農(nóng)村飲水安全工程管理體制研究

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摘要：本文從農(nóng)村供飲水工程效益評(píng)價(jià)出發(fā)，對(duì)遼寧省阜新蒙古族自治縣農(nóng)村飲水安全工程社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行定性分解與定量測算。然后進(jìn)行工程性質(zhì)定位、產(chǎn)權(quán)界定和管理體制等方面的探討，剖析不同情境模式所對(duì)應(yīng)的利益相關(guān)方的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，為農(nóng)村飲水安全工程的管理運(yùn)行提供指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村飲水安全工程；效益評(píng)價(jià)；管理；產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村飲水安全問題與我國的“三農(nóng)”問題、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等息息相關(guān)，是惠及民生的根本問題。我國政府始終高度重視農(nóng)村安全飲水問題，中央文件多次提出農(nóng)村飲水安全問題的解決必須從建好和管好工程開始，保證工程良性運(yùn)作，確保農(nóng)戶長期穩(wěn)定地得到實(shí)惠。但是，當(dāng)前許多農(nóng)村供飲水工程項(xiàng)目在建設(shè)和實(shí)施運(yùn)作過程中問題凸顯，主要集中在工程性質(zhì)定位、產(chǎn)權(quán)界定、管理責(zé)任落實(shí)、水費(fèi)定價(jià)、工程維護(hù)和用戶參與等方面。對(duì)農(nóng)村飲水安全工程性質(zhì)和定位的認(rèn)識(shí)直接關(guān)系到工程建設(shè)資金來源和管理運(yùn)作模式，當(dāng)前并無農(nóng)村供飲水工程定性的相關(guān)政策依據(jù)，許多學(xué)者也只是將其定位為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這仍顯寬泛?，F(xiàn)以農(nóng)村供飲水工程效益評(píng)價(jià)為視角，對(duì)工程產(chǎn)權(quán)界定、管理體制和運(yùn)作模式等進(jìn)行深入探討。

一、工程效益定量評(píng)價(jià)

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)

農(nóng)村飲水安全工程的實(shí)施，能夠保證農(nóng)村地區(qū)安全清潔飲用水的供給，可以有效降低飲水所引發(fā)水媒介疾病的概率，減少農(nóng)民醫(yī)療費(fèi)用支出，加快農(nóng)村改灶改廁和沼氣建設(shè)，改善農(nóng)村居民生活質(zhì)量，促進(jìn)我國醫(yī)療保障、國民素質(zhì)、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)等社會(huì)問題的解決。通常將農(nóng)村飲水安全工程的效益綜合效益=α1×社會(huì)效益+α2×生態(tài)環(huán)境效益+α3×經(jīng)濟(jì)效益。其中，α1、α2、α3為權(quán)重因子，按評(píng)價(jià)因素的重要程度賦值。社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益均為廣義概念，既包括顯性效益，也包括隱性效益，且在計(jì)算過程中必須將全部效益加以量化計(jì)算。

（二）工程實(shí)例

遼寧省阜新蒙古族自治縣（簡稱“阜蒙縣”）低山丘陵區(qū)、偏遠(yuǎn)貧困區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)域普遍存在人畜飲水困難。此外，受水文地質(zhì)條件約束而形成的自然缺水區(qū)域水質(zhì)較差，不適宜飲用。阜蒙縣人畜飲水水源主要是淺層地下水，由于補(bǔ)給水源近，短期內(nèi)取水量大則會(huì)引起水位驟降，供水量很難保證。而且水質(zhì)受地面污染物嚴(yán)重污染，渾濁度和硬度偏高，氟鐵錳等重金屬含量超標(biāo)。截至2016年底，阜蒙縣已建成基本供飲水工程795處，包括自來水工程357處，受益人口11.40萬人，占總受益人口的56.3%；集中供水點(diǎn)工程429處，受益人口9.96萬人，占總受益人口的48.40%。根據(jù)不同的取水類型，地下水水源工程734處，占阜蒙縣農(nóng)村飲水工程總數(shù)的99.80%，受益人口為21.78萬人，占總受益人口的99.55%；引泉工程9處，受益人口為0.12萬人，占總受益人口的0.61%。根據(jù)供水方式的不同，自流直接供水17處，受益人口0.30萬人；高位水池或水塔供水21處，受益人口0.70萬人；壓力罐供水97處，受益人口2.40萬人；微機(jī)供水172處，受益人口7.70萬人；加壓供水421處，受益人口9.54萬人。對(duì)各評(píng)價(jià)指標(biāo)所產(chǎn)生效益進(jìn)行量化計(jì)算，阜蒙縣農(nóng)村飲水安全工程每年將產(chǎn)生24380.5萬元的總效益。其中包括社會(huì)效益11240.1萬元，占比為49.85%；經(jīng)濟(jì)效益4931.6萬元，占比19.45%；生態(tài)效益8241.4萬元，占比為31.70%。

二、工程性質(zhì)與管理體制

（一）工程性質(zhì)

從以上對(duì)農(nóng)村飲水安全工程效益的定性分析與定量評(píng)價(jià)結(jié)果可以看出，農(nóng)村飲水安全工程所產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益與工程投資之比較高，可見農(nóng)村飲水安全工程具有顯著的外部經(jīng)濟(jì)效益和非盈利性質(zhì)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇[2]。農(nóng)村飲水安全工程在向農(nóng)戶及其他用戶供水時(shí)雖然收取了一定費(fèi)用，但是其定價(jià)是按照飲用水的平均生產(chǎn)成本確定的，以彌補(bǔ)生產(chǎn)成本并引導(dǎo)正確的消費(fèi)傾向?yàn)槟康?，不具有盈利性。此外，其社?huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益加以量化后遠(yuǎn)超過其直接經(jīng)濟(jì)效益，且受益者是全體社會(huì)成員，政府通過扶持和補(bǔ)貼安全飲水工程建設(shè)，使農(nóng)村飲水工程適當(dāng)盈利，同時(shí)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，用戶有償使用可以有效杜絕社會(huì)資源的浪費(fèi)?？傊r(nóng)村飲水安全工程通行的提供方式是政府主導(dǎo)，由國家財(cái)政承擔(dān)工程建設(shè)費(fèi)用及一部分運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，農(nóng)戶通過繳納水費(fèi)的方式承擔(dān)其余部分運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。

（二）產(chǎn)權(quán)歸屬

對(duì)農(nóng)村飲水安全工程的管理實(shí)行“工程產(chǎn)權(quán)明晰，管護(hù)責(zé)任到人”原則，對(duì)于不同投資類型，按照以下原則認(rèn)定產(chǎn)權(quán)：國家投入主導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集中供飲水工程，產(chǎn)權(quán)屬于國家；國家投入主導(dǎo)的村級(jí)（及以下）集中供飲水工程，產(chǎn)權(quán)屬于受益農(nóng)戶集體（或用水合作組織）；資金來源多元化（如國家補(bǔ)貼、農(nóng)戶集資）所建的分散型供飲水工程，產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)戶；資金完全來自農(nóng)戶或村組自籌的分散型供飲水工程，產(chǎn)權(quán)屬于出資者所有；依靠社會(huì)資金籌建的農(nóng)村供飲水工程，產(chǎn)權(quán)按出資比例分配；獲得政府特許經(jīng)營權(quán)的私人投資或股份制農(nóng)村供飲水工程，產(chǎn)權(quán)屬于投資者。

（三）管理體制

在確定了農(nóng)村供飲水工程產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，應(yīng)實(shí)施不同的管理體制。1.經(jīng)營性管理體制對(duì)于地方財(cái)政支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)大規(guī)模農(nóng)村供飲水工程適用經(jīng)營性管理體制，具體管理權(quán)由本級(jí)地方政府水行政主管部門行使，并授權(quán)下屬供水公司具體經(jīng)營運(yùn)作，獨(dú)立核算，企業(yè)化運(yùn)作。同時(shí)，結(jié)合我國當(dāng)前地方政府預(yù)算管理體制改革的要求，接受本級(jí)及上級(jí)政府水行政主管管理部門的監(jiān)督與考核。2.村組集體管理體制對(duì)于以地方財(cái)政投入為主、財(cái)政投資和農(nóng)戶集資共建以及農(nóng)戶與村組自籌建立的村級(jí)（及以下）分散型農(nóng)村集中供飲水工程，適用村組集體管理模式，工程所有權(quán)歸村組集體所有，選舉用水農(nóng)戶代表全程參與工程管理，代表村組全體成員行使管理權(quán)，這種模式將在政府引導(dǎo)下逐漸向農(nóng)村用水協(xié)會(huì)的管理模式轉(zhuǎn)變。3.企業(yè)化管理依靠社會(huì)資金籌建的農(nóng)村供飲水工程適用政府監(jiān)管下的企業(yè)化管理模式，具體到操作層面，可組建股份制供水公司，根據(jù)出資比例賦予項(xiàng)目所有權(quán)，并由供水單位具體負(fù)責(zé)經(jīng)營運(yùn)作或授權(quán)相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作管理。4.業(yè)主授權(quán)管理獲得政府特許經(jīng)營權(quán)的私人投資或股份制農(nóng)村供飲水工程，經(jīng)營管理權(quán)歸業(yè)主或接受授權(quán)的具體單位所有，在政府價(jià)格監(jiān)管和農(nóng)戶代表監(jiān)督下經(jīng)營管理。

三、結(jié)論

對(duì)于農(nóng)村飲水安全工程而言，如何實(shí)現(xiàn)長效管理與可持續(xù)發(fā)展是工程管理中亟待解決的問題，核定水價(jià)、明確安排產(chǎn)權(quán)、確定責(zé)任歸屬必須以準(zhǔn)確定位工程性質(zhì)為基本依據(jù)。該文從定性分析和定量測算農(nóng)村飲水安全工程效益出發(fā)，對(duì)阜蒙縣農(nóng)村飲水安全工程的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益加以量化計(jì)算，得出農(nóng)村飲水安全工程所產(chǎn)生的社會(huì)效益和生態(tài)效益遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)效益的結(jié)論，并基于此探討了農(nóng)村飲水工程性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)歸屬和管理體制。其中所提出的飲水安全工程效益的測算理論是該文的創(chuàng)新之處。

參考文獻(xiàn)：

[1]周立國.基于效益評(píng)價(jià)的農(nóng)村飲水安全工程管理體制探討[J].黑龍江水利科技，2017（5）：187-189.

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作者:郭健鵬 孟旭 單位:阜新蒙古族自治縣抗旱服務(wù)站 阜新蒙古族自治縣水資源管理辦公室