FSMA對(duì)中國(guó)食品信息不對(duì)稱探析

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【摘要】食品消費(fèi)者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，這種情況不僅使得消費(fèi)者對(duì)食品安全信心缺失，使得優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品喪失競(jìng)爭(zhēng)力，而且增加了監(jiān)管難度和應(yīng)對(duì)的滯后性，不利于整個(gè)社會(huì)的食品安全健康發(fā)展。本文介紹美國(guó)《食品安全現(xiàn)代化法案》中對(duì)食品信息公開的規(guī)定，并提出對(duì)國(guó)內(nèi)食品信息不對(duì)稱的應(yīng)對(duì)建議。

【關(guān)鍵詞】fsma；食品安全；信息不對(duì)稱；信息公開

1引言

信息不對(duì)稱理論是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，各類人員對(duì)有關(guān)信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位[1]。食品安全信息不對(duì)稱原因主要有信息的未知性、消費(fèi)者的知識(shí)限制、獲悉信息成本以及生產(chǎn)者對(duì)信息的壟斷[2]。現(xiàn)在國(guó)內(nèi)食品產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)過多，不同環(huán)節(jié)權(quán)益分配不均，且食品生產(chǎn)本身具有的生產(chǎn)流通過度分散，這些都加劇了食品安全信息的不對(duì)稱現(xiàn)象，使得監(jiān)管部門與食品生產(chǎn)加工企業(yè)之間、食品生產(chǎn)加工企業(yè)與食品銷售企業(yè)之間、食品生產(chǎn)加工企業(yè)和食品消費(fèi)者之間存在著信息不對(duì)稱[3]。

2國(guó)內(nèi)食品信息不對(duì)稱現(xiàn)象問題分析

目前國(guó)內(nèi)食品安全信息不對(duì)稱主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

2.1生產(chǎn)者與消費(fèi)者信息不對(duì)稱

食品生產(chǎn)者對(duì)生產(chǎn)的食品是否安全有著相對(duì)完整的信息，但是他們?yōu)榱嗽诩ち业氖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，通常對(duì)產(chǎn)品的正面信息進(jìn)行公開，而對(duì)負(fù)面的信息進(jìn)行保密。食品產(chǎn)業(yè)鏈涉及組織機(jī)構(gòu)過多，從農(nóng)戶開始，經(jīng)過專業(yè)合作組織購(gòu)銷、食品加工、批發(fā)、零售，最終到達(dá)消費(fèi)者，此過程中農(nóng)戶對(duì)種植、養(yǎng)殖過程使用的農(nóng)獸藥信息未完全公開，生產(chǎn)加工對(duì)致病菌、添加劑信息未全部公開，批發(fā)、零售商對(duì)運(yùn)輸過程、儲(chǔ)運(yùn)過程是否安全未全部公開，如此下來，累積的信息不對(duì)稱問題越來越嚴(yán)重[4]。消費(fèi)者雖然傾向于購(gòu)買安全的食品，但是缺乏甄別安全食品的信息和能力，生產(chǎn)者也難以打造品牌效應(yīng)，導(dǎo)致出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象[5]，也使得生產(chǎn)企業(yè)缺乏優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品研發(fā)的動(dòng)力，損害社會(huì)生產(chǎn)效率。

2.2生產(chǎn)者與管理者信息不對(duì)稱

為了維護(hù)食品安全，監(jiān)管部門建立了食品安全管理體系，對(duì)企業(yè)進(jìn)行例行監(jiān)測(cè)和監(jiān)控，對(duì)違規(guī)企業(yè)采取懲罰措施。但是生產(chǎn)者出于趨利避害的目的，往往會(huì)采取隱瞞或篡改對(duì)其不利的信息以逃避監(jiān)管部門的懲罰，而監(jiān)管部門受制于人力、物力、財(cái)力的不足無法實(shí)現(xiàn)全過程、全時(shí)化監(jiān)管[6]。監(jiān)管部門對(duì)監(jiān)管對(duì)象的覆蓋范圍也是一個(gè)重點(diǎn)問題，我國(guó)目前食品生產(chǎn)的規(guī)模化、集約化程度很低，小農(nóng)戶、小作坊、小商販在食品生產(chǎn)、銷售中所占比重很高，而且生產(chǎn)靈活，隱蔽性強(qiáng)[7]，即使被查處損失也不大，在這樣的背景下，生產(chǎn)者既難以從提高產(chǎn)品質(zhì)量上獲得明顯的收益，也不會(huì)因?yàn)檫`反食品安全法規(guī)而受到懲罰[8]，造成了企業(yè)間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，破壞了食品安全社會(huì)環(huán)境。

2.3管理者與消費(fèi)者信息不對(duì)稱

政府公開信息對(duì)信息的溝通和提高政府公信力有著積極的作用[9]。在我國(guó)食品安全管理中，政府監(jiān)管部門對(duì)食品安全信息的公開重視程度不夠，消費(fèi)者缺乏要求政府公開信息的意識(shí)[10]。在此信息不對(duì)稱的情況下，消費(fèi)者無法從監(jiān)管部門公開的信息中獲得有用的信息，對(duì)政府公開信息缺乏了解和掌握，因此無法對(duì)食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)[11]。此外，政府信息的公開也面臨著保密和成本的壓力，對(duì)于一些食品安全信息迫于行政要求不得公開，還有就是成本的原因，包括規(guī)范數(shù)據(jù)格式，構(gòu)建公布平臺(tái)，對(duì)信息的結(jié)果工作等。管理者和消費(fèi)者信息不對(duì)稱會(huì)使得監(jiān)管部門的公信力下降[12]，當(dāng)食品安全事件發(fā)生時(shí)，管理者無法得到消費(fèi)者的理解和配合。

3FSMA對(duì)食品安全信息公開的規(guī)定

美國(guó)是世界上食品安全信息最為公開、最為透明的國(guó)家之一，其健全的法律法規(guī)和科學(xué)的制度執(zhí)行有效地預(yù)防和應(yīng)對(duì)了食品安全事件，而且其信息不對(duì)稱的現(xiàn)象得到了削弱，贏得了美國(guó)民眾的高度信息，美國(guó)食品藥品管理局（簡(jiǎn)稱美國(guó)FDA）成為最全面、有效的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)[13]。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬于2011年簽署《食品藥品管理局食品安全現(xiàn)代化法案》（FDAFoodSafetyModernizationAct,簡(jiǎn)稱FSMA），該法案擴(kuò)大了FDA對(duì)國(guó)內(nèi)外食品的全面預(yù)防監(jiān)管權(quán)力[14]。其中加強(qiáng)對(duì)食品企業(yè)的注冊(cè)管理，食品類企業(yè)出口美國(guó)市場(chǎng)，須提交辦理FDA注冊(cè)，獲得注冊(cè)號(hào)，同時(shí)在出口時(shí)辦理預(yù)先通知。對(duì)延續(xù)注冊(cè)也提出了更高的要求，食品企業(yè)須在偶數(shù)年辦理續(xù)期，未能續(xù)期的次年將被注銷注冊(cè)號(hào)。同時(shí)加大FDA對(duì)國(guó)內(nèi)外食品企業(yè)的檢查頻率，要求輸美高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品隨附進(jìn)口證明，這些規(guī)定都擴(kuò)大了FDA對(duì)食品安全信息的采集范圍，并且隨時(shí)更新以確保信息的準(zhǔn)確性[15]。公眾往往通過網(wǎng)絡(luò)來獲取所需的食品安全信息。FSMA也將網(wǎng)絡(luò)確定為食品安全信息公開的主要平臺(tái)[16]。FSMA第110節(jié)規(guī)定，根據(jù)FDA主管領(lǐng)導(dǎo)制定的食品安全全面報(bào)告，政府須建立一個(gè)用來識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的信息技術(shù)系統(tǒng)。該系統(tǒng)從盡可能多的渠道收集數(shù)據(jù)并分享給公眾[17]。通過此條規(guī)定，政府監(jiān)管部門、官方檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室都成為食品安全信息公開的主體。美國(guó)FDA通過其官網(wǎng)定期公開食品安全信息，內(nèi)容包括食品新聞、食品召回信息、食品安全事件通報(bào)、食品安全知識(shí)等，形成了統(tǒng)一的食品安全信息公開平臺(tái)。FSMA對(duì)食品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者信息公開也做出了具體的規(guī)定。FSMA第101節(jié)規(guī)定，食品生產(chǎn)企業(yè)須如實(shí)記錄并保存整個(gè)生產(chǎn)銷售流程記錄以備FDA官員或其雇員查詢或拷貝[18]。FSMA第102節(jié)規(guī)定了食品經(jīng)營(yíng)者的范疇及FDA注冊(cè)要求，此項(xiàng)制度規(guī)定了食品經(jīng)營(yíng)的“門檻”及登記注冊(cè)的主管機(jī)構(gòu)，有效解決了小微型食品生產(chǎn)和零售企業(yè)的信息透明度不高的問題[19]。FSMA第301至305節(jié)規(guī)定進(jìn)口食品工廠及進(jìn)口代理商須對(duì)進(jìn)口食品安全負(fù)主要責(zé)任，采取必要的監(jiān)管手段確保國(guó)外供應(yīng)商及進(jìn)口食品符合相關(guān)的規(guī)定并保存相關(guān)的合規(guī)性證明材料，除此之外美國(guó)還要求參與自愿合格進(jìn)口商計(jì)劃的國(guó)外企業(yè)按照美國(guó)FDA要求向其提供所必須的資料和記錄，必要時(shí)須公開相關(guān)信息[20-24]。這些規(guī)定把美國(guó)境外食品企業(yè)也納入了美國(guó)FDA管理，在一定程度上解決了“域外法權(quán)”的難題。FSMA第103節(jié)規(guī)定了食品包裝和標(biāo)簽上應(yīng)該公開的信息，也規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)銷售時(shí)應(yīng)公開的信息[25]。同時(shí)根據(jù)《美國(guó)食品標(biāo)簽指南》的規(guī)定[26]，食品標(biāo)簽應(yīng)該按照規(guī)定注明食品生產(chǎn)者、經(jīng)銷者的相關(guān)信息，如果食品是進(jìn)口食品，還需注明原產(chǎn)國(guó)。對(duì)標(biāo)簽的文字性描述也有通俗易懂的要求。一方面美國(guó)FDA從專業(yè)角度和法律層面明確了食品生產(chǎn)銷售企業(yè)應(yīng)該向消費(fèi)者公開的食品信息；另一方面對(duì)消費(fèi)者來說，增加了獲取信息的渠道，同時(shí)也是增加了對(duì)食品企業(yè)的監(jiān)督力量，進(jìn)一步削弱了食品信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。FSMA第104節(jié)對(duì)食品安全信息共享、風(fēng)險(xiǎn)交流和風(fēng)險(xiǎn)管理作了專門要求，F(xiàn)DA應(yīng)定期組織食品安全信息評(píng)估和研判，主動(dòng)公開包括食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、毒理學(xué)和流行病學(xué)研究、食品良好操作規(guī)范以及其他對(duì)公眾有幫助的指導(dǎo)性文件，同時(shí)應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門避免發(fā)布重復(fù)性信息[27]。該規(guī)定不僅從制度上明確了食品安全信息公開的主體和頻率，還統(tǒng)一了食品安全信息公開的渠道，有利于公眾的查詢和信息的權(quán)威性。

4國(guó)內(nèi)食品信息不對(duì)稱的應(yīng)對(duì)與建議

目前，我國(guó)食品安全信息不對(duì)稱現(xiàn)象普遍存在，我們可以借鑒美國(guó)完善的食品法律制度，健全食品安全信息公開的法律法規(guī)，完善食品安全信息立法機(jī)制。

4.1健全食品安全信息公開法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系

法律是保證食品安全的基礎(chǔ)，是確保食品安全信息的前提條件。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該明確信息公開的主體和義務(wù)，規(guī)范信息公開的程序，保護(hù)公眾的知情權(quán)。美國(guó)將食品相關(guān)技術(shù)方面的規(guī)定以法律的形式公布，集中收錄在《美國(guó)聯(lián)邦法律》[28]，而中國(guó)的食品法律規(guī)定相對(duì)于更注重法律行為的定義和法律責(zé)任的后果，對(duì)于技術(shù)性規(guī)定，主要通過食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施。食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施和修訂方面比法律法規(guī)更加的機(jī)動(dòng)和及時(shí)，但是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)依然存在范疇交叉的現(xiàn)象。目前食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)共有1263項(xiàng)[29]（截止2019年8月），但是其中安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)僅有11項(xiàng)，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)79項(xiàng)，這些標(biāo)準(zhǔn)尚不能滿足目前食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的需求。此外，在食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中還有426項(xiàng)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過程中更傾向于推薦性標(biāo)準(zhǔn)。因此健全食品安全信息公開法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，除了從法律層面上進(jìn)行規(guī)定外，要加大食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面，樹立強(qiáng)制性食品標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性。

4.2政府加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并及時(shí)公布

國(guó)家應(yīng)加大資金和技術(shù)投入，完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)。以科學(xué)的分析和研究為食品安全信息提供數(shù)據(jù)支撐和理論基礎(chǔ)。《食品安全法》[30]第十七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門公布?！钡悄壳暗氖称钒踩L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告公開數(shù)量難以滿足公眾對(duì)食品安全信息的需求，很多物質(zhì)缺少權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

4.3建立統(tǒng)一的食品安全信息公開平臺(tái)

現(xiàn)在各部門都有著自己的食品安全信息公布平臺(tái)，但是不同部門間溝通不足，且信息多采集于網(wǎng)絡(luò)，時(shí)效性不強(qiáng)。美國(guó)FDA在其官方網(wǎng)站上有“召回、突發(fā)事件和緊急情況”專欄[31]，定期公布官方發(fā)布食品安全預(yù)警和食品安全信息、食源性疾病信息以及食品安全召回信息。為了讓消費(fèi)者能第一時(shí)間獲得準(zhǔn)確有效的信息，必須建立一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布權(quán)威的信息。

4.4擴(kuò)大公眾參與食品信息公開的參與程度

政府除了定期向公眾公布食品安全信息外，還應(yīng)該加強(qiáng)消費(fèi)者的食品安全教育，鼓勵(lì)消費(fèi)者積極參與到食品安全監(jiān)管中，減少信息不對(duì)稱造成的信息溝通不暢。

作者:趙鵬 劉鑫 黃振 劉濤 管旭芳 單位:大港海關(guān)黃島海關(guān)