政黨制度公共管理特征及優(yōu)勢

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中國的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商，是以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)和核心，以多黨合作政治協(xié)商為路徑的協(xié)同模式。在公共治理的非平衡系統(tǒng)中，中國共產(chǎn)黨為執(zhí)政黨，掌握決策權(quán)，各派為參政黨，享有參與權(quán)、管理權(quán)，雙方在各自的子系統(tǒng)中協(xié)同所產(chǎn)生的行為效應(yīng)超越了單獨(dú)要素所發(fā)揮的影響力，從而形成執(zhí)政黨和參政黨在功能展現(xiàn)過程中所起到的聯(lián)合作用與統(tǒng)一作用。通過不斷地信息交流、開拓發(fā)展思路實(shí)現(xiàn)多黨合作政治協(xié)商路徑的多元化良性發(fā)展。黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào):“堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局。加強(qiáng)同派的政治協(xié)商。把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商實(shí)效性?！北疚倪\(yùn)用管理學(xué)的相關(guān)理論和模型研究多黨合作政治協(xié)商是區(qū)別于以政治學(xué)、歷史學(xué)為手段的創(chuàng)新思維。亨利•法約爾提出:“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，即為達(dá)到同一目的而進(jìn)行的各種活動(dòng)，應(yīng)由一位領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)一項(xiàng)計(jì)劃開展，這是統(tǒng)一行動(dòng)、協(xié)調(diào)配合、集中力量的重要條件。”一個(gè)國家是一個(gè)社會(huì)組織，這樣的組織要為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而存在的，要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的目標(biāo)就必須有具備影響力的領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)執(zhí)行者朝著一個(gè)方向努力，在實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)過程中政治制度和政治格局的制定決定著是否可以動(dòng)員一切能夠調(diào)動(dòng)和利用的力量，建立一套以執(zhí)政黨為管理核心，以多元化為主體的公共管理體系。堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國特色社會(huì)主義發(fā)展道路一條重要的成功經(jīng)驗(yàn)，也是中國特色政治制度在公共管理領(lǐng)域的有效應(yīng)用。

一、中國政黨制度中的“主體性”特征

管理的主體回答由誰來進(jìn)行管理的問題，管理的主體性則闡釋了人在實(shí)踐過程中表現(xiàn)出來的能力、作用、地位，即人的自主、主動(dòng)、能動(dòng)、自由、有目的活動(dòng)的地位和特性。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商中，中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，是執(zhí)政黨，是多黨合作的前提和基礎(chǔ)，是社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)取得勝利的根本保證。沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也就無從談起新時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商制度。從這個(gè)方面講，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政者，在管理的主體性中，起主導(dǎo)作用，主導(dǎo)中國特色社會(huì)主義建設(shè)路線、方針、政策，在決策過程中起著決定性作用，主導(dǎo)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的進(jìn)程，主導(dǎo)中國的內(nèi)政外交策略的制定與實(shí)施。各派作為參政者，在政治上保持相對(duì)自由，在機(jī)構(gòu)組織上享有相對(duì)獨(dú)立的設(shè)置，但是要接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，服從、服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。從這方面講，在管理的主體性中是從屬的、服務(wù)型的，因而是補(bǔ)充性作用。

1．參與主體的非排他性

參與主體的非排他性也可以稱為非排斥性，是指執(zhí)政者在對(duì)國家進(jìn)行政治管理時(shí)，不排除其他政黨或者政治組織也同時(shí)參與其中，享有一定的管理權(quán)力，執(zhí)政者不會(huì)排斥不同的意見。多黨合作政治協(xié)商的參與主體包括中國共產(chǎn)黨和各派。雖然中國共產(chǎn)黨不是唯一的參與主體，但這并不意味著其核心地位的動(dòng)搖，其代表的是公共利益，為公共服務(wù)提供政策性保障。民族資產(chǎn)階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)及其知識(shí)分子為主要成員的各派逐步改造為社會(huì)主義勞動(dòng)者的一部分，重要的是派的政黨性質(zhì)和群眾基礎(chǔ)逐漸發(fā)生本質(zhì)性變化，政治目標(biāo)由建立資產(chǎn)階級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)閾碜o(hù)建立社會(huì)主義政府，由以階級(jí)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉温?lián)盟為基礎(chǔ)的目標(biāo)立場更加一致、關(guān)系更加牢固的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度得到進(jìn)一步鞏固和壯大。參與主體在國家政權(quán)體系構(gòu)建和社會(huì)管理中具有基礎(chǔ)話語權(quán)，在政治利益格局的分配中執(zhí)政黨和參政黨協(xié)商共識(shí)，使民主價(jià)值得以彰顯。

2．管理主體的服務(wù)性

在公共管理的范式下，政黨的服務(wù)在價(jià)值體系中由邊緣位移至中心，成為基本的價(jià)值取向。在管理主體的服務(wù)理念統(tǒng)攝下，傳統(tǒng)政黨政治管理中的一切服從“統(tǒng)治秩序”的理念開始動(dòng)搖，價(jià)值實(shí)現(xiàn)中的理論與實(shí)踐、手段與目的沖突和矛盾得到化解，協(xié)調(diào)意識(shí)、合作意識(shí)得到提升。中國的多黨合作政治協(xié)商機(jī)制體現(xiàn)了在此種模式下管理主體的服務(wù)性，服務(wù)作為核心價(jià)值通過管理途徑、政治途徑、法律途徑和政策途徑來實(shí)現(xiàn)，執(zhí)政黨與參政黨建立雙邊合作伙伴關(guān)系，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，多黨配合協(xié)調(diào)，達(dá)成統(tǒng)一的目標(biāo)，不僅要在觀念、結(jié)構(gòu)、制度和政策等方面突破創(chuàng)新，還要在政黨互信的基礎(chǔ)上，更加突出了執(zhí)政黨和參政黨與公民所保持的直接、密切的關(guān)系，遵循著公開透明、高效便捷和以人為本的原則，為公民參與政治治理提供機(jī)會(huì)，滿足不同群體的高層次要求，“滿足社會(huì)在轉(zhuǎn)型期對(duì)公共權(quán)威的需求，避免了由于政治異見相互牽制而造成的內(nèi)耗，又能擴(kuò)大社會(huì)利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)人民民主權(quán)利”［1］。

3．監(jiān)督主體的共治性

現(xiàn)代社會(huì)日益朝著一個(gè)權(quán)利的多中心社會(huì)發(fā)展，社會(huì)越來越成為一個(gè)多元化系統(tǒng)，因此，社會(huì)治理也應(yīng)該是多元化的，政治體制中政黨合作也就具有了共治性。多黨合作政治協(xié)商的監(jiān)督主體的共治性集中地表現(xiàn)為執(zhí)政黨、參政黨在相互依存的環(huán)境中，以相互監(jiān)督為條件，共同分享權(quán)利，共同管理公共事務(wù)。但是在權(quán)利分享和公共事務(wù)管理過程中產(chǎn)生的影響和效應(yīng)是不同的。執(zhí)政黨與參政黨互相監(jiān)督是政黨之間高層次的非權(quán)力性政治監(jiān)督，管理學(xué)中認(rèn)為“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”。中國共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位，監(jiān)督主要是派對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政情況和社會(huì)管理的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨和各派以民主協(xié)商的方式達(dá)成一致意見，產(chǎn)生相互協(xié)作的關(guān)系，是一種高度的社會(huì)性交換，打破了片面強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨單一責(zé)任的態(tài)勢，轉(zhuǎn)向一種所有參與監(jiān)督主體的公共責(zé)任。各派通過政協(xié)會(huì)議、人大會(huì)議以及民主懇談會(huì)等多種途徑在國家大政方針的制定、實(shí)施上提出建議，客觀上實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的監(jiān)督。從公共管理過程的角度看，參與主體的非排他性、管理主體的服務(wù)性、監(jiān)督主體的共治性是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商“主體性”特征的表現(xiàn)，體現(xiàn)了執(zhí)政黨和參政黨對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，同時(shí)表明政權(quán)體系中權(quán)力運(yùn)作的多向度，不僅是執(zhí)政黨行使權(quán)責(zé)，也需要參政黨加入和責(zé)任的行使，更需要參與主體之間有緊密互動(dòng)、溝通與協(xié)作，一方面通過公民的需求進(jìn)行合理施政，另一方面通過具體制度的建立來保障公民的權(quán)益。

二、中國政黨制度蘊(yùn)涵公共管理學(xué)意義

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商制度是由我國具體歷史條件和現(xiàn)實(shí)條件所決定的。中國共產(chǎn)黨和各派合作共事，在我國社會(huì)發(fā)展中具有很深刻的政治影響和歷史影響。同時(shí)，這也是先進(jìn)公共管理思想的表達(dá)，體現(xiàn)了公共管理主體相互的信任，規(guī)避了某些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)著合理公共政策的產(chǎn)生。

1．公共管理主體相互信任的體現(xiàn)

信任可以說是一個(gè)具有普遍性、原始性和歷史性的道德規(guī)范，是調(diào)節(jié)社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，是社會(huì)穩(wěn)定不可或缺的因素。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商以合作和共治為基本方式，相互信任作為必備資源，又是一種政治行為的衡量機(jī)制，可以凝聚最廣泛的社會(huì)關(guān)系。不同于以往單一的社會(huì)治理模式，在公共利益和價(jià)值認(rèn)同基本一致的基礎(chǔ)上建立的信任合作關(guān)系，是多黨合作的精髓。非排斥性、共治性和服務(wù)性作為公共管理領(lǐng)域中多黨合作體制的基本屬性促成參與、管理主體行政責(zé)任和道德責(zé)任，執(zhí)政黨與參政黨之間相互信任，相互了解，相互協(xié)商的合作關(guān)系取代了官僚化社會(huì)中“命令—服從—執(zhí)行”關(guān)系，在制度設(shè)計(jì)和安排上不斷地被增強(qiáng)和擴(kuò)展，進(jìn)而成為推進(jìn)和諧有序社會(huì)的情感保證。

2．有效規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

全球化不斷地融入，中國現(xiàn)代化的發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中容易出現(xiàn)利益的失衡，不同社會(huì)群體之間利益的分化加劇，“從利益平均化到利益的多極化、從利益依賴性到利益的獨(dú)立性、從利益的穩(wěn)定性到利益的多變性”［2］，累積了一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如果累積到一定程度必然會(huì)引發(fā)更大程度和范圍的政治沖突。中國參政黨可以從多角度向執(zhí)政黨建言獻(xiàn)策，“有效地避免了各種非制度化政治參與所引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”［3］。面對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，要求執(zhí)政黨強(qiáng)化多元化公共責(zé)任，從宏觀角度來考慮逐步建立和完善社會(huì)利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡各參政黨的利益訴求，相對(duì)平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)利益均衡化，規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，中國共產(chǎn)黨和各派要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)于政治構(gòu)想制定、國家職能顯現(xiàn)、政策思維創(chuàng)新等各個(gè)領(lǐng)域，將規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的思想理念貫穿于民主協(xié)商和社會(huì)治理整個(gè)過程。在多黨合作政治協(xié)商的推進(jìn)中還要樹立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的常態(tài)預(yù)防和非常態(tài)應(yīng)急意識(shí)，構(gòu)筑社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，可以迅速發(fā)現(xiàn)政治治理中潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而改變協(xié)商策略和方式，達(dá)到政治協(xié)商效能的最大化。

3．公共政策合理化的動(dòng)力

公共政策是指一定的社會(huì)公權(quán)力為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)所產(chǎn)生的方案，以求解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。從政治系統(tǒng)分析理論觀點(diǎn)出發(fā)，公共政策是由政治系統(tǒng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)制定的，對(duì)社會(huì)價(jià)值輸出權(quán)威性的分配。政治系統(tǒng)的權(quán)力機(jī)構(gòu)的建立和社會(huì)價(jià)值的分配是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商的結(jié)果，這樣的結(jié)果則具有政治性、權(quán)威性、原則性和普遍性。公共政策的制定是執(zhí)政黨為實(shí)現(xiàn)特定的政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)而采取的政治行為，多黨合作政治協(xié)商可以彌補(bǔ)制度短缺和思維單一所引發(fā)的問題，推動(dòng)公共政策合理化決策，鞏固政權(quán)，維持政治穩(wěn)定。傳統(tǒng)政治弊端就在于其趨于神秘性，現(xiàn)代政治突出標(biāo)志在于透明度，公民享有政策的知情權(quán)，我國這樣一種多黨合作政治協(xié)商的制度使各政黨所代表階層充分了解公共政策出臺(tái)的全過程，對(duì)在認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生的偏差、體制的不完善、法制化的不標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)提出合理化建議，滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商借助于相互信任的正確價(jià)值導(dǎo)向，統(tǒng)一各政黨政策理念，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，合理有效地抑制了外來干擾，規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，將執(zhí)政黨和參政黨公共政策的思維有機(jī)融合，保證了合理性政策的制定與實(shí)施。

三、多黨合作政治協(xié)商的公共管理學(xué)理論模型分析

以SWOT模型、創(chuàng)新動(dòng)力模型分析研究多黨合作政治協(xié)商可以充分展示其優(yōu)勢所在，顯示了在公共管理中的重要意義，有助于完善協(xié)商機(jī)制中的不足之處，積極應(yīng)對(duì)政治變革的挑戰(zhàn)，改善治理能力，提升施政品質(zhì)，提供制度層面的價(jià)值思考與啟示。

1．SWOT分析模型———對(duì)多黨合作政治協(xié)商優(yōu)勢的客觀認(rèn)識(shí)

在現(xiàn)在的戰(zhàn)略規(guī)劃報(bào)告里，SWOT分析是一個(gè)比較客觀的分析工具，分析群體組織優(yōu)勢(S)、不足(W)、機(jī)會(huì)(O)和威脅(T)。因此，SWOT分析實(shí)際上也可以運(yùn)用對(duì)中國多黨合作政治協(xié)商運(yùn)作方式內(nèi)外部條件各方面內(nèi)容進(jìn)行綜合和概括，進(jìn)而分析這樣的政黨制度的優(yōu)勢、不足、面臨的機(jī)會(huì)和威脅等(見圖1)。通過對(duì)優(yōu)勢、機(jī)會(huì)和威脅排列組合分析可以看出:可以避免泛政治化所帶來復(fù)雜化，對(duì)多黨合作政治協(xié)商制度本身運(yùn)行的優(yōu)勢從戰(zhàn)略角度有客觀的認(rèn)識(shí)，既描述其現(xiàn)狀，又與西方的政黨制度進(jìn)行了比較，用簡潔化方式說明了我國政黨制度的優(yōu)越性。雖然公共管理的主體呈現(xiàn)多元化，然而政府還是處于中心地位，行使具體的執(zhí)行權(quán)。對(duì)于執(zhí)政黨與參政黨進(jìn)行民主協(xié)商或者參政黨本身所提議案最終形成的公共政策，由于各部門可能存在的利益不均等、部門協(xié)調(diào)不暢、領(lǐng)導(dǎo)的政治偏好、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能不健全等原因可能使得政策執(zhí)行無效率，甚至導(dǎo)致公共政策失效。這是一定要避免發(fā)生的。同時(shí)，也要防止西方“憲政”和多黨制對(duì)現(xiàn)行合理制度的干擾。

2．創(chuàng)新動(dòng)力模型———?jiǎng)?chuàng)新政黨制度的新典范

制度創(chuàng)新能使政治、經(jīng)濟(jì)、文化超越目前邊界和能力，是新思想的理論來源和實(shí)踐，也為政黨提供了在競爭中領(lǐng)先的條件。中國特色政黨制度創(chuàng)新帶來比以往更突出的優(yōu)越性，一是政黨關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的變化，由朝野對(duì)抗、競爭轉(zhuǎn)為合作、協(xié)商;二是執(zhí)政黨、參政黨整體競爭優(yōu)勢明顯，催生公共管理的合力;三是制度運(yùn)行的效果超越西方多黨制，為世界政黨制度的創(chuàng)新提供借鑒。但是，政黨制度創(chuàng)新是機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，既要符合本國實(shí)際情況，又要超越現(xiàn)行制度優(yōu)勢。如果運(yùn)行取得了成功，社會(huì)公共管理和建設(shè)就會(huì)有巨大的驅(qū)動(dòng)力。中國政黨制度的創(chuàng)新是以理念的進(jìn)步為動(dòng)力，以實(shí)踐為基礎(chǔ)，逐步形成社會(huì)管理與建設(shè)的合力。然而，理念的進(jìn)步又源于不停地學(xué)習(xí)，獲取不斷發(fā)展的機(jī)會(huì)和空間。這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨和各派均是學(xué)習(xí)型政黨。學(xué)習(xí)型政黨就是不斷突破自己能力的上限，掌握社會(huì)的動(dòng)態(tài)變化，通過系統(tǒng)思維的方法提升組織的學(xué)習(xí)能力，以期滿足服務(wù)對(duì)象的需求變化。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商推進(jìn)了執(zhí)政黨和參政黨派社會(huì)主體意識(shí)，使得多黨合作形成了強(qiáng)大的社會(huì)整合力，體現(xiàn)了在公共管理領(lǐng)域的參與主體的非排他性、管理主體的服務(wù)性和監(jiān)督主體的共治性特征。在實(shí)現(xiàn)“中國夢”的大背景下，在建設(shè)中國現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)下，中國共產(chǎn)黨緊密團(tuán)結(jié)各派，形成高度的政治信任與認(rèn)同，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置，避免了社會(huì)內(nèi)部能量的損耗，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，整合各階層利益需求，推動(dòng)了合理化公共政策實(shí)施。

作者：孫迎輝1，2 周西蓓3 單位：1.天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部 2.天津大學(xué)馬克思主義學(xué)院 3.昆明理工大學(xué)城市學(xué)院