農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困境及法律制度完善

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摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問題對農(nóng)村全面發(fā)展的影響逐漸凸顯。作為環(huán)境保護(hù)的重要主體，環(huán)境保護(hù)部門在改善農(nóng)村環(huán)境、約束環(huán)境污染行為方面具有不可替代的作用。但是，由于各種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在很多問題，削弱了環(huán)保工作的執(zhí)行效果。本文針對這一問題，從制度與法律層面給予分析，并探討完善農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效果的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；環(huán)境保護(hù)；環(huán)保執(zhí)法；制度建設(shè)

近些年，新農(nóng)村建設(shè)在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，也給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善帶來了巨大挑戰(zhàn)。為了追求經(jīng)濟(jì)利益，工業(yè)污染成為影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要因素，加之我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式帶來的農(nóng)業(yè)面源污染以及生活垃圾處理不足，農(nóng)村環(huán)境污染問題已經(jīng)成為影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面發(fā)展不可忽視的負(fù)面因素，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)刻不容緩。環(huán)保執(zhí)法對環(huán)境保護(hù)具有十分重要的作用。隨著環(huán)保工作的不斷深化，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作受到關(guān)注，農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)體系不斷完善，環(huán)保執(zhí)法力度也不斷加強(qiáng)。但是，環(huán)保執(zhí)法能力、環(huán)保監(jiān)督以及地方經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的沖突等均影響農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效果，不利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善和環(huán)保工作的進(jìn)一步推進(jìn)。本文從農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀入手，針對環(huán)保執(zhí)法中存在的問題進(jìn)行分析，并探討優(yōu)化農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效果的法律制度，破解農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法困境。

一、農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法現(xiàn)狀

由于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越完善，很多城市工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，工業(yè)污染物排放嚴(yán)重影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。加之我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的面源污染和生活垃圾問題，我國大部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了多種污染類型并存，多種污染物交織疊加的現(xiàn)象，不僅影響農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，還對農(nóng)民身體健康造成了很大威脅。隨著人們生活水平的提高，對美好環(huán)境的需求不斷增加，環(huán)保督查工作深入農(nóng)村。但是，農(nóng)村污染類型多樣，具有分散性和不確定性，同時農(nóng)村不具備獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量缺乏，環(huán)境污染監(jiān)督與管理難度較大。如何解決農(nóng)村地區(qū)環(huán)境需求與環(huán)保工作之間的矛盾問題，改善農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法困境成為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)。從農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置及環(huán)保執(zhí)法力量上來看，我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置的探索時間較短，各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)數(shù)量少，人員配置不足。有數(shù)據(jù)顯示，2010年我國僅有不足5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作人員不足4人。但是，我國環(huán)保執(zhí)法涉及的領(lǐng)域卻較為廣泛，不僅包括工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染，還包括其他類型的大氣以及水污染，比如焚燒秸稈等。即使隨著對農(nóng)村環(huán)保問題的重視，環(huán)保檢察人員配置不斷增加，但農(nóng)村污染源的不確定性、季節(jié)性以及分散性，按照市級環(huán)保部門和縣級環(huán)保部門對排污單位監(jiān)察的數(shù)量比例，無法對農(nóng)村環(huán)境問題形成有效控制。更何況，我國農(nóng)村地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施較差，污染監(jiān)察和控制的技術(shù)能力不足，環(huán)保法律體系不完善，執(zhí)法不嚴(yán)等問題，增加了環(huán)保執(zhí)法難度，嚴(yán)重影響了環(huán)保執(zhí)法效果，單純依靠法律法規(guī)的執(zhí)行解決農(nóng)村環(huán)境污染問題效率較低，出現(xiàn)了環(huán)保執(zhí)法失靈，無法完全解決農(nóng)村環(huán)境問題，需要完善環(huán)保執(zhí)法的技術(shù)支持，從環(huán)境保護(hù)監(jiān)督與管理的體制機(jī)制入手，完善農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)，解決農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法困境。

二、農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在的問題

結(jié)合當(dāng)前全國環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)際情況，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法工作存在很多問題，不利于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作開展與環(huán)境改善。

1.環(huán)保執(zhí)法意識不足，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境沖突影響執(zhí)法積極性。

環(huán)保執(zhí)法已經(jīng)被納入行政執(zhí)法范疇。作為政府執(zhí)法人員，法治意識是確保環(huán)保執(zhí)法行為快速實(shí)施的重要前提。但是，由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于城市，工業(yè)企業(yè)是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與就業(yè)的巨大力量。而環(huán)保執(zhí)法勢必在短期內(nèi)影響企業(yè)生產(chǎn)，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境法治觀念比較薄弱。政府片面追求經(jīng)濟(jì)利益，傾向于干預(yù)環(huán)境執(zhí)法部門的行為，對環(huán)境管理和監(jiān)督采取少作為甚至不作為的態(tài)度，嚴(yán)重干擾了環(huán)保部門獨(dú)立執(zhí)法。甚至有些地區(qū)在政府干預(yù)下，政府、環(huán)保部門與污染企業(yè)形成合謀，對政府環(huán)境政策與法律法規(guī)執(zhí)行不徹底，有的對企業(yè)污染排放行為睜一只眼閉一只眼。當(dāng)上級政府污染監(jiān)察力度較大時，環(huán)保執(zhí)法部門才會形式上從嚴(yán)執(zhí)法。

2.環(huán)保執(zhí)法力量配置不足，相關(guān)人員素質(zhì)偏低。

由于長期以來農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問題沒有引起足夠的重視，不屬于政府工作的優(yōu)先內(nèi)容，因此，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量的配置一直處于空白狀態(tài)，農(nóng)村環(huán)境治理積極性不足。作為農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量的主要主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保隊伍的發(fā)展并不快，雖然近幾年我國實(shí)行了市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門的垂直管理體制改革，但是，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的人員配置、財政支持以及技術(shù)力量等均不足，無法滿足農(nóng)村環(huán)保問題的執(zhí)法需要。同時，農(nóng)村環(huán)境問題具有多樣性和復(fù)雜性，而相關(guān)環(huán)保執(zhí)法人員的專業(yè)能力和綜合素質(zhì)普遍偏低，環(huán)保執(zhí)法觀念不強(qiáng)，很難有效落實(shí)政府環(huán)境保護(hù)規(guī)制與法律要求，執(zhí)法難度較大，直接影響了環(huán)保執(zhí)法效率和效果。

3.環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不完善、多部門職能交叉模糊執(zhí)法權(quán)責(zé)。

根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，我國的環(huán)境保護(hù)工作明確了環(huán)境保護(hù)防治機(jī)制，并對不同情況下的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了界定。但是，卻缺乏針對農(nóng)村各類環(huán)境問題的明確指導(dǎo)方案與機(jī)制，各類環(huán)保法律法規(guī)沒有農(nóng)村問題的實(shí)踐驗證。由于我國農(nóng)村環(huán)境問題比較復(fù)雜，農(nóng)村的環(huán)保執(zhí)法機(jī)制卻并不完善，環(huán)保執(zhí)法涉及的工作流程較多，不適合農(nóng)村環(huán)境污染特點(diǎn)，特別是面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染的隨機(jī)性，復(fù)雜的執(zhí)法流程不僅削弱了執(zhí)法效果，還容易引起農(nóng)村社會的不穩(wěn)定。同時，農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法問題涉及的部門較多，比如，工商、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)和國土部門等，盡管各部門行動指導(dǎo)方案和職能存在較大差異，但是，或多或少具有環(huán)境保護(hù)效應(yīng)的交叉與重疊，不僅增加工業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位負(fù)擔(dān)，還容易因執(zhí)法手段不同，出現(xiàn)多頭執(zhí)法和權(quán)責(zé)推諉。

4.農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法取證難，執(zhí)法難度大。

農(nóng)村污染形成原因多種多樣，特別是農(nóng)業(yè)污染，隨著時間變化具有周期性特征，這增加了環(huán)境損害行為界定和取證的難度，也大大增加了環(huán)保執(zhí)法工作量。而由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，環(huán)保檢測設(shè)備引進(jìn)和環(huán)保技術(shù)實(shí)施的成本較高，農(nóng)村環(huán)保財政支持不足以滿足執(zhí)法需求，影響了環(huán)保執(zhí)法取證的準(zhǔn)確性與時效性。另外，環(huán)保部門并不具有獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和數(shù)據(jù)信息，相對弱化了環(huán)保執(zhí)法責(zé)任，也很難對農(nóng)村環(huán)境污染進(jìn)行定量確認(rèn)。鑒于此，盡管農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法勢在必行，但是農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的客觀保障條件不足，缺乏行政強(qiáng)制手段的實(shí)施基礎(chǔ)，增加了執(zhí)法難度，短期內(nèi)對農(nóng)村環(huán)境污染問題的解決效果不理想。

三、完善農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法法律制度建議

1.完善農(nóng)村環(huán)保法律制度。

農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展要以轉(zhuǎn)變發(fā)展理念為前提，完善農(nóng)村環(huán)境管理制度與環(huán)境法律法規(guī)。首先，要跳出控制城市環(huán)境污染問題的法律制度制定框架，區(qū)分城市和農(nóng)村環(huán)境問題的差異，從農(nóng)村各類環(huán)境污染特點(diǎn)出發(fā)，以協(xié)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為原則，補(bǔ)充完善具有農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法特點(diǎn)的法律制度，完善我國城鄉(xiāng)環(huán)保法律法規(guī)和制度體系。其次，針對已有環(huán)保法律與環(huán)保執(zhí)法過程中出現(xiàn)的法律漏洞和空白，把握環(huán)保原則，與時俱進(jìn)，及時修改并補(bǔ)充。再次，明確農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法指導(dǎo)方案和執(zhí)行細(xì)則，以環(huán)保法律為準(zhǔn)繩，充分考慮當(dāng)?shù)刎斦?、技術(shù)等補(bǔ)充力量，提升法律法規(guī)的現(xiàn)實(shí)可操作性。最后，明確農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法部門與層級的執(zhí)法權(quán)限，明確執(zhí)法職責(zé)，適當(dāng)簡化環(huán)保執(zhí)法程序和制度，提高農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的時效性和有效性。

2.構(gòu)建農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法體制與機(jī)制。

地方政府具有環(huán)境保護(hù)的監(jiān)察職責(zé)，但是，現(xiàn)有環(huán)保執(zhí)法體制下，并沒有明確政府在這個過程中的責(zé)任問題，政府缺乏環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察的積極性。因此，要建立農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察制度，明確政府在環(huán)保督查中的責(zé)任與義務(wù)，落實(shí)我國環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督與管理責(zé)任，形成地方政府和環(huán)保執(zhí)法部門的工作協(xié)同，確保農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法效果。其次，完善農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法體制，形成以中央政府改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，各級環(huán)保機(jī)構(gòu)的垂直管理體制，輔以政府部門監(jiān)督，借助現(xiàn)代環(huán)境實(shí)時監(jiān)控技術(shù)，嚴(yán)肅農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法管理，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法行為。另外，面對農(nóng)村環(huán)境問題涉及的各種復(fù)雜利益關(guān)系和職能部門工作，要協(xié)同環(huán)境問題有關(guān)的各類機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)部門間行動規(guī)劃，增加各部門的工作溝通與交流，建立部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法模式，提高農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效率。

3.構(gòu)建高素質(zhì)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量。

針對農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法力量配備問題。首先，要根據(jù)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法需要，制定執(zhí)法隊伍人才需求方案，確定環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法人員需求范圍，并出臺相關(guān)配套政策與措施，對相關(guān)人員調(diào)動、編制與安置等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，確保環(huán)保執(zhí)法人員數(shù)量。其次，制定環(huán)保執(zhí)法人員能力考核方案和獎懲機(jī)制，適當(dāng)實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)處”，定期考核專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力，及時了解并核定工作人員綜合素質(zhì)，對于環(huán)保執(zhí)法能力不合格人員進(jìn)行崗位調(diào)整，甚至淘汰，提升農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法人員工作能力，確保環(huán)保執(zhí)法效率。再次，增加政府對農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的財政支持力度，增加農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測設(shè)備，逐步形成農(nóng)村環(huán)境保護(hù)信息平臺，為農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法提供數(shù)據(jù)支撐和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，確保環(huán)保執(zhí)法的可操作性。

4.強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法信息公開。

首先，積極建立農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法信息公開制度，督促環(huán)保執(zhí)法部門及時披露執(zhí)法程序與結(jié)果，確保環(huán)保執(zhí)法的有跡可循，以環(huán)保執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)察和外部監(jiān)督，雙管齊下，降低環(huán)保執(zhí)法不作為、環(huán)保執(zhí)法不徹底等問題發(fā)生的可能性，保障環(huán)保的透明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法。其次，積極宣傳環(huán)保法律法規(guī)，鼓勵公眾參與環(huán)保執(zhí)法全過程監(jiān)督。在環(huán)境違法行為舉報基礎(chǔ)上，通過引導(dǎo)社會公眾和媒體參與環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督，探索社會公眾參與農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法模式，完善環(huán)保執(zhí)法程序信息與結(jié)果反饋制度，以提升農(nóng)村環(huán)保理念，營造支持環(huán)保執(zhí)法的社會環(huán)境，為提高農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法效率，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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作者：李靜芹 單位：河北政法職業(yè)學(xué)院