補(bǔ)償制度下美國農(nóng)業(yè)生態(tài)論文

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1美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策與實(shí)踐情況

1972年，美國通過了《安全飲用水法》，該法第404條對濕地使用進(jìn)行了規(guī)定，授權(quán)美國陸軍工程師團(tuán)審核濕地開發(fā)有關(guān)方案并決定是否予以頒發(fā)許可證。1989年，美國正式將濕地保護(hù)寫入了法案，確立了“持平和無凈減少”原則，規(guī)定濕地在開發(fā)利用過程中只能持平或增加其總面積，不能有任何減少。該法案在實(shí)行的初期，常采用了“現(xiàn)地”(on-site)、“同質(zhì)”(in-kind)的補(bǔ)償方式，也被稱之為“郵票式補(bǔ)償”(postagestampmitigation)，即眾多小型且不合生態(tài)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模的棲息地補(bǔ)償方式。1992年，美國通過《食品、農(nóng)業(yè)、保護(hù)及貿(mào)易法案》設(shè)立濕地補(bǔ)償銀行計(jì)劃(WRP)。WRP是一項(xiàng)通過購買地役權(quán)來限制危害濕地環(huán)境的自愿性項(xiàng)目，土地所有者申請加入WRP有3種選擇：永久地役權(quán)、30年地役權(quán)、恢復(fù)成本分擔(dān)協(xié)議。從項(xiàng)目開始實(shí)施以來，WRP項(xiàng)目的年新增土地?cái)?shù)量以每年超過4萬hm2的速度穩(wěn)定增長。

2美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度理念與項(xiàng)目操作

美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的基本做法是政府從公共財(cái)政中給生產(chǎn)者支付一定的現(xiàn)金并提供技術(shù)支持，以換取目標(biāo)區(qū)域土地利用方式轉(zhuǎn)變，以利于生態(tài)環(huán)境改善；實(shí)質(zhì)是將生態(tài)服務(wù)作為交易標(biāo)的，引入市場機(jī)制和競爭機(jī)制，通過生態(tài)服務(wù)提供者和購買者之間的自愿交易實(shí)現(xiàn)利益的分配和調(diào)節(jié)。其設(shè)計(jì)理念和操作要點(diǎn)如下。

2.1制度設(shè)計(jì)理念

2.1.1市場運(yùn)作原則

美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度在設(shè)計(jì)上引入了市場機(jī)制，在實(shí)施中遵循著價(jià)格機(jī)制和供求規(guī)律，甚至其補(bǔ)償效益的評價(jià)也依賴于市場。縱觀美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動，每個(gè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長期萎靡時(shí)期，政府都會適時(shí)引入農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。20世紀(jì)30年代后期、50年代末和80年代中期，都是由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格急劇下降，美國開始實(shí)施生態(tài)保護(hù)計(jì)劃。無論是美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的啟動機(jī)制，還是運(yùn)作機(jī)制，都體現(xiàn)和發(fā)揮了市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。

2.1.2多重目標(biāo)原則

美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是由公共財(cái)政支付實(shí)施的，具有公益性質(zhì)，因此大多都具有生態(tài)、環(huán)境、社會等多重目標(biāo)，總的方向是實(shí)現(xiàn)自然與人的可持續(xù)發(fā)展。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度主要目標(biāo)關(guān)注于土壤質(zhì)量、濕地質(zhì)量、森林質(zhì)量、水質(zhì)水量、野生物種的棲息地等，副目標(biāo)主要關(guān)注土地休耕計(jì)劃供給管理，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益提高，參與者之間的公平性等。

2.1.3投資有效原則

投資有效是美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的首要原則。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益有效目標(biāo)需，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度堅(jiān)持2項(xiàng)投資準(zhǔn)則：一是生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)確立在單位支出產(chǎn)生環(huán)境受益最大的區(qū)域地塊之上，或者具體的生產(chǎn)方式上。二是生態(tài)補(bǔ)償支付的金額應(yīng)等于該農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在目標(biāo)區(qū)域上采用預(yù)期的生產(chǎn)方式所需的最小金額數(shù)量。

2.1.4自愿競爭原則

根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，只要補(bǔ)償金等于退耕土地的機(jī)會成本，土地退耕就會發(fā)生。但這一原則在實(shí)際操作中卻有很大難度，因?yàn)橥烁恋氐臋C(jī)會成本難以準(zhǔn)確計(jì)量。在這樣的情況下，美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度引入了競爭機(jī)制和招投標(biāo)法。這種制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)了公民自愿和競爭效益的原則，生態(tài)效益均衡租金率由政府和土地所有權(quán)人所形成的市場供求狀況共同決定。

2.2項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)

2.2.1收集和評估項(xiàng)目信息

美國公共財(cái)政支付的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目具有公益性質(zhì)，并且要求投資效益最優(yōu)，而特定區(qū)域項(xiàng)目申請人具有自主性，即使為維持生計(jì)也會追求私人經(jīng)濟(jì)效益，因而二者之間的合作意愿和目標(biāo)契合度就存在差距。美國政府必須通過一定的手段收集個(gè)人意愿并評估項(xiàng)目信息。實(shí)踐中，美國通過競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)了投資成本測算和潛在生態(tài)效益評估。

2.2.2面向社會公開招投標(biāo)

美國政府經(jīng)過個(gè)人參與意愿調(diào)查和項(xiàng)目信息收集評估后，將向特定區(qū)域公布提交項(xiàng)目申請人選的資格、實(shí)施的最低土地或資源環(huán)境條件、公共財(cái)政支付額度或政府標(biāo)的價(jià)格的上限、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及項(xiàng)目建議書標(biāo)準(zhǔn)等信息。對此，符合條件并有意愿參加項(xiàng)目的申請人就會按照相關(guān)要求進(jìn)行投標(biāo)，并在政府設(shè)置的范圍內(nèi)開展競標(biāo)活動。政府與公民以及公民相互之間互動體現(xiàn)了一種公平的經(jīng)濟(jì)博弈，有助于提高投資效益。

2.2.3綜合評價(jià)確定合同成本

符合條件的項(xiàng)目申請人提交投標(biāo)申請后，投標(biāo)建議書中所說明的地塊位置、土地類型、土壤易侵蝕性、水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境情況、地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、人口數(shù)量、野生動植物種類及數(shù)量、氣候條件以及申請人對補(bǔ)助資金水平的需求、擬采取的實(shí)施辦法、預(yù)期實(shí)現(xiàn)效益等多項(xiàng)數(shù)據(jù)就具體化了，美國政府就可以運(yùn)用或參考環(huán)境效益指標(biāo)(EBI)來評價(jià)潛在投資效益，確定項(xiàng)目合同成本。

2.2.4遴選確定項(xiàng)目參與者

根據(jù)EBI效益—成本有效原則，美國政府會對項(xiàng)目申請人的綜合情況進(jìn)行打分，并根據(jù)公共財(cái)政每一美元支出可產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境收益的高低進(jìn)行排序，在公共財(cái)政預(yù)算范圍及項(xiàng)目實(shí)施面積的限定下，按照分值高低次序決定哪些申請人可以參與項(xiàng)目。對長期合同項(xiàng)目而言，政府部門還需要采取更謹(jǐn)慎的方法。為了確定接受哪些合同，政府還需對申請參加項(xiàng)目的申請人信息指標(biāo)得分進(jìn)行評價(jià)。2.2.5履約監(jiān)測與項(xiàng)目監(jiān)督美國農(nóng)業(yè)部和美國審計(jì)局按照有關(guān)規(guī)定要對項(xiàng)目履約情況和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測和監(jiān)督。美國農(nóng)業(yè)部通常的做法是對少部分實(shí)施項(xiàng)目合同的土地進(jìn)行履約抽查。美國審計(jì)部門也會對一些農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施與執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)。監(jiān)督和審計(jì)的內(nèi)容包括：公共財(cái)政與個(gè)人成本分擔(dān)水平、合同實(shí)施期限長度及規(guī)模、項(xiàng)目實(shí)施的一致性和透明性、數(shù)據(jù)處理與分析的客觀性和公平性、違約情況和處罰執(zhí)行情況等。

3美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐對中國的借鑒意義

美國在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域中的研究和實(shí)踐經(jīng)歷，較之中國更長也更加完善，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，初步形成了生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫润w系，生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蚣茌^為完整?？剂棵绹r(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的操作與實(shí)踐，審視中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟蛔?，對中國具有以?點(diǎn)借鑒意義。

3.1推進(jìn)生態(tài)法制進(jìn)程，整合部門政策法規(guī)

縱觀美國各個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)法案，確保美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目順利運(yùn)轉(zhuǎn)的，是以農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為司法主題的聯(lián)邦法案與各州法規(guī)有機(jī)結(jié)合而構(gòu)建的嚴(yán)密法律體系。在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償司法領(lǐng)域，美國建立了集團(tuán)訴訟的制度，同時(shí)解決了處于弱勢地位、人數(shù)眾多且地域分散的當(dāng)事人一方的訴訟要求，簡化了程序，避免在同類問題上做出相矛盾的判決，保護(hù)處于相同情況的眾多受害入的權(quán)益。相比較而言，中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律和行政法規(guī)數(shù)量較少，國務(wù)院及其職能部門制定的涉及生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容政策文件較多，目前約有十余項(xiàng)，但大多對本行業(yè)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)建設(shè)工作提供理論性指導(dǎo)，基本沒有以生態(tài)補(bǔ)償作為核心目的而專門設(shè)計(jì)的，且基本上帶有較強(qiáng)的部門特色。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體中，少數(shù)直接涉及個(gè)人（如森林領(lǐng)域的退耕還林）和企業(yè)（如礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)），更多的是對地方人民政府提出要求。在司法領(lǐng)域，中國《民事訴訟法》規(guī)定了代表人訴訟制度，但《環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《野生植物保護(hù)法》等法律沒有全面引入集團(tuán)訴訟的法治精神，分散弱勢的個(gè)人與強(qiáng)勢政府在法律訴訟中地位不對等情況依然存在。要全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)，中國應(yīng)在目前工作的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境資本價(jià)值和生態(tài)公益價(jià)值，有計(jì)劃、有步驟地頒布實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法，完善健全訴訟法律，系統(tǒng)梳理并整合部門及地方相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)法規(guī)規(guī)章，建立長效機(jī)制，為中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)和實(shí)踐操作提供法律保障和政策支持。

3.2建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，保障公民基本權(quán)利

美國關(guān)于土地和自然資源產(chǎn)權(quán)有著清晰的界定和法律保護(hù)。在這樣法制約束環(huán)境下，美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，必須體現(xiàn)對公民私有資源產(chǎn)權(quán)給予尊重和保障，項(xiàng)目執(zhí)行必須與產(chǎn)權(quán)所有人達(dá)成合意契約。如在生態(tài)保護(hù)行政征用過程中，充分考慮公民的利益與想法，把補(bǔ)償額度與方式確立在公民權(quán)益保障的基礎(chǔ)之上，把對公民產(chǎn)權(quán)的限制所帶來的損失降到最低。通過清晰的產(chǎn)權(quán)制度，激勵(lì)了自然生態(tài)資源價(jià)值的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，使公民更加積極的投入到生態(tài)保護(hù)工程中。由于中國對資源產(chǎn)權(quán)沒有清晰的界定和劃分，也沒用相關(guān)的協(xié)商機(jī)制，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償所涉及的國家所有權(quán)、公共環(huán)境權(quán)益、社會權(quán)益與個(gè)體所有權(quán)、個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)益、個(gè)人個(gè)性化需求相互之間很難建立公平對等的商榷機(jī)制，并構(gòu)建法制化道路。因此，中國亟需構(gòu)建大農(nóng)業(yè)體制，整合土地、水、森林、野生動植物等資源，在農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境領(lǐng)域建立一套歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，形成公私產(chǎn)權(quán)對接完善的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易市場，尊重公民個(gè)人意愿，保障公民合法權(quán)益。

3.3維護(hù)政府主導(dǎo)地位，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用

在美國，政府購買模式或者補(bǔ)償是支付生態(tài)環(huán)境服務(wù)的主要方式。如美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務(wù)局(FSA)和自然資源保護(hù)局(NRCS)管理著美國50余個(gè)與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的項(xiàng)目，保護(hù)著美國5億多hm2的農(nóng)場、牧場和私人林地?？偨Y(jié)美國長期實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，政府雖然是生態(tài)效益最主要的購買者，但市場機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的作用仍然是不可小覷的。政府可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和市場機(jī)制來使生態(tài)效益得到提高。如美國在CRP項(xiàng)目實(shí)施中，遵循市場機(jī)制，引入競爭機(jī)制，采納招投標(biāo)制度，尊重農(nóng)民參與意愿與補(bǔ)償訴求，政府在此基礎(chǔ)上采用科學(xué)的評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行綜合評價(jià)，合理確定支付標(biāo)準(zhǔn)。中國目前的生態(tài)補(bǔ)償制度將政府命令與控制措施擺在首位，弱化了市場的作用，補(bǔ)償評價(jià)機(jī)制也還很不成熟。為了減輕政府的財(cái)政壓力，解決好政府補(bǔ)償中存在的盲點(diǎn)和政府失靈狀況，提高生態(tài)補(bǔ)償效率，中國應(yīng)在繼續(xù)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，逐步完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償交易機(jī)制、價(jià)格機(jī)制，發(fā)揮市場機(jī)制對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源供求的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。

3.4科學(xué)設(shè)計(jì)效益評價(jià)指標(biāo)，合理制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

20世紀(jì)90年代起，美國在生態(tài)環(huán)境立法與保護(hù)過程中全面引入EBI評價(jià)體系。EBI包含多種環(huán)境方面考慮和合同成本推測的指標(biāo)，以公益環(huán)境指標(biāo)為依據(jù)由公共團(tuán)體按照差別標(biāo)準(zhǔn)的方法進(jìn)行評定，是美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償評價(jià)制度的核心。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以環(huán)境指標(biāo)為依據(jù)由公共團(tuán)體按照差別標(biāo)準(zhǔn)的方法進(jìn)行評定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有彈性化的特點(diǎn)，體現(xiàn)了區(qū)域的差異性，有利于生態(tài)補(bǔ)償政策的推廣實(shí)施和生態(tài)受損主體訴求的表達(dá)，提高了公民參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性。中國目前還沒有法律形式的生態(tài)敏感區(qū)域補(bǔ)償核心評價(jià)體系，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一律由政府確定，僅考慮現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益，忽視了相關(guān)利益主體的意愿，因此造成現(xiàn)實(shí)中生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、農(nóng)戶參與生態(tài)補(bǔ)償積極性不高的局面。因此，中國可參考美國的效益評價(jià)系統(tǒng)，將經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益納入評價(jià)體系之中，建立適合中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的生態(tài)補(bǔ)償綜合評價(jià)體系。同時(shí)，在尊重農(nóng)民個(gè)人權(quán)益和主觀訴求的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地自然和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件制定相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，凸顯補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、公平性和彈性化。

作者：孫建鴻 劉曉霞 單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站 農(nóng)業(yè)部財(cái)會服務(wù)中心