農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中的國(guó)家法律責(zé)任

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摘要:

中國(guó)是一個(gè)擁有8億多農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，其社會(huì)保障存在缺位與福利早熟并存的問題，即對(duì)農(nóng)民的保障制度缺位，而城市中某些項(xiàng)目福利水平偏高，造成了社會(huì)不公平。因此，國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障勢(shì)在必行。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中國(guó)家責(zé)任的討論，明確國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的法律責(zé)任，有效解決國(guó)家責(zé)任在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中缺失的問題，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。

關(guān)鍵詞:社會(huì)保障;農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn);國(guó)家責(zé)任

黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，使人人享有基本生活保障的目標(biāo)。黨的十八大確定了全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的目標(biāo)。但是中國(guó)作為一個(gè)擁有8億多農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，在社會(huì)主義初級(jí)階段，農(nóng)村人口比重較大的狀況今后還將持續(xù)一段時(shí)間。在當(dāng)代社會(huì)矛盾凸顯、社會(huì)轉(zhuǎn)型加速的時(shí)期，農(nóng)民的社會(huì)保障制度建設(shè)具有重要意義，是必須解決好的重大問題。然而在這種狀況下，中國(guó)社會(huì)保障卻存在缺位與福利早熟并存的問題，即對(duì)農(nóng)民的保障制度缺位，而城市中某些項(xiàng)目福利水平偏高，造成了社會(huì)不公平。因此，國(guó)家加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)勢(shì)在必行。本文將以社會(huì)保障為總體背景，闡述我國(guó)以社會(huì)保險(xiǎn)為中心的國(guó)家法律責(zé)任的相關(guān)問題。

一、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中國(guó)家法律責(zé)任的源起考察

1．學(xué)理面的梳理

農(nóng)村社會(huì)保障，是指社會(huì)(國(guó)家)通過立法和相關(guān)制度建設(shè)，以國(guó)家、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民共同投入為基礎(chǔ)，形成專門基金，對(duì)農(nóng)村社會(huì)成員給予物質(zhì)上的幫助，保證因暫時(shí)、長(zhǎng)期或永久失去勞動(dòng)能力的農(nóng)村社會(huì)成員個(gè)人及家庭的基本生活需要的系列制度。農(nóng)村社會(huì)保障由于中國(guó)“三農(nóng)”本身的復(fù)合性，其構(gòu)建和要素組合非常復(fù)雜，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的社會(huì)工程和制度規(guī)范，其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)部分社會(huì)財(cái)富在國(guó)家、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移和再分配，以提高農(nóng)村社會(huì)成員轉(zhuǎn)移和避免各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度最重要的組成部分之一，是通過國(guó)家立法和相關(guān)制度、機(jī)制建設(shè)而建立的一種具有強(qiáng)制性的社會(huì)保障制度。其主要是通過社會(huì)集資方式，在對(duì)參保者因暫時(shí)、長(zhǎng)期或永久失去勞動(dòng)能力，從而在失去工資等物質(zhì)收入的情況下給予必要的物質(zhì)幫助，以保障他們以及相關(guān)利益關(guān)系人的基本生活需要，其目標(biāo)是保證物質(zhì)及勞動(dòng)力的再生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定。作為社會(huì)保障的一種重要方式，社會(huì)保險(xiǎn)有利于調(diào)動(dòng)相關(guān)資源來共同進(jìn)行社會(huì)成員的社會(huì)活動(dòng)保障，降低單純依賴國(guó)家或者社會(huì)投入的弊端，從而廣集財(cái)源，共舉社會(huì)責(zé)任，進(jìn)而提高社會(huì)保障的數(shù)量和質(zhì)量。

2．實(shí)踐面的狀況

1984年國(guó)際勞工組織把社會(huì)保障界定為:社會(huì)通過一系列的公共措施，對(duì)其成員提供保護(hù)，以防止他們由于生老病死等生活、生產(chǎn)中的非常規(guī)性事件而導(dǎo)致的收入中斷或大大降低而遭受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)困窘，對(duì)社會(huì)成員提供的醫(yī)療照顧和對(duì)有兒童家庭提供的補(bǔ)貼。［1］社會(huì)保障分為社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助和社會(huì)優(yōu)撫四個(gè)部分，社會(huì)保障水平是根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r而不斷提高和完善的。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障的重要組成部分，具有保障性、法定性、互濟(jì)性、福利性、普遍性的特征?；谶@些特征，國(guó)家及其人政府在社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都具有相應(yīng)的義務(wù)。國(guó)家責(zé)任本是國(guó)際法上的概念，指國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為或損害行為所應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際法律責(zé)任。對(duì)內(nèi)的國(guó)家責(zé)任概念應(yīng)與之區(qū)別?！妒澜缛藱?quán)宣言》第22條規(guī)定，“每個(gè)人作為社會(huì)的一員，有權(quán)享受社會(huì)保障。”［2］《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第9條規(guī)定，“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)?！保?］社會(huì)保障權(quán)表現(xiàn)為公民對(duì)國(guó)家的積極權(quán)利，國(guó)家負(fù)有給予社會(huì)保障權(quán)利的義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第14條規(guī)定，“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。”社會(huì)保險(xiǎn)中的國(guó)家責(zé)任即國(guó)家義務(wù)，這種責(zé)任來源于人民主權(quán)理論，是國(guó)家對(duì)本國(guó)人民應(yīng)負(fù)的“生存照顧”責(zé)任。這種國(guó)家責(zé)任的實(shí)現(xiàn)是通過其人政府行為來完成的。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中的國(guó)家責(zé)任可概括為三大方面:立法責(zé)任、組織責(zé)任和財(cái)政責(zé)任。其具體包括:其一，通過國(guó)家立法體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，使農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)“有法可依”;其二，選取適合中國(guó)國(guó)情的實(shí)施方式，建立具有普遍效力的規(guī)范制度，并掌控實(shí)施過程中的組織工作;其三，承擔(dān)補(bǔ)充資金缺口的財(cái)政責(zé)任，體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)互濟(jì)性的特征。因此，社會(huì)保險(xiǎn)中的國(guó)家責(zé)任本質(zhì)上是一種國(guó)家義務(wù)。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系的更替承續(xù)

由于自然因素和社會(huì)歷史因素的影響，從世界范圍內(nèi)看，中國(guó)城鄉(xiāng)二元化問題十分嚴(yán)重，已經(jīng)成為影響中國(guó)下一階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大障礙。這種城鄉(xiāng)二元化表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的二元化，二是城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)居民權(quán)利義務(wù)的二元化。在這種背景下，對(duì)即使是城市居民社會(huì)保險(xiǎn)也有不足的中國(guó)來說，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)缺失狀況更是不容樂觀。歷史上我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展可分為三個(gè)階段:

1．從建國(guó)初到改革開放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段

新中國(guó)成立時(shí)，無論是國(guó)內(nèi)環(huán)境還是國(guó)際環(huán)境，中國(guó)皆處在內(nèi)困外擾中。從國(guó)際環(huán)境看，表現(xiàn)為世界進(jìn)入冷戰(zhàn)時(shí)期，20世紀(jì)50年代初的中美分道揚(yáng)鑣、中國(guó)的抗美援朝、臺(tái)灣海峽局勢(shì)緊張、從建國(guó)初到60年代初期中印邊境的沖突、中蘇決裂等事件導(dǎo)致中國(guó)外部安全環(huán)境惡化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里處于準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，備戰(zhàn)備荒成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的主題，因此優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和采取高強(qiáng)度的資源動(dòng)員方式以維護(hù)國(guó)家安全、主權(quán)和領(lǐng)土完整及社會(huì)政治穩(wěn)定，由此采取了重生產(chǎn)、輕生活，重積累、輕消費(fèi)的政策。這就必然導(dǎo)致對(duì)社會(huì)資源要進(jìn)行總體控制，對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源實(shí)施差別化分配。在此背景下，為了保持城市和工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，國(guó)家只能向農(nóng)村尋求支持，推行以農(nóng)養(yǎng)工，采取向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域征稅和“剪刀差”，以犧牲農(nóng)民利益來積累工業(yè)化所急需的資源和資金，并一度將此做法推向了極限，極大地削弱了農(nóng)村社會(huì)的自我維持、自我發(fā)展的能力。從建國(guó)初到改革開放之前的30多年里，中國(guó)靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差實(shí)現(xiàn)了城市與工業(yè)的原始資本積累。這種與之相配套的系列政策和措施的實(shí)施，將中國(guó)80%的人口禁錮在了土地上，其中最與之相配的就是制度和戶籍制度，從而形成了非常典型的城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式，甚至到今天還沒有徹底解除。要發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)，離不開資本的原始積累。因此，國(guó)家先后頒布了一系列法律法規(guī)，在社會(huì)保障制度等諸多方面徹底把城市人口和農(nóng)村人口進(jìn)行了劃分。將城市社會(huì)與農(nóng)村社會(huì)基本區(qū)隔為獨(dú)立運(yùn)行、偶有聯(lián)系的并行單元。時(shí)至今日，除了糧油供應(yīng)制度隨著社會(huì)物質(zhì)的極大豐富而消失外，仍然沒有實(shí)現(xiàn)1954年憲法中規(guī)定的“遷徙自由”，而在勞動(dòng)用工方面農(nóng)民工依然是弱勢(shì)群體，社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差別依然很大。在城市社會(huì)保障方面，1951年2月，政務(wù)院了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，詳細(xì)規(guī)定了國(guó)營(yíng)企業(yè)職工有權(quán)享有的勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇，至于集體企業(yè)，大都參照國(guó)營(yíng)企業(yè)的辦法實(shí)行勞動(dòng)保障。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員的勞動(dòng)保障待遇則是以病假、生育、退休、死亡等單項(xiàng)規(guī)定的形式加以規(guī)定的。除上述在職人員享有勞保待遇外，建國(guó)后還制定了一系列城市社會(huì)福利制度，城市人口享有名目繁多的補(bǔ)貼，保證了城市人口的“鐵飯碗”。而在農(nóng)村，社會(huì)保障制度和政策只有利用這種政社合一的體制才能強(qiáng)制性地落實(shí)，而經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的低效率又限制了社會(huì)保障制度所依賴的物質(zhì)基礎(chǔ)的建立。同時(shí)，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，需要建立了一些資本密集型、勞動(dòng)力集約型的大工業(yè)，國(guó)家為之配套建立一套完整的城市社會(huì)保障制度，以解決工業(yè)化條件下城市人口勞動(dòng)保障的一系列問題。國(guó)家(社會(huì))對(duì)城市人口保障的完善和對(duì)農(nóng)村人口保障的缺失形成了社會(huì)保障城鄉(xiāng)分割的巨大矛盾。可以說，這個(gè)階段為農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)育遲緩埋下了根源，而社會(huì)保險(xiǎn)作為一種有集資性質(zhì)的社會(huì)保障措施，更是難以發(fā)展和完善。

2．從改革開放到21世紀(jì)初的社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革階段

1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家開始全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制開始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開始變化，建立在二元結(jié)構(gòu)之上的社會(huì)保障模式也將隨之發(fā)生變化，順應(yīng)了工業(yè)化和城市化發(fā)展的要求。隨著二元結(jié)構(gòu)的變遷，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的二元社會(huì)保障模式表現(xiàn)出了與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)，其功能開始弱化乃至陷入困境。而這一時(shí)期基于社會(huì)生產(chǎn)力的解放，城市社會(huì)獲得的動(dòng)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村社會(huì)。中國(guó)工業(yè)化和現(xiàn)代化迅猛發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)卻失血嚴(yán)重，從而在中國(guó)形成了分裂型的工業(yè)化和現(xiàn)代化。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r導(dǎo)致在農(nóng)村社會(huì)保障方面，國(guó)家社會(huì)保障責(zé)任長(zhǎng)時(shí)間在農(nóng)村缺席，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下使農(nóng)村的保障能力更顯脆弱。農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)更是成為了整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障體系中的遲到者和缺位者，在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障體系中地位最弱、功能最缺，與同時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革所取得的成就相比較，這一時(shí)期農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)進(jìn)入低谷。

3．從21世紀(jì)初至今的全面建設(shè)社會(huì)主義小康社會(huì)階段

2002年，黨的十六大提出建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，黨的十六屆六中全會(huì)把建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。2007年黨的十七大提出“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”的目標(biāo)，農(nóng)村社會(huì)保障開始起步，但仍然不盡如人意。黨的十八大提出要全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，城鄉(xiāng)基本社會(huì)保障制度在質(zhì)量上逐年提高，各類保險(xiǎn)的互聯(lián)互通以及跨行政區(qū)劃轉(zhuǎn)移逐步推進(jìn)。就農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)來說，首先是存在立法缺失。比如20世紀(jì)90年代先后實(shí)施的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》和《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》以及《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，均將占國(guó)民大多數(shù)的農(nóng)民排除在社會(huì)保險(xiǎn)范圍之外。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2006年、2007年、2008年、2009年、2010年城鎮(zhèn)居民參保人數(shù)分別為18766．3萬人、20136．9萬人、21891．1萬人、23549．9萬人、25673萬人，而同一時(shí)期農(nóng)村居民參保人數(shù)分別為5373．7萬人、5171．5萬人、5595．1萬人、7277．3萬人、10277萬人。［4］其次是上述政策及法規(guī)實(shí)施晚，覆蓋面小，力度不強(qiáng)。迄今為止，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中合作醫(yī)療保險(xiǎn)起步相對(duì)早些，而救災(zāi)救濟(jì)制度、五保制度、最低生活保障制度則存在覆蓋面小、保障率極低的問題，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金偏低。再次是財(cái)政支持力度不足。20世紀(jì)90年代，農(nóng)民人口占全國(guó)總?cè)丝?0%左右，而其社會(huì)保障支出卻僅占全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)總支出的11%。從1990年到2003年的14年間，農(nóng)村的社會(huì)保障支出占當(dāng)年GDP的比重徘徊在0．1%左右，而城鎮(zhèn)社會(huì)保障支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重卻保持在7．3%以上，城鎮(zhèn)人均享有的社會(huì)保障費(fèi)是農(nóng)村人均的100多倍。［5］2009年，國(guó)務(wù)院了《開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)變化中可以看出國(guó)家政策的引導(dǎo)起了主導(dǎo)作用。從2006年到2008年，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)率為3．96%，其中2007年還出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。2008年到2009年增長(zhǎng)率為23．12%，2009年到2010年增長(zhǎng)率為29．18%。［6］現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)仍然保持在較低水平之上，從近十多年的實(shí)踐看，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作雖然取得了一些成績(jī)，但大部分試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)了參保人數(shù)少、保障水平低的問題，因而提高農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)保障力度十分必要。

三、國(guó)外社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度與國(guó)外的農(nóng)村社會(huì)保障制度存在較大差異。總的來說，國(guó)外的社會(huì)保障制度都是城鄉(xiāng)一體化的，適用范圍和對(duì)象沒有城鄉(xiāng)方面的區(qū)別。盡管大多數(shù)國(guó)家城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的建立時(shí)間早于農(nóng)村，普及程度要大于農(nóng)村社會(huì)保障，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，城鄉(xiāng)差異在逐步縮小，最終在社會(huì)保障的覆蓋范圍和保障水平上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。在中國(guó)，由于歷史原因和發(fā)展環(huán)境的特殊性，形成了社會(huì)及經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)二元分化的體制模式，很自然就形成了社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割情況。中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度不同于國(guó)外，具體表現(xiàn)為:

1．社會(huì)保障制度建立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)的國(guó)家已經(jīng)建立起了完善的社會(huì)保障體系，而社會(huì)保障制度的建立是與一個(gè)國(guó)家自身的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展程度密切聯(lián)系的。大多數(shù)國(guó)家社會(huì)保障制度的建立和完善均肇始于城市雇用勞動(dòng)者的社會(huì)保障制度，農(nóng)民的社會(huì)保障體系在不同程度上被忽視乃至漠視。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展，城市居民與農(nóng)民同質(zhì)化和一體化程度有了很大提高，國(guó)家有能力也有動(dòng)力來推動(dòng)農(nóng)民社會(huì)保障建設(shè)。這樣，農(nóng)村社會(huì)保障制度建立的時(shí)機(jī)趨于成熟，經(jīng)過一段時(shí)間的融合，形成了社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。目前中國(guó)正處于工業(yè)化與城市化進(jìn)程中，中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度已開始建立，并在政府的主導(dǎo)下快速推進(jìn)以使其趨于體系的完善。但是由于建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)還不具備，因而農(nóng)村社會(huì)保障仍以農(nóng)村集體保障、家庭保障為主，這些社會(huì)保障措施嚴(yán)格來說不是現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障，而是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期特殊的過渡性的群體低程度的互助救助安排。

2．社會(huì)保障制度建立的路徑不同。

在那些已經(jīng)建立起比較完善的社會(huì)保障制度的國(guó)家，其建立社會(huì)保障制度基本上選擇立法先行的方式，通過法律法規(guī)指引制度建設(shè)，而中國(guó)社會(huì)保障制度的建立則遵循政策先行的路徑，首先在一定區(qū)域搞試點(diǎn)，成功后再推廣，最終在全國(guó)實(shí)施。不管是城鎮(zhèn)的社會(huì)保障還是農(nóng)村的社會(huì)保障，其建立多以政府的政策文件、部門規(guī)章為依據(jù)，國(guó)家層面的立法極少。盡管現(xiàn)階段中國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度比農(nóng)村社會(huì)保障要成熟完善得多，但是在社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等大的社會(huì)保障項(xiàng)目上都沒有制定基本法，只是到了2010年10月才頒布了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》。這部法律雖然規(guī)定了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但與城鎮(zhèn)相關(guān)制度相比存在落實(shí)慢及限制條件多等缺點(diǎn)，一定程度上抑制了城鄉(xiāng)同步化、一體化進(jìn)程。

3．社會(huì)保障資金的來源渠道不同。

在國(guó)外，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)資金的來源涵蓋了個(gè)人保險(xiǎn)費(fèi)、政府補(bǔ)助以及社會(huì)捐助、彩票發(fā)行籌集資金等，籌資方式和渠道廣泛而靈活。需要強(qiáng)調(diào)的是，在大部分國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)保障中，資金籌集責(zé)任主要由政府承擔(dān)，政府是農(nóng)村社會(huì)保障的第一責(zé)任人。而中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的資金來源渠道比較單一，基本上是投保的農(nóng)民群體自己負(fù)擔(dān)，屬于農(nóng)民系統(tǒng)內(nèi)部的一種互助。最近幾年政府才開始在社會(huì)保障方面加大資金投入，主要是在社會(huì)救助和合作醫(yī)療等方面，但是投入力度有限，保障的對(duì)象還不能做到應(yīng)保盡保。在對(duì)比中國(guó)與其他國(guó)家在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等各方面的差異的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其建立社保制度的歷史背景進(jìn)行綜合考察，以得出有益的借鑒。德國(guó)是最早實(shí)行社會(huì)保障制度的國(guó)家之一，雖然當(dāng)時(shí)德國(guó)并不是最發(fā)達(dá)的國(guó)家，但它卻成為第一個(gè)實(shí)行社會(huì)保障制度的國(guó)家。原因有二，一是德國(guó)的勞動(dòng)者接受了馬克思主義的理論學(xué)說，建立了無產(chǎn)階級(jí)的政黨，在政治斗爭(zhēng)中顯示了強(qiáng)大的力量。二是在19世紀(jì)末，德國(guó)政府要完成統(tǒng)一全國(guó)的任務(wù)，迫切需要?jiǎng)趧?dòng)者的穩(wěn)定。另外，歐美一些國(guó)家的社會(huì)保障制度建立于經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，目的是維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，防止發(fā)生革命。從中可以看出，一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障體系完善程度與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r并不是呈現(xiàn)為一種正相關(guān)關(guān)系，還和一個(gè)國(guó)家的意愿和政治指向有關(guān)。例如，在1987年時(shí)，斯里蘭卡的人均國(guó)民生產(chǎn)總值只有368．9美元，卻已經(jīng)建立起了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;突尼斯也屬于發(fā)展中國(guó)家，卻在20世紀(jì)60年代就建立起了城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度。［7］美國(guó)被認(rèn)為是最發(fā)達(dá)最富有的國(guó)家，但迄今仍有大量的國(guó)民缺乏基本的醫(yī)療保障。由此看來，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立、發(fā)展在一定程度上取決于國(guó)家的社會(huì)政策，取決于國(guó)家對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障在國(guó)家長(zhǎng)治久安中地位的深刻認(rèn)識(shí)。因此，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)狀況改善的切入點(diǎn)，關(guān)鍵在于法律和制度的建立健全，以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策對(duì)農(nóng)村的關(guān)注，而這些都屬于國(guó)家責(zé)任的范疇。因而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的健康快速發(fā)展，國(guó)家責(zé)任的履行是首當(dāng)其沖的。

四、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)模式的選擇及國(guó)家法律責(zé)任的履行

“建立社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國(guó)家的重要標(biāo)志，也是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)。”［8］近幾年來，中國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的重要性和必要性，并開始著手解決這一問題。但從實(shí)踐看，各地發(fā)展不平衡，總體看農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面小，保障金額偏少的情況普遍存在。其中，國(guó)家在履行保障責(zé)任方面還不盡如人意，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面做好工作:

1．完善立法，盡快將農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)納入法制軌道

近幾年，國(guó)家和政府開始重視農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)工作，但立法工作始終未受到應(yīng)有重視。1994年《勞動(dòng)法》頒布后，全國(guó)人大即將《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》)列入立法規(guī)劃，但是這部法律卻在時(shí)隔16年后的2010年10月28日才頒布，而且主要是針對(duì)城鎮(zhèn)居民的，保障范圍有限。雖然其將農(nóng)民工列入了社會(huì)保險(xiǎn)范圍，但是廣大農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)卻規(guī)定由國(guó)務(wù)院制定管理辦法，實(shí)施層級(jí)和質(zhì)量不高。從地方立法看，各地出于實(shí)際需要制定了地方性法規(guī)和規(guī)章，但立法內(nèi)容及適用方面差異很大。由于全國(guó)性立法不足，地方立法之間又缺少銜接，因而難以形成配套完整的社會(huì)保險(xiǎn)法律體系。法律的缺失導(dǎo)致農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的虛設(shè)，改變的途徑就是制定《農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法》，而這也成為國(guó)家應(yīng)盡的責(zé)任?；谥袊?guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)問題的長(zhǎng)期性、艱巨性、緊迫性和特殊性，筆者認(rèn)為，根據(jù)目前中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和國(guó)情，應(yīng)將農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)單獨(dú)立法，國(guó)家應(yīng)制定專門的《農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法》，而不宜把它和企業(yè)職工、國(guó)家工作人員統(tǒng)歸在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中。《農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法》的基本內(nèi)容應(yīng)包括:

(1)立法目的和依據(jù)，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則、適用范圍;

(2)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù);

(3)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)包括決策領(lǐng)導(dǎo)部門、主管部門和承辦機(jī)構(gòu);

(4)繳費(fèi)對(duì)象，個(gè)人繳費(fèi)比例，集體經(jīng)濟(jì)組織繳費(fèi)比例和繳費(fèi)辦法;

(5)個(gè)人賬戶和證件，登記、變更和注銷;

(6)保險(xiǎn)待遇的享受;

(7)保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)營(yíng);

(8)爭(zhēng)議處理及法律責(zé)任。

2．履行國(guó)家法律責(zé)任，確保農(nóng)民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)

《中華人民共和國(guó)憲法》第33條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”，平等保護(hù)人權(quán)成為憲法的基本要求。從中華人民共和國(guó)成立至今，對(duì)人權(quán)的平等保護(hù)有了很大進(jìn)步，但農(nóng)民的平等權(quán)在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)并沒有得到應(yīng)有保護(hù)，反倒是為了特定時(shí)期的國(guó)家需要，以犧牲農(nóng)民利益的方式發(fā)展工業(yè)、提高了國(guó)家的城市化水平和現(xiàn)代化水平。這樣做雖然有其特定背景，但這些政策和做法導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利被忽視，追根溯源是由于國(guó)家特定時(shí)期的政策指向造成的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消除二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的條件已漸漸成熟，現(xiàn)在已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)人口一樣享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，而農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)就是其中一個(gè)重要的方面。在國(guó)外，國(guó)際社會(huì)普遍確認(rèn)社會(huì)保障權(quán)是一國(guó)公民的基本權(quán)利，保障公民的社會(huì)保障權(quán)是各國(guó)政府的一項(xiàng)責(zé)任。所以，保證農(nóng)民享有權(quán)利平等，并享受相應(yīng)層次的社會(huì)保險(xiǎn)，同樣是國(guó)際法的要求和國(guó)際社會(huì)的規(guī)范，這也必將落實(shí)到國(guó)家責(zé)任層面。當(dāng)前，就社會(huì)保障權(quán)而言，農(nóng)村居民仍舊處于弱勢(shì)地位。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，踐行依法治國(guó)方針，樹立良好的國(guó)家人權(quán)形象，國(guó)家有責(zé)任保證農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享有平等人權(quán)，在社會(huì)保障方面切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利的平等保護(hù)。

3．加大國(guó)家財(cái)政投入，建立適合不同地域農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)模式

中央政府和地方各級(jí)政府在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)方面需要的不僅僅是制度和辦法的創(chuàng)新，還需要資金的投入。1992年《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》規(guī)定，“資金籌集堅(jiān)持以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策撫持的原則。個(gè)人交納要占一定比例;集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤(rùn)和集體積累中支付;國(guó)家予以政策扶持，主要是通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)?！保?］這種“個(gè)人+集體”的模式是建立在集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大前提下的，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，大多數(shù)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，大多沒有財(cái)力支付社會(huì)保險(xiǎn)中其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的比例，由此也導(dǎo)致了近十幾年來中國(guó)推行農(nóng)村保險(xiǎn)制度的效果欠佳。筆者認(rèn)為現(xiàn)在行之有效的模式有兩種:即“個(gè)人+集體+政府模式”和“個(gè)人+政府模式”。這兩種模式都需要政府進(jìn)行財(cái)政投入，一是填補(bǔ)過去個(gè)人賬戶中的空賬，二是為社會(huì)保險(xiǎn)賬戶注入足夠資金，以確保農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)?！皞€(gè)人+集體+政府模式”主要建立在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地域，由于集體經(jīng)濟(jì)組織繳納了一定比例的社會(huì)保險(xiǎn)，基于公平考慮，可以適當(dāng)提高農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的收益率;而在中國(guó)廣闊領(lǐng)域內(nèi)的大部分農(nóng)村應(yīng)當(dāng)以“個(gè)人+政府模式”為主，將原先由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移到政府身上，增加政府財(cái)政投入的責(zé)任;而且政府投入的資金比例要高于農(nóng)民個(gè)人。合理劃分各級(jí)政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的責(zé)任，尤其是分清中央政府與地方政府的責(zé)任;各級(jí)政府要加大對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政投入，使農(nóng)民的社會(huì)保障水平不斷提高，以確保政府更好地履行農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中的國(guó)家責(zé)任。

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作者：王愛君 單位：濱州醫(yī)學(xué)院醫(yī)學(xué)人文學(xué)院