過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)研究
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摘要:過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是民生問(wèn)題;關(guān)系到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)的成功與否、社會(huì)穩(wěn)定和諧以及人民幸福生活。產(chǎn)能過(guò)剩職工是改革與發(fā)展過(guò)程中的“利益受損群體”，為其提供再就業(yè)技能培訓(xùn)是社會(huì)公平正義的體現(xiàn)與理性訴求。因此，基于“補(bǔ)償理念”“由誰(shuí)提供”“培訓(xùn)什么”以及“如何開展”的邏輯提出再就業(yè)技能培訓(xùn)理論模型，即以公平正義的價(jià)值觀、辦好職工滿意培訓(xùn)的發(fā)展觀以及消除貧困、實(shí)現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展的目的觀為指導(dǎo)，明確國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)構(gòu)成的培訓(xùn)聯(lián)合主體，堅(jiān)持保障型與發(fā)展型相結(jié)合的技能培訓(xùn)內(nèi)容，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作的培訓(xùn)機(jī)制。為了解決再就業(yè)技能培訓(xùn)過(guò)程中存在的積極性不高、培訓(xùn)內(nèi)容單一、方向不明確、質(zhì)量不高等問(wèn)題，提出以下對(duì)策:構(gòu)建“一體兩翼”的再就業(yè)技能培訓(xùn)聯(lián)合體，實(shí)行多主體協(xié)同治理;優(yōu)化再就業(yè)技能培訓(xùn)過(guò)程，提升培訓(xùn)質(zhì)量;健全并完善法律法規(guī)及政策體系，加強(qiáng)再就業(yè)技能培訓(xùn)的制度與機(jī)制建設(shè)。
關(guān)鍵詞:過(guò)剩產(chǎn)能;再就業(yè)技能培訓(xùn);教育補(bǔ)償;人力資本存量貶損;人力資本積累
產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一種普遍現(xiàn)象，作為亟待解決的全球問(wèn)題，成為2016年G20峰會(huì)熱點(diǎn)話題之一。“十一五”規(guī)劃以來(lái)，中共中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均將產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題列為重要議題。隨著“十二五”期間規(guī)范淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的基本完成，“十三五”規(guī)劃的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榛膺^(guò)剩產(chǎn)能，加大去產(chǎn)能化力度，并率先在煤炭和鋼鐵兩個(gè)領(lǐng)域展開。2016年2月29日國(guó)務(wù)院新聞會(huì)上，人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民表示，鋼鐵、煤炭行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩大約涉及180萬(wàn)職工的分流安置;2016年已安置職工72.6萬(wàn)人，2017年仍需安置約50萬(wàn)人［1］。盡管全國(guó)鋼鐵行業(yè)在2017年進(jìn)入新的盈利周期，2018年在繼續(xù)去產(chǎn)能的背景下，如何解決這一過(guò)程中產(chǎn)生的較大規(guī)模職工再就業(yè)問(wèn)題仍顯緊迫，這不僅事關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)的成功與否，而且關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和諧與人民幸福生活。從教育補(bǔ)償視角看，為改革發(fā)展過(guò)程中的“利益受損群體”提供技能培訓(xùn)，能夠給弱勢(shì)群體提供公平發(fā)展的機(jī)會(huì)，確保其體面、有尊嚴(yán)地生活，這是為化解“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”所做的教育努力。那么，為過(guò)剩產(chǎn)能職工提供再就業(yè)技能培訓(xùn)的理論依據(jù)以及構(gòu)建何種形態(tài)的再就業(yè)技能培訓(xùn)理論模型成為值得關(guān)注的問(wèn)題。進(jìn)一步地，基于理想與現(xiàn)實(shí)差距，如何來(lái)有效改進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩職工的再就業(yè)技能培訓(xùn)?上述問(wèn)題的解答不僅有助于明晰提供再就業(yè)技能培訓(xùn)、化解職工再就業(yè)問(wèn)題的理論釋義，而且可以從技能培訓(xùn)視角提供化解過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)問(wèn)題的解決思路與實(shí)施路徑。
一、過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的理論依據(jù)
過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的理論依據(jù)有許多，包括公共產(chǎn)品理論、社會(huì)再生產(chǎn)理論、新經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、人力資本理論、教育補(bǔ)償理論等，其中較為重要的理論為:羅爾斯的公平正義理論和人力資本理論，前者秉承的公平正義理念指明過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的價(jià)值所在，后者則指出過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的本質(zhì)。
(一)過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)乃公平、效率之舉
羅爾斯的“公平的正義觀”所包含原則按照優(yōu)先次序是“平等自由原則”“機(jī)會(huì)公平正義原則”以及“差別對(duì)待原則”。其中，“差別對(duì)待原則”體現(xiàn)著對(duì)最少受惠者的偏愛(ài)，希望通過(guò)某種補(bǔ)償或再分配使社會(huì)所有成員都處于平等地位，從而達(dá)到“基本的社會(huì)善”的目標(biāo)［2］。從“正義是社會(huì)制度的第一美德”這樣的價(jià)值選擇出發(fā)，對(duì)社會(huì)“最不利者”即弱者提供包括教育在內(nèi)的補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)“差別對(duì)待”的手段，目的在于解決平等機(jī)會(huì)下因自然稟賦不同而造成的不平等;通過(guò)補(bǔ)償為弱勢(shì)群體帶來(lái)最大收益，將不平等控制在社會(huì)容許且不破壞社會(huì)秩序的范圍之內(nèi)。過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)是在公平的正義觀指導(dǎo)下，追求立體公平與全面效率的理性選擇，以社會(huì)底層弱者利益為基準(zhǔn)進(jìn)行的社會(huì)制度安排。過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)是政府和社會(huì)為過(guò)剩產(chǎn)能職工設(shè)計(jì)的教育培訓(xùn)補(bǔ)償制度及補(bǔ)償行為的總稱，包括“機(jī)會(huì)補(bǔ)償”與“成本補(bǔ)償”;體現(xiàn)為受益方在公平與效率理念指導(dǎo)下的責(zé)任行為。第一，再就業(yè)技能培訓(xùn)是教育從“有教無(wú)類”的水平公平向“差別對(duì)待”的垂直公平拓展，體現(xiàn)了教育公平內(nèi)涵的提升。為過(guò)剩產(chǎn)能職工提供再就業(yè)技能培訓(xùn)，通過(guò)教育資源的傾斜來(lái)提高社會(huì)處境不利者的知識(shí)與技能，幫助其實(shí)現(xiàn)再就業(yè)與體面生活，從而達(dá)到“結(jié)果公平”的目標(biāo)，真正體現(xiàn)社會(huì)的正義精神。正如歐盟報(bào)告所宣稱，“職業(yè)教育的正確應(yīng)用也許可以減少不公平現(xiàn)象并在這個(gè)危機(jī)的時(shí)代加強(qiáng)民族國(guó)家的社會(huì)融合”［3］;即使再就業(yè)技能培訓(xùn)無(wú)法完全解決貧窮陷阱，至少可以做到對(duì)社會(huì)公平無(wú)害。第二，再就業(yè)技能培訓(xùn)是提高教育的經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)效率的重要舉措。經(jīng)濟(jì)效率主要通過(guò)教育投入產(chǎn)出結(jié)果與教育資源配置和使用過(guò)程來(lái)反映。教育補(bǔ)償作為糾正教育資源配置失衡的有效路徑，借助技能培訓(xùn)形式把職業(yè)教育資源投向過(guò)剩產(chǎn)能職工群體，提升該群體的教育水平與職業(yè)技能，幫助其獲得改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的能力，從而有效發(fā)揮教育資源的效率和效益。教育的社會(huì)效率高低由教育功能發(fā)揮程度來(lái)反映。提高教育社會(huì)效率主要通過(guò)對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行教育補(bǔ)償即技能培訓(xùn)、促進(jìn)階層流動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。我國(guó)鋼鐵、煤炭、電解鋁等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩是長(zhǎng)期以來(lái)整體工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，而非全面性過(guò)剩［4］，過(guò)剩產(chǎn)能職工普遍存在年齡結(jié)構(gòu)偏大、學(xué)歷偏低、技能偏弱、勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱、就業(yè)難的困境。以就業(yè)為導(dǎo)向的技能培訓(xùn)可以幫助產(chǎn)能過(guò)剩職工提升職業(yè)技能或習(xí)得其他新技能，在技能水平或者廣度上有所變化，從而適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求。這既體現(xiàn)了教育公平，也提升了教育效率，使得社會(huì)使用較少的教育投入，即可幫助過(guò)剩產(chǎn)能職工重新就業(yè)，有效規(guī)避“因失業(yè)而致貧”的風(fēng)險(xiǎn)。
(二)過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)表現(xiàn)為技能型人力資本積累
人力資本理論認(rèn)為，人力資本作為一種重要生產(chǎn)要素，是當(dāng)代經(jīng)濟(jì)中最具價(jià)值的資源。新時(shí)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要源泉與驅(qū)動(dòng)力是技術(shù)進(jìn)步和人力資本，技術(shù)進(jìn)步是包含人力資本在內(nèi)的諸多因素相互作用的結(jié)果，因此，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因在于人力資本積累的持續(xù)增長(zhǎng);個(gè)體人力資本存量越高，人力資源質(zhì)量就越高，意味著人均產(chǎn)出或勞動(dòng)生產(chǎn)率會(huì)越高［5］。貝克爾將人力資本劃分為一般性人力資本和專用性人力資本，后者可再細(xì)分為技能型、技術(shù)型、管理型和企業(yè)家型或創(chuàng)新型人力資本［6］。技能型人力資本是具有專業(yè)知識(shí)和操作技能并合理使用以完成特定活動(dòng)的人力資本，綜合能力構(gòu)成中突出操作技能，承載者是各級(jí)各類技能員工［7］。技能型人力資本的專用性體現(xiàn)得尤為明顯，即知識(shí)和技能對(duì)某個(gè)特定領(lǐng)域有價(jià)值，一旦離開這個(gè)領(lǐng)域，人力資本價(jià)值可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。過(guò)剩產(chǎn)能職工的再就業(yè)技能培訓(xùn)是為改革發(fā)展中的利益受損群體提供培訓(xùn)，提高職工就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力與職業(yè)轉(zhuǎn)換能力以獲得新職業(yè)地位的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為技術(shù)技能型人力資本積累。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的改革時(shí)期，勞動(dòng)力市場(chǎng)“知識(shí)技能系統(tǒng)”發(fā)生改變，產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)去產(chǎn)能造成人力資本供給的結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，具體表現(xiàn)為:落后技術(shù)淘汰與技術(shù)升級(jí)為代表的技術(shù)進(jìn)步引發(fā)生產(chǎn)要素間的內(nèi)在比例關(guān)系變化，企業(yè)引進(jìn)新技術(shù)、機(jī)器設(shè)備，裁減部分工作崗位、設(shè)置需要更高技能或者新技能崗位，勢(shì)必造成低技能勞動(dòng)力的人力資本閑置，人力資本收入能力弱化。以調(diào)研的煤鋼行業(yè)的T、Y企業(yè)為例，產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)富余職工呈現(xiàn)出以下群體特征:企業(yè)分流安置的富余職工以男性居多，為“40+”“50+”人群，工資是家庭主要收入來(lái)源，家庭撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重(多有未成年子女);文化程度偏低，高中及同等學(xué)歷偏少，初中學(xué)歷居多;技能偏弱，多為從事熟練工種的劣勢(shì)勞動(dòng)力，勞動(dòng)力市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力較弱，再就業(yè)難度偏大等。這類人群主要處于經(jīng)濟(jì)生命周期的中期階段，人力資本存量與收益水平已經(jīng)達(dá)到峰值，如果不追加人力資本投資，提高人力資本的使用價(jià)值，就面臨退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。再就業(yè)技能培訓(xùn)是實(shí)行技能型人力資本開發(fā)與積累，化解低技能勞工或非技術(shù)勞工社會(huì)排除的有效途徑。當(dāng)前我國(guó)去產(chǎn)能造成富余職工屬于結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題，核心要素是技能，表現(xiàn)為職工因低技能工作被淘汰而下崗與高技能工作缺少合適產(chǎn)業(yè)工人之間的矛盾困境。因此，一旦遭遇技術(shù)進(jìn)步與崗位變化，低技能職工通常很難適應(yīng)新的崗位需求，人力資本存量面臨貶損，出現(xiàn)兩種結(jié)果:一是人力資本斷裂。“在市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造的大轉(zhuǎn)折時(shí)期，會(huì)發(fā)生勞動(dòng)力市場(chǎng)‘知識(shí)技能系統(tǒng)’的改變，從而導(dǎo)致‘人力資本的斷裂’”［8］，原有的人力資本積累在新的“知識(shí)技能系統(tǒng)”需求中不再明顯發(fā)揮作用。二是人力資本失靈。具有較高文化程度的下崗人員找工作并非很容易，或者找到工作后的收入不比文化水平低的人高。為避免上述兩種現(xiàn)象，需要通過(guò)技能提升手段重建個(gè)體“知識(shí)技能系統(tǒng)”。通過(guò)富有實(shí)效的技能提升培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)以及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等，不斷改善職工個(gè)體知識(shí)結(jié)構(gòu)、提升工作技能，重新獲得職業(yè)能力，成功實(shí)現(xiàn)職業(yè)遷移。再就業(yè)中的“再”意味著新技能形成與積累，“就業(yè)”表征職業(yè)地位獲得，再就業(yè)中的人力資本不僅影響職工再就業(yè)機(jī)會(huì)的獲得，還影響再就業(yè)的職業(yè)聲望和收入水平［9］。因此，人力資本積累構(gòu)成過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的邏輯起點(diǎn)，技能培訓(xùn)的制度設(shè)計(jì)、培訓(xùn)行為及其目的均是增強(qiáng)技能型人力資本積累與再就業(yè)能力。
二、過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)之理論模型
遵循“基于何種理念”“由誰(shuí)提供”“培訓(xùn)什么”以及“如何開展”的邏輯，構(gòu)建基于教育補(bǔ)償理念的過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)理論模型;旨在通過(guò)教育補(bǔ)償理念的明晰、制度設(shè)計(jì)與實(shí)施來(lái)延續(xù)技能型人力資本積累，實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能、穩(wěn)就業(yè)與促發(fā)展的改革目標(biāo)。圖1構(gòu)建了“過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)”框架。
(一)“以人為本”的再就業(yè)技能培訓(xùn)指導(dǎo)思想
過(guò)剩產(chǎn)能職工的再就業(yè)技能培訓(xùn)重視弱勢(shì)群體的利益訴求，從“處境不利的人”出發(fā)走向“體面生活的人”;核心價(jià)值取向是以人為本，承認(rèn)并尊重人的價(jià)值與尊嚴(yán)。第一，基于公平正義視角，確立改善產(chǎn)能過(guò)剩職工群體不利處境的再就業(yè)技能培訓(xùn)價(jià)值觀。隨著國(guó)有企業(yè)改革深入，長(zhǎng)期以來(lái)隱含的富余職工在去產(chǎn)能背景下逐漸凸顯。技能培訓(xùn)作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的教育手段，給予經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的利益受損群體———產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)富余職工有差別的對(duì)待，減少因分配造成的收入差距和地位差別，確保社會(huì)和諧與良性運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，基于民生視角，努力辦好職工滿意的再就業(yè)技能培訓(xùn)發(fā)展觀。著眼于產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)富余職工的基本生活與生存狀態(tài)，將促進(jìn)教育公平、增進(jìn)人民福祉作為再就業(yè)技能培訓(xùn)的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，貫穿補(bǔ)償教育全過(guò)程;強(qiáng)化政府的公共服務(wù)基本責(zé)任，實(shí)現(xiàn)再就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)均等化，面向產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)有再就業(yè)需求的所有職工;圍繞職工的基本發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力和基本權(quán)益，提升教育質(zhì)量、改善教育品質(zhì)、豐富教育的多樣化與選擇性，提升職工職業(yè)能力與人力資本積累，從而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)更高質(zhì)量再就業(yè)的目標(biāo)。第三，基于消除貧困視角，確立實(shí)現(xiàn)職工內(nèi)生發(fā)展的再就業(yè)技能培訓(xùn)目的觀。調(diào)研顯示，過(guò)剩產(chǎn)能職工收入是家庭的主要來(lái)源，一旦失去工作將會(huì)影響家庭生活質(zhì)量。再就業(yè)技能培訓(xùn)可以提高勞動(dòng)力崗位技能，提供再教育機(jī)會(huì)，一定程度上彌補(bǔ)職工的低人力資本，幫助成功實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，消除或排除有可能出現(xiàn)的“因下崗而致貧”的風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩職工的內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展以及體面、幸福生活的能力為終極目的。
(二)“國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)”的再就業(yè)技能培訓(xùn)聯(lián)合體
過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)聯(lián)合體包括責(zé)任主體、實(shí)施主體與評(píng)價(jià)主體，代表著國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)力量的聯(lián)合，各主體明確角色定位、分工合作，承擔(dān)再就業(yè)技能培訓(xùn)之重任。責(zé)任主體指承擔(dān)再就業(yè)技能培訓(xùn)責(zé)任的單位、組織或者部門;各級(jí)政府與企業(yè)是過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的責(zé)任主體。政府是“國(guó)家的權(quán)威性表現(xiàn)形式”，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表社會(huì)公共權(quán)力制定、實(shí)施公共決策，實(shí)現(xiàn)有序治理。多年來(lái)，我國(guó)全能型政府對(duì)市場(chǎng)和微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭袕?qiáng)制性干涉，以GDP為主要指標(biāo)的政績(jī)考核體系和與之對(duì)應(yīng)的官員升遷激勵(lì)機(jī)制、根深蒂固的地方保護(hù)本位主義傳統(tǒng)［10］、地方政府對(duì)企業(yè)的投資補(bǔ)貼等，導(dǎo)致企業(yè)過(guò)度投資與低成本無(wú)限擴(kuò)張的生產(chǎn)規(guī)模［11］，形成了中國(guó)特色的體制性產(chǎn)能過(guò)剩，因此，政府有責(zé)任為過(guò)剩產(chǎn)能職工這個(gè)利益受損群體提供補(bǔ)償，地方政府是主要責(zé)任主體。再就業(yè)技能培訓(xùn)是政府責(zé)任，政府不僅是道義責(zé)任主體，還是法律責(zé)任主體。從“服務(wù)型政府”定位出發(fā)，各級(jí)政府承擔(dān)決策制定、實(shí)施與監(jiān)管等服務(wù)。此外，企業(yè)作為營(yíng)利性組織，使用職工勞動(dòng)力價(jià)值生產(chǎn)商品而獲利，應(yīng)該將部分剩余價(jià)值以培訓(xùn)形式返還給職工;無(wú)論是從提高人力資本以獲得更大利潤(rùn)，還是從社會(huì)責(zé)任視角來(lái)看，企業(yè)毫無(wú)疑問(wèn)地是職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的責(zé)任主體。實(shí)施主體指提供再就業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)的機(jī)構(gòu);過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的實(shí)施主體是企業(yè)的教育與培訓(xùn)中心(以下簡(jiǎn)稱“教培中心”)、地方職業(yè)院校、指定的職業(yè)培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。企業(yè)最為重要與常用的人力資本積累渠道是為員工提供各種在職培訓(xùn);隸屬教育部門的中高等職業(yè)院校、隸屬于人社部門的技工院校以及指定的社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與創(chuàng)業(yè)機(jī)構(gòu)等擁有豐富的教學(xué)資源，可以提供多類型、內(nèi)容廣泛的職業(yè)教育與培訓(xùn)，開展職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)與技能鑒定等工作。評(píng)價(jià)主體指對(duì)再就業(yè)技能培訓(xùn)政策實(shí)施效果、效益、效率等方面進(jìn)行判斷的個(gè)體和組織，包括內(nèi)部評(píng)價(jià)主體與外部評(píng)價(jià)主體。前者指實(shí)施主體的自我評(píng)價(jià)，后者指獨(dú)立于教育實(shí)施機(jī)構(gòu)與管理機(jī)構(gòu)之外的具有評(píng)估資質(zhì)的第三方組織和機(jī)構(gòu)。鑒于第三方評(píng)價(jià)所具有的獨(dú)立性、專業(yè)性與公正性等特點(diǎn)，過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)該引入實(shí)施與管理機(jī)構(gòu)之外的第三方評(píng)價(jià)。各地的教育評(píng)估院、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)以及代表職工利益的工會(huì)等作為獨(dú)立于責(zé)任主體與實(shí)施主體的第三方，能夠利用自身優(yōu)勢(shì)資源對(duì)再就業(yè)技能培訓(xùn)制度及其行為進(jìn)行有效監(jiān)督。
(三)保障與發(fā)展相結(jié)合的再就業(yè)技能培訓(xùn)內(nèi)容
再就業(yè)技能培訓(xùn)的核心是職業(yè)能力，即進(jìn)入職業(yè)世界所必須的職業(yè)知識(shí)、技能、態(tài)度和價(jià)值觀等構(gòu)成的綜合能力系統(tǒng)，呈現(xiàn)為層次化的秩序結(jié)構(gòu)體。基于人的發(fā)展過(guò)程，過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)由保障型補(bǔ)償和發(fā)展型補(bǔ)償構(gòu)成，表現(xiàn)為解決“生存之道與發(fā)展之道”的連續(xù)體。保障型補(bǔ)償指通過(guò)提供特定崗位的職業(yè)技能訓(xùn)練，幫助下崗職工獲得基本謀生能力，即從事特定工作崗位的能力。對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，技能培訓(xùn)是“就業(yè)教育”;解決生存之道的技能培訓(xùn)內(nèi)容具有技術(shù)技能主導(dǎo)性特征，構(gòu)成其他職業(yè)能力的生長(zhǎng)點(diǎn)。我國(guó)大規(guī)模工業(yè)化基本處于第二級(jí)人力資本主導(dǎo)之下，中等教育水平的人力資本占絕大部分比重。一旦出現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整，最先受到?jīng)_擊的往往是低人力資本勞動(dòng)者。再就業(yè)技能培訓(xùn)定位于保障企業(yè)富余職工的基本生活與工作權(quán)利，提供專業(yè)培訓(xùn)課程以提高當(dāng)前低人力資本勞動(dòng)力的知識(shí)與技能，培養(yǎng)工作崗位任務(wù)的實(shí)際解決能力。發(fā)展型補(bǔ)償指提供社會(huì)能力、方法能力等核心能力培養(yǎng)，幫助下崗職工獲得應(yīng)對(duì)職業(yè)世界動(dòng)態(tài)變化的可持續(xù)發(fā)展能力?？茖W(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步與變革，勢(shì)必帶來(lái)工作崗位的消長(zhǎng)。解決發(fā)展之道的再就業(yè)技能培訓(xùn)內(nèi)容具有技術(shù)技能遷移性、通用性等特征，這是確保職業(yè)遷移、社會(huì)流動(dòng)的關(guān)鍵性能力。此外，加強(qiáng)職業(yè)指導(dǎo)，樹立正確的職業(yè)觀，增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同感。企業(yè)富余職工對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)與就業(yè)形勢(shì)缺乏充分了解，如果離開熟悉的企業(yè)體制與工作崗位，很難確定職業(yè)發(fā)展目標(biāo)。職業(yè)指導(dǎo)可以幫助他們了解職業(yè)性質(zhì)、特點(diǎn)、要求、發(fā)展前景等，促使其更有針對(duì)性地提高自身素質(zhì)，明確職業(yè)目標(biāo)，確立正確的職業(yè)觀與職業(yè)理想。
(四)市場(chǎng)化運(yùn)作的再就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制
不僅化解過(guò)剩產(chǎn)能需要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，提供再就業(yè)技能培訓(xùn)也需要采用市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，讓市場(chǎng)在教育資源配置中發(fā)揮決定性作用，以便節(jié)省教育資源、提高補(bǔ)償效率。從實(shí)施形式來(lái)看，過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)重點(diǎn)是技能提升與轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，經(jīng)濟(jì)主體企業(yè)應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新為兩大驅(qū)動(dòng)力，通過(guò)技術(shù)改造，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)以及通過(guò)盤活自有資源的方式，創(chuàng)設(shè)新的工作崗位，擴(kuò)大職工安置渠道［12］。從實(shí)施結(jié)構(gòu)來(lái)看，除了企業(yè)教培中心之外，再就業(yè)技能培訓(xùn)的實(shí)施機(jī)構(gòu)可以根據(jù)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)法則，選擇經(jīng)受市場(chǎng)考驗(yàn)、聲譽(yù)良好的公立或民辦職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，從質(zhì)量源頭上確保再就業(yè)技能培訓(xùn)質(zhì)量。從實(shí)施過(guò)程來(lái)看，開展廣泛的勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)研，根據(jù)市場(chǎng)需求決定開設(shè)專業(yè);基于崗位對(duì)勞動(dòng)力職業(yè)素質(zhì)要求，選擇、組織課程，盡可能培養(yǎng)零對(duì)接的技術(shù)技能型人才。重視再就業(yè)技能培訓(xùn)效果的評(píng)價(jià)，以就業(yè)率與就業(yè)質(zhì)量為主要指標(biāo)考核再就業(yè)技能培訓(xùn)行為;加強(qiáng)第三方監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)組織為外部評(píng)價(jià)主體，并結(jié)合職業(yè)院校自主評(píng)價(jià);政府基于再就業(yè)技能培訓(xùn)規(guī)模與質(zhì)量的市場(chǎng)化表現(xiàn)提供相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼。
三、過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的改進(jìn)策略
化解產(chǎn)能過(guò)剩職工再就業(yè)技能培訓(xùn)是一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，存在諸如職工參與再就業(yè)技能培訓(xùn)意識(shí)不強(qiáng)、積極性不高，再就業(yè)技能培訓(xùn)對(duì)象有限、沒(méi)有囊括所有下崗職工，再就業(yè)技能培訓(xùn)方向不明確，補(bǔ)償內(nèi)容單一、就業(yè)適應(yīng)面較窄，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)不到位等問(wèn)題。因此，需要在以下方面做出更大努力。
(一)構(gòu)建“一體兩翼”的再就業(yè)技能培訓(xùn)聯(lián)合體
從再就業(yè)技能培訓(xùn)實(shí)施過(guò)程視角來(lái)看，技能培訓(xùn)是由“決策確定→決策實(shí)施→效果評(píng)價(jià)→效果反饋→決策修正”五個(gè)環(huán)節(jié)組成的動(dòng)態(tài)閉合循環(huán)，因此，構(gòu)建“一體兩翼”培訓(xùn)聯(lián)合體，多主體協(xié)同治理，提供完整的再就業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)?！耙惑w”指責(zé)任主體，是代表國(guó)家利益的中央與地方政府以及市場(chǎng)主體企業(yè);“二翼”指實(shí)施主體與評(píng)價(jià)主體，前者指企業(yè)內(nèi)部的教培中心、職業(yè)院校以及職業(yè)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)中心，后者主要指外部評(píng)價(jià)主體，包括工會(huì)與第三方社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。具體地講，一是建設(shè)服務(wù)型政府，承擔(dān)政策制定、財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持、監(jiān)督管理等職責(zé)。二是建設(shè)責(zé)任型企業(yè)，通過(guò)教培中心為職工提供必要的技能培訓(xùn)，在企業(yè)沒(méi)有條件或者無(wú)法提供所需培訓(xùn)時(shí)，可以委托當(dāng)?shù)芈殬I(yè)院校與指定培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)機(jī)構(gòu)為職工提供培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)服務(wù)。三是建設(shè)活力型第三方社會(huì)組織以及工會(huì)，受職工及政府委托對(duì)企業(yè)及職業(yè)院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，提供的評(píng)價(jià)報(bào)告成為政府對(duì)企業(yè)與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供資助的重要依據(jù)，并把培訓(xùn)后的再就業(yè)率作為資金使用的考核指標(biāo)。總之，在前述五個(gè)環(huán)節(jié)中，基于利益獲得原則和能力支付原則，國(guó)家、企業(yè)與社會(huì)等教育收益者應(yīng)對(duì)投資主體進(jìn)行適度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，為職工再就業(yè)利益聯(lián)合行動(dòng)，共同服務(wù)于職工再就業(yè)培訓(xùn)。
(二)優(yōu)化再就業(yè)技能培訓(xùn)過(guò)程，提升培訓(xùn)質(zhì)量
有效化解過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)問(wèn)題，需要以“質(zhì)量”為核心，在社會(huì)化與市場(chǎng)化運(yùn)作中優(yōu)化技能培訓(xùn)過(guò)程。社會(huì)化意味著再就業(yè)技能培訓(xùn)采用社會(huì)化范式，謀求社會(huì)公共福祉。一是了解社會(huì)所需，再就業(yè)培訓(xùn)應(yīng)該秉承市場(chǎng)所需、職工所能的原則展開，在培訓(xùn)項(xiàng)目上，盡可能選擇貼合市場(chǎng)需求、職工能力范圍、能夠在較短時(shí)間內(nèi)掌握并實(shí)現(xiàn)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的內(nèi)容;優(yōu)化培訓(xùn)方式，培訓(xùn)時(shí)間、地點(diǎn)與方法的選擇更為靈活，提供夜間、周末及網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)模式，開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與引導(dǎo)，大力推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”和“互聯(lián)網(wǎng)+”，為化解過(guò)剩產(chǎn)能創(chuàng)造條件。二是吸納社會(huì)參與，引入更多社會(huì)化機(jī)構(gòu)，提供再就業(yè)技能培訓(xùn)產(chǎn)品以及提供協(xié)調(diào)、監(jiān)督與評(píng)價(jià)服務(wù)。富余職工的再就業(yè)培訓(xùn)可以與產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)尤其是中小企業(yè)或民營(yíng)企業(yè)相分離，引進(jìn)企業(yè)之外的職業(yè)院校、培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。此外，積極發(fā)揮中華職教社與工會(huì)等行業(yè)組織在職業(yè)教育研究與實(shí)踐中的引領(lǐng)作用。例如，山西省中華職教社對(duì)陽(yáng)泉與長(zhǎng)治的產(chǎn)能過(guò)剩職工安置情況進(jìn)行調(diào)研，提供就業(yè)信息、推薦學(xué)員、協(xié)調(diào)培訓(xùn)場(chǎng)地、組織再就業(yè)培訓(xùn)等多種服務(wù)工作，幫助他們實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。工會(huì)是代表工人利益的社會(huì)組織，“維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)”①，與雇主談判、同政府和其他社會(huì)組織合作，以協(xié)調(diào)者、評(píng)價(jià)者的身份更為有效地促進(jìn)職工教育、職業(yè)培訓(xùn)與技能發(fā)展。工會(huì)應(yīng)將滿足職工職業(yè)需求、促進(jìn)職工職業(yè)生涯發(fā)展和培訓(xùn)列為工作重點(diǎn)，開發(fā)一系列各具特色的職業(yè)咨詢、培訓(xùn)項(xiàng)目，特別是在信息網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，應(yīng)積極培訓(xùn)工會(huì)干部和志愿者為員工提供職業(yè)咨詢和市場(chǎng)信息，關(guān)注弱勢(shì)群體的職業(yè)發(fā)展，倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)。市場(chǎng)化意味著再就業(yè)技能培訓(xùn)采用市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，提高稀缺教育資源的利用效率與教育質(zhì)量。一是采用價(jià)格與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，教育補(bǔ)償服務(wù)的提供者多元并存，通過(guò)不同提供者之間的成本與質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)，從而給予富余職工在多元供給者之間選擇的權(quán)力。二是加強(qiáng)有效監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式促進(jìn)質(zhì)量提升。積極培育非營(yíng)利組織，使之成為再就業(yè)技能培訓(xùn)的重要承擔(dān)者之一，與政府完成教育培訓(xùn)服務(wù)產(chǎn)品的提供。鑒于過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)問(wèn)題，堅(jiān)持以行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方社會(huì)組織以及工會(huì)為核心評(píng)價(jià)主體，加強(qiáng)實(shí)施過(guò)程監(jiān)測(cè)與結(jié)果評(píng)價(jià);完善評(píng)價(jià)機(jī)制，定期職工再就業(yè)技能培訓(xùn)評(píng)價(jià)報(bào)告，重視評(píng)價(jià)結(jié)果的使用。社會(huì)評(píng)價(jià)不僅成為政府為技能培訓(xùn)行為主體提供財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)，而且成為過(guò)剩產(chǎn)能職工選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的參考。三是再就業(yè)技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化，包括政府以公共稅收支付的專項(xiàng)資金支持、企業(yè)的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)以及社會(huì)關(guān)注弱勢(shì)群體的慈善機(jī)構(gòu)的資金支持。
(三)加強(qiáng)再就業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)償制度與機(jī)制建設(shè)
健全并完善職工再就業(yè)培訓(xùn)法律體系與政策工程，加強(qiáng)技能培訓(xùn)制度與機(jī)制建設(shè)。制度主要指規(guī)則、法律等正式制約因素，是開展再就業(yè)技能培訓(xùn)的秩序基礎(chǔ)。出臺(tái)職工再就業(yè)培訓(xùn)的系列法律法規(guī)，尤其是實(shí)施細(xì)則，為產(chǎn)能過(guò)剩職工再就業(yè)培訓(xùn)提供法律依據(jù)。加強(qiáng)產(chǎn)能過(guò)剩職工的人力資源開發(fā)和就業(yè)技能培訓(xùn)的制度化與規(guī)范化，不斷創(chuàng)新安置分流措施，實(shí)現(xiàn)人力成本向人力資本的成功轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)第二個(gè)十年，因?yàn)榇罅扛挥嗦毠さ漠a(chǎn)生，中央與地方政府制定了一系列政策，但是仍然缺少專門性文件與具體實(shí)施策略。因此，需要制定并完善職工再就業(yè)技能培訓(xùn)的相關(guān)法律、法規(guī)與政策性文件，形成“法律、法規(guī)、實(shí)施細(xì)則”系列化內(nèi)容，指導(dǎo)技能培訓(xùn)工作的具體開展，提高技能培訓(xùn)效果與效率。加強(qiáng)過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)技能培訓(xùn)制度建設(shè)，包括產(chǎn)能過(guò)剩職工監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、以政府為主的再就業(yè)技能培訓(xùn)責(zé)任制度與資金投入制度、再就業(yè)技能培訓(xùn)評(píng)價(jià)制度。一是正確界定就業(yè)、下崗與失業(yè)，完善統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和調(diào)查方法，當(dāng)失業(yè)率臨近或超過(guò)警戒線時(shí)，政府應(yīng)采取積極的干預(yù)措施。二是確立政府主導(dǎo)，由企業(yè)、職業(yè)院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、第三方社會(huì)組織、工會(huì)組成的聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，在再就業(yè)技能培訓(xùn)工作問(wèn)題上，無(wú)論是政策的調(diào)研、制定、實(shí)施，還是職工再就業(yè)技能培訓(xùn)過(guò)程及其培訓(xùn)效果測(cè)評(píng)，均應(yīng)該由聯(lián)合體協(xié)同共治。成立化解過(guò)剩產(chǎn)能職工安置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)解決職工安置工作中出現(xiàn)的重大問(wèn)題。三是實(shí)行以政府、企業(yè)為主的經(jīng)費(fèi)保障制度。雖然中央提供專項(xiàng)資金，以多種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，但是，由于缺乏有效的督促與監(jiān)督機(jī)制，使得這些資金沒(méi)有完全流向職工培訓(xùn)并加以充分利用。因此，明確再就業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的具體來(lái)源，即地方政府預(yù)算安排的就業(yè)經(jīng)費(fèi)中的就業(yè)訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)基金中的專業(yè)訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)、企業(yè)職工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、地方發(fā)展教育基金中的職業(yè)技術(shù)教育經(jīng)費(fèi)部分以及學(xué)員和委托訓(xùn)練單位收取的就業(yè)訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)等。因?yàn)槊嫦虻氖抢媸軗p的弱勢(shì)群體，所以，以福利提供者政府與利益獲得者企業(yè)的資金為主。四是以再就業(yè)率與就業(yè)質(zhì)量為主要指標(biāo)，評(píng)價(jià)再就業(yè)技能培訓(xùn)質(zhì)量，質(zhì)量報(bào)告，實(shí)行優(yōu)者獎(jiǎng)勵(lì)、劣者限期整改等措施。健全協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。去產(chǎn)能造成的富余職工安置工作涉及人員多、范圍廣、情況復(fù)雜、政策性強(qiáng)，各級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視，將妥善安置富余職工、促進(jìn)再就業(yè)作為改善民生的一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓。一是建立政、企、社溝通渠道。在政府相關(guān)部門、過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織、工會(huì)以及職工之間建立溝通渠道，使得職工再就業(yè)技能培訓(xùn)問(wèn)題能夠及時(shí)得到反映、協(xié)商與解決。二是建立健全組織協(xié)調(diào)機(jī)制，成立過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)協(xié)調(diào)小組，由人力資源社會(huì)保障部門為牽頭單位，發(fā)展改革、財(cái)政、工業(yè)和信息化、國(guó)資監(jiān)管、能源、工會(huì)等部門與企業(yè)(包括國(guó)企、民營(yíng)企業(yè)與混合所有制企業(yè))共同負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)過(guò)剩產(chǎn)能職工再就業(yè)工作。明確各部門職責(zé)，加強(qiáng)信息互通，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。三是引進(jìn)大數(shù)據(jù)分析處理機(jī)制，加強(qiáng)富余職工的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與失業(yè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)失業(yè)、再就業(yè)形式進(jìn)行研判，及時(shí)制定應(yīng)對(duì)措施。
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作者:賈旻 張雪蓮 聶淑萍 單位:1.山西大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院 2.山西省社會(huì)科學(xué)院 3.山西新華化工有限責(zé)任公司技術(shù)中心