農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染防治法律探究

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摘要：隨著鄉(xiāng)村振興的深入發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。但是，由于我國農(nóng)村環(huán)境污染防治起步晚，具有污染來源復(fù)雜性和污染成因普遍性等特點(diǎn)，缺乏必要的法律防治手段。具體表現(xiàn)在法律法規(guī)不健全、執(zhí)法難執(zhí)法不嚴(yán)以及農(nóng)民法律意識不足等問題，這給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治帶來了困難。為此，本文從我國農(nóng)村污染防治法律建設(shè)方面提出對策建議，為營造可操作的環(huán)境司法環(huán)境提供參考。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；美麗鄉(xiāng)村；污染控制；法律建設(shè)

2021年中央一號文件對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出了全面部署和安排，作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，建設(shè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有利于鄉(xiāng)村振興進(jìn)程的推進(jìn)。保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，不僅要最大化農(nóng)村各類資源利用效率，降低資源浪費(fèi)，還要著力保護(hù)生態(tài)環(huán)境，開展農(nóng)村環(huán)境污染防治工作。然而，要想穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村污染防治工作，最重要的是需要認(rèn)清農(nóng)村污染現(xiàn)狀。在農(nóng)村傳統(tǒng)生產(chǎn)模式下，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境污染主要來源為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的土地污染以及生活垃圾，比如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過量使用化肥農(nóng)藥，或者為了獲得更高產(chǎn)出過度使用土地等。但是，城鎮(zhèn)化下越來越多的農(nóng)村地區(qū)為了快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，不加區(qū)別的引進(jìn)污染產(chǎn)業(yè)，成為城鎮(zhèn)工業(yè)污染的承接地，加之農(nóng)村地區(qū)缺乏必要的污染治理公共設(shè)施和環(huán)境管理機(jī)制等，農(nóng)村環(huán)境污染來源越來越復(fù)雜，環(huán)境污染防控難度加大。如果農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染不能得到有效控制，污染累積到一定程度就會擴(kuò)散到鄰近城鎮(zhèn)，形成污染的聯(lián)動破壞效應(yīng)。因此，農(nóng)村污染防治不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的建設(shè)進(jìn)程，也關(guān)系到國家整體的生態(tài)文明建設(shè)。針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治的短板，通過法律建設(shè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污染防治的有效管控，是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。

一、加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染防治的社會必要性

推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染防治的法律建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，不僅關(guān)系到國家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，也與農(nóng)民切身利益密切相關(guān)。首先，從國家戰(zhàn)略層面與城鄉(xiāng)社會整體發(fā)展來看，推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)符合我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)，也是美麗中國建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)同發(fā)展，還是城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。隨著國家對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的不斷重視，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不斷推進(jìn)，也由此帶來了更為嚴(yán)重的農(nóng)村環(huán)境污染。很多農(nóng)村地區(qū)為了快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，不斷重復(fù)城市經(jīng)濟(jì)“先污染后治理”的傳統(tǒng)模式，農(nóng)村污染已經(jīng)嚴(yán)重超過農(nóng)村生態(tài)環(huán)境承載力，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境自凈能力難以維系發(fā)展造成的污染累積，難以支撐農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。另外，從地理空間分布來看，環(huán)境的協(xié)同治理是城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，任何一個地方的環(huán)境污染問題都可能通過土壤、空氣以及水流等擴(kuò)散成為區(qū)域性污染，影響城鄉(xiāng)發(fā)展的穩(wěn)定。其次，從個人利益來看，農(nóng)村污染防治既是對農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)益的保護(hù)，也是為了保障農(nóng)民的生存健康權(quán)。在農(nóng)村以往的發(fā)展模式中，農(nóng)業(yè)種植以人力投入和土地開墾為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的技術(shù)依賴性不高，且生產(chǎn)經(jīng)營較為單一分散，由此帶來的農(nóng)村環(huán)境污染問題較小，很難超出農(nóng)村環(huán)境承載力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活帶來的環(huán)境污染問題并不是制約農(nóng)村發(fā)展的突出問題。隨著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平提高，技術(shù)依賴性增強(qiáng)，化肥農(nóng)藥成為提升產(chǎn)出的重要手段，但也給農(nóng)村環(huán)境帶來了隱患。從長遠(yuǎn)來看，以環(huán)境為代價(jià)獲取的經(jīng)濟(jì)增長是不可持續(xù)的，農(nóng)村土壤、空氣以及水資源等各方面的污染不僅制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，也危害了農(nóng)民的生存健康權(quán)。然而，由于我國還沒有形成完善的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制與環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，在農(nóng)村環(huán)境遭到污染時(shí)，農(nóng)民很難通過合法途徑獲得足夠的生態(tài)補(bǔ)償，不利于農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。如果能夠從法律途徑改善農(nóng)村環(huán)境污染防治問題，則能夠提高農(nóng)民的環(huán)境法律意識，且從司法層面維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染防治存在的法律問題

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型離不開對農(nóng)村環(huán)境污染問題的有效防治。盡管我國環(huán)境污染防治的法律法規(guī)體系不斷完善。但是，相較于城市污染與環(huán)境破壞，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染問題短期內(nèi)沒有得到有效的重視，導(dǎo)致我國農(nóng)村污染防治的法律建設(shè)滯后于城市，仍然存在很多缺失和不足，這給農(nóng)村污染防治的法律實(shí)施帶來一定困難。

1.農(nóng)村污染防治法律不健全。目前我國專門針對農(nóng)村環(huán)境污染問題的法律法規(guī)并沒有形成完整的體系。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異來看，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有自身特點(diǎn)，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染與城市完全不同，這就導(dǎo)致大多數(shù)環(huán)境類法律法規(guī)在農(nóng)村的適用性不足，難以形成有效的農(nóng)村污染防治法律依據(jù)。同時(shí)，農(nóng)村也缺乏地方性的污染防治法規(guī)。地方性法規(guī)一般按照國家層面的法律法規(guī)的指導(dǎo)性意見應(yīng)用于本地區(qū)，但是針對性法律體系的缺失卻進(jìn)而導(dǎo)致地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)的不足。在全國各地區(qū)的環(huán)境法律法規(guī)中，極少出現(xiàn)專門針對農(nóng)村污染防治的字樣與記錄，這給農(nóng)村污染防治工作帶來了很大困難，導(dǎo)致很多污染防治工作缺乏明確的法律依據(jù)，不利于農(nóng)村環(huán)境污染防治的依法治理。

2.農(nóng)村環(huán)境管理的法律條款可操作性差。一方面，由于缺乏專門針對農(nóng)村環(huán)境污染問題的相關(guān)法律，與之配套的法律執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和程序等則很不健全，這就造成農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法落地難。另一方面，很多環(huán)境管理?xiàng)l款實(shí)施時(shí)需要具備必要的技術(shù)條件或標(biāo)準(zhǔn)，但是，農(nóng)村地區(qū)長期落后的污染治理設(shè)施和技術(shù)難以滿足這一需要。事實(shí)上，農(nóng)村環(huán)境污染防治的相關(guān)法律法規(guī)都是參照各類污染防治的法律法規(guī)，很難適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境污染的特點(diǎn)。特別是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和新業(yè)態(tài)形成的情況下，農(nóng)村環(huán)境污染來源更加多元化，污染問題也更加復(fù)雜，多種污染相互交織，現(xiàn)有法律法規(guī)以及行政條款更是難以適用。

3.農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法制約因素多樣化。農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法難來源于多方面。首先是政府部門間的職權(quán)劃分。當(dāng)多種污染問題出現(xiàn)交叉時(shí)，往往就會涉及多個政府部門。盡管隨著對環(huán)境問題的不斷重視，環(huán)保部門的權(quán)限不斷強(qiáng)化，但是在農(nóng)村仍然受到行政管理部門的制約，在政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)交織情況下，環(huán)境污染的管理與控制就容易出現(xiàn)多頭管理或者相互推諉，環(huán)境執(zhí)法部門很難保持獨(dú)立。其次，環(huán)境執(zhí)法難與農(nóng)村的地域分布有關(guān)。基層環(huán)保執(zhí)法畢竟人員有限，而農(nóng)村地區(qū)大多比較分散，相對于生產(chǎn)污染可以溯源鎖定生產(chǎn)經(jīng)營方，生活污染的控制則存在較高的成本問題，絕大部分農(nóng)村地區(qū)由于缺乏環(huán)境執(zhí)法的必要資源投入與力量，相關(guān)禁令難以形成有效約束力。

4.農(nóng)民環(huán)境法律意識不高。農(nóng)村地區(qū)的法律體系建設(shè)一直都是我國法治化進(jìn)程的短板，農(nóng)民的環(huán)境法律意識更是比較欠缺。這與農(nóng)村傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式有關(guān)。長久以來形成的生產(chǎn)和生活習(xí)慣沒有將環(huán)境問題特別凸顯出來。為了獲得更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加化肥農(nóng)藥使用量似乎已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的固定范式，土壤污染和水污染被農(nóng)民認(rèn)為是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。這與我國農(nóng)村地區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏有關(guān)，同時(shí)也是我國環(huán)境產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)益制度不完善的結(jié)果，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境長期缺乏對環(huán)境問題的引導(dǎo)與重視，農(nóng)村缺乏關(guān)注環(huán)境污染問題的人文環(huán)境。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)居民普遍較低的受教育水平等因素，也導(dǎo)致農(nóng)民缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，難以具備以法律維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的能力。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染防治的法律建設(shè)

1.構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，完善農(nóng)村污染防治法律體系。與城鎮(zhèn)環(huán)境污染防止法律體系相比，我國農(nóng)村污染防治法律需要從內(nèi)容上不斷完善。首先，從國家層面上完善農(nóng)村環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，明確環(huán)境在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展中的重要地位，明確政府、企業(yè)以及農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境的法律權(quán)益，為保障環(huán)境公平提供法律依據(jù)。其次，建立健全農(nóng)村污染防治法律體系，根據(jù)農(nóng)村污染排放特點(diǎn)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要，制定有針對性的農(nóng)村污染防治法律體系，根據(jù)農(nóng)村土地、空氣、水資源等污染類型頒布相關(guān)法律，并設(shè)置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)以及生活垃圾處理的行政管理辦法，制定農(nóng)村污染法律執(zhí)行配套標(biāo)準(zhǔn)，做到農(nóng)村環(huán)境污染防治有法可依，確保法律可行，實(shí)現(xiàn)污染可控。

2.增加農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法投入，強(qiáng)化農(nóng)村污染防治執(zhí)法力度。針對農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法難的問題，首先要增加農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的資源投入，包括財(cái)政支持、技術(shù)配置以及人員培訓(xùn)等，從資金、人才以及技術(shù)方面確保基層環(huán)保執(zhí)法資源的配置，物質(zhì)上滿足執(zhí)法需要。其次，強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的獨(dú)立性，明確部門職責(zé)，降低農(nóng)村經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和行政部門對環(huán)保執(zhí)法的制約與限制，改變環(huán)保執(zhí)法不嚴(yán)、職責(zé)不明等不作為難作為的現(xiàn)狀，確保環(huán)保執(zhí)法嚴(yán)格、獨(dú)立、有效。另外，還要構(gòu)建完善的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，在環(huán)保監(jiān)督中推行責(zé)任主體追償機(jī)制，提高執(zhí)法人員責(zé)任意識，確保環(huán)保執(zhí)法的有效性。

3.培養(yǎng)農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展理念，提高農(nóng)民環(huán)境法律意識。針對農(nóng)民環(huán)境法律意識，首先要采取多種方式加強(qiáng)環(huán)境法律宣傳，通過人們喜聞樂見的形式，比如公益廣告、法律宣傳演出以及借助新媒體等，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律的廣泛傳播，并通過相關(guān)問題咨詢服務(wù)和講座，提高農(nóng)民對環(huán)境問題的重視，并強(qiáng)化農(nóng)民的法律意識。其次，在農(nóng)村積極推廣生活垃圾分類處理辦法，通過與農(nóng)民生活息息相關(guān)的污染防治形式，讓農(nóng)民直觀感受國家對農(nóng)村環(huán)境污染防治的力度，通過農(nóng)民參與展現(xiàn)環(huán)境污染防治對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識。最后，還要對農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)綠色化生產(chǎn)培訓(xùn)，以科技轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)村環(huán)境的污染問題，引導(dǎo)農(nóng)民踐行可持續(xù)發(fā)展理念，形成污染防治與環(huán)境保護(hù)的全民參與局面，為農(nóng)村污染防治的法律實(shí)施奠定群眾基礎(chǔ)。

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作者:張國強(qiáng) 單位:安陽師范學(xué)院法學(xué)院