農(nóng)田水利建構(gòu)進(jìn)展途徑探討

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本文作者：徐江秀 單位：甘肅省武威市涼州區(qū)黃羊河水利管理處

上世紀(jì)90年代噴、滴、管灌等高效節(jié)水技術(shù)在灌區(qū)得以試驗(yàn)示范，試驗(yàn)推廣高效節(jié)水灌溉面積896.667hm2。其中：噴灌603.333hm2、滴灌60hm2、管灌面積233.333hm2。由于骨干工程運(yùn)行多年，老化失修嚴(yán)重，近年來(lái)雖對(duì)部分嚴(yán)重影響輸水的干支渠進(jìn)行了改建，至今仍有大部分渠系及建筑物老化破損嚴(yán)重，部分渠道已影響正常輸水。目前渠道水利用率僅為61.38%，灌溉水利用率為55.24%。

灌區(qū)項(xiàng)目工程資金來(lái)源主要由國(guó)家投入、地方配套和群眾自籌三位一體的方式來(lái)解決，農(nóng)田水利工程資金來(lái)源主要由灌區(qū)墊資和農(nóng)民自籌等方式解決。農(nóng)村稅費(fèi)改革是最近幾年中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。農(nóng)村稅費(fèi)改革前灌區(qū)斗渠以下田間水利工程建設(shè)與維護(hù)除靠少量的財(cái)政資金補(bǔ)助和灌區(qū)墊資外，主要靠受益區(qū)農(nóng)民投工投勞。自甘肅省實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，取消了“兩工”、“農(nóng)業(yè)稅”及“鄉(xiāng)村提留”，因而農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)投資、投勞的結(jié)構(gòu)也隨即發(fā)生了變化，造成解決農(nóng)田水利工程建設(shè)的資金矛盾突出，引導(dǎo)農(nóng)民投資、投勞異常艱難。斗渠以下的小型農(nóng)田水利工程整體上處于吃老本狀況，老化失修嚴(yán)重。

農(nóng)田水利建設(shè)中存在的問(wèn)題

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的進(jìn)一步實(shí)施，農(nóng)民勞動(dòng)積累工和義務(wù)工逐步取消，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入機(jī)制和組織方式發(fā)生了重大改變，造成農(nóng)田水利基本建設(shè)投入銳減，建設(shè)速度明顯緩慢。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)主要是靠政府扶持和農(nóng)民出工投勞進(jìn)行的。稅費(fèi)改革前，黃羊灌區(qū)農(nóng)田水利基本建設(shè)年均投工12.74萬(wàn)工日（2000年～2003年），完成工程量15.29萬(wàn)m3。稅費(fèi)改革后，多年形成的政府發(fā)動(dòng)、群眾參與、技術(shù)負(fù)責(zé)、市場(chǎng)化運(yùn)作等一整套行之有效的工作方法有相當(dāng)一部分已不能再用，轉(zhuǎn)而實(shí)行“一事一議”、民主決策。隨著稅費(fèi)改革的深入，村內(nèi)“一事一議”，籌資投勞都作了明確的限制，減少幅度很大，農(nóng)田水利基本建設(shè)投資投勞嚴(yán)重不足。2009年全灌區(qū)僅投工2.81萬(wàn)個(gè)，完成工程量1.924萬(wàn)m3，降幅達(dá)81.62%，極不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件進(jìn)一步改善，農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力明顯下降。

由于勞動(dòng)力和灌溉用水價(jià)格低，設(shè)備和能源價(jià)格又相對(duì)較高，發(fā)展高新節(jié)水灌溉，節(jié)水、節(jié)勞的收益比不上增加的設(shè)備與能源投入，受農(nóng)業(yè)效益及群眾認(rèn)識(shí)的限制，水費(fèi)不能完全按成本收取。因而農(nóng)民沒(méi)有發(fā)展高新節(jié)水灌溉技術(shù)的積極性。由于資金短缺，投入力度不夠，節(jié)水工程檔次低、數(shù)量少、規(guī)模小，且比較分散，難以起到整體帶動(dòng)作用，高新技術(shù)不能得到大面積推廣應(yīng)用，造成節(jié)水灌溉整體水平不高，水的利用率仍然偏低。

農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐漸退出小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主體地位，小型農(nóng)田水利工程的歸屬不明確，管理責(zé)任不落實(shí)，農(nóng)民的分散經(jīng)營(yíng)和農(nóng)田水利設(shè)施集體受益之間的矛盾日漸加劇。斗渠以下的小型農(nóng)田水利工程整體上處于吃老本狀況，投入資金嚴(yán)重不足，老化失修嚴(yán)重。

對(duì)策與措施

農(nóng)田水利工程是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有十分重要的作用。因此，必須充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)田水利基本建設(shè)遇到的新問(wèn)題，運(yùn)用科學(xué)的發(fā)展觀，適應(yīng)新要求，研究新辦法，探索新機(jī)制，把農(nóng)田水利基本建設(shè)堅(jiān)持不懈、扎實(shí)有效地開(kāi)展下去。進(jìn)一步鞏固和增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全和農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展包括農(nóng)村水利的發(fā)展，首要的是靠政策。當(dāng)前各地對(duì)如何開(kāi)展農(nóng)田水利基本建設(shè)出現(xiàn)了困惑。為澄清模糊認(rèn)識(shí)，劃清政策界限，增強(qiáng)干部組織農(nóng)田水利建設(shè)的信心，建議出臺(tái)《關(guān)于加快農(nóng)田水利基本建設(shè)的意見(jiàn)》，提出新形勢(shì)下搞好農(nóng)田水利基本建設(shè)的新思路，制定相應(yīng)的扶持引導(dǎo)政策，對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)進(jìn)行再動(dòng)員。特別是要針對(duì)費(fèi)改稅后如何在保護(hù)農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民的同時(shí)加快水利發(fā)展做出明確規(guī)定，從而使弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)逐步壯大，保障和支撐農(nóng)村水利持續(xù)發(fā)展。

稅費(fèi)改革后，農(nóng)田水利建設(shè)的主要難點(diǎn)是資金問(wèn)題。在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，農(nóng)民收入水平相對(duì)較低的情況下，要盡快建立和完善國(guó)家、地方、群眾等多元化、多層次、多渠道、制度化的投入機(jī)制。一是各級(jí)財(cái)政都要按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，逐年增加農(nóng)田水利建設(shè)的投資預(yù)算。建議區(qū)政府調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，在保證農(nóng)田水利工程投資的情況下，加大對(duì)農(nóng)村純公益工程的投資額度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合抗災(zāi)能力。二是要根據(jù)“渠道不亂、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，將農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、水利、國(guó)債資金、扶貧和以工代賑等用于水利建設(shè)的資金捆綁使用，采取分部門資金整合管理，按照水利總體規(guī)劃的方法進(jìn)行，集中連片進(jìn)行山、水、田、林、路綜合治理，提高農(nóng)村水利建設(shè)的整體效益，最大限度地發(fā)揮投資效果。三是要探索用獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助的辦法來(lái)調(diào)動(dòng)農(nóng)民投入農(nóng)田水利建設(shè)的積極性，讓農(nóng)民在國(guó)家的支持下，加大對(duì)發(fā)展節(jié)水項(xiàng)目的扶持力度，通過(guò)自己的辛勤勞動(dòng)改善生產(chǎn)條件。四是要積極探索、勇于實(shí)踐、大力發(fā)展民營(yíng)水利，積極引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，本著有利于調(diào)動(dòng)群眾的積極性、有利于加快水利建設(shè)步伐、有利于加強(qiáng)工程管理的原則，制定和完善發(fā)展民營(yíng)水利的優(yōu)惠政策和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，走民建、民有、民營(yíng)，“小農(nóng)水、大水利”的發(fā)展之路，改善目前水利投入嚴(yán)重不足的狀況。

按照“抓大放小，改舊促新”的指導(dǎo)思想，轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，放開(kāi)建設(shè)權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，深化水利改革。建議區(qū)政府強(qiáng)力推進(jìn)水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，積極引進(jìn)外來(lái)資本，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，形成產(chǎn)權(quán)多元化的格局。一是深入總結(jié)“五小”水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)合同不規(guī)范、養(yǎng)護(hù)不及時(shí)、承包期限短、拍賣租賃形式少等問(wèn)題，適時(shí)啟動(dòng)第二輪改革，注意推廣成功模式，以便最大限度回收資金，保證水利工程發(fā)揮作用。二是充分利用全區(qū)水利工程管理單位體制改革的契機(jī)，盡快組織實(shí)施水利工程管理體制改革，按照定崗定編、全員聘任、轉(zhuǎn)換機(jī)制、管養(yǎng)分離的辦法，從而進(jìn)一步解決水管單位機(jī)制不活、經(jīng)費(fèi)短缺、機(jī)構(gòu)臃腫、管理粗放的問(wèn)題，提高工程的運(yùn)行效益和管理水平。三是對(duì)新建的小型水利工程要放開(kāi)建設(shè)權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，采取市場(chǎng)化運(yùn)作方式，實(shí)行投資主體多元化。在搞好試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)所有、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”的原則，根據(jù)小型農(nóng)田水利基本建設(shè)的總體規(guī)劃，采取獨(dú)資、合資、股份合作等各種形式，興修小型農(nóng)田水利工程。采取租賃、拍賣、承包等辦法，進(jìn)行小流域和荒山、荒溝、荒丘、荒灘的開(kāi)發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)明晰化、投入多元化和經(jīng)營(yíng)企業(yè)化。