號）第三大點第(一)項：農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管。

3、地方性法規(guī)6件

（1）《福建省農民負擔監(jiān)督管理條例》第三條：福建省農業(yè)行政主管部門負責本省行政區(qū)域內農民負擔的監(jiān)督管理工作。市（地）、縣（市、區(qū)）農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內的農民負擔的監(jiān)督管理工作?？h級以上農業(yè)行政主管部門應當設立農民負擔監(jiān)督管理機構，負責日常管理工作。

（2）《福建省實施〈中華人民共和國農業(yè)技術推廣法〉辦法》第二條：縣級以上農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、水利水電、氣象、農機等行政部門（以下統(tǒng)稱農業(yè)技術推廣行政部門）在同級人民政府的領導下，按照各自的職責，負責本行政區(qū)域內有關的農業(yè)技術推廣工作。同級人民政府科學科技和技術監(jiān)督行政部門對農業(yè)技術推廣工作進行指導。

（3）《福建省基本農田保護條例》第六條：縣級以上地方人民政府土地行政主管部門和農業(yè)行政主管部門按照職責分工，依據本條例規(guī)定，負責本行政區(qū)域內基本農田的保護、管理工作。

（4）《福建省村集體財務管理條例》第五條：縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本轄區(qū)內村集體財務管理工作的指導、監(jiān)督，具體工作由其所屬的農村經營管理機構承擔。第三十條：縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門，負責本轄區(qū)內的村集體財務的審計工作。村集體財務審計工作接受國家審計機關的指導、監(jiān)督。

（5）《福建省蘑菇菌種管理規(guī)定》第四條：省人民政府蘑菇菌種管理部門是全省蘑菇菌種主管機關。福建省蘑菇菌種研究推廣站（以下簡稱省推廣站）受省人民政府蘑菇菌種管理部門委托，負責全省蘑菇科研、推廣和菌種管理工作。

各地（市）、縣（區(qū)）蘑菇菌種研究推廣站為菌種管理單位，受省人民政府蘑菇菌種管理部門委托，負責本地蘑菇菌種的科研、推廣和菌種管理。

（6）《福建省農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》第五條：縣級以上地方人民政府農業(yè)、水利、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)行政主管部門根據各自的職責，對本行政區(qū)域內的農業(yè)資源保護、農業(yè)生產污染防治以及對農業(yè)生態(tài)環(huán)境造成直接污染或者破壞的其他行為實施監(jiān)督管理。

4、部門規(guī)章13件

（1）《植物檢疫條例實施細則》(農業(yè)部分)（**年農業(yè)部令第39號修訂）第三條：農業(yè)部主管全國農業(yè)植物檢疫工作，其執(zhí)行機構是所屬的植物檢疫機構；各省、自治區(qū)、直轄市農業(yè)主管部門主管本地區(qū)的農業(yè)植物檢疫工作；縣級以上地方各級農業(yè)主管部門所屬的植物檢疫機構負責執(zhí)行本地區(qū)的植物檢疫任務。

（2）《肥料登記管理辦法》（20*年農業(yè)部令第32號）第七條第三款：縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內的肥料監(jiān)督管理工作。

（3）《農業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》（20*年農業(yè)部令第8號）第三十二條：縣級以上地方各級人民政府農業(yè)行政主管部門按照《條例》第三十九條和第四十條的規(guī)定負責本行政區(qū)域內的農業(yè)轉基因生物安全的監(jiān)督管理工作。

（4）《農業(yè)轉基因生物標識管理辦法》（20*年農業(yè)部令第10號）第四條：縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內的農業(yè)轉基因生物標識的監(jiān)督管理工作。

（5）《無公害農產品管理辦法》（20*年農業(yè)部令第12號）第三十七條違反本辦法第三十五條規(guī)定的，由縣級以上農業(yè)行政主管部門和各地質量監(jiān)督檢驗檢疫部門根據各自的職責分工責令其停止。第三十八條獲得無公害農產品認證并加貼標志的產品，經檢查、檢測、鑒定，不符合無公害農產品質量標準要求的，由縣級以上農業(yè)行政主管部門或者各地質量監(jiān)督檢驗檢疫部門責令停止使用無公害農產品標志，由認證機構暫?；蛘叱蜂N認證證書。

（6）《農藥管理條例實施辦法》（20*年農業(yè)部令第18號）第二條：省、自治區(qū)、直轄市人民政府農業(yè)行政主管部門協助農業(yè)部做好本行政區(qū)域內的農藥登記，負責本行政區(qū)域內農藥研制者和生產者申請農藥田間試驗和臨時登記資料的初審，并負責本行政區(qū)域內的農藥管理工作?？h和設區(qū)的市、自治州人民政府農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內的農藥監(jiān)督管理工作。

（7）《農業(yè)野生植物保護辦法》（20*年農業(yè)部令第21號）第三條：縣級以上地方人民政府農業(yè)(畜牧、漁業(yè))行政主管部門(以下簡稱農業(yè)行政主管部門)依據《條例》和本辦法規(guī)定負責本行政區(qū)域內野生植物監(jiān)督管理工作。

（8）《無公害農產品標志管理辦法》(20*年農業(yè)部、國家認證認可監(jiān)督管理委員會第231號令）第三條：農業(yè)部和國家認證認可監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國家認監(jiān)委）對全國統(tǒng)一的無公害農產品標志實行統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門和質量技術監(jiān)督部門按照職責分工依法負責本行政區(qū)域內無公害農產品標志的監(jiān)督檢查工作。

（9）《農作物種子生產經營許可證管理辦法》（20*年農業(yè)部令第38號修訂）第四條第二款：主要農作物雜交種子及其親本種子、常規(guī)種原種種子的生產許可證由生產所在地縣級農業(yè)行政主管部門審核，省級農業(yè)行政主管部門核發(fā)。主要農作物常規(guī)種的大田用種生產許可證由生產所在地縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門核發(fā)。生產所在地為非主要農作物，其他?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）為主要農作物，申請辦理種子生產許可證的，生產所在地農業(yè)行政主管部門應當受理并核發(fā)。第十一條第二款：主要農作物雜交種子及其親本種子、常規(guī)種原種種子經營許可證，由種子經營者所在地縣級農業(yè)行政主管部門審核，省級農業(yè)行政主管部門核發(fā)。其他種子經營許可證由種子經營者所在地縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門核發(fā)。

（10）《農作物種子質量監(jiān)督抽查管理辦法》（2005年農業(yè)部令第50號）第三條：農業(yè)行政主管部門負責監(jiān)督抽查的組織實施和結果處理。

（11）《食用菌菌種管理辦法》(20*年農業(yè)部令第62號)第四條：農業(yè)部主管全國菌種工作?？h級以上地方人民政府農業(yè)（食用菌，下同）行政主管部門負責本行政區(qū)域內的菌種管理工作。

（12）《農產品包裝和標識管理辦法》（農業(yè)部令第70號）第三條：農業(yè)部負責全國農產品包裝和標識的監(jiān)督管理工作?？h級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內農產品包裝和標識的監(jiān)督管理工作。

（13）《農產品產地安全管理辦法》（農業(yè)部令第71號）第三條：農業(yè)部負責全國農產品產地安全的監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內農產品產地的劃分和監(jiān)督管理。

5、政府規(guī)章3件

（1）《福建省農民承擔費用和勞務管理規(guī)定》（省政府令第1號）第四條：福建省農業(yè)行政主管部門主管本省行政區(qū)域內農民負擔的監(jiān)督管理工作。地（市）、縣（市、區(qū)）農業(yè)行政主管部門負責本行政區(qū)域內的農民負擔的監(jiān)督管理工作。

第2篇：野生植物保護管理條例范文

【關鍵詞】 中藥資源保護；野生中藥資源；可持續(xù)發(fā)展

野生中藥資源是中藥產業(yè)得以存在、發(fā)展的物質基礎。我國擁有豐富的野生中藥資源，隨著人類“回歸自然”呼聲的日益高漲，社會對天然藥物的需求與日俱增，野生中藥資源面臨巨大壓力。一些中藥材如甘草、麻黃、銀柴胡、肉蓯蓉、雪蓮、紅景天、冬蟲夏草、川貝母等由于過度采挖或掠奪式開發(fā)，資源量逐年萎縮，已開始影響到中醫(yī)臨床用藥及制藥企業(yè)的生產。歷史教訓告訴我們：只有合理地保護、開發(fā)利用，才能保證中藥產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 野生中藥資源的開發(fā)現狀

據統(tǒng)計，傳統(tǒng)中醫(yī)所用藥材達13 000種之多，包括動物、植物和礦物三大類。其中植物藥占絕大多數，約為11 146種，其中野生種類約占80%。隨著對中藥材需求的急劇增加，我國藥材資源尤其是地道藥材資源受到了嚴重破壞。在1992年公布的《中國植物紅皮書——稀有瀕危植物》(第一冊)收載的398種瀕危植物中，藥用植物168種，占42%還多，其中稀有種38種，漸危種84種、瀕危種46種。如何拯救瀕危的藥用植物，更有效地保護現有中藥資源，成為我國面臨的一個緊迫問題。

1.1 野生中藥資源利用的歷史和現狀

隨著對中藥材需求的急劇增加，我國藥材資源尤其是野生藥材資源受到了嚴重破壞。近年來，由于人們對天然藥物的需求量劇增，僅出口十年間就翻了三番，為我國帶來了豐厚的經濟利益。據統(tǒng)計，中草藥的對外貿易已發(fā)展到120多個國家和地區(qū)，種類達400～500種，其中低加工、低附加值的原料藥材出口占了很大的比例。

但這種以犧牲生態(tài)為代價的出口也為資源的枯竭埋下了隱患。長期以來，由于對合理開發(fā)利用野生中藥資源認識不足和經濟利益的趨使，一些地區(qū)不同程度上對資源進行了掠奪式的采收，加之違反自然規(guī)律的不適當墾殖和其他一些原因，使一些藥用植物喪生了合適的生態(tài)環(huán)境，減弱了資源的再生能力，許多種類趨于衰退或瀕臨滅絕。據調查，藥用植物資源中甘草、光果甘草、羌活、單葉蔓荊、黃皮樹、肉蓯蓉、銀柴胡、紫草等100多種中藥材的資源量普遍下降，影響到60多個藥材品種的醫(yī)療用藥。八角蓮、杜仲、見血封喉、野山人參、黑節(jié)草、小勾兒茶、凹葉厚樸等30多種藥材因野生資源量稀少，處于瀕臨滅絕的邊緣，而無法提供商品或只能提供少量商品。以野生甘草為例，上世紀50年代我國的野生資源蘊藏量為200萬t，而目前不到35萬t；許多地方野生甘草的覆蓋度從90%以上降到零星分布。對珍稀瀕危藥用資源的保護迫在眉睫。

許多中醫(yī)藥專家已經開始了對瀕危藥用植物的保護工作，并取得了一些成效。據初步統(tǒng)計，幾十年來由野生轉為家種的藥用植物不下60種，引種國外藥用植物約30種；在46種常用珍稀瀕危藥用植物中，有天麻、黃芪、明黨參、北沙參等13種植物經過系統(tǒng)的研究，已具有了成熟的人工栽培技術。這些都一定程度地減輕了對野生資源的壓力。

但即使有成熟的栽培技術，如果不對野生資源進行有效地保護，隨著物種的分布區(qū)域和面積的繼續(xù)縮小，種質資源的大量流失將是在所難免的，甚至有可能出現象當歸等一些有長期栽培歷史的藥材一樣，難以找到野生資源。近些年的研究表明，栽培植物遺傳基礎狹窄的問題日益突出，如果不保護好野生物種，則不能根本解決藥用植物的瀕危問題。

1.2 野生藥材資源瀕危的原因

造成野生藥材資源減少的原因是多方面的，除了少數物種本身的一些特殊原因之外，主要是人為因素。

一是人口增長過快，人們對資源的需求量也越來越多。但是，自然資源的儲量是有限的，過度的開發(fā)必然導致有經濟價值的野生植物資源大量減少，甚至瀕危滅絕。

二是在資源開發(fā)中，沒有處理好保護與利用的關系。在經濟利益的驅使下，野生中藥材資源亂采濫獵狀況嚴重，致使一些品種出現衰退甚至瀕臨滅絕。特別是90年代以來，國際市場比較熱門的藥用植物提取物的大量出口，造成了對野生中藥材資源新的更大的破壞，如甘草、草麻黃、紅豆杉、冬蟲夏草、肉蓯蓉等等。

三是毀林開荒、過度放牧，以及城市建設破壞了生態(tài)環(huán)境和資源分布。自然資源是人類賴以生存的環(huán)境，隨著工農業(yè)生產和城市建設的不斷發(fā)展，人們對土地、森林、草原的不合理利用，導致生態(tài)環(huán)境失衡，從而威脅到藥用植物的生存和繁殖。

四是全民藥用資源保護意識和法制觀念薄弱。長期以來，由于人們意識不到保護資源的重要性，認為我國“地大物博，資源豐富，取之不盡，用之不竭”。對野生植物資源的保護往往是先破壞后保護，這也是致使有經濟價值的藥用資源短缺，甚至瀕臨滅絕的原因之一。

1.3 瀕危等級劃分的三大誤區(qū)

保護等級是以物種受威脅的情況為基礎，同時兼顧人類對其保護的目標。長期以來，藥用植物一直沒有特定的瀕危和保護等級劃分標準?！吨袊湎l危保護植物名錄》和《中國植物紅皮書》中均將收載的藥用植物分為瀕危種、漸危種和稀有種三類。在國務院頒布的《野生藥材資源保護管理條例》中，將保護等級分為三級，一級：瀕臨絕滅狀態(tài)的稀有珍貴野生藥材物種；二級：分布區(qū)域縮小、資源處于衰竭狀態(tài)的重要野生藥材物種；三級：資源嚴重減少和主要常用野生藥材物種。因而，藥用動植物瀕危及保護等級劃分標準始終沒有形成統(tǒng)一、獨立的體系，在認識方面也存在亟待澄清的三大誤區(qū)。

1.3.1 瀕危等級不等于保護等級

瀕危等級是對現有環(huán)境下一個物種絕滅的危險性評估，評估絕滅危險性的目的是對分類單元絕滅的可能性做出定量的估計。而保護等級劃分是評估保護行動優(yōu)先權的問題。因此，評估絕滅危險和確定保護行動優(yōu)先權是兩個相關但又不同的過程。絕滅危險的評估一般在優(yōu)先權確定之前，而評估保護行動優(yōu)先權除了考慮絕滅危險，另一方面也涉及到其他許多相關的因素，例如：經費開支、開展保護行動的人員、受威脅物種保護的法律框架或一些物種相對于其他物種的生態(tài)的、系統(tǒng)發(fā)生的、歷史的及文化的優(yōu)先考慮。

1.3.2 地區(qū)性瀕危不等于全球性瀕危

在地區(qū)或國家水平上使用瀕危等級劃分時，必須認識到對于一個特定的分類單元，其全球性的受威脅等級不一定與其他地區(qū)或國家的等級一致。這里存在一個地理尺度的問題，在全球被定為無危的一個分類單元，在某個特定區(qū)域，由于其數量很少或正在衰退，或許僅僅因為它們處于全球分布區(qū)的邊緣，而可能被劃為極危；反之，根據數量和分布區(qū)存在全球性衰退的資料被劃分到易危的分類單元，可能因其在特定地區(qū)種群數穩(wěn)定而被定為無危。因此，地區(qū)或國家特有的分類單元在任何地區(qū)或國家的標準應用上都需要進行全球評估，避免出現認識上的誤區(qū)。

1.3.3 栽培品種不能代替野生品種

由于藥用植物有較為悠久的栽培歷史，加之國家對中藥材栽培基地建設的重視，因此，對有大面積栽培的藥用植物，強調瀕危植物的保護不容易引起人們的重視。這里存在一個對瀕危物種概念的認識問題。在世界自然保護盟(IUCN)紅色名錄中明確提出物種瀕危等級標準只適用于在自然范圍以內的野生種群和由良性引種而產生的種群。因此，在藥用植物瀕危及保護等級的劃分時，應該只以野生種群的數據為依據，不能因為該物種有大量的栽培種群而降低其瀕危和保護的等級。相反，有大量栽培面積的物種，其野生資源的保護應該更有優(yōu)先權。其原因有以下3個方面：首先，從種質方面考慮，栽培種群不具備野生種群所蘊涵的諸多優(yōu)良特性，如高產優(yōu)質、耐寒抗旱、抗病蟲害等等。其次，栽培種群并不能全面有效的緩解野生資源的壓力，栽培人參與野山參價格的天壤之別極好的說明了在中藥材特別是名貴藥材的保護上，栽培品的多少有時并不能減輕野生資源的壓力。再則，具有成熟栽培技術的藥用植物種類有限。目前，我國可以人工栽培的藥用植物僅有492種，而其中只有13種具有成熟的人工栽培技術。

2 加強野生中藥資源的保護是大勢所趨

2.1 野生中藥資源的保護具有重要意義

由于生物多樣性的保護具有重要意義，野生中藥資源作為生物多樣性保護的重要組成部分更應當加強保護。

地球上的每一個物種都是獨一無二的基因庫，具有無法估量的現實和潛在價值，目前所知的藥用價值只是其價值的一部分。如果只顧眼前利益，對藥用資源過度利用而導致物種的滅絕，將會對全人類造成不可估量的損失。也許若干年后人類所遭遇的某一疾病正需要依賴這些物種來治療，而它們卻已經滅絕了。因此，保護野生生物就是保護人類自己，這是包括中醫(yī)藥界在內的全社會的責任。

2.2 瀕危野生動植物保護已引起國際社會的廣泛關注

近年來，傳統(tǒng)醫(yī)藥——主要是傳統(tǒng)中醫(yī)藥使用野生動植物的問題日益受到關注。1997年6月召開的《瀕危野生動植物國際貿易公約》第10次成員國大會上，英國和美國分別提出關于傳統(tǒng)醫(yī)藥和《瀕危野生動植物國際貿易公約》的文件，對東方醫(yī)藥進行全面的評價。主要的觀點和意見是：傳統(tǒng)醫(yī)藥利用大量瀕危物種是導致犀牛、虎等野生動物瀕危的重要原因之一，對其它野生動植物的生存和地球生物多樣性構成嚴重威脅；承認人工繁殖和栽培野生藥用動植物的作用，但認為其對緩解野生資源面臨的壓力效果較?。淮罅總鹘y(tǒng)醫(yī)藥進入國際貿易反過來加劇了對資源的壓力；提出限制傳統(tǒng)醫(yī)藥的使用和貿易，要求加強國家立法和執(zhí)法等措施，對傳統(tǒng)醫(yī)藥利用野生動植物進行檢查和管理等。由此可見，傳統(tǒng)醫(yī)藥利用野生生物尤其是野生動物的問題正逐步成為國際社會的敏感問題。

3 野生中藥資源保護與合理利用之間存在的問題

經濟發(fā)展與資源保護是我國經濟發(fā)展中長期存在的一對矛盾。從經濟發(fā)展的角度來看，資源應以利用為主；從環(huán)境保護角度來看，資源應以保護為主。如何正確處理野生中藥資源保護與合理利用之間的關系，已成為世界各國關注的焦點問題。在我國藥用植物保護與利用矛盾的客觀現實，也嚴重阻礙了中醫(yī)藥產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展進程。

3.1 管理部門不協調

野生動植物的行政主管部門是國家農業(yè)部和林業(yè)總局，中藥材生產經營和使用主管部門有國家發(fā)改委、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家中醫(yī)藥管理局、衛(wèi)生部等多個部門。由于保護管理部門與生產經營部門的相互矛盾和不協調，缺乏有效的溝通和信息交流，沒有形成保護管理與經營使用的統(tǒng)一機制，從而造成了國家頒布的野生動植物保護法律、法規(guī)，在實施中難以貫徹執(zhí)行。

3.2 相關法律法規(guī)有矛盾

中藥行業(yè)的生產經營活動有法難依現象是客觀存在的。企業(yè)的生產經營活動往往一方面符合國家藥品生產經營法規(guī)；另一方面卻又違反了野生動植物保護法規(guī)。有的法規(guī)相互沖突或已不適應當前形勢，有的法規(guī)可操作性不強，必然使中醫(yī)藥生產經營企業(yè)無所適從。

3.3 市場需求與政策導向不一致

中藥出口與資源保護之間的矛盾非常突出。以杜仲為例， 1986年以來，有關杜仲的開發(fā)性研究獲得了許多專利，國外的需求也很大，人們看到杜仲潛在的經濟效益后，開始大面積種植。但1997年，我國為保護杜仲，對其出口實施瀕危管理并征收高額費用，湖南等地的農民就開始挖了杜仲當柴燒。這種資源的破壞與國內外出口環(huán)境的惡化有很大的關系。

4 野生中藥資源可持續(xù)發(fā)展的措施與對策

隨著市場經濟體制的建立和加入WTO，國內外貿易活動的增多，經營活動與法規(guī)以及法規(guī)與法規(guī)之間不相一致的問題也會越來越多。面對中藥行業(yè)普遍存在的瀕危藥材資源短缺問題，只有從中醫(yī)藥行業(yè)的長遠發(fā)展和人類健康的整體需求出發(fā)，通過國家政策法規(guī)的補充和完善，在保護自然和生態(tài)環(huán)境的前提下，依法保護企業(yè)的合法權益，才能實現中藥產業(yè)與經濟社會的協調發(fā)展。

4.1 正確對待國際社會的批評和意見

我國中醫(yī)藥記載和曾經使用過被視為野生動植物保護的旗艦物種如犀牛角和虎骨等，招致了國際社會不同層次、不同來源的各種批評，乃至抨擊。這和中醫(yī)藥界與野生動植物保護組織之間缺乏溝通、未能有效的宣傳自己有關。對于中醫(yī)藥與野生動植物保護的關系，我們的態(tài)度是：我們加入和遵守《國際瀕危貿易公約》，我們現有的12 000多種中草藥中，有80%以上系以植物原料為基礎制作而成，并且常用的種類均有栽培品種，僅有一小部分中成藥含有動物藥成分。在利用及保護之間尋求一種平衡已成為我國傳統(tǒng)醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的動力之一，野生動植物的保護已經成為中醫(yī)藥發(fā)展不可缺少的重要組成部分。

4.2 客觀評價珍稀瀕危中藥材的療效

由于古代科技發(fā)展水平的局限以及目前條件的限制，部分珍稀瀕危中藥材缺乏必要的科學研究，對前人記載的功效不能進行客觀評價。因此，我們應通過科學研究正確區(qū)分哪些是傳統(tǒng)中醫(yī)藥中的精華，哪些是確有療效、應當加以開發(fā)；哪些是因受眼前利益驅動，或悖謬誤傳，將會對未來的用藥基礎構成威脅的。只有搞清這些問題，才能切實遵循“保護與利用并重”的原則，才能為瀕危物種替代物的研究提供客觀標準。

4.3 加強科研，為保護立法和強化管理打下堅實的基礎

為了加強珍稀瀕危中藥資源的保護立法，健全相關的法制法規(guī)，加大執(zhí)法力度，急待開展以下的科研工作。

4.3.1 本底資料的調查工作

在全國范圍內有針對性的調查瀕危中藥材的種類、數量，分析種群區(qū)系的分布特點(包括廣布種與瀕危種)，繪制地理分布圖，了解當前保護現狀等，這是瀕危程度評價的前提。

4.3.2 珍稀瀕危程度的量化標準

評價標準除充分考慮動植物分類學特點外，還應考慮藥用價值對物種、族群的影響，應從分布特點、野生資源量、栽培狀況、保護現狀、開發(fā)利用、藥典收載等方面細化量化標準。評價時需特別注意影響因素間的權重系數、交互作用。據此標準劃分瀕危程度、確定保護等級和主管機構、制定具體的保護措施及獎懲辦法等。

4.3.3 中藥材致瀕原因的研究

要對瀕危物種及其遺傳多樣性進行有效保護，必須查明中藥材致瀕因子。如查明瀕危物種的種群動態(tài)、繁育系統(tǒng)、極端環(huán)境壓力下的抗逆性、人為干擾對物種的影響等，從而可以揭示瀕危中藥材生活史薄弱環(huán)節(jié)，區(qū)分致瀕的內在機制和外部原因，為物種保育、人工栽培或馴養(yǎng)提供科學依據。

4.4 加強藥用瀕危資源保護與利用研究的科技支撐

國家醫(yī)藥主管部門應對中藥企業(yè)使用國家重點保護野生植物藥材情況進行全面調查統(tǒng)計，在基本掌握我國藥用資源底數情況的基礎上，建立資源監(jiān)測網絡。同時，加強科研工作，重點研究和掌握重要藥用野生植物物種的遺傳育種、人工繁殖、養(yǎng)殖和棲息地條件改善等技術，為有效保護和合理利用野生動植物資源提供有力的科技支持。如野麝“活捕取香”在理論上完全有可能，在實踐上也很有可能做到在不傷害野麝生存的基礎上獲取麝香，國家應大力支持類似的科研項目。

4.5 成立野生中藥資源管理委員會

成立行業(yè)委員會是加強瀕危藥用資源保護與利用的重要保證。根據我國目前藥用瀕危資源保護與利用的實際情況，成立藥用瀕危動植物種養(yǎng)委員會，起到協調保護與利用之間的矛盾，加強政府與企業(yè)的溝通聯系，發(fā)揮服務、協調、指導、監(jiān)督的作用，促進藥用瀕危資源種、養(yǎng)行業(yè)的繁榮與發(fā)展。在保護的基礎上，合理利用我國的藥用瀕危資源。

4.6 嚴格管理藥用瀕危資源的生產經營

根據國家生態(tài)環(huán)境保護和瀕危動植物管理的有關法規(guī)和國際公約規(guī)定，對瀕危動植物的經營要嚴格管理，有效控制，實行許可證管理。由國家醫(yī)藥行業(yè)主管部門指定專業(yè)中藥經營機構實行限量收購、定向使用、專業(yè)經營和規(guī)范化管理，其他任何單位和個人(含藥材專業(yè)市場)不準收購經營瀕危動植物藥材。對國家和地方重點保護的野生動植物藥材實行國家和地方兩級專營管理。

第3篇：野生植物保護管理條例范文

一、結合當前社會發(fā)展趨勢，不斷建立健全林政各項管理制度。

為了不斷完善我縣森林資源行政管理工作的各項制度，我局以科學發(fā)展觀為指導，結合國家、省、市對當前林業(yè)發(fā)展所提出的要求，并聯系我縣實際，我股先后制定并印發(fā)了《關于進一步規(guī)范我縣木材生產計劃分配審批制度的通知》、《關于進一步規(guī)范我縣木材經營加工審批制度的通知》、《關于進一步規(guī)范我縣林木采伐審批制度的通知》、《關于進一步規(guī)范我縣林地征占用審批制度的通知》、《關于進一步規(guī)范林木采伐管理工作的緊急通知》等規(guī)章制度，為我縣林政工作的順利開展奠定了堅實的理論基礎，進一步推動了我縣林業(yè)行政執(zhí)法、林木采伐和運輸、木材加工廠管理、林地保護、野生動植物保護等方面的健康發(fā)展。繼續(xù)貫徹執(zhí)行目標生產責任制度，結合《縣2013年度績效考評實施方案》的要求，明確相關工作責任，進一步推進我縣林業(yè)各項工作的開展，將責任落實到人，措施落實到位，確保了我縣林業(yè)生產扎實有序地進行。

二、認真貫徹落實《市林木采伐管理規(guī)定》，不斷完善林木采伐各項規(guī)章制度，確保我縣森林資源越采越多、越采越好。

林木采伐管理是林政管理的源頭，也是林政工作中最重要的一部分。為了抓好此項工作，我股嚴格按照《省森林采伐管理辦法》和《市林木采伐管理規(guī)定》的內容要求，進一步規(guī)范我縣林木采伐管理制度。同時不斷完善伐區(qū)審核小組審批、采伐公示以及伐區(qū)監(jiān)管責任制等制度，確保做到“伐前有設計、伐中有檢查、伐后有驗收”，從源頭上堵塞漏洞，有效制止了亂砍濫伐和異地采伐等現象的發(fā)生。截止11月12日，全縣共核發(fā)林木采伐許可證349份，限額采伐林木蓄積68043立方米，林木出材量42867立方米，采伐毛竹113.7萬條。同時，我股多次抽調技術人員對全縣伐區(qū)進行伐中、伐后檢查，加強生態(tài)建設的同時，有效維護了林區(qū)秩序的和諧穩(wěn)定，為建設“生態(tài)、活力、幸?！毙卤ｑ{護航。

三、加強木材流通環(huán)節(jié)的管理，努力提高林業(yè)隊伍的自身建設。

為了更有效地加大木材流通環(huán)節(jié)的管理，嚴厲打擊各類非法運輸木材的行為，我局一方面加強對木材檢查執(zhí)法隊伍自身建設，努力提高執(zhí)法人員的業(yè)務水平和文明執(zhí)法的窗口形象，另一方面為加大對我縣資源外流現象的打擊力度，經縣政府同意，我局在林場處設立臨時木材檢查站，同時對我縣及臨時木材檢查站安裝監(jiān)控系統(tǒng)，對檢查站過站車輛實施24小時監(jiān)控。全年共檢查過站車次2548車，過站原木45268立方米，各類板材48628立方米，柴炭8342噸，毛竹15630條，行政處罰100666元（其中新莊鋪木材檢查站260元，黃坑木材檢查站97486元，河富木材檢查站2920元）。

四、加強對木材經營加工領域的引導，堅決取締資源消耗大及非法加工經營木材產品的企業(yè)，促進我縣林業(yè)產業(yè)的健康發(fā)展。

為了認真貫徹落實省委、省政府提出的《關于加快建設林業(yè)生態(tài)省的決定》，確立以生態(tài)建設為主的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展道路，我縣緊跟時代脈搏，根據《市木材經營加工企業(yè)整治工作方案》要求，我股不定期組織有關人員對全縣現有的竹、木加工經營單位庫存木材數量進行實地核查，嚴厲打擊各類非法收購木材及走私木材的行為。我股將進一步加強對木材經營單位的監(jiān)督管理，加大對違法經營加工木材行為的打擊力度，有效保護和合理利用我縣的森林資源。

另一方面，為了大力推進我縣林業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，促進我縣形成造林營林、木材生產、林產工業(yè)和多種經營四位一體的林業(yè)產業(yè)化新格局，我局積極引導各類林產品加工企業(yè)不斷做大做強，并配合奧達膠合板廠、富然農科有限公司、鴻偉木業(yè)集團有限公司等多家林產品加工經營企業(yè)順利通過了“省林業(yè)龍頭企業(yè)”資格審查工作。林業(yè)產業(yè)的健康發(fā)展，充分發(fā)揮了輻射帶動作用，解決全縣農村剩余勞動力再就業(yè)約4萬人，有效推動了我縣經濟社會的發(fā)展。

五、加強林地資源管理，不斷完善征占用林地審核審批制度。

為了全面貫徹落實國務院提出的“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護”和“十分珍惜、合理利用土地”的基本國策。一年來，我局認真按照守土有責的職責要求，嚴格控制林地流失、破壞和逆轉。根據丹霞山“兩違”整治實施方案及“三打兩建”工作部署，及時對丹霞山世界自然遺產保護區(qū)范圍內的違法用地、違規(guī)建筑項目進行細致調查摸底，并在縣委縣政府的大力支持下堅決處理了一批違法用地項目。對全縣非法采礦、采石、取土、建房等違法行為進行了嚴厲的打擊，堅決制止各類蠶食林地等違法占用破壞林地的行為，同時對符合條件的占用林地項目，按照《省林地保護管理條例》的規(guī)定，依法為其辦理征占用林地手續(xù)。全年我縣共受理征占用林地手續(xù)6宗，及時辦結4宗，涉及使用林地面積40.7263公頃，收取森林植被恢復費255.8736萬元（其中辦理臨時占用林地手續(xù)1宗，收取森林植被恢復費1.8萬元），尚有2宗還在辦理過程中。不斷完善林地征占用審核審批制度，堅決遏止林地資源的非法流失，有效保護了我縣的林地資源。

林地作為國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存和發(fā)展的根基，是林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設的載體。對此，國務院正式批復《全國林地保護利用規(guī)劃綱要》，明確要求“完善林地規(guī)劃體系，分級編制國家、省、縣三級林地保護利用規(guī)劃”。根據國家林業(yè)局《關于編制省級縣級林地保護利用規(guī)劃的通知》要求，我縣及時制定《縣林地保護利用規(guī)劃編制工作方案》，并聘請省林業(yè)調查規(guī)劃院展開對全縣林地保護利用規(guī)劃的編制工作，已完成外業(yè)勘查工作，縣級林地保護利用規(guī)劃方案已初見成果。

六、加強對野生動植物的保護力度，促進我縣和諧的生態(tài)建設。

3月20日至26日是我省的“愛鳥周”，結合今年的宣傳主題“愛鳥護鳥觀鳥，共享自然之美”，圍繞建設“幸?！?，構建支撐我省經濟社會可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)安全屏障要求，積極做好野生鳥類及野生動植物資源保護的宣傳工作，我股為加大對保護野生動物進的宣傳力度，及時會同森林分局、工商、衛(wèi)生等部門，共出動50余人，對縣城內、風景區(qū)及鎮(zhèn)的主要市場、酒家、飯館開展野生動物清查行動，收繳保護野生動物200余只（條），并及時放生。同時為了規(guī)范我縣野生動物及其產品經營利用活動，我股加強對全縣20家經營加工“三有”保護野生動物場所的監(jiān)管，并為符合條件的單位依法辦理《省野生動物及其它產品經營利用準許證明》及《野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證》，有效地保證了對我縣野生動物資源的保護和合理利用。同時為了加強對野生植物的保護，我局開展了對本地珍貴樹種紅豆杉、樟樹、桫羅等的保護宣傳工作，嚴禁亂挖濫采本地珍貴樹種，禁止辦理挖采樹種外調行為。

七、加強活力林業(yè)、和諧林業(yè)、滿意林業(yè)的建設，有效維護林區(qū)秩序的穩(wěn)定。

2013年，我局以科學發(fā)展觀為指導，堅持以人為本、服務林農的宗旨，全心全意地為廣大林農解決實際困難。全年共接訪處理有關林政方面的案件13宗，對上訪群眾所反映的問題進行深入、細致的調查，并及時、滿意地予以答復，并對所有案件采取“回頭看”的回訪跟蹤制度，確保不發(fā)生重復上訪和越級上訪現象的發(fā)生，受到了廣大群眾的一致好評，有效維護了我縣林區(qū)秩序的穩(wěn)定。

八、根據省委、省政府“三打兩建”工作部署，全面推進我縣林業(yè)系統(tǒng)“三打兩建”工作順利開展。

加強對我縣竹、木材市場的監(jiān)管，密切關注并依法查處企業(yè)之間或行業(yè)協會組織的價格串通行為，對竹、木材流通環(huán)節(jié)中出現的欺行霸市、制假售假、商業(yè)賄賂等問題進行集中整治。堅決查處壟斷協議、濫用市場支配地位等價格壟斷行為。緊密跟蹤占據市場份額較大的企業(yè)，防止龍頭企業(yè)濫用市場支配地位實施壟斷價格、價格歧視等違法行為。加強社會信用體系與市場監(jiān)管體系建設，大力誠信宣傳，倡導誠信興商，樹立誠信典型，營造誠信受表彰、失信受懲罰的社會氛圍。同時，根據我縣“三打兩建”的重點工作部署和目前森林資源行政管理工作的要求，為切實加強我縣的森林資源的保護和管理，結合我縣當前的林業(yè)形勢，我股決定從2013年10月1日至2013年5月底，在全縣范圍內繼續(xù)開展保護森林資源的“亮劍行動”，嚴厲打擊各種破壞森林資源違法犯罪活動。

九、及時完成森林資源與生態(tài)狀況綜合監(jiān)測試點以及省森林資源連續(xù)清查第七次復查工作。

為配合省林業(yè)廳做好此次綜合監(jiān)測試點及連清復查工作，縣局特成立縣森林資源綜合監(jiān)測試點及連清復查工作領導小組，由我股負責森林資源綜合監(jiān)測試點及連清復查的日常工作。在我股的統(tǒng)一協調下，共抽調全縣林業(yè)技術人員100多人次，車輛40余車次，歷時近2個月，圓滿完成了我縣共42個連清點的復查任務，得到了上級林業(yè)主管部門的充分肯定。

十、縣林政股2013年的工作計劃。

1、2013年我局將進一步強化林木采伐的監(jiān)管力度，重點加大對林木采伐超強度和越界采伐等違規(guī)行為的打擊力度，努力提高林木采伐設計人員的業(yè)務水平，繼續(xù)貫徹執(zhí)行《市林木采伐管理規(guī)定》，使我縣在林木采伐管理中做到有規(guī)可依、有規(guī)必依。同時加強對天然闊葉林的采伐管理，重點安排對人工林及短輪伐期工業(yè)原料林的采伐。

2、繼續(xù)加大對竹木加工廠的監(jiān)管力度，嚴格執(zhí)行《省木材經營加工管理辦法》，切實做好我縣2013年木材經營加工許可證換發(fā)工作，并在原有木材加工廠基礎上減少部分木材加工企業(yè)，取締一部分違法經營和消耗資源大、效益低的粗放型加工廠。

3、加大對偷運、超載等走私木材行為的打擊力度，加強對縣路線木材運輸的監(jiān)管，重點加強對長江流動木材檢查站的建設，嚴歷打擊非法收購盜伐、濫伐林木，木材運輸超方等行為，加強縣與縣、省與省交界處的巡查工作。

4、集中力量查處全縣非法征占用林地的案件，大力宣傳林地保護法律、法規(guī)意識。

5、擴大從事野生動物經營的單位或個人辦理《省野生動物及其產品經營利用及許可證證明》的范圍。

第4篇：野生植物保護管理條例范文

我國針對不同類型生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感地區(qū)實行了一系列帶有補償性質的政策，如林業(yè)部門的“六大工程”、水利部門的水土流失治理、發(fā)展改革部門的生態(tài)移民等等，取得了一定的成效。有必要全面系統(tǒng)地總結分析現有各類相關補償的現狀和存在的問題，為研究制定我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的利益補償提供依據。

(一)基本成效

1、生態(tài)保護和建設得到加強

國家通過對中西部重要生態(tài)功能區(qū)實施一系列重大生態(tài)工程，生態(tài)環(huán)境保護工作取得重要進展，生態(tài)環(huán)境不斷惡化的趨勢有所減緩。一是相繼實施六大林業(yè)重點工程，森林生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護。根據2003年第六次全國森林資源清查結果，全國森林面積1.75億公頃，森林蓄積124.56億立方米，森林覆蓋率達18.21％，實現了森林面積、森林蓄積量的雙增長。二是草地生態(tài)系統(tǒng)保護力度明顯加大。2000年以來，全國先后啟動了“京津風沙源治理”、“天然草原保護工程”、“退牧還草工程”、“牧草種子基地建設”等項目和工程，投資草原建設和保護經費累計達37.5億元，草原保護和建設力度不斷加大，局部生態(tài)惡化的趨勢得到扭轉。三是沙漠化擴大的趨勢得到初步遏制。進入21世紀，我國荒漠化已經從20世紀90年代末的破壞大于治理轉變?yōu)橹卫砼c破壞相持，荒漠化整體擴展的趨勢得到初步遏制，南方地區(qū)的石漠化治理取得明顯成效。

2、基層政權運轉和基本公共服務不斷改善

我國中西部生態(tài)敏感地區(qū)的多數縣鄉(xiāng)財力水平相對薄弱，面臨著加大生態(tài)保護投入和改善基本公共服務的雙重壓力。隨著中央財政對貧困地區(qū)轉移支付力度的不斷加大，這些地區(qū)基層財政的困難得到一定緩解。特別是隨著財政部“三獎一補”政策的實施，使得這些地區(qū)財政困難狀況明顯改善。2005和2006兩年，中央財政共安排“三獎一補”資金385億元，791個財政困難縣獲得獎補資金271億元，加上“三獎一補”政策帶動地方安排的獎補資金808億元，兩年累計共增加財力1298億元，平均每縣(市)增加財力1.64億元。這部分資金主要用于工資發(fā)放、公用經費、教育、衛(wèi)生及社會保障等領域，推進了基本公共服務均等化進程，保障了當地政府的正常運轉、居民的生產生活以及社會的穩(wěn)定。

3、特色產業(yè)發(fā)展得到積極引導培育

國家實施西部大開發(fā)以來，在堅持生態(tài)環(huán)境保護和基礎設施建設的基礎上，適時提出加強特色優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展，提高西部地區(qū)的自我發(fā)展能力。在國家相關部門的政策扶持下，西部地區(qū)積極發(fā)揮當地的資源優(yōu)勢，大力發(fā)展能礦資源開采、農牧產品加工、特色中藥材、民俗旅游等特色產業(yè)，涌現出一批龍頭企業(yè)和名牌產品，帶動了當地居民和當地政府的增收。比如，內蒙乳業(yè)、云南白藥和煙草、寧夏枸杞、青海蟲草、藏藥等近年來發(fā)展迅速。此外，中西部地區(qū)旅游資源豐富，擁有獨特的自然風光、悠久的歷史文化、絢麗多彩的民族風情，各類民俗旅游、高原風光旅游、大漠草原旅游、生態(tài)探險旅游等特色旅游業(yè)蓬勃興起。這些特色產業(yè)的快速發(fā)展盡管主要依靠市場機制的作用，但是在很大程度上仍然離不開中央和地方各級政府部門的政策和資金支持，一定程度上也帶有利益補償的性質。

4、多層次的法律法規(guī)及規(guī)劃體系逐步形成

為加強我國生態(tài)敏感地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護和建設，國家相繼頒布實施了多部專門性法律法規(guī)，地方各級政府也針對自身實際情況制定類型多樣的地方行政法規(guī)，初步形成層次多元、分工明確、特色顯著的法律法規(guī)體系。主要包括《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《荒漠化防治法》、《野生動物保護法》、《自然保護區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)條例》等。其中《森林法》中明確提出建立生態(tài)效益補償基金專門用于森林的維護和建設。同時，國家還制定了《全國野生動植物保護及自然保護區(qū)建設工程總體規(guī)劃》、《生物物種資源保護與利用規(guī)劃》、《全國濕地保護工程規(guī)劃(2002-2030年)》、《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護與建設總體規(guī)劃》等一系列重大戰(zhàn)略性規(guī)劃，地方各級政府部門也制定了大量關于森林、草原、濕地、自然保護區(qū)建設、水土流失和荒漠化防治等相關領域的重要規(guī)劃，基本形成專業(yè)領域多樣、近中遠期相結合的規(guī)劃體系，有效地指導各項重大生態(tài)建設工程的實施。

(二)主要問題

1、投入規(guī)模小、缺乏持續(xù)穩(wěn)定性

我國對于重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)的保護建設經費在國家和地方的財政預算中沒有設立經常性項目，不能保證提供持續(xù)穩(wěn)定的資金來源。盡管國家主管部門和地方政府設立了中央補助、專項基金、社會捐贈等多種資金投入渠道，但是對這些投入渠道或者缺乏明確的投入主體；或者具有明確的投入主體、但相關主體又缺乏投資能力；或者對投入規(guī)模沒有明確的要求，造成生態(tài)保護和建設的資金投入規(guī)模偏小，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。再加上本來有限的資金往往存在到位滯后問題，難以有效保障生態(tài)環(huán)境建設和保護的資金需求。由于經費嚴重入不敷出，迫使許多自然保護區(qū)進行礦業(yè)、林業(yè)、旅游等領域的開發(fā)，管理維護與生產經營混于一體，造成生態(tài)環(huán)境的破壞和資源的浪費。

2、補償的標準低、領域少

國家目前針對生態(tài)環(huán)境保護和建設出臺了一系列帶有補償性質的政策和扶持標準，如退耕還林補償、退牧還草補償、生態(tài)公益林補償、天然林補償等。但是由于國家財力有限，再加上政策制定過程中缺乏相關利益方的充分有效參與，導致補償標準相對較低，這在一定程度上影響了國家政策的實施效果。比較有代表性的是退耕還林補償標準過低，造成退耕農民所獲得的經濟補償低于農戶在同一土地上進行農業(yè)生產所帶來的經濟效益，使農民蒙受經濟損失，農民不愿意退耕。此外，在補償領域上目前主要是通過現金補償解決當地居民的基本生活問題，缺乏長遠的就業(yè)和發(fā)展方面的考慮，這也是補償政策難以推行的一個重要原因。

3、管理體制不順、職能交叉

我國的生態(tài)環(huán)境建設和保護涉及多個行政管理部門，不同行政主管部門在生態(tài)保護與資源可持續(xù)利用方面具有各自的職責和權利。比較典型的是我國自然保護區(qū)存在的多部門管理問題，即各級環(huán)境保護部門負責綜合管理，林業(yè)、農業(yè)、海洋等部門進行專業(yè)指導。中國的自然保護區(qū)分森林、濕地、荒漠、野生動物、野生植物、草原、海洋、自然遺跡、古生物遺跡等9大類型，根據有關部門統(tǒng)計，前5種歸林業(yè)部門主管，數量最多，達1538處，其中國家級164處。后4種類型中，草原歸農業(yè)部、海洋歸國家海洋局、而自然遺跡、古生物遺跡則歸地礦部門管理。這些行業(yè)部門只是行使行業(yè)管理和技術指導的職能，行政職能歸地方政府行使。這種多部門管理的最大弊端就是權責不明，導致開發(fā)和收費爭先、生態(tài)保護和資源管理工作相互扯皮，存在“名為保護，實為開發(fā)”的現象。

4、缺乏利益補償的穩(wěn)定長效機制

我國目前實施的各類生態(tài)保護和建設的有關補償性政策，大多是以項目、工程或計劃的方式組織實施，一般具有明確的時限，導致政策的連續(xù)性不強，給政策實施帶來較大的變數和風險。在政策的有效期限內，農牧民為保護和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經濟利益能夠得到一定的補償，他們會因此限制自己的開發(fā)活動，從而達到保護生態(tài)環(huán)境的目的。反之，當他們?yōu)楸Ｗo和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經濟利益得不到經濟補償的時候，為了基本的生活和發(fā)展需求，他們不僅不能繼續(xù)改善和保護當地的生態(tài)環(huán)境，而且毀壞已有的生態(tài)建設和保護成果。比如，國家1998年以來實施的退耕還林、退牧還草等政策紛紛到期，盡管2007年8月國務院《關于完善退耕還林政策的通知》，決定繼續(xù)對退耕還林農戶進行直接補助，明確還生態(tài)林補助8年，還經濟林補助5年，還草補助2年。但是這項政策仍然有明確的期限，政策實施期滿后，退耕農民的利益沒有保障，生態(tài)保護和建設仍然面臨威脅。

二、我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的基本界定

研究我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的利益補償，必須首先要對兩類區(qū)域的特征和類型進行分析，總結分析關于利益補償的各種理解和含義，提出本課題對于利益補償的基本界定。

(一)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的特征和類型

1、限制開發(fā)區(qū)域的特征和類型

國家“十一五”規(guī)劃綱要明確指出：“限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產業(yè)，加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)”。

限制開發(fā)區(qū)域按照地表自然景觀的不同，大致可分為森林生態(tài)功能區(qū)、草原生態(tài)功能區(qū)、濕地生態(tài)功能區(qū)、荒漠生態(tài)功能區(qū)等。按照生態(tài)功能及生態(tài)建設任務的不同可分為生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)防治區(qū)。生態(tài)保護區(qū)是指目前尚未遭受明顯破壞的重要生態(tài)功能區(qū)，一些區(qū)域仍保持原始景觀和風貌，也有一部分遭受人類生產活動的破壞，生態(tài)環(huán)境承載能力出現下降。生態(tài)防治區(qū)是指目前已經遭受嚴重破壞、生態(tài)功能退化、承載能力下降、生態(tài)環(huán)境脆弱，已經影響到當地或周邊居民的正常生產生活，成為制約全國或區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

2、禁止開發(fā)區(qū)域的特征和類型

《國家“十一五”規(guī)劃綱要》指出，“禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。要依據法律法規(guī)規(guī)定和相關規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動”。

禁止開發(fā)區(qū)域按照功能不同可分為國家自然保護區(qū)、國家森林公園、國家重點風景名勝區(qū)、世界自然文化遺產、國家地質公園等。按照經營性活動的程度可分為經營性和非經營性禁止開發(fā)區(qū)域。經營性禁止開發(fā)區(qū)域是指通過發(fā)展旅游、觀光、休閑、度假等特色產業(yè)獲得門票及其他相關收入的區(qū)域，如國家重點風景名勝區(qū)、世界自然文化遺產等。非經營性禁止開發(fā)區(qū)域是指主要承擔生態(tài)功能保護、沒有或很少經營性收入的區(qū)域，如自然保護區(qū)等。

(二)對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的理解和界定

1、對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的基本理解

對于利益的理解。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償中的利益是一個包含多方面內容的綜合體，主要是指生態(tài)利益，以及受生態(tài)利益影響的經濟利益和社會利益。因此這里的利益補償不同于一般的生態(tài)補償，生態(tài)補償只是其中重要的方面。

對于補償的理解。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償中的補償主要是基于生態(tài)環(huán)境保護目標而被限制或禁止開發(fā)所產生的影響和損失，生態(tài)補償機制是保障利益補償的重要機制，財政轉移支付是實施利益補償的主要手段。

對于補償依據的理解。利益補償從理論上可以按照由于限制或禁止開發(fā)而付出的機會成本來估算，也可以按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能的價值來衡量。但是從實際情況看，我國的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域大多屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，可以將區(qū)域發(fā)展水平作為利益補償的重要依據，按照區(qū)域發(fā)展水平以及與其他區(qū)域、全國發(fā)展水平的差距來估算更加可行，依據的主要指標包括人均GDP、人均財力、人均公共產品和公共服務擁有量等。

補償與投入的關系。補償與正常的投入不同，但是投入可以作為實現補償的手段。補償主要源于生態(tài)保護功能，但是補償資金可以用于除生態(tài)功能維護以外的基層政權運轉、公共服務均等化、特色產業(yè)發(fā)展等方面，因為這些都直接影響到生態(tài)功能的維護。

補償與扶持的關系。國家支持欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，促進公共服務均等化，縮小區(qū)域發(fā)展差距，這是傳統(tǒng)意義上的扶持。而對于限制開發(fā)或禁止開發(fā)區(qū)域由于生態(tài)環(huán)境保護的需要而限制當地發(fā)展的空間和機會，影響區(qū)域發(fā)展水平的提高，這就需要進行補償。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的補償不同于一般意義上針對欠發(fā)達地區(qū)的扶持，主要體現為：補償的目標在于加強生態(tài)保護和建設；率先補償以更快地實現公共服務均等化；高標準補償以確保區(qū)域主體功能的維護；更多依靠國家和省級政府扶持，而非基層政府自身力量；主要依靠政府引導和扶持，而非市場的因素。

補償政策與現有政策的關系。我國的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域與欠發(fā)達地區(qū)、老少邊窮地區(qū)在很大程度上重疊，大部分限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域同時也是欠發(fā)達地區(qū)，往往同時存在投入、扶持和補償，限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的利益補償應盡可能整合利用現有相關資金和政策。

2、本課題對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的基本界定

本課題關于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的基本界定為：基于區(qū)域承擔生態(tài)環(huán)境保護功能而相應實施限制開發(fā)或禁止開發(fā)，導致減少或失去發(fā)展機會而影響經濟和社會發(fā)展水平的提高；以中央和省級政府為主，通過生態(tài)補償機制、財政轉移支付等政策措施、體制機制和法律法規(guī)，加大對這些區(qū)域用于加強生態(tài)建設保護、維持地方政權基本運轉、促進基本公共服務均等化、扶持和培育特色產業(yè)發(fā)展等方面的資金、物資、技術和人才等要素的投入；為了維護區(qū)域的主體功能和持續(xù)發(fā)展，加強生態(tài)服務功能，促進人與自然和諧相處，構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

三、我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的基本思路

限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的利益補償是一項長時期的系統(tǒng)工程，既要分階段明確補償的重點、方式和標準，又要著眼于長期的生態(tài)補償機制的建立和財政轉移支付手段的完善，逐步建立和完善限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的基本思路。

(一)利益補償的重點和領域

1、加強生態(tài)環(huán)境保護和建設

目前我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設的管護能力、技術水平、人才隊伍等與實際需要之間還存在較大的差距，有些方面長期欠賬嚴重，本身

就需要追加和補充資金投入。被規(guī)劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域后，生態(tài)環(huán)境保護和建設的要求和標準更高，所需要的資金投入規(guī)模、領域和速度將會更大、更快。因此，應進一步加大對于生態(tài)環(huán)境保護和建設的資金投入，這是實施限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的基礎。

2、確保基層政府正常運轉

限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域多屬于欠發(fā)達地區(qū)，地方政府財力和管理能力相對偏弱，但是承擔著加強生態(tài)保護和建設、促進公共服務均等化、保持經濟和社會穩(wěn)定發(fā)展等方面更大的任務。因此，需要逐步加大對于區(qū)域所在地政府的財政轉移支付和專項投入，確保政府機關、事業(yè)單位公務人員的工資按時足額發(fā)放，控制并縮小與其他地區(qū)的工資差距。同時，提高地方政府工作人員公用事業(yè)經費水平，改善地方政府部門的工作條件和能力建設，確?；鶎诱嗟恼?、穩(wěn)定、有效運轉，這是保障兩類區(qū)域利益補償順利實施、主體功能得以維護的關鍵。

3、促進基本公共服務均等化

限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域面臨的長期的補償任務就是基本公共服務均等化方面的投入，這是從長遠和根本上維護限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主體功能定位、促進人與自然和諧發(fā)展的重要保障。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域為了全國或區(qū)域性生態(tài)安全付出了發(fā)展機會成本，應通過加大轉移支付確保基本公共服務與周邊地區(qū)或所在省市大致均等化，從長遠看還要實現與全國基本公共服務的大致均等化。

4、扶持特色優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展

限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域承擔全國或區(qū)域性重要的生態(tài)保護功能，產業(yè)發(fā)展的限制更多、門檻更高，與其他地區(qū)甚至一般的欠發(fā)達地區(qū)相比，處于不平等的競爭環(huán)境。因此，加強對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域內生態(tài)農業(yè)、生態(tài)林業(yè)、生態(tài)旅游、可再生能源開發(fā)等特色優(yōu)勢產業(yè)的扶持，探索應用銀行信貸、貸款擔保、財政貼息、投資補貼、稅費減免、技改扶持等一系列優(yōu)惠政策，促進不超出當地資源環(huán)境承載能力的特色產業(yè)的發(fā)展壯大，為地方政府的稅收和居民就業(yè)做出貢獻。

(二)利益補償的階段和步驟

1、初期階段利益補償的方式、重點和標準

初期階段是指限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域內的資源開發(fā)、產業(yè)發(fā)展、人口分布、城鎮(zhèn)布局等方面受到限制或禁止，給相關利益主體產生直接的影響和損失的階段。一般來說，初期階段補償主要是政府補償。初期階段利益補償的重點是對受損主體的增支減收進行補償，使相關利益主體不因限制和禁止開發(fā)區(qū)域的設立而在短期內明顯受損，同時加大生態(tài)保護和建設的投入。初期階段的時間長短取決于利益補償的實施成效以及區(qū)域生態(tài)功能的維護狀況，存在不確定性，這里認為平均時限大致為10到15年，目標是實現區(qū)域內基本公共服務水平和當地居民生活水平接近所在地市或縣平均水平。

2、中期階段利益補償的方式、重點和標準

中期階段是指區(qū)域內人類活動與資源環(huán)境承載能力基本相適應、但仍需要進一步鞏固的階段。中期階段利益補償包括政府補償和企業(yè)補償兩種方式。政府補償仍然占據主體地位，企業(yè)補償主要是從特色優(yōu)勢產業(yè)的收益中征收部分基金。中期階段利益補償的重點是對于社保、就業(yè)等基本公共服務領域的扶持，進一步鞏固生態(tài)建設成效，強化生態(tài)服務功能。中期階段期限的長短主要取決于初期階段利益補償的成效、生態(tài)保護和建設的鞏固狀況、以及社保、就業(yè)和自我發(fā)展能力，一般認為平均時限大致為20到30年，目標是實現區(qū)域內基本公共服務水平和居民生活水平接近所在省區(qū)的平均水平。

3、后期階段利益補償的方式、重點和標準

后期階段是指人類活動與資源環(huán)境承載能力完全相適應、生態(tài)保護和建設與生態(tài)服務功能發(fā)揮進入良性循環(huán)的階段。后期階段利益補償資金的支出規(guī)模與結構基本穩(wěn)定，利益補償的資金來源日益規(guī)范和穩(wěn)定，既包括中央和省級政府持續(xù)穩(wěn)定的財政轉移支付，又包括來自企業(yè)特色資源開發(fā)的級差收益。同時，橫向轉移支付形式的區(qū)域間利益補償不斷完善，排污權交易、配額、生態(tài)標志等市場化補償手段呈現常態(tài)化，人才、技術、專利、知識產權等多種形式的補償方式普遍應用。后期階段的利益補償應致力于建立生態(tài)環(huán)境保護和建設的長效穩(wěn)定機制，保持補償規(guī)模的穩(wěn)定增長，形成規(guī)范化、多元化的補償渠道，實現利益補償結構與需求結構相適應，全面提高當地居民生活質量，目標是實現區(qū)域內基本公共服務水平和當地居民生活水平接近全國平均水平。

(三)利益補償的重要機制：生態(tài)補償機制

1、生態(tài)補償的階段和步驟

根據實施生態(tài)保護和建設的進程、需要完成的任務以及實現生態(tài)與經濟可持續(xù)協調發(fā)展的目標，生態(tài)補償可分為三個階段來實施：(1)基本補償階段。此階段主要補償利益相關者的直接損失和花費，如原有土地利用方式上作物產出的損失、生態(tài)保護和建設的初始投入等等。(2)產業(yè)結構調整補償階段。該階段的補償包括農戶原有生產工具和勞動能力閑置的損失、發(fā)展新產業(yè)所需的設施和設備投入、農民獲取新的生產技能和技術的培訓費用等等。(3)生態(tài)效益外溢補償階段。受償地區(qū)的經濟社會系統(tǒng)進入良性循環(huán)后，為保證生態(tài)服務的持續(xù)供給，需要繼續(xù)支付生態(tài)系統(tǒng)的維護和管理費用。

2、生態(tài)補償的主體和對象

實施生態(tài)補償的主體應堅持政府主導的基本原則，但是隨著不同地區(qū)市場化程度的提高以及生態(tài)補償實施的不同階段，可以逐步引入和加強市場化機制和手段在生態(tài)補償中的作用。生態(tài)補償的對象既可以是地方政府、居民，也可以是與資源環(huán)境保護相關的各類企業(yè)和社會組織。根據不同類型的生態(tài)功能區(qū)和實施生態(tài)補償的不同階段，可以保持對補償對象和范圍的動態(tài)調整。中央政府應重點解決重要生態(tài)功能區(qū)、礦產資源開發(fā)(區(qū))和跨界大中型流域的生態(tài)補償機制問題。其中，重要生態(tài)功能區(qū)以國家自然保護區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)為重點。地方政府主要負責建立城市水源地和本轄區(qū)內小流域的生態(tài)補償機制，并配合中央政府建立跨界大中型流域的補償問題。

3、生態(tài)補償的標準和類型

生態(tài)補償標準包括對生態(tài)服務提供者的補償標準和對受益者的征收標準兩個關鍵指標。補償標準既要充分考慮受償方的需求，又要兼顧支付方的意愿，協調二者之間的關系，達到供需平衡，并能保證生態(tài)保護和建設的資金需求。制定科學的生態(tài)補償標準主要有如下兩個思路：一是根據生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務來定價，二是根據生態(tài)系統(tǒng)類型轉換的機會成本來確定。從目前來看，根據機會成本來確定補償標準的可操作性較強。但是，從公平性來講，根據生態(tài)服務價值來確定補償標準更合理。因此，建議近期內根據機會成本來制定生態(tài)補償標準，同時加強對生態(tài)系統(tǒng)服務功能和環(huán)境承載能力的價值化研究，逐步向根據生態(tài)服務確定補償標準的方向過渡。

4、生態(tài)補償的政策和手段

生態(tài)補償的實現既要依靠政府制定的各類政策加以引導，又要逐步應用不同市場化手段，提高補償效益和效率。政府制定的政策主要包括：(1)公共財政政策。具體包括縱向財政轉移支付、生態(tài)建設和保護投資、地

方同級政府的財政轉移支付等政策。(2)專項資金(基金)政策。主要包括四個渠道：一是中央財政每年投入的生態(tài)建設與保護工程資金；二是國家對林業(yè)、水利、農業(yè)、扶貧等專項補助金和相關收費(如水資源費、水土保持收費)收入的一定比例；三是資源稅和礦產資源補償費的增量部分或一定比例；四是社會捐贈和海外發(fā)展援助等社會資金。(3)稅收優(yōu)惠、扶貧和發(fā)展援助政策。稅收優(yōu)惠政策可以是中央政府增加共享稅中(如加大資源稅收中的地方政府分成)用于被補償地區(qū)的分成比例，也可以是對被補償地區(qū)特色產業(yè)的發(fā)展給予優(yōu)惠性稅收政策。

市場化手段主要包括：(1)公開的市場交易手段。適合于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區(qū)小流域的生態(tài)補償問題。(2)可配額的市場交易手段。將生態(tài)服務這一補償標的轉化成可計量的和可分割的交易單位(如排污量)，并建立相應的市場交易規(guī)則。(3)生態(tài)標志手段。鼓勵限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域積極發(fā)展生態(tài)標志物品和服務，將當地的生態(tài)優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢和經濟優(yōu)勢，引導廣大消費者積極主動地支付生態(tài)補償的費用。

5、生態(tài)補償的實施和評估

首先，對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的補償管理工作應統(tǒng)籌協調各部門關于限制和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)保護政策，提高生態(tài)保護區(qū)管理的效率和質量。其次，明確當地政府和管理部門得到生態(tài)補償資金后，應該履行的職能和應負的責任。建立生態(tài)環(huán)境補償基金使用效益評價體系，評估地方政府和管理部門履行職能的狀況、生態(tài)補償資金使用的效率及經濟社會效益，獎優(yōu)罰劣，實現生態(tài)保護職責和生態(tài)補償對稱。再次，通過建立或授權有資質的中介機構，構建生態(tài)保護職責和生態(tài)補償對稱的評估體系，科學地測度限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境價值，確定生態(tài)補償標準。

(四)利益補償的主要手段：財政轉移支付

1、總體思路：建立健全兩級兩類轉移支付制度

(1)構建新型的中央和省兩級轉移支付制度

建立針對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的中央和省兩級轉移支付體系：即中央財政負有對國家級限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域提供主要轉移支付的責任，可以考慮在財政部為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域所在縣設立專門賬戶；省級財政負有對省級限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域提供主要轉移支付的責任。為此，需要調整建立相應的實施機制，用于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域政策性減收及基本公共服務均等化的一般性轉移支付應直接撥付到所在縣財政賬戶；用于生態(tài)建設的專項轉移支付，由兩類區(qū)域所在縣級政府對資金進行整合，按照當地生態(tài)建設項目的緊迫程度，組織相關部門實施。

(2)分階段逐步構建兩類轉移支付制度

近期可充分運用一般性和專項轉移支付制度，而遠期則要逐步向縱向與橫向轉移支付制度相結合轉變。近期重點建立以一般性轉移支付和專項轉移支付為主要內容的兩類轉移支付體系：即通過一般性轉移支付實現基層政權運轉和基本公共服務均等化；以專項轉移支付支持生態(tài)建設和環(huán)境保護。從長遠來看，應在較為完善的縱向轉移支付制度基礎上，逐步構建基于生態(tài)保護和建設基礎上的橫向轉移支付制度，建立縱橫交織的轉移支付新體系。對于生態(tài)損益關系不明確的區(qū)域，其利益補償中的公共服務均等化與生態(tài)建設均應以縱向轉移支付為主；對于生態(tài)損益關系相對明確的區(qū)域，其利益補償中的公共服務均等化要以縱向轉移支付為主，生態(tài)建設則以橫向轉移支付為主，橫向轉移支付的規(guī)模要與生態(tài)建設成效相結合。

2、具體設想：由易到難，由近到遠，強調可行性

(1)提高對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的一般性轉移支付系數

為了解決限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域在工資發(fā)放和政權運轉方面存在的突出困難，可適當提高限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的一般性轉移支付系數，通過對其標準收支差額實行更高水平補助來滿足其“保工資、保運轉”的支出需要。具體可根據現有區(qū)域一般性轉移支付的規(guī)模，結合主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展要求，將中央財政對禁止開發(fā)區(qū)域的一般性轉移支付系數定為100％，即全額彌補區(qū)域標準收支差額；限制開發(fā)區(qū)域的轉移支付系數可略低于對禁止開發(fā)區(qū)域的轉移支付系數，但要高于全國平均水平。

(2)整合加大用于生態(tài)保護和建設的各類專項轉移支付資金

在整合現行退耕還林、還草及天然林保護工程等專項資金基礎上，設立與績效掛鉤的“生態(tài)環(huán)境建設專項轉移支付項目”，主要對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域內的生態(tài)建設活動進行補助，盡量減少地方政府的額外財政支出負擔，每年應根據該項轉移支付的資金規(guī)模設定生態(tài)建設的面積，對其進行補助。補助標準可借鑒一般性轉移支付的因素法，將各個區(qū)域之間存在的自然條件、資源環(huán)境、生態(tài)建設成本等諸多差異因素考慮進去，在綜合平衡每年生態(tài)保護收入(生態(tài)保護收入應包括本地區(qū)的旅游景點門票收入等)和支出之后，對其缺口部分進行補助。

(3)分步提高轉移支付標準和擴大轉移支付范圍

首先，應該在不斷提高標準財政支出中財政供養(yǎng)人員工資標準的同時，拓寬其范圍，逐步將基本建設支出、科技三項費用、企業(yè)挖潛改造資金、支援不發(fā)達地區(qū)等建設性支出項目納入標準財政支出測算范圍，使其更全面、客觀地反映當地財政支出需求，為保證工資發(fā)放和機構運轉提供更加充足的資金保障。其次，及時根據相關產品和服務的市場價格變化情況，逐步提高生均教育經費、人均醫(yī)保補助金額、人均低保標準等專項轉移支付標準，不斷拓寬其覆蓋范圍，為實現基本公共服務均等化奠定基礎。

(4)逐步提升限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的基本公共服務水平

一是在現行轉移支付體制不做大調整、基本公共服務均等化繼續(xù)由相關專項轉移支付承擔的背景下，應將公共服務成本差異性有所體現，可通過采取類似于一般性轉移支付的因素法，對專項轉移支付進行合理分配。二是從長期來看，為構建與國際接軌的更加規(guī)范、透明的轉移支付制度，可研究設計全國性基本公共服務均等化轉移支付體系，將教育、衛(wèi)生等專項轉移支付逐步并入一般性轉移支付中，通過因素法分配資金，以支持主體功能區(qū)的形成。

(5)加快建立形成轉移支付穩(wěn)定的資金來源

在主體功能區(qū)推進的初期，可考慮將限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域上繳國家的75％的增值稅和60％的所得稅全部用于對這兩類區(qū)域的轉移支付資金來源，增加對這兩類區(qū)域的支持力度。此后，隨著主體功能區(qū)主體功能的逐步形成，限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于生態(tài)建設的資金將趨向穩(wěn)定，而用于促進區(qū)域間基本公共服務均等化的支出越來越大，可在繼續(xù)保持縱向轉移支付的基礎上，每年從生態(tài)受益地區(qū)的財政收入中拿出一部分資金用于對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域基本公共服務均等化的轉移支付。

四、我國限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的政策建議和保障措施

限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的利益補償是一項長期任務和系統(tǒng)工程，需要中央和地方各級政府部門以及社會各界的廣泛參與和分工合作。因此，立足于現有的

體制特點和政策體系，從可行性和合理性并重的角度，提出實施限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的政策建議和保障措施。

(一)充分依托利用現有政策體系，按照主體功能區(qū)規(guī)劃要求加大調整整合力度

充分利用和整合已有的政策，并針對政策實施中遇到的一些問題，進一步修改和完善，發(fā)揮政策的綜合優(yōu)勢和整體合力?？梢钥紤]在推進形成主體功能區(qū)統(tǒng)一要求的指導下，按照“渠道不變、職能不亂、各司其職、逐步到位”的原則，不要大幅度調整和改變各部門現有的資金收支渠道和利益格局，重點放在著力調整資金的使用方向和結構，逐步體現主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略要求，集中加大對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的補償投入。等到各方面條件更加成熟時，再擇機出臺一些力度更大的新的政策，加快建立和鞏固針對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償的基本格局。

(二)加強規(guī)劃的引導和相互間銜接，減少利益補償的盲目性和隨意性

一是要制定利益補償的綜合性規(guī)劃，對整個利益補償的原則、目標、重點、階段性任務和保障措施進行全面系統(tǒng)地規(guī)劃，指導利益補償的總體實施。二是制定生態(tài)保護和建設、基本公共服務均等化、特色產業(yè)扶持等領域的專項規(guī)劃，具體明確這些領域補償的主體和對象、方式和手段、標準等內容，有效引導各主管部門合理使用和監(jiān)管相應的補償性投入。三是加強規(guī)劃體系之間的相互銜接，避免矛盾和沖突。制定的針對利益補償的各項規(guī)劃首先要與已有的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、流域規(guī)劃等綜合性規(guī)劃、以及林業(yè)、草原、濕地、荒漠化、水土流失、自然保護區(qū)等專門性規(guī)劃，相互銜接協調，做到互相補充和支撐。同時，制定的各項利益補償的相關規(guī)劃，包括綜合性規(guī)劃與專項規(guī)劃之間、各個專項規(guī)劃之間等等，都要充分論證銜接，明確各自分工定位，有效發(fā)揮規(guī)劃的引導性和約束性。

(三)嚴格規(guī)范利益補償的實施、監(jiān)管、評估、調整等環(huán)節(jié)，確保利益補償的效率和效益

首先，要明確利益補償相關部門和機構之間的職能分工，一些部門要負責全面和綜合管理，一些部門要配合進行專門和單一管理，并且這些機構和部門的職能分工隨著利益補償的實施保持及時靈活的調整。其次，加大利益補償各環(huán)節(jié)所需要基本設施和設備的建設投入，如必要的防火、防疫、通訊、監(jiān)管等設施的配備和更新，為利益補償順利實施提供基本的物質條件保障。第三，加強利益補償各環(huán)節(jié)指標體系研究和建設，盡快建立實用可行的各類指標體系數據庫，保持對利益補償實施、監(jiān)管和評估各環(huán)節(jié)的科學監(jiān)測和預警，提高部門決策的科學性。最后，加強隊伍建設和提高人員素質，保障工作人員基本生活待遇和工作條件，加強相關技術和管理培訓，制定嚴格的監(jiān)管紀律和執(zhí)法準則，確保人員隊伍的基本穩(wěn)定和監(jiān)管執(zhí)法水平的改進。

(四)建立公正合理的績效評價、考核和獎懲體制，發(fā)揮有效的激勵和約束作用

對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的發(fā)展績效考核應更多地評價其生態(tài)保護和建設、基本公共服務、特色產業(yè)發(fā)展等方面的成效，建立相應的可行的指標體系，弱化對經濟總量、產業(yè)項目、招商引資、財政稅收等經濟指標的考核，逐步引導和建立適應兩類區(qū)域主體功能定位和發(fā)展要求的考評機制和指標體系。同時，根據考核結果建立嚴格規(guī)范的問責、獎懲和激勵機制。各級組織部門、統(tǒng)計部門應會同相關經濟管理部門加快研究制定適應本地限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域實際的發(fā)展績效考評辦法和指標體系，可以考慮選擇部分典型地區(qū)先行試點。

(五)加快推動相關領域的立法和執(zhí)法建設，為利益補償提供法制保障

對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域利益補償相關的生態(tài)保護和建設、基層政權運轉、公共服務均等化等方面應分別制定相關規(guī)章、法規(guī)及法律，分階段頒布相關條例和實施細則，切實做到有關部門、環(huán)節(jié)和領域有法可依、有章可循，確保利益補償的權威性和規(guī)范性。修改完善《森林法》、《草原法》、《自然保護區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)管理條例》等現有相關法律法規(guī)中有關條款，進一步明確和規(guī)范與利益補償有關的原則、要求和辦法。及時總結已經實施的退耕還林、退牧還草、天然林保護、生態(tài)移民等帶有補償性的政策實踐經驗和問題，根據需要分階段制定新的政策實施細則和辦法，引導現有的補償性政策向體現主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求的方向靠攏。研究制定《財政轉移支付法》，逐步將符合主體功能區(qū)框架的財政轉移支付納入法制化軌道。