建國后公共管理模式嬗變思路

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隨著民主化、科學(xué)化、法制化的推進(jìn)，民智不斷被啟迪、民心不斷被解放；而民治民心的充分準(zhǔn)備又為民主化、科學(xué)化、法制化的進(jìn)一步推進(jìn)提供了條件。由此看來，上述解釋是不能令人信服的。筆者認(rèn)為，民主化、科學(xué)化、法制化背后真正的原因，在于國家理性、政黨理性、利益集團(tuán)理性和個(gè)人理性等在公共管理的不斷實(shí)踐中逐漸成熟。換言之，民主化、科學(xué)化、法制化道路的選擇，是各種力量經(jīng)過長期博弈，最終找到各方都可以接受的均衡點(diǎn)。而理性貫穿公共管理領(lǐng)域各類博弈的始終，成為了推動(dòng)公共管理進(jìn)步的決定性力量。

1理性：公共管理民主化、科學(xué)化、法制化的真正動(dòng)因

一般認(rèn)為，理性是指人們運(yùn)用知識(shí)技能發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的綜合能力，涵蓋判斷、分析、綜合、比較、推理、計(jì)算等各方面能力。理性是如何推動(dòng)公共管理領(lǐng)域民主化、科學(xué)化、法制化的呢？筆者認(rèn)為可以從理性對(duì)公共管理領(lǐng)域中兩種力量的影響進(jìn)行分析。

1.1首先是理性對(duì)管理群體的影響

第一，理性使得管理群體能客觀看待自身能力的限度，正確認(rèn)識(shí)自己的錯(cuò)誤和不足。這就使得管理群體盡可能避免了盲目自大的心理狀態(tài)，轉(zhuǎn)而極力跳脫寡頭統(tǒng)治的“鐵律”并積極主動(dòng)地向外界尋求建議和幫助。這客觀上推動(dòng)了民主化的進(jìn)程。第二，理性使得管理群體能盡量保持科學(xué)的態(tài)度，不主觀臆測、不輕信盲從。同時(shí)，理性也促使管理群體不斷學(xué)習(xí)新的知識(shí)、不斷掌握新的工具來保證公共管理領(lǐng)域的可持續(xù)性。這客觀上推動(dòng)了科學(xué)化的進(jìn)程。第三，理性使得管理群體在公共管理的實(shí)踐中對(duì)人類自身的認(rèn)識(shí)愈發(fā)成熟，擺脫對(duì)自己和他人的絕對(duì)信賴，轉(zhuǎn)而不斷摸索獨(dú)立于人之外的、更為可靠的、操作性更強(qiáng)的制度。這客觀上推動(dòng)了法制化的進(jìn)程。

1.2其次是理性對(duì)被管理群體的影響

第一，理性使被管理者能夠獨(dú)立思考并懷疑所謂“本該如此”的社會(huì)狀況的，對(duì)把自己排除在外決策者之外的管理活動(dòng)提出質(zhì)疑。這客觀上保證了民主化的進(jìn)程。第二，理性也使被管理者對(duì)管理者實(shí)施的具體管理活動(dòng)不輕信、不盲從，使他們有能力發(fā)現(xiàn)具體管理活動(dòng)中的不科學(xué)不合理之處。這客觀上保證了科學(xué)化的進(jìn)程。第三，理性使被管理者對(duì)管理者始終懷有戒心，他們要求與管理者訂立契約來確立其權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這客觀上保證了法制化的進(jìn)程。因此，理性實(shí)際上從積極與消極、主動(dòng)與被動(dòng)兩個(gè)方面促進(jìn)了公共管理的民主化、科學(xué)化和法制化。

2研究理性在公共管理中作用的突出意義

筆者認(rèn)為，其最大的意義在于：理性是人類與生俱來的。相對(duì)于法治建設(shè)等人為工作，其概念具有原初性。將理性認(rèn)定為源動(dòng)力可以一舉突破公共管理發(fā)展歷程中“先有雞還是先有蛋”的悖論。

2.1“公共管理”、“工具理性”、“價(jià)值理性”等概念在本文中的內(nèi)涵與外延

本文中的“公共管理”，并非僅指“公共管理學(xué)”，而是涵蓋了“公共管理”在理論和實(shí)踐兩方面的涵義。在公共管理的理論層面，筆者接受陳振明教授的觀點(diǎn)，贊同公共管理領(lǐng)域的三次范式轉(zhuǎn)換：即公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)。根據(jù)學(xué)界普遍接受的觀點(diǎn)，三次范式轉(zhuǎn)換中公共管理的領(lǐng)域愈發(fā)擴(kuò)大。在此基礎(chǔ)上，筆者將政黨執(zhí)政等相關(guān)概念也納入公共管理領(lǐng)域中來。而在中國的國情下，執(zhí)政黨在公共管理中占絕對(duì)優(yōu)勢地位。因此，本文對(duì)于理性的探究，重點(diǎn)將集中在政黨理性之上。在公共管理的實(shí)踐層面，筆者認(rèn)為廣義上的公共管理并不僅僅是政府或者第三部門對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，它同時(shí)也包括了對(duì)公民的管理。換言之，筆者認(rèn)為公共管理領(lǐng)域中的“被管理者”是值得關(guān)注和研究的。因此，本文對(duì)理性的探究，也會(huì)涵蓋對(duì)“被管理者”之理性的研究。綜上所述，本文中的“公共管理”，是一個(gè)較傳統(tǒng)研究更為廣泛的領(lǐng)域，可以將其理解為“政治”與“公共管理”的“并集”，見圖2所示。工具理性和價(jià)值理性的概念最早是由馬克斯•韋伯提出來的，二者為人的理性的相互對(duì)立又彼此聯(lián)系的重要方面。所謂“工具理性”，就是通過實(shí)踐的途徑確認(rèn)工具（手段）的有用性，從而追求事物的最大功效，為人的某種功利的實(shí)現(xiàn)服務(wù)。價(jià)值理性則是“通過有意識(shí)地對(duì)一個(gè)特定的行為———倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的———無條件的固有價(jià)值的純粹信仰，不管是否取得成就”。在定義的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為“工具理性”實(shí)質(zhì)上代表著“絕對(duì)的理性”、“實(shí)用的理性”和“理性的理性”；而“價(jià)值理性”實(shí)質(zhì)上代表著“相對(duì)的理性”、“自然的理性”和“感性的理性”?！肮ぞ呃硇浴北憩F(xiàn)出對(duì)制度、數(shù)據(jù)的依賴而“價(jià)值理性”則表現(xiàn)出對(duì)人的信任。同時(shí)，“工具理性”是基礎(chǔ)而被動(dòng)的，“價(jià)值理性”是核心而主動(dòng)的。關(guān)于工具理性和價(jià)值理性的討論，很大程度上與關(guān)于理性與感性的討論具有一致性，同時(shí)涉及到唯物主義與唯心主義等哲學(xué)命題。在經(jīng)過多年?duì)幷撊詻]有結(jié)果的命題面前，筆者選擇不再糾纏于概念的具體定義，而在下文中直接應(yīng)用其實(shí)質(zhì)含義。

2.2從“運(yùn)動(dòng)”到“活動(dòng)”———工具理性對(duì)價(jià)值理性的挑戰(zhàn)

前后，我國的公共管理模式發(fā)生了重大的變化，其突出表現(xiàn)，便是“運(yùn)動(dòng)模式”的消亡與“活動(dòng)模式”的興起。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從建國初期到開始，我國共發(fā)動(dòng)了30次左右的“運(yùn)動(dòng)”。而期間有記載的運(yùn)動(dòng)居然多達(dá)31次，超過了前的總和。后，中央決定不再進(jìn)行群眾運(yùn)動(dòng)，隨之而來的是此起彼伏的“活動(dòng)”，涵蓋理論學(xué)習(xí)、黨的建設(shè)、道德倡導(dǎo)、科教文衛(wèi)等等，從“五講四美三熱愛”一直到如今的“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”。

2.2.1“運(yùn)動(dòng)”與“活動(dòng)”的概念辨析。公共管理領(lǐng)域中的“運(yùn)動(dòng)”和“活動(dòng)”，一般是指“政治運(yùn)動(dòng)”和“政治活動(dòng)”。兩者都被各國公共管理的主體廣泛運(yùn)用到公共管理的活動(dòng)中，并非中國首創(chuàng)。但中國的公共管理主體在運(yùn)用運(yùn)動(dòng)和活動(dòng)時(shí)的次數(shù)之多、頻率之高、范圍之廣和效果之大確實(shí)罕見。一般認(rèn)為，“運(yùn)動(dòng)”是劇烈的“活動(dòng)”，“活動(dòng)”是舒緩的“運(yùn)動(dòng)”。除了激烈程度不同外，兩者還存在以下幾個(gè)顯著區(qū)別。首先，兩者的強(qiáng)制性不同。運(yùn)動(dòng)（在中國多指人民運(yùn)動(dòng)）的精神往往具有等同法律甚至超越法律的強(qiáng)制性，一般強(qiáng)調(diào)人人過關(guān)、無一例外。而活動(dòng)的精神則往往表現(xiàn)為“號(hào)召”，活動(dòng)的受眾只要一般性的“響應(yīng)”即可。其次，兩者的目的性不同。運(yùn)動(dòng)一般有明確的打擊對(duì)象，以“破壞”為主，“建設(shè)”為輔。運(yùn)動(dòng)的口號(hào)也大多是“批判XXX”、“反對(duì)XXX”、“整治XXX”、“鎮(zhèn)壓XXX”以及“對(duì)XXX的斗爭”等。其中，、大煉鋼鐵和化運(yùn)動(dòng)似乎具有建設(shè)的名號(hào)，但實(shí)際過程中仍然以破壞為主。而活動(dòng)一般沒有具體的打擊對(duì)象，以“建設(shè)”為主，“破壞”為輔?；顒?dòng)的口號(hào)大多是“學(xué)X”、“建設(shè)XXX”、“推動(dòng)XXX”以及“貫徹落實(shí)XXX”等。后的“反腐”活動(dòng)算是最具破壞意義的活動(dòng)了，但其實(shí)質(zhì)仍然是通過“反腐”的方式來“倡廉”，依次構(gòu)建和諧社會(huì)。最后，兩者的過程不同。運(yùn)動(dòng)一般具有突然性和偶然性，經(jīng)常由某一事件、某一個(gè)案或某一典型觸發(fā)，運(yùn)動(dòng)過程中大多會(huì)出現(xiàn)發(fā)起者沒有想到、不愿看到甚至無法控制的情況。譬如愈演愈烈直至不可收拾。而活動(dòng)一般經(jīng)過長期籌劃和部署，有明確“時(shí)間表”和詳盡的“線路圖”，活動(dòng)過程也往往在發(fā)起者的掌控中。譬如“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”分階段、分環(huán)節(jié)的設(shè)置取得了良好的效果。

2.2.2運(yùn)動(dòng)與活動(dòng)背后的價(jià)值理性與工具理性。在“運(yùn)動(dòng)時(shí)代”，“價(jià)值理性”在我國從上而下的理性中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢地位。這種“中國式價(jià)值理性”，發(fā)端于等領(lǐng)導(dǎo)人在建國前的反對(duì)工具理性的若干思想，譬如“理性認(rèn)識(shí)來源于感性認(rèn)識(shí)”等。對(duì)工具理性的批評(píng)在《反對(duì)本本主義》和《改造我們的學(xué)習(xí)》等文獻(xiàn)中也有相關(guān)體現(xiàn)。結(jié)束前，政治精英和人民群眾都傾向于為了自己認(rèn)可的理念而去破壞現(xiàn)有的制度。“文件治國”的理念與人民群眾過度高漲的熱情，使得價(jià)值理性在公共管理領(lǐng)域不斷地?cái)U(kuò)張，以至于人們崇尚主義而蔑視法律。個(gè)人崇拜的日益盛行和規(guī)則意識(shí)的逐漸淡漠終于造就了十年的動(dòng)亂，也造就了價(jià)值理性的黃金時(shí)期。在這一時(shí)期，價(jià)值理性愈發(fā)顯現(xiàn)出其“非理性”甚至“反理性”的特點(diǎn)，最終引發(fā)越來越多人的懷疑和反對(duì)。結(jié)束后，工具理性逐漸取代價(jià)值理性成為我國公共管理的主流思想。其實(shí)用性、可操作性使其在極短的時(shí)間內(nèi)收獲了普遍認(rèn)同?！安还芎谪埌棕垼降嚼鲜缶褪呛秘垺薄ⅰ柏毟F不是社會(huì)主義”、“穩(wěn)定壓倒一切”等名言正是工具理性的典型顯現(xiàn)。在工具理性的主導(dǎo)下，我國的公共管理愈發(fā)實(shí)用和實(shí)證。因此，在“活動(dòng)”時(shí)代公共管理的主要任務(wù)已經(jīng)不再是灌輸價(jià)值而是教授工具。人們很少再會(huì)為了自己所認(rèn)同的政治價(jià)值而去破壞正常運(yùn)行的政治制度，轉(zhuǎn)而將注意力轉(zhuǎn)移到體制的優(yōu)化，即工具的打磨。

2.3從“GDP”到“幸福度”———價(jià)值理性對(duì)工具理性的反擊

世紀(jì)之交，我國的公共管理模式再次發(fā)生重大變化，其突出表現(xiàn)，便是“GDP導(dǎo)向”向“幸福度”導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。依賴數(shù)據(jù)指標(biāo)、重視量化分析是工具理性的突出特點(diǎn)。工具理性取代價(jià)值理性在我國公共管理領(lǐng)域的地位以來，我國越來越重視數(shù)字、排名、指標(biāo)等客觀考評(píng)依據(jù)，甚至出現(xiàn)了“瘋狂的GDP”等異化現(xiàn)象。新千年以來，對(duì)GDP導(dǎo)向的反思愈發(fā)深刻而廣泛。如今公共管理者普遍接受“幸福度”的衡量新標(biāo)準(zhǔn)GDP的瘋狂與工具理性的異化。公共管理者并非不知道GDP乃至所有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的局限性。他們不惜代價(jià)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，本質(zhì)上是為了借助“GDP”這一客觀指標(biāo)上的勝利、證明自身公共管理制度的優(yōu)越性。（從政治角度說，也就是為了證明中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性）。國家公共管理者的觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)靠前了，證明自己是強(qiáng)大的，說話才有人聽，中國在世界范圍內(nèi)的影響力也會(huì)隨之提升，那么中國必然可以在各國博弈中占據(jù)更多主動(dòng)，收獲更多利益。換言之，GDP滿足了工具理性自我證明的需要。而地方攀比經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的行為則更好理解。地方經(jīng)濟(jì)的數(shù)量和增量直接影響到了中央對(duì)地方支持的力度，也直接決定了地方公共管理者的仕途命運(yùn)。因此，在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的競爭中，地方政府更為瘋狂。上述種種表現(xiàn)，其實(shí)都是工具理性不斷擴(kuò)張的表現(xiàn)。國家和地方紛紛選擇了見效最快的管理模式，在最容易量化、最具競爭性的方面做出了極大的傾斜。“GDP導(dǎo)向”變成了“GDP唯一”，“指標(biāo)化”變成了“唯指標(biāo)化”。其實(shí)質(zhì)原因，都在于工具理性的自身缺陷和不斷異化。在理性工具面前，人們的信仰、良知甚至人性都紛紛出現(xiàn)了被瓦解的趨勢。工具理性的存在，是為了規(guī)范價(jià)值理性。換言之，工具理性是為價(jià)值理性服務(wù)的。如果工具理性完全吞噬了價(jià)值理性，那就會(huì)走向“理性的非理性瘋狂”。

幸福度的興起與價(jià)值理性的重現(xiàn)。新千年后，GDP導(dǎo)向造成的嚴(yán)重后果愈發(fā)顯現(xiàn)，公管管理主體紛紛進(jìn)行了反思和探索。人民逐漸認(rèn)識(shí)到，在GDP導(dǎo)向下，公共管理的價(jià)值、任務(wù)與意義都被理性工具扭曲了。發(fā)展和優(yōu)化公共管理，是為了改進(jìn)公共部門提供公共物品的職能。而在GDP導(dǎo)向下，公共物品的受眾常常被忽視，公共物品的提供者完全主導(dǎo)了公共管理的方向。換言之，工具理性的擴(kuò)張?jiān)炀土恕敖y(tǒng)治型”的政府。在此形勢下，國內(nèi)的“幸福經(jīng)濟(jì)學(xué)”、“幸福政治學(xué)”和“幸福管理學(xué)”逐漸興起?！靶腋６取钡母拍钜脖还补芾碚咧械母镄屡梢胫袊?，引發(fā)了公共管理領(lǐng)域的重要革命。“幸福度”的理論根基，就在于蘊(yùn)含其中的價(jià)值理性。公共管理者在實(shí)施管理活動(dòng)時(shí)，必須堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，必須懷有天下為公的理念。這才是公共管理的倫理和價(jià)值所在。因此，提高人民的幸福度、滿意度，才是公共管理的根本任務(wù)。此時(shí)價(jià)值理性的重現(xiàn)，既是公共管理者功利主義、短視主義、個(gè)人主義走向極端的反彈，也是公管管理中管理群體與被管理群體充分博弈后尋找的均衡點(diǎn)。在實(shí)踐中，公共管理者逐漸發(fā)現(xiàn)了GDP與幸福度中的內(nèi)在聯(lián)系：GDP是幸福度的前提保證，而幸福度則是衡量GDP“含金量”的標(biāo)準(zhǔn)。

3結(jié)論

“正-反-合”———探尋工具理性與價(jià)值理性的黃金配比：在得出結(jié)論前，我們簡單回顧一下工具理性和價(jià)值理性在我國公共管理領(lǐng)域兩個(gè)回合的博弈。根據(jù)黑格爾的觀點(diǎn)，事物的發(fā)展都會(huì)經(jīng)過正-反-合三個(gè)階段，我國公共管理的成熟也不例外。在建國至今的大半個(gè)世紀(jì)中，工具理性和價(jià)值理性交替占據(jù)著指導(dǎo)思想的主流。經(jīng)過兩個(gè)回合的博弈，工具理性和價(jià)值理性逐漸由對(duì)立走向統(tǒng)一，形成了推動(dòng)公共管理進(jìn)一步發(fā)展的強(qiáng)大合力。那么，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)后的公共管理主體又該如何尋找工具理性和價(jià)值理性的平衡點(diǎn)呢？首先，要認(rèn)識(shí)到工具理性與價(jià)值理性各自的優(yōu)缺點(diǎn)，并將其運(yùn)用到不同性質(zhì)的管理活動(dòng)中去。工具理性規(guī)范、務(wù)實(shí)、見效快，適用于具體的、微觀的、短期的管理活動(dòng)。價(jià)值理性內(nèi)涵、務(wù)虛、影響大，適用于抽象的、宏觀的、長期的管理活動(dòng)。其次，要利用好工具理性與價(jià)值理性的相互關(guān)系，綜合考慮以保證公共管理的效果。工具理性是價(jià)值理性的基礎(chǔ)，這就要求我們?cè)谶\(yùn)用價(jià)值理性處理問題前，要運(yùn)用工具理性進(jìn)行分析。價(jià)值理性是工具理性的升華，這就要求我們?cè)谶\(yùn)用工具理性處理問題后，要運(yùn)用價(jià)值理性進(jìn)行反思。同時(shí)，公共管理的主體應(yīng)當(dāng)注意：工具理性可以規(guī)范價(jià)值理性，價(jià)值理性可以指導(dǎo)工具理性。總之，公共管理主體應(yīng)當(dāng)審時(shí)度勢地運(yùn)用價(jià)值理性和工具理性，不斷探尋價(jià)值理性和工具理性的黃金配比，以求公共管理效果的最大化。

作者：陸屹洲 單位： 華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院