稅收制度改革對銀行經理國庫的影響

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摘要：近年來，我國進行了增值稅、個人所得稅、環(huán)保、社保等一系列現(xiàn)代稅收制度的改革完善，會進一步助推人民銀行經理國庫的發(fā)展變化，對人民銀行經理國庫的會計核算、監(jiān)督管理、統(tǒng)計分析、內控管理等的理論、制度、實踐都會產生深遠影響，必須在制度建設、內控管理、流程再造等方面加強研究，以便更好地履行經理國庫職責。

關鍵詞：稅務征管；財稅體制；國庫職責

建立現(xiàn)代稅收制度，發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用，是構建現(xiàn)代財政制度的重要內容，對人民銀行經理國庫的理論、實踐都會產生深遠影響，必須在制度建設、內控管理、流程再造等方面加強研究，以便更好地履行經理國庫職責。

一、建立現(xiàn)代稅收制度，助推經理國庫發(fā)展變化

（一）助推經理國庫基本制度發(fā)展變化1994年我國實行分稅制財政體制，建立以增值稅、消費稅、營業(yè)稅為主的新流轉稅課稅體系；隨著社會主義市場經濟的不斷完善，供給側結構性改革的不斷推進，2012年我國實行營業(yè)稅改增值稅試點，2016年5月全面推開，營業(yè)稅退出了歷史舞臺。營改增實行產品、服務增值環(huán)節(jié)的環(huán)環(huán)征稅、層層抵扣，避免重復征稅、不能抵扣、不能退稅的缺陷，稅收對經濟調節(jié)的方式變了。“費改稅”“間接稅改直接稅”等稅收制度改革，為完善我國稅收制度，調整稅收結構，增加直接稅的比重提供了基礎條件，可以逐步實現(xiàn)直接稅促進社會公平的職能。稅收制度是經理國庫的主要基礎，人民銀行經理國庫的主要基礎發(fā)生了變化，經理國庫的基本制度、預算科目、征收機構、對賬主體及系統(tǒng)參數(shù)、統(tǒng)計指標、分析框架等都將發(fā)生變化。

（二）助推經理國庫基本方法發(fā)展變化我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，是根據(jù)事權與財權相結合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。營改增取消了屬于地方主體稅的營業(yè)稅，改增后的增值稅為中央和地方五五分成的共享稅，上劃中央收入通過稅收返還方式返給地方，增量收入通過均衡性轉移支付分配給地方，確保地方既有財力不變，并加大對中西部地區(qū)的支持力度。營改增改變了中央與地方財源結構，規(guī)范了稅收返還、轉移支付方式，調動了中央與地方的積極性，提升國家治理水平。人民銀行經理國庫是按照一級財政、一級國庫的要求進行，財政體制是經理國庫的起點，其變化涉及到預算收入的分級、共享收入的計算、轉移支付的分配等核心變化，財政體制變化，經理國庫的基本方法、會計核算內容方式、統(tǒng)計分析方式方法等都會隨之變化。

（三）助推經理國庫執(zhí)行效率發(fā)展變化我國稅收制度的改革，需要現(xiàn)代化的收入征管體系與之配套，如個人所得稅改革，當征管信息和技術支持跟不上時，只能主要依靠源泉扣繳，采用分類征收，征管體系不斷健全，可以實行個人和家庭申報，分類和綜合結合征收。社保、非稅收入征管職責劃轉，涉及10多億納稅人和繳費人，收入的規(guī)模、種類，收納的主體、方式等都將發(fā)生深刻的變化，對社會、經濟將產生全面的影響，不僅使非稅收入和社保收入在制度上更具規(guī)范性，在執(zhí)行上更具剛性，而且有利于降低征管成本、提高征管效率，為未來稅費制度改革、統(tǒng)一政府收入體系、規(guī)范收入分配秩序創(chuàng)造條件，夯實國家治理現(xiàn)代化基礎。通過轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，在全國范圍內構建起一個系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的稅收征管體系，提升稅收是經理國庫預算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，也將在收入經收主體、方式，入庫、退庫規(guī)模、方式等方面發(fā)生變化，必將推進人民銀行經理國庫不斷提高執(zhí)行力和效率。

二、建立現(xiàn)代稅收制度，對人民銀行經理國庫影響

（一）增加國庫會計核算難度社保收入、非稅收入等費改稅改革，稅收范疇擴大，人社部《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2018年全年基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險三項社會保險基金收入合計57089億元，比上年增加8509億元，增長17.5%;基金支出合計49208億元，比上年增加7228億元，增長17.2%，分別占2018年全國一般公共收入、支出的31.1%、22.3%。目前，社保費由國稅征管，通過財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)電子繳稅系統(tǒng)繳入國庫，國庫進行會計核算后，再由國庫劃轉商業(yè)銀行社保專戶，實行不同于稅收收入的會計核算方式，增加了國庫資金流入、流出的規(guī)模和會計核算的種類。社會保險收費本身就具有準稅收的性質，歐美等部分發(fā)達國家早已將社保費改社保稅，據(jù)國際貨幣基金組織（1MF）統(tǒng)計，2010年，全世界170多個國家里至少有132個國家實行社會保障稅制度。我國目前由稅務部門直接征繳繳入國庫，為并入稅法、國庫法規(guī)進行管理奠定基礎，并對稅收征管制度、國庫管理制度提出了新要求，需要不斷完善國庫基本制度、會計核算方式，如對國庫會計科目、預算科目及資金收納、支付方式、流程等進行較大修訂，以滿足國稅地稅征管體制改革的需要。

（二）國庫監(jiān)管職能更趨復雜社會保險費和非稅收入，會因納稅、繳費人增加，納稅、繳費場景多樣，經收主體會變化，繳款、入庫方式會發(fā)生變化。人社部《2018年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為94293萬人，比上年末增加2745萬人。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為41902萬人，比上年末增加1608萬人。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)52392萬人，比上年末增加1137萬人。年末全國有8.74萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工2388萬人。年末全國參加失業(yè)保險人數(shù)為19643萬人，比上年末增加859萬人。年末全國領取失業(yè)保險金人數(shù)為223萬人，比上年末增加3萬人。年末全國參加工傷保險人數(shù)為23874萬人，比上年末增加1151萬人。社會保險費和非稅收入繳納入庫具有繳納人多、場景復雜、業(yè)務量大等特點，需要傳統(tǒng)的銀行支付機構經收，還需要非銀行支付機構參與經收，如城鄉(xiāng)靈活就業(yè)人員繳納社保費，因生活、工作場所不固定，適合使用移動支付繳納，一些筆數(shù)多、金額小定期繳納的社保、非稅與移動支付的優(yōu)勢有較高的契合度，移動支付繳庫更便捷高效，國庫對經收處的監(jiān)管除傳統(tǒng)銀行機構會擴大到非銀行支付機構，國庫對稅收收入入庫的監(jiān)管會擴大到對社保資金、非稅收入入庫監(jiān)管，國庫對預算支出監(jiān)督會擴大到對社保資金劃轉或支付、退庫的監(jiān)管。

（三）拓展統(tǒng)計分析深度廣度實行費改稅，是改革稅制的重大舉措，如2018年我國開征環(huán)境保護稅替代原來征收的排污費，根據(jù)《環(huán)境保護稅法》規(guī)定，在我國領域和管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者為環(huán)境保護稅的納稅人。納稅人申報繳納時，應當向稅務機關報送所排放應稅污染物的種類、數(shù)量，大氣污染物、水污染物的濃度值，以及稅務機關根據(jù)實際需要要求納稅人報送的其他納稅資料。國庫統(tǒng)計分析可以按現(xiàn)行的統(tǒng)計分析指標分析其經濟屬性，如環(huán)境稅對企業(yè)經營影響、對財政收支影響，甚至可以分析對宏觀稅負的影響等。但是按照庇古稅原理，由于外部性的存在，導致市場配置資源失效的原因是經濟當事人的私人成本與社會成本不相一致，糾正外部性的方案是政府通過征稅或者補貼來矯正經濟當事人的私人成本。國庫對環(huán)境稅的統(tǒng)計分析更應分析其社會成本或社會屬性，通過統(tǒng)計分析其行業(yè)變化特點，分析環(huán)境變化狀況及環(huán)境污染的成因、治理成效等，實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，促進環(huán)境污染得到有效控制，環(huán)境質量進一步改善，發(fā)揮稅收手段治理環(huán)境的社會效果。同樣，社會保障制度實施的兩個最重要的原則是普遍性和公平性，國庫對社保費的統(tǒng)計分析，更要統(tǒng)計分析其具有的普遍性、公平性的社會屬性，如社保資金的來源、結構，中國人口老齡化趨勢；社保支付水平、結構，未來社保收支缺口趨勢；社會就業(yè)、失業(yè)及變化情況，勞動力市場對適度的社會保障水平和合理的基金給付的影響等。

（四）國庫內控管理影響較大財政體制變化或稅收制度變化，對經理國庫的職責、權限，業(yè)務范圍、業(yè)務量、業(yè)務流程都會產生影響，并直接影響著國庫的系統(tǒng)安全和資金安全。目前社保費、非稅收入通過TIPS繳入國庫，由于社保費、非稅收入繳費人數(shù)多，據(jù)某基層國庫統(tǒng)計，2017年繳納社保費的業(yè)務量是一般公共預算收入業(yè)務量的4.1倍，對系統(tǒng)運行、網(wǎng)絡安全、處理能力都提出了新的要求。基于移動支付小額、高頻、便民及廣泛的應用場景、較好的拓展性能，高度契合個體工商戶、自然納稅、繳費人繳款，會成為方便、快捷的國庫經收方式，但移動支付繳庫涉及稅務、支付機構、國庫、移動網(wǎng)絡運營商、設備制造商等多個部門，納稅、繳費信息、個人信息會在多個部門、多個環(huán)節(jié)上交換傳輸，存在較大的操作、泄密、系統(tǒng)被攻擊風險。非銀行支付機構會因規(guī)模小、安全措施不高，資金在支付環(huán)節(jié)存在風險。稅制變化直接影響經理國庫的收納、分成、退庫業(yè)務，如增加非銀行支付機構等經收主體，需要調整國庫會計核算規(guī)程，改變系統(tǒng)參數(shù)設置，增加國庫會計核算風險。還需完善國庫基本制度和業(yè)務流程，如排污費改征環(huán)保稅，稅基確定困難，征稅依據(jù)計算復雜，如果造成多征需要退庫，要求審核人員需要有相應的知識、能力儲備，會增加國庫審核退庫的難度，增加制度風險和操作風險。

三、建立現(xiàn)代稅收制度，人民銀行經理國庫思路調整

（一）健全國庫基本制度營改增、征管社保、非稅等財政體制的變化，影響經理國庫的會計核算、內控管理、監(jiān)管職能等。一是要健全國庫會計制度，明確財政體制參數(shù)管理，設立新的預算科目、會計科目及明細賬戶以滿足新體制核算需要，如對環(huán)境保護稅的核算，要根據(jù)法律要求核算廣度要適合，要能滿足對生態(tài)環(huán)境變化的統(tǒng)計分析需要，對社保費的核算，要根據(jù)社保資金的特點核算范圍要適度，要能滿足對社會保障、失業(yè)就業(yè)等社會狀況的分析；二是要完善內控制度，國稅地稅征管體制改革后，國庫核算范圍、環(huán)節(jié)、業(yè)務量增加，國庫對賬主體、對賬內容發(fā)生了變化，要針對新的風險點，完善內部檢查、內外對賬等內控制度；三是要修訂國庫監(jiān)管制度，制定非銀行支付機構經收國庫收入辦法，細分業(yè)務種類，劃分準入標準，制定風險防范措施，明確財政、國庫、稅務、支付機構、清算機構的責任、權限，有效防范國庫收納、支付信息及資金風險。

（二）強化國庫服務職能社保、非稅制度改革，最終實現(xiàn)費改稅，征管服務的納稅、繳費人會增加，經理國庫服務對象也會增加，要不斷提高國庫服務質量。一是不效的繳款、退庫、支付等要求，要根據(jù)納稅、繳費主體的多樣性、場景的復雜性，設計多樣化的經收主體、支付方式和清算渠道，不斷提升國庫“三T”系統(tǒng)的功能，以滿足與多樣化的主體、場景和渠道的融合，提高國庫經收、支付和清算效率；二是要提升國庫人員政治、業(yè)務素質，掌握新的支付、清算法律制度和方式方法，加強新主體、新支付的宣傳教育，寓監(jiān)管于服務之中，強化事中、事后監(jiān)督，建立支付、清算網(wǎng)絡安全機制，提高納稅、繳費人的安全認知，降低新主體、新支付納稅、繳費的信息、資金風險；三是要為制定財政政策、貨幣政策提供有用的信息，國庫統(tǒng)計分析在做好現(xiàn)行經濟性統(tǒng)計分析的基礎上，要建立社會性統(tǒng)計分析指標，要根據(jù)國庫會計核算的新變化，制定國庫統(tǒng)計分析社會性指標，對生態(tài)環(huán)保、社會保障、充分就業(yè)等社會狀況進行常規(guī)性、專題性分析，為制定財政政策、貨幣政策提供更加充分有用的信息。

（三）再造國庫業(yè)務流程社保、非稅劃轉稅務征管，要根據(jù)其特點建立適合的征管體系，經理國庫要滿足新的征管體系的要求，在吸收國庫集中收付制度改革“非稅匯繳”“先支付、后清算”等業(yè)務流程優(yōu)缺點的基礎上，再造國庫業(yè)務流程。一是取消非稅匯繳專戶，實現(xiàn)直繳入庫。目前，實行非稅匯繳，在途時間長、效率低、難監(jiān)管，要逐步取消，實現(xiàn)直接繳庫，在現(xiàn)行TPIS直繳入庫基礎上，還可以實行移動支付直繳入庫，采用查詢繳納的方式，根據(jù)支付賬戶種類不同，可通過銀行卡賬戶或第三方賬戶完成支付，通過銀聯(lián)或網(wǎng)聯(lián)完成清算，再通過TIPS劃繳入庫；二是收支自成體系，核算社保費稅，社會保險費或稅是一種“?？顚Ｓ谩钡馁M或稅，該類費或稅自成收支體系，統(tǒng)一征收入庫后，集中到負責社會保障的專門機構統(tǒng)一管理，專門用于各項社會保障支付。國庫業(yè)務流程要滿足自成體系、?？顚Ｓ玫囊?。目前，實行國庫入庫劃轉社保專戶的流程，沒有建立社保費收支體系，要根據(jù)社保費或稅核算要求，建立社保費或稅收支流程，通過科學設立預算科目、會計科目，進行明細、綜合核算，形成社保費或稅審慎、嚴謹?shù)膰鴰鞎嫼怂泱w系，確保社保資金劃繳安全、高效，支付公平、公開，并便于對社會保障狀況進行會計、統(tǒng)計分析。

（四）優(yōu)化國庫業(yè)務系統(tǒng)此次稅收制度改革，也是處在“放管服”改革大背景下，“要相忍為國、讓利于民，用政府減權限權和監(jiān)管改革，換來市場活力和社會創(chuàng)造力釋放”。一是要配合稅收制度改革，加快國家金庫工程建設，實現(xiàn)與國家金稅、金財、金關系統(tǒng)的融合連通，打破數(shù)據(jù)孤島、突破部門之間的行政隔閡，實現(xiàn)財稅庫信息資源共享和業(yè)務協(xié)同，降低行政成本，提高運行效率；二是要適應新的納稅、繳費主體和場景，滿足非銀行經收的需要，建立新的支付、清算管理平臺，明確各機構職責權限，制定監(jiān)管措施，確保新的支付、清算繳庫規(guī)范、安全，借助移動支付、網(wǎng)聯(lián)等新的支付、清算平臺，讓“數(shù)據(jù)多跑路”，“群眾少跑腿”；三是社保費、非稅收入征繳職能改變，拓寬了經理國庫服務范圍，增加了國庫業(yè)務種類，豐富了國庫數(shù)據(jù)內容，要應用人工智能和大數(shù)據(jù)建立國庫監(jiān)管、統(tǒng)計分析系統(tǒng)，守安全底線、補信息短板，提高國庫監(jiān)管效率和統(tǒng)計分析水平，努力建設數(shù)字國庫、智慧國庫，助推經理國庫高質量發(fā)展。

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作者：李勇 單位：中國人民銀行懷化市中心支行