新建鐵路工程項(xiàng)目投資控制

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摘要：我國資源約束趨緊、環(huán)境污染惡化、生態(tài)系統(tǒng)退化等形勢嚴(yán)峻，要求節(jié)約、集約利用資源，優(yōu)化交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。為發(fā)揮鐵路運(yùn)量大、能耗少、排放低等比較優(yōu)勢，推動(dòng)形成綠色高效交通運(yùn)輸發(fā)展方式，到2020年，全國鐵路營業(yè)里程要達(dá)到15萬km，投資規(guī)模和投產(chǎn)規(guī)模將再創(chuàng)新高。分析新建鐵路工程項(xiàng)目投資現(xiàn)狀及其投資超概算的主要原因，從征地拆遷投資、工程施工投資、建設(shè)期貸款利息支出和建設(shè)單位管理費(fèi)方面闡述和分析新建鐵路工程項(xiàng)目投資控制。企業(yè)應(yīng)對(duì)新建鐵路工程項(xiàng)目的每項(xiàng)投資進(jìn)行控制，從項(xiàng)目整體角度出發(fā)控制投資。

關(guān)鍵詞：新建鐵路；投資控制；投資超概算；征地拆遷；建設(shè)期貸款

路是國民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程，是綜合交通運(yùn)輸體系的骨干和主要運(yùn)輸方式之一，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用至關(guān)重要?！笆濉睍r(shí)期，我國鐵路完成固定資產(chǎn)投資3.58萬億元、新線投產(chǎn)3.05萬km，較“十一五”時(shí)期分別增長47%、109%，投資規(guī)模和投產(chǎn)規(guī)模達(dá)到歷史高位。“十三五”時(shí)期，我國交通運(yùn)輸處于支撐全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)期、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)布局的關(guān)鍵期和提質(zhì)增效升級(jí)的轉(zhuǎn)型期，進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)和交通強(qiáng)國建設(shè)新時(shí)代，對(duì)鐵路改革發(fā)展提出新的要求。

1新建鐵路工程項(xiàng)目投資現(xiàn)狀

新建鐵路工程項(xiàng)目具有投資大、建設(shè)工期長、不確定因素較多等特點(diǎn)。在單一股東投資情況下，多由項(xiàng)目指揮部（非法人實(shí)體建設(shè)單位）的臨時(shí)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施；在非單一股東投資情況下，多由獨(dú)立公司（法人實(shí)體建設(shè)單位）的固定機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。由于新建鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)單位多為臨時(shí)組建機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目管理體制不完善、建設(shè)單位管理人員經(jīng)驗(yàn)不足、統(tǒng)籌規(guī)劃不夠等原因，建設(shè)項(xiàng)目投資普遍存在超概算現(xiàn)象，其中征地拆遷投資、工程施工投資、建設(shè)期貸款利息和建設(shè)單位管理費(fèi)方面嚴(yán)重超概算，已成為嚴(yán)重制約項(xiàng)目建設(shè)健康發(fā)展、項(xiàng)目效益難以解決的根本問題。從以下幾方面對(duì)新建鐵路工程項(xiàng)目投資控制進(jìn)行論述。

2征地拆遷投資控制

由于建設(shè)單位認(rèn)為征地拆遷工作單純是政府的工作，導(dǎo)致管理不到位，參與度低，征地拆遷投資嚴(yán)重超概算，甚至失控。由于鐵路項(xiàng)目投資規(guī)模較大，當(dāng)?shù)卣块T將新建鐵路項(xiàng)目列入重點(diǎn)工程項(xiàng)目，政府部門征地拆遷工作通知，要求鐵路建設(shè)沿線各市人民政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目在本市轄區(qū)內(nèi)拆遷的工作組織，協(xié)調(diào)并督促所轄縣（市、區(qū)）的拆遷工作，鐵路建設(shè)沿線縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目在本縣（市、區(qū)）轄區(qū)內(nèi)拆遷工作的具體組織實(shí)施，并按工程進(jìn)度完成拆遷任務(wù)。根據(jù)政府部門的上述規(guī)定，建設(shè)單位單純認(rèn)為征地拆遷工作的主體責(zé)任是政府，企業(yè)只需按照政府部門的要求將征地拆遷費(fèi)用及時(shí)支付，即可完成征地拆遷工作，而在很多情況下征地拆遷費(fèi)用嚴(yán)重超概算，并且進(jìn)度不可控制，影響工程施工。若要有效控制征地拆遷投資和加快征地拆遷工作進(jìn)度，征地拆遷工作就必須有組織、有紀(jì)律、有約束、有步驟、有統(tǒng)計(jì)，才能積極主動(dòng)推進(jìn)。（1）建立高效征地拆遷組織機(jī)構(gòu)。鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷范圍廣，短的幾十公里，長的上千公里，施工區(qū)域一般都跨省、市、縣。不同省、市的征地拆遷政策和文件不同；征地拆遷對(duì)象復(fù)雜，包括土地、林地、建筑物、地上附著物、電力線路、通信線路、管道、文物古跡等；征地拆遷涉及部門較多，包括沿線各級(jí)政府部門、國土資源、農(nóng)牧林業(yè)、水務(wù)、建設(shè)、公安、村集體等。因此，征地拆遷工作對(duì)當(dāng)?shù)馗鞑块T的協(xié)調(diào)要求高，建立由當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、可有效協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)馗鞑块T的征地拆遷組織機(jī)構(gòu)是征地拆遷工作順利進(jìn)行的保障。建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目落地之前與當(dāng)?shù)卣块T達(dá)成協(xié)定，明確其為征地拆遷工作配套組織機(jī)構(gòu)，明確當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)為組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。（2）對(duì)征地拆遷“紅線”范圍進(jìn)行保密。征地拆遷費(fèi)用主要包括土地征用及補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地征用及拆遷建筑物手續(xù)費(fèi)、用地勘界費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等。根據(jù)前期設(shè)計(jì)調(diào)研，設(shè)計(jì)單位在出具的概算中，土地征用及補(bǔ)償費(fèi)列支金額較大，其他項(xiàng)目列支金額普遍較小。但在實(shí)際工作中，拆遷補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)超概算現(xiàn)象非常嚴(yán)重，主要原因是對(duì)征地拆遷的“紅線”范圍保密工作沒有做好。從設(shè)計(jì)調(diào)研到政府部門實(shí)際征地拆遷時(shí)，在“紅線”范圍內(nèi)出現(xiàn)大量建筑物和搶栽搶種現(xiàn)象。首先，建設(shè)單位應(yīng)要求設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)調(diào)研階段注意工作方式，隱蔽或模糊“紅線”范圍；其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)圖紙保密，避免出現(xiàn)設(shè)計(jì)圖紙?jiān)趯彶榛蚴褂秒A段發(fā)生“紅線”范圍泄露現(xiàn)象。（3）簽訂有約束力的征地拆遷協(xié)議[1]。建設(shè)單位與政府部門簽訂的征地拆遷協(xié)議，按能否確定金額分為閉口協(xié)議和開口協(xié)議。一般情況下政府部門不會(huì)主動(dòng)簽訂閉口協(xié)議，但當(dāng)?shù)卣某鲑Y企業(yè)作為建設(shè)單位的股東之一，以征地拆遷費(fèi)作為出資份額的可簽訂閉口協(xié)議。此條件下，建設(shè)單位應(yīng)優(yōu)先采用閉口協(xié)議，不需要考慮超概算問題，但應(yīng)在協(xié)議中明確征地拆遷完成時(shí)間。如果建設(shè)單位與當(dāng)?shù)卣炗喌氖情_口協(xié)議，鑒于建設(shè)單位不熟悉當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，協(xié)議中應(yīng)避免模糊條款和不可控條款（如地表附著物及拆遷數(shù)量，雙方應(yīng)實(shí)地調(diào)查；以與產(chǎn)權(quán)人簽訂的各項(xiàng)協(xié)議為決算依據(jù)等）。為保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的合理利益，減少與產(chǎn)權(quán)人的矛盾，加快征地拆遷進(jìn)度，建設(shè)單位應(yīng)采取寬松實(shí)地調(diào)查，嚴(yán)格按協(xié)議約定的執(zhí)行政策，與征地拆遷組織先實(shí)地調(diào)查并留影像資料，然后簽訂協(xié)議，在協(xié)議中盡可能明確征地拆遷數(shù)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用支付進(jìn)度時(shí)間和完成時(shí)間。（4）有步驟地展開征地拆遷工作。新建鐵路工程項(xiàng)目涉及征地拆遷數(shù)量較多，實(shí)地調(diào)查耗時(shí)較長，在實(shí)地調(diào)查測量過程中，有一夜之間出現(xiàn)大量地表附著物的現(xiàn)象，建設(shè)單位往往無法取得證據(jù)和通過司法手段杜絕上述現(xiàn)象。針對(duì)這種情況，建設(shè)單位應(yīng)先行協(xié)調(diào)征地拆遷組織，多媒體政府征地拆遷公告，詳細(xì)說明征地拆遷政策，說明公告后出現(xiàn)的地表附著物一概不予補(bǔ)償；而后由征地拆遷組織帶隊(duì)，建設(shè)單位與施工單位組織人員，采取航拍、現(xiàn)場攝像錄影等手段獲取“紅線”內(nèi)影像資料，并向產(chǎn)權(quán)人展示，防止出現(xiàn)搶栽搶種、臨時(shí)搭建建筑物的現(xiàn)象，避免因抗拒征地拆遷造成損失，應(yīng)逐戶進(jìn)行寬松的實(shí)地調(diào)查測量工作。（5）認(rèn)真統(tǒng)計(jì)征地拆遷工作情況，促進(jìn)其工作進(jìn)度。當(dāng)?shù)卣块T負(fù)責(zé)組織實(shí)施征地拆遷工作，征地拆遷組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w工作情況（包括已完成和未完成征地拆遷數(shù)量、種類，已支付金額等信息）。征地拆遷組織機(jī)構(gòu)一般不會(huì)過多考慮施工期的征地拆遷費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與設(shè)計(jì)調(diào)查時(shí)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)相差很大的原因，也很少把執(zhí)行情況與概算進(jìn)行對(duì)照。同時(shí)，征地拆遷工作復(fù)雜且耗時(shí)較長，征地拆遷組織機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)工作松懈、后勁不足的現(xiàn)象。建設(shè)單位應(yīng)積極配合征地拆遷組織機(jī)構(gòu)建立自己的臺(tái)賬統(tǒng)計(jì)工作，方便統(tǒng)計(jì)新建鐵路項(xiàng)目整體征地拆遷情況以及與概算對(duì)照?qǐng)?zhí)行情況，方便各地政府部門查看和對(duì)比征地拆遷進(jìn)度。

3工程施工投資控制

因設(shè)計(jì)深度不夠?qū)е鹿こ淌┕ね顿Y超概算的現(xiàn)象較多。企業(yè)新建鐵路工程項(xiàng)目時(shí)，在可行性研究階段（初步設(shè)計(jì)（基礎(chǔ)設(shè)計(jì)）階段）缺乏深入細(xì)致調(diào)研，使設(shè)計(jì)階段工作深度達(dá)不到要求，同時(shí)也存在設(shè)計(jì)水平不高和審查制度不嚴(yán)等現(xiàn)象，導(dǎo)致在施工圖設(shè)計(jì)階段發(fā)現(xiàn)漏項(xiàng)或與實(shí)際施工存在較大差異，不得不補(bǔ)列建設(shè)內(nèi)容或進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，致使工程施工投資超概算[2]。有效控制工程施工投資，關(guān)鍵點(diǎn)在于設(shè)計(jì)，應(yīng)在工程施工事前、事中、事后3個(gè)階段采取有效措施。事前階段必須克服“重施工、輕設(shè)計(jì)”的傳統(tǒng)觀念。新建鐵路工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)費(fèi)一般不到總投資的1%，設(shè)計(jì)階段是有效控制工程造價(jià)的核心階段和關(guān)鍵。工程設(shè)計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)性工作，在實(shí)施過程中難免有一些變更，有時(shí)是必要的，可能成為節(jié)約投資的重要途徑。企業(yè)應(yīng)尊重設(shè)計(jì)單位并給予充分的權(quán)力，鼓勵(lì)其在確保工程質(zhì)量和功能的前提下，精心比選設(shè)計(jì)方案，選擇出安全可靠、技術(shù)可行、投資合理的建設(shè)方案。與設(shè)計(jì)單位簽訂設(shè)計(jì)合同時(shí)，應(yīng)明確因設(shè)計(jì)導(dǎo)致的工程施工超概算，因設(shè)計(jì)進(jìn)行的修改、返工，設(shè)計(jì)單位要承擔(dān)由此帶來的損失。同時(shí)，建設(shè)單位工程管理部門和人員應(yīng)全過程參與項(xiàng)目管理，前期參與概算編制與審查；發(fā)承包階段參與編制招標(biāo)控制價(jià)和施工圖預(yù)算；實(shí)施階段參與設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場簽證管理；竣工結(jié)算階段參與完成工程價(jià)款計(jì)算、調(diào)整和確認(rèn)。事中階段健全項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、經(jīng)濟(jì)簽證的審批制度，充分發(fā)揮駐地監(jiān)理工程師和現(xiàn)場監(jiān)理人員的作用。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更前，必須進(jìn)行工程量及造價(jià)的對(duì)比分析，重大項(xiàng)目發(fā)生變更需要調(diào)整概算時(shí)，應(yīng)由建設(shè)單位調(diào)查分析變更原因，報(bào)主管部門審批同意后，由原設(shè)計(jì)單位核實(shí)和編制調(diào)整概算，并進(jìn)行審批，審批后才能進(jìn)行概算調(diào)整。應(yīng)制定完善的現(xiàn)場簽證管理制度，認(rèn)真分析簽證的合理性，有效的簽證是結(jié)算的依據(jù)。同時(shí)，建設(shè)單位工程管理部門人員有限，必須通過巡查、抽檢等手段，發(fā)揮駐地監(jiān)理工程師和現(xiàn)場監(jiān)理人員的作用，使設(shè)計(jì)變更、簽證審批制度成為控制工程施工投資的有效手段。事后階段應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)設(shè)計(jì)控制工程結(jié)算。目前，承包單位在工程結(jié)算中高估冒算的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此，建設(shè)單位應(yīng)要求承包單位嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行結(jié)算，對(duì)有意高估冒算的行為進(jìn)行懲罰[3]。

4建設(shè)期貸款利息支出控制

鐵路工程項(xiàng)目投資巨大，不可避免地需要申請(qǐng)項(xiàng)目貸款，且貸款金額大、期限長，建設(shè)期貸款利息支出金額較大。建設(shè)單位需要考慮工程建設(shè)工期、工程進(jìn)度對(duì)資金的需求，以及銀行放貸政策形勢和安全資金警戒線等綜合因素，確定項(xiàng)目貸款資金申請(qǐng)和提取使用時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)期貸款利息支出的有效控制。（1）控制建設(shè)工期。鐵路工程項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)工期超過計(jì)劃工期是建設(shè)期貸款利息超概算的主要因素。在征地拆遷、工程施工等環(huán)節(jié)，建設(shè)單位應(yīng)考慮其對(duì)建設(shè)工期的影響，追求整體效益的最大化，片面為降低單項(xiàng)投資而延長工期，可能會(huì)出現(xiàn)降低的投資額遠(yuǎn)小于延長工期增加的利息支出情況。（2）把握工程進(jìn)度。鐵路工程施工進(jìn)度在北方受冬休期影響，在南方受雨季影響，不同的施工階段其施工進(jìn)度不同。建設(shè)單位的財(cái)務(wù)部門應(yīng)密切配合工程部門，根據(jù)工程進(jìn)度對(duì)資金需求進(jìn)行合理調(diào)度。（3）預(yù)測貸款政策。鐵路工程建設(shè)工期較長，而銀行等金融機(jī)構(gòu)放貸政策調(diào)整較為頻繁，建設(shè)單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)密切關(guān)注國家金融政策的形勢變動(dòng)，根據(jù)項(xiàng)目資金需求，拓寬融資渠道，爭取金融機(jī)構(gòu)較多的授信額度。獲得金融機(jī)構(gòu)授信額度后，及早提取首筆資金，保證資金來源。（4）設(shè)置安全的資金警戒線。新建鐵路工程項(xiàng)目投資金額巨大，建設(shè)工期較長，涉及面較廣，存在較多的不確定性因素。建設(shè)單位應(yīng)設(shè)置安全的資金警戒線，避免因?yàn)橘Y金短缺出現(xiàn)拖欠工程款而導(dǎo)致工程延期現(xiàn)象，或拖欠農(nóng)民工工資對(duì)社會(huì)造成不良影響。

5建設(shè)單位管理費(fèi)控制

建設(shè)單位管理費(fèi)按工程總概算的一定比例計(jì)算得出，不考慮建設(shè)單位是以項(xiàng)目指揮部（非法人實(shí)體建設(shè)單位）形式，還是以獨(dú)立公司（法人實(shí)體建設(shè)單位）形式設(shè)立。在實(shí)際工作中，建設(shè)單位管理費(fèi)超概算現(xiàn)象較為普遍，應(yīng)是建設(shè)單位各級(jí)主管部門檢查的重點(diǎn)。雖然建設(shè)單位管理費(fèi)占總投資的比重較小，但因?yàn)榕c建設(shè)單位管理人員切身利益密切相關(guān)，對(duì)建設(shè)單位工作效率影響較大，導(dǎo)致對(duì)工程建設(shè)工期和總投資產(chǎn)生較大影響。因此，企業(yè)應(yīng)通過建立高效管理機(jī)構(gòu)、控制建設(shè)工期和預(yù)算管理等措施，實(shí)現(xiàn)建設(shè)單位管理費(fèi)的有效控制。（1）建立精銳高效的建設(shè)單位管理機(jī)構(gòu)。在單一股東投資情況下，建設(shè)單位應(yīng)首選項(xiàng)目指揮部的形式，管理人員的工資和保險(xiǎn)費(fèi)用仍由原單位負(fù)責(zé)，施工現(xiàn)場津貼由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，以控制建設(shè)單位的管理費(fèi)。在非單一股東投資情況下，非控股股東應(yīng)以總概算為依據(jù)，委托控股股東組建建設(shè)單位，負(fù)責(zé)新建鐵路項(xiàng)目。如果多股東各委派人員以獨(dú)立公司形式設(shè)立建設(shè)單位，建設(shè)單位機(jī)構(gòu)龐大，管理人員的工資、保險(xiǎn)費(fèi)用將占建設(shè)單位管理費(fèi)很大比例，這是建設(shè)單位管理費(fèi)超概算的主要原因。此外，不同的企業(yè)文化展現(xiàn)出不同的管理風(fēng)格，建設(shè)單位管理人員之間需要較長時(shí)間的磨合，才能形成新的合力，應(yīng)避免磨合期長與工期短的沖突，導(dǎo)致工期延長和投資超概算。建立精銳高效的建設(shè)單位管理機(jī)構(gòu)是控制建設(shè)單位管理費(fèi)的有效途徑，也是促進(jìn)工程建設(shè)進(jìn)度和控制總投資的保證。（2）嚴(yán)格控制建設(shè)工期。項(xiàng)目總概算中列示的建設(shè)單位管理費(fèi)是按項(xiàng)目總投資的一定比率計(jì)算得出。如果建設(shè)工期嚴(yán)重超過計(jì)劃工期，建設(shè)單位管理費(fèi)支出必將與日俱增，而總概算中列示的建設(shè)單位管理費(fèi)卻不會(huì)予以調(diào)整，造成建設(shè)單位管理費(fèi)超概算。企業(yè)應(yīng)加快征地拆遷工作，優(yōu)化組織工程施工，嚴(yán)格控制建設(shè)工期。（3）實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理。企業(yè)應(yīng)建立并不斷完善各項(xiàng)規(guī)章制度，使各項(xiàng)費(fèi)用支出合理合法，同時(shí)在正常運(yùn)行基礎(chǔ)上，適時(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理，保證工作有效開展，節(jié)約費(fèi)用支出。企業(yè)應(yīng)對(duì)新建鐵路工程項(xiàng)目的每項(xiàng)投資進(jìn)行控制，從項(xiàng)目整體角度出發(fā)控制投資。

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作者：高耀宗  單位：山西靜靜鐵路有限責(zé)任公司