農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度實(shí)踐優(yōu)化

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摘要：廣東省南海區(qū)嘗試通過首創(chuàng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整備制度，來解決南海農(nóng)村土地量大分散、產(chǎn)業(yè)用地空間缺乏的難題，實(shí)踐初步取得一定成效，但進(jìn)展緩慢，效果有待提升。文章首先厘清農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整備制度的概念內(nèi)涵，然后分析南海農(nóng)村歷程及指出土地整備制度提出的基礎(chǔ)依據(jù)，繼而從理論上剖析南海農(nóng)村土地整備運(yùn)作機(jī)制并通過案例來評(píng)價(jià)其實(shí)施效果，最后對(duì)南海農(nóng)村土地整備制度的發(fā)展優(yōu)化提出建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；土地整備；實(shí)踐效果；優(yōu)化

2015年2月，廣東南海入選為33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)區(qū)域之一，主要就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方面展開探索。根據(jù)第二次土地調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)廣東南海農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地量大塊小、主權(quán)分散特點(diǎn)明顯，面積在25畝以下的地塊超過80%，約有57萬畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)掌握在全區(qū)2304個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織手里。這與南?，F(xiàn)代化用地規(guī)模不相適應(yīng)，為此廣東南海政府創(chuàng)全國(guó)之先河，首創(chuàng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整備制度并加以實(shí)踐。當(dāng)前無論對(duì)相關(guān)案例的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)層面，還是對(duì)該制度理論的研究層面都十分欠缺。文章在分析南海農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地整備內(nèi)涵和運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)南海農(nóng)村土地整備案例的實(shí)踐效果加以分析，從而指出南海土地整備的實(shí)施困境及提出未來完善方向，旨在為我國(guó)其他城市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度變革和土地整備制度的探索完善提供參考。

一、土地整備內(nèi)涵分析

土地整備一詞并不是南海首創(chuàng)，早在2011年的深圳政府文件《深圳市人民政府關(guān)于推進(jìn)土地整備工作的若干意見》中已然出現(xiàn)。深圳市的土地整備主要是為了解決城市存量土地的再開發(fā)而提出；而南海的土地整備是針對(duì)農(nóng)村存量土地，為了解決農(nóng)村土地量大塊小分散而提出的。全國(guó)首個(gè)針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而成立的土地整備中心產(chǎn)生于南海，具體掛牌時(shí)間是2016年10月17日，并于20日《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整備管理試行辦法》；該文件所述的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整備是指按照土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，由區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)集體土地整備中心采用托管形式，對(duì)存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整合和開發(fā)，一并招商和入市的行為。南海農(nóng)村土地整備模式的最大特色是集體土地屬性不變；村集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅是把集體建設(shè)用地“托管”給鎮(zhèn)街政府或區(qū)政府的土地整備中心，并由其代為處置或經(jīng)營(yíng)管理。而由土地整備中心托管農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的最大好處就是能把細(xì)碎的地塊整合起來，這種做法能給予投資方更多的信心，同時(shí)也大大降低了投資方的對(duì)接談判成本，改變了從過去的與諸多村集體的溝通對(duì)接到整備后的與土地整備中心的對(duì)接，也能減少糾紛的發(fā)生，并以此來實(shí)現(xiàn)引進(jìn)優(yōu)商優(yōu)資，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的目的。南海農(nóng)村土地整備模式的最主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)村民和地方政府雙贏。一方面村民持續(xù)獲得穩(wěn)定的租金收入，主要體現(xiàn)在通過集體土地整備，改變過去低端產(chǎn)業(yè)載體變?yōu)楦叨说漠a(chǎn)業(yè)園區(qū)，租金收入長(zhǎng)期來說穩(wěn)中有增。另一方面地方政府也能得到一定比例的稅收收入并逐步擺脫土地財(cái)政。

二、土地整備制度提出的基礎(chǔ)

南海的土地整備制度并不是一夜之間就出現(xiàn)，而是在對(duì)農(nóng)村制度不斷探索不斷演化的基礎(chǔ)上提出的。南海集體土地制度的演進(jìn)脈絡(luò)主要是沿著家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)方式的改革、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)試驗(yàn)、集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村股份合作制的創(chuàng)造、最后到土地整備制度的提出。南海政府在不改變集體土地屬性的前提下，通過成立農(nóng)村土地整備中心，由政府出面對(duì)低效用地進(jìn)行統(tǒng)籌運(yùn)營(yíng)管理，從而引進(jìn)更優(yōu)質(zhì)企業(yè)、形成先進(jìn)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)稅基朝健康方向發(fā)展。

三、土地整備運(yùn)作機(jī)制

機(jī)制一詞的含義很豐富，這里是指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織與組織或者部分與部分之間的相互作用的過程方式，具體到農(nóng)村土地整備運(yùn)作機(jī)制，既包括為保證土地整備順利開展而設(shè)立的機(jī)構(gòu)及賦予的相應(yīng)職能，也包括各機(jī)構(gòu)為履行職能而形成的各種溝通協(xié)作關(guān)系。由于南海農(nóng)村土地整備制度屬全國(guó)獨(dú)創(chuàng)，沒有現(xiàn)成的案例作為參考，從現(xiàn)有的相對(duì)成熟的國(guó)有土地的整備制度獲取一些啟發(fā)和經(jīng)驗(yàn)，從土地整備運(yùn)作的范圍、運(yùn)作主體、運(yùn)作流程、運(yùn)作資金籌措及土地收益等方面加以分析。

（一）土地整備的范圍經(jīng)調(diào)研得知南海農(nóng)村土地整備的地塊中既存在還沒入市的地塊，也存在已經(jīng)入市的地塊，其中還沒入市的地塊主要包括四種類型：一是地塊當(dāng)前功用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、城鄉(xiāng)規(guī)劃相悖；二是提前連片整備以滿足各類重大需求用地；三是與空間優(yōu)化相悖的用地；四是農(nóng)村集體申請(qǐng)整備的地塊。另一個(gè)則是已經(jīng)入市的地塊，該類地塊如果存在爭(zhēng)議或問題，則應(yīng)先收回使用權(quán)并妥善解決相關(guān)問題再?gòu)男律暾?qǐng)整備。

（二）土地整備運(yùn)作主體從南海的實(shí)踐來看，農(nóng)村地塊涉及的利益主體也相對(duì)較多，權(quán)屬錯(cuò)綜復(fù)雜，借鑒城市土地整備中心的做法，成立區(qū)、鎮(zhèn)街兩級(jí)農(nóng)地整備中心，通過土地整合、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、前期開發(fā)、招商引資等環(huán)節(jié)，促進(jìn)農(nóng)村土地更順利入市。南海土地整備運(yùn)作主體就是區(qū)、鎮(zhèn)（街）集體土地整備中心。

（三）土地整備運(yùn)作流程南海農(nóng)村集體土地整備制度的運(yùn)作流程，主要包括三個(gè)步驟：第一個(gè)是托管，村集體把土地托給整備中心，讓其對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，并通過協(xié)議分享土地收益；第二個(gè)是整備中心對(duì)集體土地的前期整理開發(fā)，主要包括拆遷、平整、歸并整理和建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施等工作，最終形成可供入市的土地；第三個(gè)是整備土地的入市，由整備中心按照相關(guān)計(jì)劃及規(guī)劃實(shí)施招商和入市環(huán)節(jié)，并負(fù)責(zé)后續(xù)運(yùn)作管理。

（四）運(yùn)作資金籌措問題由于南海農(nóng)村土地整備中心定性為非盈利性質(zhì)的事業(yè)單位，其整備過程中所需的資金主要來源于區(qū)財(cái)政年度預(yù)算，但要求整備中心按整備計(jì)劃向區(qū)財(cái)政部門申報(bào)，同時(shí)資金的使用去向必須接受財(cái)政和審計(jì)部門的監(jiān)督。

（五）土地收益的分配南海農(nóng)村土地的收益是按村集體組織和整備中心簽訂的協(xié)議的比例來分配的。村集體組織可以選擇一次性取得收益，也可在土地托管期間分期獲得，還可以按特定比例在土地入市后取得的實(shí)際收益來分配。整備中心則按托管協(xié)議獲得相應(yīng)的托管費(fèi)用。

四、案例實(shí)施評(píng)價(jià)及對(duì)策

（一）案例實(shí)施評(píng)價(jià)2016年10月我國(guó)第一個(gè)農(nóng)村集體土地的整備中心在佛山南海區(qū)成立，隨后其下轄的各鎮(zhèn)街先后成立鎮(zhèn)街土地整備中心。但集體整備中心建立后的推廣進(jìn)程并不是十分樂觀，建立的第一年沒有一例成功整備案例；2017年僅有九江鎮(zhèn)有所突破，涉及119畝農(nóng)村集體土地的整備；2018年丹灶鎮(zhèn)獲得突破，長(zhǎng)江氫能源汽車整車項(xiàng)目的落戶所采用的1000畝土地就是通過整備而來的。其中九江鎮(zhèn)整備的地塊位于九江大道河清段道路旁，涉及兩個(gè)村集體，該地塊此前是大小不一的交織連片的魚塘，九江鎮(zhèn)土地整備中心以1萬元/畝的租金價(jià)格取得這片土地的開發(fā)權(quán)；丹灶鎮(zhèn)的長(zhǎng)江氫能源汽車整車項(xiàng)目所需的1000畝大規(guī)模連片土地也是通過整備而來的，涉及多個(gè)土地權(quán)屬主體。集體土地整備之所以先后在九江鎮(zhèn)和丹灶鎮(zhèn)得以實(shí)施，主要是與這兩個(gè)鎮(zhèn)的地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，兩個(gè)鎮(zhèn)都不是在南海區(qū)的中心位置，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)落后，農(nóng)村集體土地價(jià)值還不是很高，村民對(duì)產(chǎn)權(quán)的重視程度及不上其他鎮(zhèn)街，村與村之間的矛盾相對(duì)容易調(diào)和。南海土地整備的推進(jìn)盡管較為緩慢，但其發(fā)展思路符合了新時(shí)期南海區(qū)的用地需求。整備制度看上去很美，但實(shí)際執(zhí)行起來難度非常大，經(jīng)對(duì)村民的訪談得知，桂城、大瀝、里水等鎮(zhèn)街的村民對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)非?？粗兀麄儗?duì)更加開放的市場(chǎng)和更加順暢的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更感興趣，但對(duì)政府主導(dǎo)的統(tǒng)籌與規(guī)劃積極性不高，也就是說村民不希望把土地委托給集體土地整備中心。另外在東中部鎮(zhèn)街的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于各個(gè)村集體都擁有一定比例的集體用地，不同的村因所處的區(qū)位不同、面積連片程度不同而形成的不同經(jīng)營(yíng)單位巨大的收益差距，不同村之間的功能劃分難以分配，公共服務(wù)設(shè)施也難以落地；整備連片農(nóng)村集體土地都得按照一定的規(guī)劃落實(shí)公益性項(xiàng)目、公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施用地，但村集體和村民基本都不愿意把自己村的集體用地用來建設(shè)公共配套設(shè)施。

（二）實(shí)踐中遇到的困難1.南海村集體托管土地意愿差異不同的村因所處的區(qū)位不同、面積連片程度不同而形成的不同經(jīng)營(yíng)單位巨大的收益差距；加上不同鎮(zhèn)街產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差異較大；導(dǎo)致村集體托管土地的意愿差異很大。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)東部鎮(zhèn)街村集體托管土地的意愿較弱，西部鎮(zhèn)街的相對(duì)較強(qiáng)。2.托管年限到期后土地產(chǎn)權(quán)及其上蓋物的處置矛盾整備中心對(duì)村集體委托的土地按相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施連片開發(fā)，并落實(shí)建設(shè)各類公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施，因此就會(huì)出現(xiàn)不同村集體土地上的上蓋物各不一樣的問題，有的可能是高聳的辦公大樓、有的可能是低矮的工業(yè)用房、有的可能是道路或綠地、也有的可能是垃圾中轉(zhuǎn)站或污水臨時(shí)儲(chǔ)備處等。由于按照南?，F(xiàn)行規(guī)定農(nóng)村集體用地出讓出租到期后，土地上蓋物歸村集體，但是如此一來集體土地使用方在投資使用過程中會(huì)有所束縛，不同村之間關(guān)于自己村的土地是用什么用途也會(huì)特別注重，因此村與村之間的矛盾難以調(diào)和。3.土地整備成本過高按規(guī)定，集體土地整備中心與村集體是通過簽訂托管協(xié)議來分配收益的，而在集體土地整備過程中涉及的配建基礎(chǔ)設(shè)施及其他相關(guān)公益用地將會(huì)使整備中心用于對(duì)外供應(yīng)的土地面積小于集體最初托管的土地面積，再加上依照現(xiàn)行的稅法規(guī)定，整備中心將要交納土地增值稅、印花稅、企業(yè)所得稅、土地增值收益調(diào)節(jié)金等稅費(fèi)，如此形成的土地整備成本將相當(dāng)高昂。

（三）對(duì)策建議1.保障村集體收益穩(wěn)步增長(zhǎng)調(diào)查村集體和村民托管土地意愿發(fā)現(xiàn)，較發(fā)達(dá)的南海東部鎮(zhèn)街的土地價(jià)值較高，村集體和村民在已有的土地流轉(zhuǎn)中收益已然較高，他們不希望托管土地，主要是害怕失去土地的掌控權(quán)，也擔(dān)心托管后的收益會(huì)比原來低。針對(duì)這種情況，建議政府部門要加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)調(diào)土地所有權(quán)依然是集體的，突出農(nóng)村土地整備的長(zhǎng)遠(yuǎn)好處，并制定出相應(yīng)機(jī)制來確保農(nóng)村集體在土地整備后收益的穩(wěn)步增加和土地價(jià)值的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。2.設(shè)立股份機(jī)制，分配托管土地及上蓋物收益針對(duì)托管后村與村之間的土地界限的打破及托管期滿后因上蓋物價(jià)值不一樣帶來的權(quán)屬收益和歸屬問題，政府部門可以從三方面加以解決，首先是在托管前對(duì)土地的原始價(jià)值進(jìn)行評(píng)估并折股到村集體。第二是托管到期后，按股份比例來分享土地上蓋物的收益。第三，托管到期后要么續(xù)約，要么通過村集體共同引進(jìn)專業(yè)公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，收益按股份多少進(jìn)行分配。3.降低財(cái)務(wù)成本，并一定程度上對(duì)整備中心進(jìn)行補(bǔ)貼按照（南府復(fù)〔2016〕635號(hào)）文件得知南海土地整備中心被認(rèn)定為非盈利性組織，可以獲得相應(yīng)的稅費(fèi)優(yōu)惠，這為整備工作的順利開展和加快推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，也大大降低了整備中心的運(yùn)營(yíng)成本。農(nóng)村集體土地整備中心實(shí)際上是依靠政府統(tǒng)籌資源的優(yōu)勢(shì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上謀劃農(nóng)村土地的更大價(jià)值，若要整備中心更順利進(jìn)行，其整備成本得進(jìn)一步降低甚至需要政府對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，以確保村集體的利益不降甚至能穩(wěn)步增加。

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作者：吳彩容 單位：佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院