氣象部門中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算

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摘要：本文從中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制的研究背景著手，探究了在政府氣象部門中采用中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算方式對財政預(yù)算編制造成的影響，并在此理論研究的基礎(chǔ)上提出了幾點推進(jìn)氣象部門中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制的策略，以期對提升國家政府的資金利用效益，推進(jìn)國家財政治理中預(yù)算管理體系的構(gòu)建與完善提供一些可供借鑒的觀點。

關(guān)鍵詞：氣象部門；中期財務(wù)規(guī)劃；滾動預(yù)算編制

引言

滾動預(yù)算編制制度是中期財務(wù)規(guī)劃中重要的組成部分之一，在政府部門預(yù)算管理中的重要性與必要性已經(jīng)在實際的預(yù)算管理過程中得到了充分的驗證，有利于強(qiáng)化政府部門在預(yù)算管理執(zhí)行中的管控力度。目前，《政府會計制度》的實施對預(yù)算的科學(xué)性和前瞻性要求更高，由于時限性的限制，年度預(yù)算已無法滿足基層單位可持續(xù)發(fā)展的需要，因此，編制中期滾動預(yù)算迫在眉睫。

一、研究背景

20世紀(jì)60年代，西方發(fā)達(dá)國家采取中期的財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制措施嘗試改善本國財政情況，扭轉(zhuǎn)當(dāng)時遭遇的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，且取得了一定的成效。到了八十年代，對采用中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制措施治理國家財政已經(jīng)積累了相當(dāng)多經(jīng)驗的西方各發(fā)達(dá)國家開始將國家財政治理的目標(biāo)由治理經(jīng)濟(jì)危機(jī)調(diào)整為預(yù)防未來財政風(fēng)險。西方各發(fā)達(dá)國家為了提高國家財政管理的公開性和透明度，推動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先性和可持續(xù)性的構(gòu)建，普遍開始推行中期財政規(guī)劃制度和滾動預(yù)算編制制度。西方發(fā)達(dá)國家采用中期財政規(guī)劃與滾動預(yù)算編制制度在國家財政治理中取得的示范性成效促使越來越多的發(fā)展中國家開始了對中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中作用的研究與探索。20世紀(jì)末期，國家陸續(xù)頒布預(yù)算法相關(guān)的法律政策并切實推進(jìn)了中國預(yù)算管理制度的實施與預(yù)算法法律體系的建立，明確了預(yù)算管理制度在保障國家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、快速發(fā)展的過程中起到的至關(guān)重要的作用和關(guān)鍵影響。為保證預(yù)算管理制度的有效施行，國家通過改革政府編制部門的財政預(yù)算制度，為在中國實施滾動預(yù)算編制制度打下了堅實的社會基礎(chǔ)。直到黨的十一屆三中全會通過了在中國實行中期財政管理制度的議題，中國開始加快預(yù)算平衡機(jī)制的改進(jìn)，以實現(xiàn)財政制度的可持續(xù)發(fā)揮作用為目標(biāo)，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的調(diào)整與改革。中國由中央財政部門聯(lián)合地方政府相關(guān)部門財政人員對未來中國財政發(fā)展情況進(jìn)行預(yù)期分析，實行中期財政規(guī)劃制度與滾動預(yù)算編制管理制度，強(qiáng)力約束氣象部門財政的使用范圍，統(tǒng)籌規(guī)劃財政預(yù)算編制，使財政預(yù)算資金能夠更有針對性地使用，減少財政支出的無謂成本，為提高對國家財政治理的有效性和可持續(xù)性提供數(shù)據(jù)的支持。滾動預(yù)算編制作為中長期財政管理手段的其中一種，需要以國家的經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展需求為基本導(dǎo)向，制定氣象部門年度財政發(fā)展預(yù)期目標(biāo)和發(fā)展計劃，為政府氣象部門的發(fā)展創(chuàng)新提供預(yù)算支持，從而進(jìn)一步提高國家財政資金的利用效率，一定程度上擴(kuò)大財政資金的利用范圍。

二、中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算對預(yù)算編制的影響

（一）有助于落實事業(yè)發(fā)展規(guī)劃

中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算制度的實行有利于落實預(yù)算編制的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。政府通過采用中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制制度可以彌補短期預(yù)算對環(huán)境變化應(yīng)變不足的問題，培養(yǎng)氣象部門各領(lǐng)導(dǎo)層形成跨年度的預(yù)算平衡戰(zhàn)略意識，用發(fā)展的、持續(xù)的預(yù)算編制理念統(tǒng)籌安排氣象部門的各項工作。氣象部門的各級領(lǐng)導(dǎo)不能只考慮短期的預(yù)算管理計劃和方式，還應(yīng)該堅定不移的考慮和規(guī)劃本部門中長期的財政發(fā)展，時刻關(guān)注自己所制定的部門內(nèi)部預(yù)算編制制度是否能夠讓氣象部門的發(fā)展達(dá)到上級及自己對氣象部門成果的預(yù)期所想，關(guān)注氣象部門內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的變化，及時、準(zhǔn)確處理影響部門發(fā)展的突發(fā)情況，保證氣象部門內(nèi)部各項工作的有序開展，切實推進(jìn)政府預(yù)算編制事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的落實。

（二）有助于提高預(yù)算編報質(zhì)量

政府采取中期財務(wù)規(guī)劃制度與滾動預(yù)算措施建立以年為單位的氣象部門的預(yù)算編制，有助于有效提高氣象部門的預(yù)算編報質(zhì)量。氣象部門遵循國家財政管理的基本導(dǎo)向，根據(jù)自身實際預(yù)算財政需要，制定以年為單位的財政預(yù)算編制方法。氣象部門要在實際的預(yù)算編制執(zhí)行過程中按照實際情況不斷調(diào)整預(yù)算編制方式，使預(yù)算編制與實際財政發(fā)展情況保持基本一致，不可脫離實際情況，從而大大降低氣象部門的財政工作不確定性，通過對預(yù)算情況及時、準(zhǔn)確地反饋和調(diào)整，使本部門的中期財務(wù)規(guī)劃對滾動預(yù)算編制方式的影響保持在一個較為公開、透明的標(biāo)準(zhǔn)之上，進(jìn)一步提升政府在民眾心中的信服力。

（三）有助于提高資金的使用效能

政府氣象部門制定中期財政規(guī)劃，實施滾動預(yù)算編制能夠大大提高政府資金的使用效能，使資金的沉淀率在一定程度上降低。政府可以通過建立財政預(yù)算數(shù)據(jù)庫的方式，按照項目的緊急程度對項目預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行分類、排序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中期財政規(guī)劃，最大限度地調(diào)動政府資金，集中財力、物力重點解決較為重要的部門項目，在中長期財政規(guī)劃的總領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)政府預(yù)算編制的實際發(fā)展情況，推動政府資金可持續(xù)利用率的進(jìn)一步提高，減少政府財政的成資金本損耗，避免出現(xiàn)偏離滾動預(yù)算編制的資金使用情況出現(xiàn)，為預(yù)算管理的執(zhí)行提供良好的保障，有利于政府中期財政規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）有助于推動績效評價工作

建立滾動預(yù)算編制的績效評估機(jī)制能夠有效保障政府氣象部門滾動預(yù)算編制正常運行，有利于推動政府財政績效評價工作制度風(fēng)構(gòu)建與完善，從而推動中國財政管理體系的改革和創(chuàng)新。政府可以通過制定預(yù)算支出與預(yù)算績效并重的滾動預(yù)算編制，構(gòu)建全面、合理的預(yù)算績效評價管理格局，激發(fā)氣象部門工作人員的工作積極性，提升預(yù)算編制項目的完成效率和完成質(zhì)量，在一定程度上有效提高政府資金使用的公開度和透明度，加強(qiáng)政府與民眾的聯(lián)系，增強(qiáng)政府的公信力和權(quán)威性。通過建立滾動預(yù)算編制的績效評估機(jī)制還能夠更加客觀、全面地反映出政府財政改革的發(fā)展進(jìn)程。

三、推進(jìn)氣象部門中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制的策略

（一）提高中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算重視程度

想要推進(jìn)氣象部門中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制的實施，首當(dāng)其沖的便是提高政府氣象部門對中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制的重視程度，讓氣象部門的各級領(lǐng)導(dǎo)明白實施此方案對部門發(fā)展有什么優(yōu)勢。在2008年的時候我國已經(jīng)有部分地區(qū)開始實行滾動預(yù)算編制的工作，而在國外，20世紀(jì)末便開始了滾動預(yù)算管理模式，逐步成為國家預(yù)算管理的重要組成部分。實行滾動預(yù)算，不僅是對本部門長期發(fā)展的資金、資源提供有效保障，而且還可以不斷優(yōu)化本部門的預(yù)算編制能力，根據(jù)實際情況及時作出相應(yīng)調(diào)整，整合資金，提前做好準(zhǔn)備，遇見突發(fā)情況可以及時作出應(yīng)變。除此之外，還可以提高本部門預(yù)算編制的質(zhì)量，可以更好地完成年度與年度之間的連續(xù)性，優(yōu)化資源配置。并且其中還包含了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，可以更好保障預(yù)算管理的執(zhí)行力度，保證其完成目標(biāo)。

（二）推進(jìn)氣象部門全口徑預(yù)算、決算管理

推進(jìn)氣象部門全口徑預(yù)算、決算管理是推進(jìn)滾動預(yù)算管理的重要保障之一。因為目前滾動預(yù)算編制工作才剛剛啟動，還處于試點階段，并沒有過多的經(jīng)驗，更多的是需要自身研究探索。所以在氣象部門實施全口徑預(yù)算和決算管理制定時一定要遵從以下幾項基本原則，這樣才能夠更好發(fā)揮其作用。第一是保障發(fā)展原則。預(yù)算編制和決算管理一定要從本部門長期發(fā)展出發(fā)，不要僅限眼下利益；第二是謹(jǐn)慎性原則。這要求在預(yù)算編制時一定要小心謹(jǐn)慎，同樣的方案要多準(zhǔn)備幾項對策，盡可能將財務(wù)風(fēng)險降低；然后是動態(tài)遞延原則，這就要求了部門是預(yù)算編制時不僅需要考慮本部門發(fā)展，更要關(guān)注國家時事，與其相結(jié)合；第三是績效考評原則。也就是以結(jié)果為導(dǎo)向，制定相應(yīng)的考評體系，檢驗其實施效益。

（三）滾動預(yù)算規(guī)劃與上級管理規(guī)劃相銜接，改變年度預(yù)算傳統(tǒng)觀念

氣象部門想要實行滾動預(yù)算計劃首先需要和上級管理規(guī)劃相銜接，并且要改變年度預(yù)算傳統(tǒng)觀念。但這并不是三言兩語就可以完成的，滾動預(yù)算在我國目前還處于探索的階段，像歐美一些國家三到五年的滾動預(yù)算做法雖然常見，但在我國僅有河北省等極少數(shù)地方在實施三年的滾動預(yù)算實踐。并且在目前的實施中還存在著很多問題，比如部門之間信息不對等，對于很多項目申報不均勻，對于本年度預(yù)算過于重視而忽略了后兩年的規(guī)劃等情況。這其實側(cè)面說明了我國傳統(tǒng)預(yù)算觀念還是較強(qiáng)，只關(guān)注當(dāng)下，并沒有在實踐中真正考慮長遠(yuǎn)的發(fā)展，也沒有考慮我國接下來的一些重大的決策或者重大改革，想要將其銜接，更好地完成本部門的職能。所以想要提高滾動預(yù)算計劃的實施的效果，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念是必然的選擇。

（四）制定與公布預(yù)算指南

滾動預(yù)算編制的制定至關(guān)重要的步驟之一?？茖W(xué)有效地對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測和財政資金的規(guī)劃是預(yù)算編制是否有效、準(zhǔn)確等的重要保障。目前，我國作為發(fā)展中國家，在預(yù)測方面相較于歐美發(fā)達(dá)國家是遙不可及的，所以在一定程度上和實際情況會有不小偏離，所以更是需要黨中央的正確引導(dǎo)。近年來，雖然國務(wù)院發(fā)表了預(yù)算管理總體原則的指導(dǎo)理念和編制方向，但僅限于一個大的概念，具體的方案還是需要各部門來研究制定。為了加快滾動預(yù)算管理的編制工作，制定并且頒布一份詳細(xì)的預(yù)算編制指南是十分重要的，這樣在各部門進(jìn)行預(yù)算編制時，如果遇見了難題或者不確定因素，可以首先通過查閱預(yù)算編制指南得到初步解答，根據(jù)其指導(dǎo)或者建議，解決本部門預(yù)算編制所遇見的問題，提高預(yù)算編制的質(zhì)量。（五）建立滾動預(yù)算績效評估機(jī)制建立滾動預(yù)算績效評估機(jī)制是保障滾動預(yù)算編制正常運行的重要組成部分之一。就目前我國正在實行的預(yù)算績效管理制度來看，其實效果并不理想，沒有達(dá)到制定預(yù)算績效管理制度的目標(biāo)。為此，查閱了其他國家政府實行預(yù)算績效管理制度的具體方式，結(jié)合我國的實際情況，認(rèn)為建立滾動預(yù)算績效評估機(jī)制是非常有幫助的。首先，對于實行滾動預(yù)算績效機(jī)制的部門、日期以及性質(zhì)等分類標(biāo)注，不同類型制定不同的績效評估體系。其次，制定相應(yīng)的獎懲措施，強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)人以及執(zhí)行者的權(quán)利和義務(wù)，保證其正常運行。除此之外，根據(jù)績效考核的結(jié)果，要及時復(fù)盤，找到其中存在的問題，認(rèn)真分析，探索解決方法，在下一年度或者在之后年度的預(yù)算編制時提供強(qiáng)有力的依據(jù)，提高預(yù)算管理優(yōu)化資源配置的作用。

（六）杜絕業(yè)務(wù)項目的“小、碎、散”問題

2019年6月，計財司預(yù)算處發(fā)布了中央部門2020—2022年支出規(guī)劃和2020年預(yù)算編制要求，對2020年預(yù)算編制重點任務(wù)和預(yù)算編制流程要求做出了相關(guān)說明。要求各部門必須不折不扣地落實過緊日子的要求，不僅需要嚴(yán)格壓縮一般性支出，而且要嚴(yán)格把控“三公”經(jīng)費等其他費用預(yù)算，并且對于預(yù)算的編制和安排要強(qiáng)化相應(yīng)的約束機(jī)制，將預(yù)算編制、安排和預(yù)算執(zhí)行相掛鉤，強(qiáng)化部門預(yù)算管理主體責(zé)任，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，完善項目決策機(jī)制，加強(qiáng)項目入庫管理的建設(shè)，細(xì)化落實項目立項、編報、執(zhí)行和績效責(zé)任，杜絕業(yè)務(wù)項目的“小、碎、散”問題。使得各類支出預(yù)算測算全面、合規(guī)，上年結(jié)轉(zhuǎn)資金、地方財政撥款收入、其他收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入預(yù)計全面、合理等。

（七）落實預(yù)算管理責(zé)任制

江西省氣象局將《中國氣象局計劃財務(wù)司關(guān)于2019-2021年支出規(guī)劃和2019年部門預(yù)算編制工作的通知》轉(zhuǎn)發(fā)給了市局、縣級等氣象部門。為適應(yīng)國家預(yù)算管理制度改革的要求，加強(qiáng)部門預(yù)算的前瞻性和規(guī)范性，要求各部門必須認(rèn)真閱讀此通知，領(lǐng)會其中預(yù)算編制工作精神，并且嚴(yán)格貫徹落實。為了進(jìn)一步提高我省氣象部門預(yù)算編制管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平，江西省氣象局不僅研究了黨中央下發(fā)的文件，并且將其和本省實際情況相結(jié)合，制定了《江西省氣象部門預(yù)算編制管理實施辦法》，其中對于部門預(yù)算編制流程以及注意事項有詳細(xì)的說明，對于各個部門所承擔(dān)的責(zé)任明確說明，在原有的實施基礎(chǔ)上，增加了部分流程，如新增資產(chǎn)審批程序、新增在中央部門預(yù)算管理系統(tǒng)中上傳相關(guān)附件等，落實預(yù)算管理責(zé)任制。

（八）建立健全法律保障

建立健全法律保障是中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制根本保障之一。這并非無稽之談，根據(jù)歐美國家從20世紀(jì)末到現(xiàn)在的發(fā)展歷程來看，其各個國家制定與其相關(guān)完善的法律制度是中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制持續(xù)有效的進(jìn)行的重要保障。而我國為了推動中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制的進(jìn)行，在2014年也頒布了相關(guān)法律，以確保中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算得到法律效力上的權(quán)威性。有了法律的支撐，各省市便可以根據(jù)自身的實際情況、自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點進(jìn)行相關(guān)的地方法規(guī)的構(gòu)建，為本地區(qū)的部門預(yù)算編制提供強(qiáng)有力的保障，保證其順利編制與實施。并且還可以對中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制進(jìn)行相關(guān)宣傳，通過開展相關(guān)的講座等方式，提高各單位負(fù)責(zé)人以及工作人員對其的認(rèn)識與了解，有效的提升之后各部門的中期財務(wù)規(guī)劃與滾動預(yù)算編制的能力。

四、結(jié)語

綜上所述，中期財政規(guī)劃與滾動預(yù)算編制制度在我國財政管理體系中的采納和應(yīng)用已是不可避免的。制定國家財政的中長期跨年度規(guī)劃能夠使我國經(jīng)濟(jì)在未來的發(fā)展過程中以堅強(qiáng)的姿態(tài)應(yīng)對外部環(huán)境帶來的影響甚至阻礙，良好適應(yīng)巨大的財政發(fā)展高強(qiáng)度、高壓力并存的發(fā)展環(huán)境，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政資金在我國的使用范圍和使用效率，強(qiáng)化我國財政預(yù)算管理能力。同時，我國不能單單埋頭苦干，還要積極吸收更早開始采用中期財政規(guī)劃與滾動預(yù)算編制制度應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的西方發(fā)達(dá)國家在國家財政治理中的豐富經(jīng)驗與先進(jìn)理論，有計劃、有秩序地推行中期財政規(guī)劃與滾動預(yù)算編制管理，實現(xiàn)我國財稅制度的進(jìn)一步完善與改革。

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作者:吳麗萍 單位:南昌市氣象局