法制建設會議紀要精選(九篇)

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第1篇：法制建設會議紀要范文

[關鍵詞]重大行政決策；基層法治政府；制度保障

[中圖分類號]D630；D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]2095-5103（2017）03-0013-02

推進基層政府的重大行政決策合法性審查機制等相關基礎性保障制度，是保證基層政府決策和規(guī)范性文件制定民主化、科學化、法治化的重要手段，是檢驗法治政府建設的重要指標。近年來，各基層政府根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》和《國務院關于加強法治政府建設的意見》等有關規(guī)定，探索建立了相應的具體制度，實現了從“運動型決策”到“制度型決策”的轉變，推動了基層政府制度建設和重大決策的民主化、科學化、法治化進程。然而，整體形勢還不容樂觀。一些地方政府在行政決策程序規(guī)定中的相關制度方面從上至下都是空白，有的政府即便出臺了相關規(guī)定，也是照抄照搬國務院關于加強法治政府建設的意見等，脫離地方實際，可操作性差，難以發(fā)揮應有的作用。對此，我們建議大力推行重大行政決策和規(guī)范性文件制定的合法性查機制，建立成本效益分析、風險評估和跟蹤評估等具體制度，助推基層政府重大決策邁向民主化、科學化、法治化軌道。

一、合法性審查機制

基層政府首先要制定“重大行政決策合法性審查規(guī)定”和“行政規(guī)范性文件制定的合法性審查和備案規(guī)定”，為合法性審查機制建立提供法律依據和制度保障。在此基礎上建立起“有件必審、有件必備、有錯必糾”的重大行政決策合法性審查機制，由各級政府法制辦承擔具體的合法性審查工作，包括政府規(guī)范性文件、常務會議紀要和重大行政合同在內的政府文件等。嚴格按照“先審查、后審議”的原則，在會議集體審議決定或者主管領導簽署之前，重大行政決策和行政規(guī)范性文件一律由法制辦進行合法性審查，未經合法性審查的規(guī)范性文件不得上會研究、不得簽署。此外，建議基層政府逐步探索建立重大決策和規(guī)范性文件制定的公眾建議審查制度，加強對重大決策和規(guī)范性文件制定的外部監(jiān)督，以提高決策質量與認可度。

二、成本效益分析制度

一是要改變過去那種不考慮成本、不關注效益的觀念，尤其是決策機關（或決策者）更要確立正確的成本效益觀。二是建立獨立的決策成本效益分析機構?？稍诟骷壵ㄖ妻k設立專業(yè)成本效益分析的單獨部門，以實現審查與監(jiān)督職能的有機整合。三是強化相關人員的業(yè)務素質培訓。既要組織專門人員對成本效益分析必備內容模塊的學習，讓其充分掌握相關的知識和技能，以提高業(yè)務水平，還要組織政府機構的非該機構人員參加學習，讓其充分了解決策成本效益分析的必要性和科學性，以增強社會基礎。四是加強政府決策成本效益分析制度理論研究。目前我國尚缺乏成本效益評估的理論支撐，尤其在具體數據和分析模型理論方面極度匱乏。因此要加強這方面的研究力度，為政府決策的績效分析提供智力支持。

三、風險評估制度

政府制定重大政策是關乎社會公共利益、百姓幸福安康的大事，因此建立事先的（包括法律風險、社會風險、環(huán)境風險、經濟風險等）風險評估制度確有必要。雖然從表面上看，從中央到地方的行政決策風險評估制度已經漸次形成但究其實質，其法治化狀態(tài)卻不容樂觀。我們認為，優(yōu)化基層政府的重大決策風險評估制度，一是提高對風險評估制度的認識。要改變過去在評估工作中因唯GDP而導致的避重就輕現象，要深刻地認識到該制度設置的降低決策失誤風險、避免不必要損失的重要價值，真正將其納入法治政府建設的議事日程。二是科學界定評估對象?；鶎诱闹卮鬀Q策的評估對象多集中于征地拆遷、農民負擔、社會保障、教育、衛(wèi)生、公益事業(yè)等重大領域的事項，必須要明確評估對象的內容和重點，避免整齊劃一的形式主義。三是完善評估程序。在進一步規(guī)范和落實“五步工作法”的基礎上，注重在重大決策作出之前或過程中的評估工作，并形成動態(tài)評估機制，注意加強評估后的動態(tài)追蹤監(jiān)測。四是科學設置評估指標體系。當前的評估指標體系過于籠統(tǒng)，無法真正發(fā)揮評估的效力。五是重視評估制度的配套建設。加強第三方評估機構的培育和提高公眾參與程度，實現廣泛的外部約束；理順風險評估制度的組織領導體制，確保有序的組織管理；推行風險評估的責任追究倒查機制，建立有力的內部監(jiān)督；加強風險評估制度的法制建設，筑起穩(wěn)固的制度屏障。

四、結果公開制度

政府制度建設和重大決策的結果公開制度，也即建立廣泛的公眾參與制度。實踐中，基層政府規(guī)范性文件制定過程中的公眾參與相當薄弱。對此，一是應當適當延長規(guī)范性文件的審查期限，擴大意見征求范圍，以便更加科學的平衡規(guī)范性文件制定質量、民主性要求與制定效率之間的關系；二是應當明確規(guī)定多種形式的社會公開征求意見的方式和渠道，解決征求意見方式單一、公眾知悉渠道少、征求意見效果差的問題。對于涉及地區(qū)經濟社會全局規(guī)劃與長期發(fā)展，涉及社會公眾普遍關切和利益訴求的重大行政決策，發(fā)動公眾參與、實現結果公開同樣意義重大，但實踐效果并不理想。對此，一是完善本地重大行政決策的程序規(guī)定，明確公眾參與政治訴求的具體權利范圍和參與方式，為其提供法律依據，讓公眾參與理性化、規(guī)范化、有序化；二是探索第三方民意機構參與利益協調的模式，由重大行政決策的利益相關人組成“公眾意見征詢委員會”參與到立項設計的階段，以“征集民意、協調矛盾、監(jiān)督評價”為工作宗旨，有力規(guī)避官員“拍腦袋”的決策風險；三是探索建立“參與式預算”模式，讓社會公眾能夠親身參與決定部分（或全部）的可支配預算或公共資源，以促進資源的公平分配、激勵行政體制的改革和監(jiān)督行政工作人員的行為，消弭官民之間的區(qū)隔與矛盾。

五、軌跡監(jiān)控制度

所謂“軌跡”監(jiān)控制度是指，對行政權力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)的程序、過程及結果同步進行“軌跡記錄”，除依法不予公開的事項之外，全部依法予以公開并接受監(jiān)督的制度。具體而言，建立軌跡監(jiān)控制度，一是決策軌跡監(jiān)控上，建立決策議題事先征集及篩選情況原始記錄和附件、會議討論過程記錄文本、會議紀要原始文本，以及第三方的合法性、科學性評估報告等綜合性臺賬，全程“軌跡化”記錄決策的程序、過程和結果；二是執(zhí)行軌跡監(jiān)控上，建立行政審批實時登記、運行跟蹤、結果反饋等制度，行政處罰事實公開、依據公開、結果公開制度，“三重一大”事項實施過程按照程序同步公開制度；三是監(jiān)督軌跡上，推行同級紀檢監(jiān)察組織負責人參與重大行政決策事前醞釀記錄制度和決策同步監(jiān)督記錄制度、同級紀檢監(jiān)察組織人員對決策事項執(zhí)行同步監(jiān)督記錄、同級紀檢監(jiān)察組織對重點崗位人員定期談話記錄等制度，以及向上級紀檢監(jiān)察組織匯報監(jiān)督結果的制度，以促進監(jiān)督主體依法全面履行監(jiān)督職責。

第2篇：法制建設會議紀要范文

【論文摘 要】工程檔案是檔案的一個重要組成部分。本文首先分析了工程檔案管理的重要意義,分析了工程檔案與工程質量之間有著密切的關系,最后提出了如何做好工程檔案管理的應對措施,以確保工程質量。 

工程檔案的管理是整個工程建設管理中一項重要的基礎工作,指建設項目在立項審批、招投標、勘察、設計、施工、監(jiān)理及竣工驗收全過程中形成的文字、圖表、聲像等形式的以紙質、膠片、磁介、光介等載體形式存在的全部文件,包括前期文件、竣工文件和竣工驗收文件等。保證工程檔案資料的準確、完整和系統(tǒng)尤為重要,因此,如何加強工程項目檔案管理工作刻不容緩。 

1. 工程檔案管理的重要意義 

1.1 完善工程實施狀態(tài),確保質量、進度、安全的全面控制。目前我國諸多工程項目一般采取項目經理承包責任制的方式,由項目經理全權負責工程施工的質量、進度、安全等,以便突出工作效益和經濟效益。項目經理承包責任制對確保工程項目的完成起著重要的作用,在工程項目承包合同中,針對不同內容,確定不同的目標,只有在工程項目完成后,所有目標達到先前所制定的考核標準,項目承包獎才能得到兌現,如果將工程施工文件歸檔工作也納人到工程項目承包合同中,就能保證工程施工文件材料的完整、準確、系統(tǒng)。 

1.2 建設工程檔案是建設工程的有機組成部分。建設工程立項文件是建設工程項目決策、審批、確立過程的真實記錄,在建設工程施工之前,建設工程檔案就開始產生并積累。在項目開工建設前已經形成并積累的文件被稱為建設工程準備階段文件,項目經費落實和項目預算編制、概要設計、招投標、及項目具體實施的根本依據。而項目預算、概要設計、招投標產生積累的文件材料又是項目勘察測量、詳細設計的依據。如果把這一個文件積累過程從建設工程中剔除,建設工程是根本無法成立,也是無法開展的。在建筑材料如鋼筋、水泥、磚塊等使用前,必須要經送檢合格才能使用,這些檢測文件材料是非常重要的依據。在建筑材料使用進程中,應該根據指令實施,如用什么標號水泥,怎么配比,用量多少等,在實施中還有旁站監(jiān)督記錄和檢測記錄,出現了問題還有調整指令和變更說明等等,這些都需要工程資料來指導。 

1.3 建設工程檔案直接反映建設工程質量的好壞。建設工程質量關系到人民的生命財產安全,因此,質量問題是重中之重,建設檔案的管理好壞也直接影響到工程質量的好壞,隨著建設工程項目廣泛實施和現代科學管理思潮的發(fā)展,對建設工程質量有了嚴格的定義,即建設工程質量是指工程滿足業(yè)主需要的,符合國家法律、法規(guī)、技術規(guī)范標準、設計文件及合同規(guī)定的特性綜合。相信在檔案管理的前提下,工程質量也會更加得到重視。 

2. 如何才能夠不斷完善工程項目檔案管理 

2.1 做好項目實施前的準備工作。先期介入,控制為主。在工程準備階段,建設單位首先要貫徹精神,把檔案方面的規(guī)定要求向參與的單位和部門進行宣傳。每一個工程的建設都會涉及設計、施工、監(jiān)理等多個單位以及建設單位不同的部門。不同單位和部門在工程的各個階段又有不同的資料收集任務,所以必須落實好各單位、各部門的責任。因此,為了確保每個基建項目的檔案資料能按時、按質、按要求收集齊全,建設單位首先應在各種施工合同中明確有關單位在檔案資料收集方面的要求及違約責任,做到以預防為主的重點。 

2.2 檔案管理要明確范圍,突出重點?？偟膩碚f,每一個工程項目都必須經過工程準備、監(jiān)理、施工、竣工驗收等幾個階段,而每個階段必然產生不同的文件資料。例如,在工程準備階段有立項文件、建設用地審批文件、勘測設計文件、招投標文件、開工審批文件、預算文件、工程管理機構文件等;在監(jiān)理方面有監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理會議紀要、進度控制、質量控制、造價控制和監(jiān)理總結等;在施工階段有土建工程資料、安裝工程資料、基礎設施文件、材料檢測文件和各種施工試驗及施工記錄文件等;竣工驗收階段有綜合竣工圖、專業(yè)竣工圖、工程竣工總結、竣工驗收記錄、工程決算及交付使用財產文件、聲像及電子檔案文件等。不過,對于不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同使用功能的項目在每個階段所產生的文件資料又有所不同。因此要把握重點,抓住主要環(huán)節(jié)。 

2.3 完善工程項目檔案管理信息系統(tǒng)。檔案管理信息系統(tǒng)用于支持企業(yè)在施工過程中及施工完成后的管理工作,是適應現代企業(yè)制度要求,推動企業(yè)施工檔案管理科學化、規(guī)范化的必要條件,一套好的計算機檔案管理系統(tǒng)將對一個工程項目的順利實施起到非常重要的作用,而一套不好的管理系統(tǒng)可能會使檔案管理陷入混亂甚至使整個施工進程受到影響。因此,一套好的工程檔案管理系統(tǒng)應達到如下幾個方面的要求:(1)以工程項目檔案管理需求為背景,支持企業(yè)實現科學化、規(guī)范化的檔案管理;(2)支持檔案人員高效率完成施工檔案管理的日常業(yè)務,包括新增加的檔案建立,舊的檔案維護等,以提高公司的檔案管理效率;比如:施工人員信息資料,就應該包含施工人員的姓名、年齡、政治面貌、文化程度、施工技能程度、所學的專業(yè)、畢業(yè)時間等。每一條檔案信息都有其自身的屬性和特點,但也有相同點。如果不對這些信息進行細致的分析,將直接導致管理的混亂。(3)支持企業(yè)的管理層快速有效地獲取相關信息,以便做出科學的決策,推動企業(yè)科學化、規(guī)范化管理;(4)系統(tǒng)軟件應盡可能結構簡單,使用方便;(5)系統(tǒng)軟件要做到修改、添加、刪除檔案記錄準確,查詢檔案快捷、高效。采用計算機軟件系統(tǒng)來進行管理已經是當前水利水電施工檔案管理的迫切需要。 

2.4 進一步提高項目檔案管理人員的素質。提高認識,加強培訓。一是要提高各檔案館(室)對新形勢下檔案工作重要性的認識,從思想上強化服務意識。二是加強對兼職檔案員和檔案管理人員以及施工單位檔案管理人員的培訓,提高業(yè)務素質。三是加強檔案宣傳力度和檔案法制建設,對嚴重影響基建檔案質量的,就要追究相關人員的責任。 

3. 結語 

相比一般的檔案管理,工程項目的檔案管理更加具有系統(tǒng)性、專業(yè)性。其檔案貫穿于工程實施的全過程,因此,是對工程項目的一個更加直接有效的控制,因此,在建設工程檔案管理已有成效的基礎上,進一步完善建設工程檔案管理工作,為建設社會主義和諧社會做出切實的努力。 

 

參考文獻 

［1］ 劉來芳. 對建筑工程技術資料管理若干問題的分析和建議. 城建檔案, 2007,(09) . 

第3篇：法制建設會議紀要范文

關鍵詞:檔案;建筑;解決方案

Abstract: this article mainly aims at the connotation of the construction project files, the characteristics of the engineering archives, the existing problems and the effective management of the measures are discussed. Construction project file it is part of the construction project management, engineering archives management, good or bad, directly related to the quality of the construction, influence the economic efficiency of enterprises. Construction project files are summed up the experience of the technology, is the enterprise technology assets, is the precious wealth of the enterprise. So, how to strengthen the construction project file management, give play to the role of the file is very important.

Keywords: file; Architecture; solutions

中圖分類號：TU242.3 文獻標識碼：A 文章編號：

1 建筑工程檔案資料的內容

1.1 綜合性文件資料

主要包括上級批準文件；計劃任務書；工程地質、水文、氣象、地震等文件資料；征地、拆遷安置等文件資料；項目的方案及初步設計文件資料；規(guī)劃、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等政府部門的審批文件資料；工程施工、監(jiān)理中標文件及有關合同、協議書；工程竣工驗收及質量鑒定文件資料；工程竣工結算及其審計報告等文件資料；工程有關的照片、錄像、錄音、光盤

等。

1.2 土建工程及水、電、設備安裝工程施工文件資料

主要包括開/竣工報告；圖紙會審、設計變更、技術交底記錄及材料代用單等文件材料；項目的施工組織設計；監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理細則、監(jiān)理月報及工程例會紀要等；原材料、零部件、半成品及成品的質量證明文件或試驗資料；混凝土、砂漿等配合比及試驗報告；隱蔽工程驗收記錄；沉降拉移、變形等觀測記錄；工程質量檢驗及評定文件材料；工程質量事故記錄及處理的文件材料；施工技術總結等。

1.3 竣工圖等

主要包括總平面布置竣工圖；室外各種管線竣工圖；建筑工程竣工圖；裝飾工程竣工圖；結構工程竣工圖；給水、排水工程竣工圖；強電弱電工程竣工圖；通風、空調工程竣工圖以及其他特殊專業(yè)工程竣工圖。

2 建筑工程檔案的特點

2.1 單一獨立性

即一個單項工程竣工檔案的整體性。這是工程檔案最突出、最重要的特點。

2.2 真實性

工程檔案是該項工程實體的一面鏡子似的真實寫照。因為工程檔案材料是與該工程建設同步形成的，是該工程報批、施工、竣工過程的原始記錄，與工程實體完全一致，單從檔案材料就可以求和工程質量標準，是建筑工程質量監(jiān)督部門進行竣工驗收的重要依據。

2.3 實用性

工程檔案是該工程最原始的記錄，所以有很大的使用價值，即實際性。通過檔案，可以全面考核工程建設工作，檢查工程是否符合設計要求。

2.3.1 綜合性文件資料。主要包括上級批準文件；計劃任務書；工程地質、水文、氣象、地震等文件資料；征地、拆遷安置等文件資料；項目的方案及初步設計文件資料；規(guī)劃、消防、環(huán)保、衛(wèi)生等政府部門的審批文件資料；工程施工、監(jiān)理中標文件及有關合同、協議書；工程竣工驗收及質量鑒定文件資料；工程竣工結算及其審計報告等文件資料；工程有關的照片、錄像、錄音、光盤等。

2.3.2 土建工程及水、電、設備安裝工程施工文件資料。主要包括開/竣工報告；圖紙會審、設計變更、技術交底記錄及材料代用單等文件材料；項目的施工組織設計；監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理細則、監(jiān)理月報及工程例會紀要等；原材料、零部件、半成品及成品的質量證明文件或試驗資料；混凝土、砂漿等配合比及試驗報告；隱蔽工程驗收記錄；沉降拉移、變形等觀測記錄；工程質量檢驗及評定文件材料；工程質量事故記錄及處理的文件材料；施工技術總結等。

2.3.3 竣工圖等。主要包括總平面布置竣工圖；室外各種管線竣工圖；建筑工程竣工圖；裝飾工程竣工圖；結構工程竣工圖；給水、排水工程竣工圖；強電弱電工程竣工圖；通風、空調工程竣工圖以及其他特殊專業(yè)工程竣工圖。

3 建筑工程檔案管理需要解決的問題

3.1 檔案材料不完整

檔案材料不完整是建筑工程檔案存在的主要問題。工程項目歸檔率較好的單位能達到 80%左右，較差的單位情況就不同了。

3.2 缺乏統(tǒng)一的管理模式

從檔案管理機構上看，有的單位成立了專門的檔案室，工程檔案管理較好。有的單位則不然，工程檔案由其他業(yè)務部門代管或由文書檔案員兼管，形成的檔案材料五花八門。

3.3 缺乏復合型檔案管理人員

基層單位的檔案管理人員專業(yè)素質較差，既缺乏檔案管理業(yè)務知識，又缺乏相關的業(yè)務知識，難以適應工作需要。

4 如何才能夠不斷完善工程項目檔案管理

4.1 做好項目實施前的準備工作

先期介入控制為主。在工程準備階段，建設單位首先要貫徹精神，把檔案方面的規(guī)定要求向參與的單位和部門進行宣傳。每一個工程的建設都會涉及設計、施工、監(jiān)理等多個單位以及建設單位不同的部門。不同單位和部門在工程的各個階段又有不同的資料收集任務，所以必須落實好各單位、各部門的責任。因此，為了確保每個基建項目的檔案資料能按時、按質、按要求收集齊全，建設單位首先應在各種施工合同中明確有關單位在檔案資料收集方面的要求及違約責任，做到以預防為主的重點。

4.2 檔案管理要明確范圍，突出重點

總的來說，每一個工程項目都必須經過工程準備、監(jiān)理、施工、竣工驗收等幾個階段，而每個階段必然產生不同的文件資料。例如，在工程準備階段有立項文件、建設用地審批文件、勘測設計文件、招投標文件、開工審批文件、預算文件、工程管理機構文件等；在監(jiān)理方面有監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理會議紀要、進度控制、質量控制、造價控制和監(jiān)理總結等；在施工階

段有土建工程資料、安裝工程資料、基礎設施文件、材料檢測文件和各種施工試驗及施工記錄文件等；竣工驗收階段有綜合竣工圖、專業(yè)竣工圖、工程竣工總結、竣工驗收記錄、工程決算及交付使用財產文件、聲像及電子檔案文件等。不過，對于不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同使用功能的項目在每個階段所產生的文件資料又有所不同。因此，要把握重點，抓住主要環(huán)

節(jié)。

4.3 完善工程項目檔案管理信息系統(tǒng)

檔案管理信息系統(tǒng)用于支持企業(yè)在施工過程中及施工完成后的管理工作，是適應現代企業(yè)制度要求一套好的工程檔案管理系統(tǒng)應達到如下幾個方面的要求：(1)以工程項目檔案管理需求為背景，支持企業(yè)實現科學化、規(guī)范化的檔案管理；(2)支持檔案人員高效率完成施工檔案管理的日常業(yè)務，包括新增加的檔案建立，舊的檔案維護等，以提高企業(yè)的檔案管理效率；(3)支持企業(yè)的管理層快速有效地獲取相關信息，以便做出科學的決策，推動企業(yè)科學化、規(guī)范化管理；(4)系統(tǒng)軟件應盡可能結構簡單，使用方便；(5)系統(tǒng)軟件要做到修改、添加、刪除檔案記錄準確，查詢檔案快捷、高效。

4.4 進一步提高項目檔案管理人員的素質

提高認識，加強培訓。一是要提高各檔案館(室)對新形勢下檔案工作重要性的認識，從思想上強化服務意識。二是加強對兼職檔案員和檔案管理人員以及施工單位檔案管理人員的培訓，提高業(yè)務素質。三是加強檔案宣傳力度和檔案法制建設，對嚴重影響基建檔案質量的，就要追究相關人員的責任。

第4篇：法制建設會議紀要范文

2009年，伴隨著《北京市區(qū)縣政府統(tǒng)計工作綜合考核評價辦法》的實施，北京統(tǒng)計人真正將綜合評價方法這一統(tǒng)計“利器”對準了自己。四年來，北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調查總隊（以下簡稱市局總隊）區(qū)縣綜合考核評價工作進展如何？效果怎樣？

建章立制，校準考評精度

今年6月，十六個區(qū)縣統(tǒng)計局、調查隊的負責人都拿到了一份“成績單”，最高得分為460.5分，最低得分為408.5分。在針對本區(qū)縣2012年度綜合考評情況的說明中，不但附有各分項的得分、全市平均分及最高分與最低分情況，還就考核對象的優(yōu)勢和不足進行了分析。這份比往年來得更早一些的考評反饋得到了區(qū)縣局隊的普遍重視與認可。

考評結果是否具有說服力和決策價值，關鍵在指標設置是否科學合理。那么，區(qū)縣政府統(tǒng)計工作綜合考核評價體系又是如何出爐的呢？主管此項工作的國家統(tǒng)計局北京調查總隊副總隊長鄔春仙表示，“綜合考核評價機制的建立和實施，是解決以往考核評比多亂問題，促使統(tǒng)計管理方式從單純業(yè)務管理向全面管理轉化的必然之舉?！?/p>

區(qū)縣考評工作從一開始便確立了由局隊巡查指導辦公室牽頭組織落實、各處室協同配合的工作模式。巡查辦主任劉金山告訴記者，“考評辦法以量化方式呈現考核對象全面工作完成質量的情況，它從調研到出臺歷時一年時間，在取得參評處室和區(qū)縣共識的基礎上于2009年正式實施?！?/p>

2013年，這套考評體系則經歷了一次“大手術”?！半S著全市各項工作的不斷推進，部分項目指標、考評依據和考評標準都發(fā)生了不同程度的變化，全面修訂勢在必行?！眲⒔鹕秸f。

作為一項全局性的工作，此次修訂亦得到了市局總隊領導班子的高度關注，北京市統(tǒng)計局局長王文杰指出，要本著突出重點、客觀公正、內容規(guī)范、公開透明的原則，更加客觀和真實地反映區(qū)縣局隊的整體工作，并以此推進全市統(tǒng)計工作全面、協調、科學發(fā)展。從年初開始，巡查辦從項目和要素指標設置，到考核的依據和標準，再到要素和項目的權重各環(huán)節(jié)，對考評體系進行了全面梳理，修訂后的新方案于6月正式印發(fā)全市統(tǒng)計系統(tǒng)。

新的綜合考評體系共分隊伍建設、數據質量、統(tǒng)計服務、法制建設、信息化建設、統(tǒng)計宣傳、行政管理和重點工作8個綜合項目，46個要素指標，與原體系相比，要素指標減少6個，調整了各綜合項目的權重和打分方法?！斑@次修訂凸顯了以數據質量為中心，以統(tǒng)計服務為重點，以事實為依據的理念，結果更加科學合理，要素指標的可操作性也更強。”劉金山總結道。

周密布局，凝聚集體智慧

“利器”在手，贏在執(zhí)行。“區(qū)縣統(tǒng)計工作綜合考核評價機制的落實不僅對強化和規(guī)范區(qū)縣局隊管理意義深遠，同時也是對各專業(yè)處室基礎工作的檢驗?！编w春仙副總隊長在今年的考評工作布置會上如是強調。

全員參與，凝聚集體智慧是考評工作的一大特點。數據質量作為權重最大的一項，集中體現了統(tǒng)計部門的專業(yè)特點，由設計管理處牽頭，考評涉及19個專業(yè)的統(tǒng)計數據質量及相關統(tǒng)計工作情況，堪稱一項系統(tǒng)工程?！懊恳粋€指標的得分都代表了一種評價，因此務求認真嚴謹是我們對參評處室的基本要求。令人欣慰的是，這項工作得到了大家的積極配合?！眲⒔鹕接芍员硎?。

在任何團隊建設中，人都是最根本的要素。區(qū)縣綜合考評的第一項就是隊伍建設，包含10項要素指標。行風建設、領導能力、工作實績、統(tǒng)計文化……這些看似抽象的指標，如何落在實處？人事教育處處長卞晶介紹說，“人教處針對所負責的6項指標，建立了專門的考核辦法。為了做好對區(qū)縣領導班子的考核，我們每個區(qū)縣都會走到，匯總全體副科級以上干部對班子成員的民主測評情況，然后再按照巡查辦的統(tǒng)一要求，確定最終的分數。”

新的考評體系進一步加大了“統(tǒng)計服務”的權重，這與全市正在推進的服務型統(tǒng)計建設不謀而合。作為統(tǒng)籌全市統(tǒng)計服務的龍頭處室，綜合處負責對區(qū)縣開展分析服務、數據服務和工作情況的考核。副處長仲長遠深有感觸地說，“幾年堅持下來，真正達到了以考核促工作的目的?！本湍霉ぷ鱽碚f，考核辦法規(guī)定，各區(qū)縣要明確工作的專管部門，制定并及時公布統(tǒng)計數據和統(tǒng)計信息計劃，規(guī)范工作流程等。綜合處還安排專人就區(qū)縣計劃的執(zhí)行情況、數據的準確性等考核內容進行定期抽查并認真記錄存檔。從無章可循到照章辦事，在考評工作的帶動下，各區(qū)縣實現了數據的規(guī)范化。

政府信息公開作為一項備受社會關注的政府工作，今年也首次出現在區(qū)縣綜合考評體系中。資料管理中心副主任石平平談道，把這項指標納入對區(qū)縣的考核，無疑將有助于統(tǒng)計公信力的整體提升。在政府信息公開一項指標的背后包含了主動公開、依申請公開、咨詢服務、公眾監(jiān)督等11個方面，30項具體內容?！拔覀兊目己酥卦趧諏?，對于區(qū)縣提交的自查報告，不要求長篇大論，說明情況并附好相關材料即可，如文件、會議紀要、網頁截圖等，切實減輕了區(qū)縣的負擔?！倍荚u反饋的也不僅僅是分數，還有對扣分原因的細致說明，真正做到了有的放矢。

激活全盤，引領海潮效應

“人思激勵，績效著聞?！庇辛饲捌诘目茖W謀劃，過程的縝密求實，一項考核的生命力還在于“終端”的積極回應。

7月10日，市局總隊巡查組一行來到順義局隊，在這一全系統(tǒng)內部開展的大檢查中，結合區(qū)縣綜合考評結果查找問題向來是重點內容之一。在這次巡查中，有關負責人坦誠地剖析了2012年度考核成績不理想的原因，并明確表示要在今后的工作中正視不足，抓好各項整改措施的落實。

懷柔區(qū)統(tǒng)計局局長張同發(fā)對全系統(tǒng)開展綜合考評的做法頗為贊同，“考評辦法的實施，實際上為各區(qū)縣統(tǒng)一了工作標準，大家奔著一個方向努力，這對于區(qū)縣局隊的規(guī)范化建設大有裨益?！北M管今年取得了全市第五的好成績，但張同發(fā)更關注的是，懷柔局隊距“成就經典”的工作目標還有多大差距。他強調說，“只有每一個環(huán)節(jié)都力爭盡善盡美，我們的工作才可能成為經典?！?/p>

在近年來的考評中，東城局隊始終位居前列，區(qū)經濟社會調查隊隊長孫書振認為，“秘訣”有三，其一，高度重視，正確看待考評結果；其二，查找原因，制定整改措施；其三，落實責任，強化有效執(zhí)行?！拔覀儗⒁源藶槠鯔C，再接再厲，加大基層基礎工作建設和創(chuàng)新力度，進一步挖掘統(tǒng)計工作的亮點，力爭取得更大的成績。”

第5篇：法制建設會議紀要范文

一、領導高度重視，投入穩(wěn)步增加，城管工作開展順利。

1、各級領導充分重視，城管工作煥發(fā)生機與活力。今年，在區(qū)第六次黨代會、第七次人代會上，提出了大力推進“中提升”戰(zhàn)略，實現城市管理向精細化、網格化、人性化發(fā)展，進一步提升中心城區(qū)管理水平的工作目標，為城市管理注入了強勁動力。一是領導重視程度高。在國際女排賽事、國際兒童電影節(jié)、全國衛(wèi)生城市復查、浙洽會等重大活動保障中，區(qū)各級領導多次親臨現場督促和檢查城市管理工作，針對城市管理工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，多次召開部門協調會議，明確各部門職責分工，并形成會議紀要。分管城市管理工作的副區(qū)長，多次主持召開聯席會議，及時解決工作中出現的急事、要事，每月聽取一次工作匯報，年初主持召開了20*年全區(qū)城市管理工作會議，部署全年城市管理工作任務。今年9月，我局召開了*城管執(zhí)法大隊成立五周年慶典大會，市、區(qū)各有關領導都參加了會議，并作了重要指示，為下階段我局的城管執(zhí)法工作進一步指明了方向；二是協調破解城市管理難題。*大同村是一個較典型的城中村，周邊群眾生活環(huán)境較差。為此，區(qū)委書記陳利幸曾先后數次組織相關部門人員到大同村蹲點調查、現場辦公。在區(qū)委主要領導的支持下，我局與區(qū)建筑工務局、新碶街道共同制定了大同村河道污染治理方案。把河道污水通過新鋪設管道輸入城市污水管網，對無法進入管網的河道污水，用吸污設備抽出來并對河道進行定期清淤和沖洗，以減少河道污染對群眾生活的影響。為防止農用車在運輸垃圾的過程中對環(huán)境造成的二次污染，區(qū)政府在調研后決定投資200萬元，專門建造了*片垃圾中轉站，由我局負責實施。建成后的生活垃圾中轉站占地3畝左右，將有效解決*片區(qū)的垃圾清運問題；三是建立執(zhí)法協調機制。為進一步推進城市管理執(zhí)法權下放工作，落實我區(qū)《關于強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）基層行政執(zhí)法工作的實施意見》，20*年8月份，在區(qū)委區(qū)府統(tǒng)一協調下，我局在*戚家山街道新成立了一支街道行政執(zhí)法隊伍，使我局的城市管理工作在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到了進一步的拓展與延伸。在借鑒大港綜合警務室推行多部門聯合執(zhí)法成功經驗的基礎上，今年5月在區(qū)委常委會的協調下，我區(qū)又在*片成立了由區(qū)公安、新矸街道、區(qū)城管局共同派員組成的*綜合警務室，進一步深化了公安協同城管執(zhí)法的快速反應機制；四是考核機制進一步完善。在城市管理工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)外延式發(fā)展的同時，進一步加強管理，將城市管理工作納入各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標管理考核，占街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）年終目標管理考核的4分。首次將街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）自聘的城管隊員納入執(zhí)法中隊考核，對城管隊員的行為準則作了詳細規(guī)定，嚴防城管隊員言語粗暴、管理野蠻等現象的發(fā)生。根據區(qū)委、區(qū)府對我局20*年度工作目標管理考核意見，強化了局屬各事業(yè)單位的目標考核管理，制定了《20*年度事業(yè)單位目標考核方法》，逐項分解指標，充分發(fā)揮干部職工的工作積極性和主動性。

2、理順體制，積極構造“和諧城管”新格局。在區(qū)領導的協調下，逐步理順城市管理機制。針對我區(qū)污水處置管理相對混亂的局面，經區(qū)政府研究決定，將寧波開發(fā)區(qū)巖東污水處理廠建設有限公司與寧波開發(fā)區(qū)巖東污水處理廠合并，更名為寧波*巖東排水有限公司。同時，將開發(fā)區(qū)污水管理處更名為*區(qū)（開發(fā)區(qū)）排水管理處，劃歸*城管局管理，徹底解決了原來多部門重復管理的局面，使我區(qū)污水處置工作的管理體制真正得到理順；結合全國衛(wèi)生城市復查的有利契機，在區(qū)創(chuàng)衛(wèi)辦的支持下，與華山小學、東海實驗學校等五所學校組建了“少年城管學?！保c杜鵑社區(qū)、牡丹社區(qū)等多家社區(qū)簽署了“共建公約”，與*最大的企業(yè)—申洲公司開展了多次聯合專項整治行動。通過學校、社區(qū)、企業(yè)三位一體的齊抓共管，一種全方位、立體式城市管理模式已具雛型，“文明家園手牽手，和諧城市心連心”的全社會共建*美好新家園的和諧氛圍正在形成。

3、轉變理念，努力構建“服務型”城管。今年全國“兩會”以來，關注民生、共建和諧社會已成為各地政府工作的重中之重。為緊跟時代節(jié)拍，根據*區(qū)委、區(qū)府相關精神要求，結合我區(qū)城鄉(xiāng)結合部及工業(yè)區(qū)周邊的流動設攤現象難以根治問題，局黨委在區(qū)領導的支持下，經細致調研多方論證，在大力推行路段分類管理的基礎上，從人性化管理、服務廣大群眾的角度出發(fā)，投資100萬元，在位于*城鄉(xiāng)結合部的*村建立兩個臨時市場，把*區(qū)域周邊的流動攤販和大排檔納入市場進行有序管理，從而滿足低收入人群的購買需求，實現城市管理從“硬堵”向“巧疏”轉變，將在一定程度上有效緩和城市管理與特困人群流動設攤之間的矛盾。目前，該項目已進入收尾階段。與此同時，*城管局面向市民推出了5張極富特色的“城管名片”。五張名片由“市政聯系卡、停車導向圖、燃氣安全卡、社區(qū)聯絡卡、城管服務卡”組成，在管理和執(zhí)法過程中向市民發(fā)放。目前已累計向沿街經營戶、企業(yè)、學校、社區(qū)、城中村發(fā)放各類“城管名片”共2萬余張，極大方便了市民群眾的日常生活，暢通了市民與城管部門之間的聯系，在城管與市民之間架起了一座連心橋。

4、加大城市維護經費投入，切實提高維護管理力度。為確保城市維護經費落實，基本滿足正常的設施維護、綜合執(zhí)法需求，根據區(qū)財政部門的要求，年初編制并上報城管系統(tǒng)年度部門預算，制定全年城市維護費的分配方案，確保管理資金到位。20*年我區(qū)下達城市維護費項目經費預算指標4450萬元；區(qū)預算追加369.6萬元；長江路與明州路等路口改造工程860萬元，駱霞線改造一期（長江路—珠江路）改造工程784萬元，駱霞線輔道644萬元，黃山路拓寬工程393萬元，駱霞線（珠江路—海河路）拓寬工程349萬元，太平洋工業(yè)區(qū)道路改造工程782.5萬元。全年用于道路、綠化改造資金共計8632.1萬元，比去年（7130.6萬元）增長21%。

二、加強管理與養(yǎng)護，城市配套服務設施不斷完善。

1、市政設施暢通化。以實施市政道路專項改造為重點，不斷加強市政設施管養(yǎng)工作。根據區(qū)財政1000萬市政設施專項維修資金的安排，我們在充分調研的基礎上，啟動了20*年市政配套設施改造項目，分三期進行改造，主要改造項目為人行道改造、路面改造、停車場改造、背街小巷改造等市政工程共17個工程，涉及30多條道路。目前，第一、第二期項目已基本完成，第三期項目已正式啟動。20*年市政處以方便群眾出行為出發(fā)點，重點解決了群眾行路難問題。投入專項資金共311.7萬元完成了對鎮(zhèn)小路、農技弄、公安路、幼苗路、愛國路等小街小弄的專項改造，解決了城區(qū)小街小弄路難行、深積水問題，方便了廣大群眾日常通行。繼續(xù)對橋梁實行“一橋一卡”電腦化管理工作，并對新增橋梁進行添加。全年共完成通途路太河橋接坡、明州路規(guī)劃河橋接坡等橋梁接坡改造9座。完成了大路村、鳳洋村等6個村的撤村改居道路照明工程。至11月底，市政設施專項改造共完成砼路面11840平方米、瀝青路面3283平方米，新鋪人行道17575平方米，安裝路燈400桿，改造下水道683米。相比20*年底，*城區(qū)新增道路4條，增加道路長度4.4KM，增加道路養(yǎng)護面積15萬M2，其中增加人行道面積2.2萬M2。各項主要設施擁有指標仍列市區(qū)前茅，經綜合評定市政設施完好率達90.4%。全年市政設施人行道改造共獲得單項獎3項并獲得寧波市市政工程協會城區(qū)組市政設施管理優(yōu)良獎和市政設施資料管理規(guī)范獎。20*年城管局市政處被評為省市政行業(yè)協會先進單位。

2、綠化景觀精品化。實施“增色添香”工程，全年共投入資金963萬元，對恒山路（錢塘江路—富春江路）機非隔離帶、黃山路（新大路—鳳洋一路）中間綠化帶、龍角山路等道路共25個綠化工程進行了綠化升級改造，完成總改造面積14.1萬平方米。積極做好裸地排查和補種復綠，今年1—11月份累計補種喬木29421株、灌木152274株，補種草坪17357平方米，綠地恢復6400平方米，新種綠地面積2萬余平方米。加強與群眾生活息息相關的城區(qū)公園綠地的改造與升級，投資250萬元建設太河沿河公園綠地2.3萬平方米；投資20萬元，完成小山公園的園燈改造，統(tǒng)一配備了節(jié)能燈具；投資15萬元，新增中河路小游園1530平方米，有效地提高了城區(qū)公園景觀效果，為市民提供如詩如畫的休閑養(yǎng)身環(huán)境。繼續(xù)抓好園林式居住小區(qū)、園林式單位的復查工作，由區(qū)綠化辦牽頭對7個園林式居住小區(qū)、14家園林式單位進行了復查，指導新建設小區(qū)開展園林式居住小區(qū)創(chuàng)建工作。今年共投入500萬元，完成了對金港花園、華恒公寓、桃源里小區(qū)、景第公寓等四個小區(qū)綠化、自來水、管線綜合升級改造。20*年3月，*區(qū)城管局下屬園林處被（市）評為園林綠化管理先進單位。

3、市容環(huán)境優(yōu)美化。根據市城管局提出的大城管、全覆蓋的目標及建設社會主義新農村的總體要求，我局通過二年的探索和實踐，先后制定并出臺了《*區(qū)全面推進市容環(huán)境衛(wèi)生責任區(qū)制度實施方案》、《*區(qū)建筑垃圾處置管理實施細則》、《*區(qū)建筑垃圾處置管理實施意見》、《*區(qū)餐廚垃圾專項整治工作方案》等一系列規(guī)范性文件，逐步完成了對全區(qū)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生目標考核工作，形成了全區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生城鄉(xiāng)一體化管理機制，使全區(qū)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生面貌得到了明顯改善。首先，加大了投入。今年投入460萬元在新矸和亞浦街道新建了2座垃圾中轉站，全區(qū)共投入384.3萬元在各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增各類環(huán)衛(wèi)車輛共16輛，其中8噸以上5輛，使保潔面積進一步擴大至城鄉(xiāng)結合部和背街小巷。截止11月份，我區(qū)城區(qū)保潔面積達290萬平方米，18小時保潔面積250萬平方米，18小時保潔率達到76%，比去年同期上升16個百分點，機掃面積為201萬平方米，機掃率達到65%，比去年同期上升5個百分點；其次，規(guī)范了各類垃圾處置。1—11月份*城區(qū)98家主要餐飲單位中已有80家餐飲單位實施了餐廚垃圾集中清運處置，處置率達到81.6%；全區(qū)共規(guī)范化處置生活垃圾13.8萬噸，處置糞便2.5萬噸，查處各類渣土案件65起，處置裝潢垃圾18594噸，調劑回填裝潢垃圾約6000噸。所有垃圾都在垃圾中轉站實行處理分類，妥善處置。全區(qū)8座垃圾中轉站均設置有有效除臭系統(tǒng)，基本實現了垃圾清潔化處理。再次，完善公廁管理。進一步將社會公廁納入區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處考核范圍規(guī)范管理，全年共完成簡易公廁改造8座，城區(qū)有4座公廁實行24小時免費開放，達22%。其中*城區(qū)海韻園、海晨園、星中路公廁率先在全市公廁范圍內提供免費手紙，這一方便往來群眾的細節(jié)創(chuàng)新，成為我區(qū)今年公廁管理過程中的亮點，將進一步在城區(qū)范圍內推廣。

三、文明管理，嚴格執(zhí)法，城管執(zhí)法水平不斷提高

1、創(chuàng)新執(zhí)法機制，落實執(zhí)法責任。一是執(zhí)法機制不斷完善。落實執(zhí)法管理責任制，實行定時、定員、定崗、定職責、定獎懲的五定考核制度，使工作職責落到實處。推行路段分類管理、明確標準，建立健全巡查機制，加強重要路段的執(zhí)法力度。實行定點管理與徒步巡查相結合、路段管理與機動巡查相結合的管理形式，初步實現了工作范圍的全覆蓋。二是抓好隊伍培訓。為轉變城管執(zhí)法理念和工作方法，強化執(zhí)法能力，提高執(zhí)法水平，利用每月一次的中層例會，經常性地開展執(zhí)法工作研討；建立以大隊案審科為主的執(zhí)法培訓工作小組，定期對各中隊進行執(zhí)法培訓，參訓率達100%，不斷提高基層執(zhí)法隊員執(zhí)法水平。三是不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式。針對城區(qū)新疆羊肉攤販屬于少數民族、言語不通、難管理的狀況，執(zhí)法大隊率先在全市范圍引入“城管課堂”的做法，請精通維語的老師有針對性地給執(zhí)法隊員授課，讓每一位執(zhí)法隊員都能掌握簡單實用的對話語句，有效解決了這一困擾城區(qū)環(huán)境的老大難問題；結合*城區(qū)小山公園地處城中村，人員相對復雜、夏天夜間流動攤販人滿為患的局面，采取靈活機動的“提前介入、教育為先”的做法。在通過發(fā)放告知書、宣傳冊教育的同時，讓執(zhí)法隊員在晚間還末形成市場之前介入蹲點，發(fā)現一起，勸告一起，既避免了夜間強行整治可能引發(fā)的肢體沖突又收到了極好的效果，為小山公園附近城鄉(xiāng)居民營造了一個溫馨的休閑娛樂環(huán)境。

2、重視隊伍建設，加強督察力度。一是加強執(zhí)法隊伍建設。為切實加強隊伍管理，大隊完善了督察工作方案，建立了一套保障廉潔的監(jiān)督機制，維護形象的督察機制，獎勤罰懶的獎懲機制及過錯追究責任機制。對隊員行為規(guī)范、到崗到位責任落實、執(zhí)法效果和形象、依法辦理案件情況進行每月一次的督察，每季度一次綜合考核，每半年一次全面考核，并及時將每一次的考核結果反饋給隊員，保障和監(jiān)督各中隊執(zhí)法隊員依法履行職責、遵守紀律，防止不作為、亂作為等行為出現。為完善中隊內部管理，在對4名中層進行輪崗的同時，在大隊內部新選拔任用了6名中層干部，使一批德才兼?zhèn)?、富有一線工作經驗的隊員脫穎而出，充分調動了干部職工的積極性和工作熱情。20*年9月，*城管局又面向社會公開招聘了15名城市管理行政執(zhí)法隊員，并在12月初完成了培訓上路執(zhí)勤，不僅為行政執(zhí)法隊伍注入了新鮮血液，更如初升的旭日，賦予年輕的城管以朝氣與活力。二是以人為本開展工作，在服務中管理，在管理中執(zhí)法。從人性化管理的角度出發(fā)，以服務市民為中心，在服務中堅持原則，嚴格管理；在管理中，講究方法，嚴格執(zhí)法；在執(zhí)法過程中，堅持注重日常的宣傳教育、服務先行，實行文明管理；對屢管屢犯，視城管法規(guī)于不顧的人員，堅決依法處理。相繼開展了違章建筑、流動攤販、夜間施工、渣土亂傾倒等專項行動，使執(zhí)法隊伍進一步得到錘煉，城管形象進一步得以提升。三是健全投訴處理督辦機制，解決群眾關心的熱點、難點問題。為使群眾投訴辦理情況做到“件件有回復，事事有著落”，執(zhí)法大隊始終堅持接到舉報30分鐘內趕到現場，并及時將處理結果反饋給舉報人，指揮中心做到24小時專人值班，通過建立禮貌接聽、準確記錄、每日匯總、領導批辦、全程督辦、征求舉報人意見等工作程序，快速、高效地辦理了各類投訴，全年共受理各類投訴2737起，無一起重復投訴案件，多次受到區(qū)領導、區(qū)效能辦的通報表揚，多次收到群眾表揚信件。20*年*執(zhí)法大隊城區(qū)中隊先后獲得了*區(qū)青年志愿服務先進單位、市裝備管理先進單位和綠地認養(yǎng)管理先進單位等榮譽稱號，新矸中隊被評為省級保護母親河先進集體。

3、加強法制建設，提高辦案質量。以市城管系統(tǒng)優(yōu)秀案卷評比和星級辦案能手評選為契機，健全案件審核制度，對中隊承辦個案進行打分，提高隊員對案件質量的重視。強化法制指導和服務，案審科定期對疑難復雜案件和難點熱點問題進行分析，向各中隊提供法律幫助，提出指導性意見。注重執(zhí)法公開透明，案件審理工作堅持公開、公正和保障當事人合法權益的原則，使辦案人員的自由裁量權受到社會監(jiān)督。重大、重要行政處罰案件的審理實行例會制度，由大隊領導召集各中層干部集體討論決定。同時，還建立了行政執(zhí)法錯案追究制、行政處罰備案制，進一步完善了處罰程序，要求各中隊的執(zhí)法案件定時上報。從而，既提高了辦案效率，又使執(zhí)法情況得到有效的監(jiān)督，避免關系案、人情案的發(fā)生。大隊案審處全年沒有發(fā)生一起錯案，也沒有發(fā)生一起行政、行政復議案件，保證了辦案質量。截止11月底，執(zhí)法大隊共查處各類案件1868起，罰款164.845萬元，其中一般程序477起，罰款158.957萬元。簡易程序1391起，罰款5.888萬元，機動車違停抄告1105起，錄入交警聯網949起，接受處理680起。執(zhí)法文書制作、案卷裝訂整潔規(guī)范，在區(qū)行政執(zhí)法案卷評比中被區(qū)政府法制辦通報表揚。

4、加強裝備管理，充實裝備力量。為了進一步規(guī)范裝備管理，我局制定了裝備使用登記制度、裝備操作規(guī)程、裝備出行申請制度，大隊裝備實行分級管理，裝備管理責任落實到各中隊，建立健全裝備管理臺帳，中隊裝備管理實行裝備日清點制，大隊綜合科按月對各中隊所使用的執(zhí)法裝備進行核查，將裝備使用、管理情況納入考核范圍，使各項裝備管理工作責任明確、條理分明。為改善執(zhí)法環(huán)境，在區(qū)政府的重視下，不斷加強執(zhí)法隊伍裝備力量，新購置了執(zhí)法指揮車1輛，皮卡車4輛，手提式無線調頻對講機12部，數碼相機4臺，攝相機4臺，大大提高了執(zhí)法通訊的便捷和高效。全年累計投入裝備經費100.45萬元，比去年同期（68.28萬元）增長了47.1%。

四、服務于民，公用行業(yè)管理不斷規(guī)范。

1、節(jié)水型城市創(chuàng)建有序推進。在“中國水日”、“中國水周”、第十六個“城市節(jié)水宣傳周”中，通過在行政大樓、海韻公園、城區(qū)各主要路段設立節(jié)水廣告宣傳圖片、發(fā)放節(jié)水手冊、展示節(jié)水器具，開展節(jié)水知識有獎問答等活動，全方位、多層次地進行節(jié)水宣傳，大力推進節(jié)水型城市創(chuàng)建工作。通過一年的努力，繼玉蘭社區(qū)里仁花園、芝蘭社區(qū)明州花園之后我區(qū)海棠社區(qū)新艷公寓創(chuàng)建節(jié)水型小區(qū)順利通過了寧波市供節(jié)水辦考核驗收。

2、燃氣管理進一步加強。始終堅持為群眾服務意識，在區(qū)政府的關心和協調下，為通途路以南拆遷安置小區(qū)美好家園、濱海錦苑等共計7000戶居民安裝了天然氣管道，解決了居民用氣難問題。多次召開*區(qū)瓶裝液化氣市場安全管理工作會議，不斷強化“安全第一”意識。對我區(qū)5家液化氣經營公司、41個液化氣供應點和8個瓶組氣化站及3家儲灌站進行了地毯式檢查。區(qū)燃氣辦會同城管執(zhí)法部門不間斷地進行突擊性檢查。全年共取締無證液化氣供應點20家、暫扣鋼瓶80只、罰款15000元；加強燃氣安全宣傳，組織開展“關愛生命、安全用氣”的咨詢活動，在海韻園內擺放各類燃氣知識安全圖片，分發(fā)宣傳資料，接待群眾咨詢，聽取群眾意見，受到了群眾的好評，今年我區(qū)3家瓶裝煤氣公司全部被評為市級星級儲灌站。

第6篇：法制建設會議紀要范文

關鍵詞：食品安全 風險評估 科學顧問 合法性危機

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2014）02-0090-10

雖然不同國家和地區(qū)對食品安全風險評估的科學顧問具有不同的稱謂，比如，在美國，食品安全風險評估的科學顧問是食品建議委員會① 和食品與藥品管理局的科學委員會；② 在歐盟，是歐洲食品安全管理局的科學委員會和科學小組；③我國食品安全風險評估科學顧問則是食品安全風險評估專家委員會④與食品安全風險評估中心。⑤雖然稱謂不同，但它們都應當承擔相似的制度功能，即增強食品安全風險評估結論的科學性，進而保障食品安全風險管理決策的合法性。然而，與歐盟及美國的食品安全風險評估科學顧問制度相比，由于我國的食品安全風險評估科學顧問制度起步比較晚，理論研究相當欠缺，積累的經驗也相對不足，因而在實踐中引發(fā)了諸多問題，致使社會公眾對該項制度產生了嚴重的不信任，也削弱了行政機關所作出的食品安全風險管理決策的科學性。由此，亟需從食品安全法制的視角探究治理我國食品安全風險評估科學顧問的具體之道。圍繞該問題，筆者主要從以下三方面展開論述。

一、食品安全風險評估科學顧問合法性危機之突出表現

我國食品安全風險評估科學顧問的合法性危機，既體現在他們對特定食品實施風險評估的情形之中，也表現在社會公眾需要他們積極對某一食品實施風險評估時，他們卻不作為或遲延作為的情形之中。對于前一種情形，可以稱為“作為行為”中的合法性危機；對于后一種情形，可以稱為“不作為行為”中的合法性危機。

（一）“作為行為”中的合法性危機

盡管到目前為止，我國食品安全風險評估科學顧問從事的食品安全風險評估實例并不多，然而，從這些為數不多的風險評估實例中不難發(fā)現，他們已經陷入了合法性危機，突出表現為社會公眾和同行專家對科學顧問作出的風險評估結論持懷疑和不信任的態(tài)度，而對制度的信任是人們服從該制度的心理基礎，也是制度具有生命力的動力機制。⑥因而，缺乏公眾信任的食品安全風險評估科學顧問自然不會得到公眾的支持，科學顧問中的專家也被戲稱為“磚家”。有時，甚至連行政機關自身也不得不不采納科學顧問所作出的風險評估結論。比如，針對一些人大代表和學者對我國全民食鹽強制加碘策略的科學性的質疑，⑦2010年4月7日，衛(wèi)生部致函國家食品安全風險評估專家委員會，要求對膳食中碘對健康的影響進行評估。2010年5月14日，國家食品安全風險評估委員會發(fā)表《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風險評估》報告。該報告的基本結論是，繼續(xù)實施食鹽加碘策略對于提高包括沿海地區(qū)在內的大部分地區(qū)居民的碘營養(yǎng)狀況十分必要。⑧2010年7月，衛(wèi)生部依據該風險評估報告，作出由于我國居民碘缺乏的健康風險大于碘過量的健康風險而繼續(xù)實施食鹽強制加碘策略的決策。應當指出，《食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風險評估》是我國食品安全風險評估委員會首次就重大食品安全問題的潛在風險作出的評估。然而，該風險評估報告一出爐，就遭到不少同行專家和社會公眾的強烈質疑與反對，有學者甚至認為該風險評估報告是“一場魔術”，而衛(wèi)生部以及食品安全風險評估科學顧問是“魔術師”。⑨然而，值得玩味的是，2011年8月31日，衛(wèi)生部《食用鹽碘含量》標準，規(guī)定從2012年3月15日起，食鹽碘含量將不再“一刀切”，各地可以根據當地人群實際碘營養(yǎng)水平，在規(guī)定范圍內浮動添加。⑩顯然，《食用鹽碘含量》標準的修改從反面證明了此前國家食品安全風險評估委員會的風險評估報告的科學性之不足。又如，作為2010年我國食品安全重大議題之一的面粉增白劑存廢之爭（化學物質過氧化苯甲酰、過氧化鈣的俗稱），終因衛(wèi)生部于2010年12月14日就撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰、過氧化鈣公開征求意見，而暫告停歇。衛(wèi)生部于公開征求意見過程中《關于擬撤銷食品添加劑過氧化苯甲酰和過氧化鈣的相關情況》，以權威的官方信息宣布了國內外關于在面粉中使用過氧化苯甲酰的安全限量標準，以及在此限量下使用的安全性，這是具有科學意義的風險評估結論。B11它是衛(wèi)生部依據食品安全風險評估專家的意見作出的結論。然而它同樣受到同行專家和社會公眾的批評與質疑；B12同時，衛(wèi)生部的決策也未完全依據該評估結論。既然是具有科學性的風險評估結論，那么就應當作為衛(wèi)生部決策的依據，B13既然在面粉中使用安全限量之內的過氧化苯甲酰不會對人體帶來健康風險，那么衛(wèi)生部就應當作出堅持在面粉中可以使用安全限量之內的過氧化苯甲酰的決定，然而，衛(wèi)生部卻作出了一年過渡期后徹底廢除面粉添加劑的決定。B14再如，2012年11月19日21世紀網報道，第三方檢測顯示酒鬼酒中的塑化劑含量超標高達260%，由此引起社會公眾強烈恐慌。兩天之后，國家質檢總局、衛(wèi)生部和國家食品安全風險評估中心有關負責同志公布，“國家食品安全風險評估中心根據國際通用風險評估方法和歐洲食品安全局推薦的人體可以耐受攝入量，以媒體報道的酒鬼酒中塑化劑含量為1.08mg/kg計算，按照我國人均預期壽命，每天飲用1斤，其中的塑化劑不會對健康造成損害”。B15顯然，這一意見屬于科學意義上的對酒鬼酒中安全限量的塑化劑的風險評估結論，理應受到社會公眾和同行專家的尊重，然而，社會公眾和同行專家對此并不接受。這既表現為酒鬼酒的股票在復牌當日就遭股民大量拋售而跌停，同時也殃及整個白酒行業(yè)板塊，也表現為該結論正日益受到社會公眾和專家學者的詰難。B16這是因為，2011年6月衛(wèi)生部簽發(fā)的551號文件《衛(wèi)生部辦公廳官員通報食品及食品添加劑中鄰苯二甲酸酯類物質最大殘留量的函》規(guī)定塑化劑的最大殘留量為0.3㎎/㎏，衛(wèi)生部的這份文件中所規(guī)定的限量值是基于風險評估的結果，B17可是，國家食品安全風險評估中心的負責人卻認為超過該文件規(guī)定最大殘留量近3倍的酒鬼酒，每天飲用1斤也不會對人健康帶來損害，這顯然與衛(wèi)生部之前所規(guī)定的限量值相矛盾。而據新浪網的一份題為《白酒塑化劑事件是否對你有影響》的調查，自國家食品安全風險評估中心評估意見的3天之內，就有近3萬人參與其中，對于四個選項：擔心影響健康，將逐漸戒酒并勸告身邊親友；無所謂，身體已經被蘇丹紅、地溝油等練得百毒不侵；不受影響，而且中國是酒文化，飲酒量無法自己控制；相信權威部門，每天飲用白酒不超過1斤就沒問題。參與調查者投贊成票的比例分別是：54.7%、33.1%、 6.3%和5.9% ，B18也就是說，參與調查的社會公眾極為不信任國家食品安全風險評估中心的評估意見。

（二）“不作為行為”中的合法性危機

在實踐中，其合法性危機還表現為不作為或遲延作為，對于一些其危害性在科學上存在爭議的食品沒有給出權威性的評估意見，對于一些事關社會公眾重大健康風險的食品，則遲遲未實施風險評估，由此所帶來的負面后果毋庸置疑。比如，對于轉基因食品安全的風險評估，我國的食品安全風險評估科學顧問至今尚未作出科學的評估結論。然而，在科學界，對于轉基因食品安全的風險，一直存在廣泛的爭議以及許多不確定性，諸如，它們對生命結構改變后的連鎖反應不確定；導致食物鏈潛在風險不確定；污染、增殖、擴散及其清除途徑不確定等。B19可是，一些轉基因食品生產企業(yè)基于巨大的商業(yè)利益考慮，一方面轉基因食品對人體不存在健康風險的評估報告，另一方面則大量種植和銷售非法的轉基因作物和食品，對此，2011年4月28日的《每日經濟新聞》、B204月29日的《華夏時報》、B21《經濟觀察網》、B22《中國新聞網》B23以及《中國經營網》B24等媒體作了詳細披露。這些媒體報道所揭問題著實讓社會公眾擔心，其中，有兩個問題值得深究：一是為農業(yè)部抽檢不合格，從而遭到“封殺”的超級玉米品種，都是經國家農作物品種審定委員會審定通過的“合格”產品，比如，“登海605”、“登海662”等；二是在安全性未加以明確之前，違法的轉基因食物已進入多地多個品種的兒童食物，比如，惠氏“S-26愛兒素嬰兒配方豆粉”、 伊利“胡蘿卜營養(yǎng)米粉”、含有轉基因水稻Bt63成分的米飯等等。而這兩個問題都指向對轉基因作物或食品的風險評估。換言之，如果對這些轉基因作物或食品，我國食品安全風險評估科學顧問在事先能作出客觀、中立的科學評估，就不會產生一系列可能侵害社會公眾及公共利益的后果?？墒牵覈称钒踩L險評估科學顧問對之一直沉默不語。又如，在2008年9月三鹿問題奶粉全面披露之前的3個月，在國家質檢總局食品生產監(jiān)督司網站上，就有消費者投訴嬰兒食用三鹿奶粉后患腎結石的情況。然而，食品安全風險評估科學顧問并沒有啟動對三鹿問題奶粉的風險評估，因而無法確切掌握三鹿問題奶粉的社會危害性，也就沒有采取及時和有效的防范措施。等到衛(wèi)生部組織調查組對三鹿集團奶粉進行深入調查時，已經是在9月中旬了，錯過了治理三鹿奶粉危機事件的關鍵3個月，這不僅在客觀上加速了三鹿奶粉集團的滅亡，也加重了對消費者的損害。B25再如，前述酒鬼酒，甚至是整個白酒行業(yè)中的塑化劑事件。由于在2011年5、6月間，我國臺灣地區(qū)發(fā)生因塑化劑而引發(fā)的重大食品安全危機，波及數百家廠商、千余項產品，島內民眾更是一度談 “塑”色變，在這種背景下，2011年6月中國酒業(yè)協會因獲知白酒產品中含有塑化劑有關信息，要求相關企業(yè)查清白酒中的塑化劑產生來源，當年12月又通知要求白酒企業(yè)進一步提高食品安全意識，2012年4月，協會再次強調嚴控白酒產品塑化劑含量。B26從理論上講，既然我國臺灣地區(qū)發(fā)生了塑化劑事件，而我國大陸的酒業(yè)協會也已經反復強調查清和嚴控相關白酒企業(yè)中的塑化劑，那么我國的食品安全風險評估科學顧問應當有所作為，積極主動地對白酒的塑化劑安全限量進行風險評估，然而，他們一直無所作為，直到2012年11月19日21世紀網進行相關報道之后，才匆匆發(fā)表意見。可是，社會公眾已經對他們的意見持不信任態(tài)度。其他事關社會公眾重大健康風險的食品，比如，食品中的反式脂肪酸、鎘的膳食暴露等，食品安全風險評估科學顧問至今也未給出明確的科學評估建議。

二、食品安全風險評估科學顧問合法性危機之原因分析

以上分析表明，我國食品安全風險評估科學顧問已經陷入了合法性危機，那么他們陷入合法性危機的原因何在？縱觀在實踐中所暴露出的問題，筆者認為可以歸納為以下幾方面。

（一）科學顧問缺乏科學上的卓越性

專家權威是一種建立在科學理性基礎上異于傳統(tǒng)強制性的知識話語權。B27正是由于缺乏科學上的卓越性，才使我國食品安全風險評估科學顧問權威的根基受到動搖，社會公眾難以信任他們能夠作出科學的風險評估結論或者他們自身能夠對社會需求作出積極的回應。那么我國的食品安全風險評估科學顧問為何會缺乏科學上的卓越性？一些學者將其中的原因更多地歸咎于食品安全風險問題在客觀上的復雜性和食品安全風險評估科學自身的局限性。B28“任何參與為風險決策提供信息的科學家都不會對事實的不確定性感到意外。認識數據的局限性是基本的科學訓練”。B29然而，筆者認為，這一原因是包括歐盟及美國在內的世界各國食品安全風險評估科學顧問都普遍存在的，而科學的食品安全風險評估科學顧問法律制度的一個重要目的就是盡可能化解這種因復雜性和局限性所帶來的難題，于是才對食品安全風險評估科學顧問的卓越性提出嚴格、甚至是苛刻的要求。由此，從法制建設角度而言，我們需要從我國現行的規(guī)范食品安全風險評估科學顧問的法律制度層面來分析導致他們缺乏科學上的卓越性的具體原因。

1.缺乏一整套嚴格和公正的程序制度來招聘和遴選最高水準的科學專家組成食品安全風險評估科學顧問。對于我國食品安全風險評估科學顧問的成員的招聘和遴選程序及其所應具備的專業(yè)水平，《食品安全法》及其實施條例、《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》都沒有規(guī)定。對于作為科學顧問組成部分的食品安全風險評估專家委員會的專家的條件，《國家食品安全風險評估專家委員會章程》第13條作了規(guī)定。其中，涉及專業(yè)水平的條件有三項：即從事專業(yè)技術工作，具有副高級以上專業(yè)職稱（副高級職稱者需具有博士學位），年齡在 65歲以下（院士除外），身體健康；具體從事食品安全風險評估工作，或者從事與食品安全風險評估相關的工作；業(yè)務水平突出，在國內相關專業(yè)領域具有較高的學術威望，或者具備豐富的工作經驗。對于食品安全風險評估中心的專家的條件，現有法律規(guī)范及衛(wèi)生部的規(guī)范性文件都沒有規(guī)定。而對于這些專家的招聘和遴選程序，也缺乏法律規(guī)范依據，這表明行政機關在遴選和聘請科學顧問的專家方面，實際上存在著非常大的自由裁量空間。例如，關于我國第一屆國家食品安全風險評估專家委員會的成員組成，在衛(wèi)生部官方網頁上只能看到專家委員會的成立決定、擬入選以及最終確定入選名單的公示通知，對于專家的選擇標準、程序、方式等問題僅有一句話：即“第一屆風險評估專家委員會是在有關部門、科研機構和大專院校推薦的專家中，按照多學科組成、代表性和獨立評估等原則產生的，并向社會進行了公示”。 B30

2.缺乏嚴格的質量保障程序來確?？茖W顧問所作出的風險評估結論具有可靠性?；谑称钒踩L險本身的復雜性以及科學顧問專家知識的局限性，為確?？茖W顧問所作出的評估結論經得起同行專家和社會公眾的詰難和質疑，就需要一整套嚴格的質量保障程序來確保科學顧問的評估結論是權威和可靠的。對此，我國現行法律規(guī)范卻處于空白狀態(tài)。而在食品安全風險評估科學顧問法制比較發(fā)達的地區(qū)，則已建立比較完善的制度。例如，歐洲食品安全管理局的四階段質量保障程序：一是自我評估：歐洲食品安全管理局的科學委員會使用自我審查的形式來確保持續(xù)性地遵循相同的步驟以實施每一次科學評估，比如，確保所有的科學數據被清楚地描述和參考、在規(guī)定的期限之內達成共識等；二是內部審查，歐洲食品安全管理局的一個內部審查小組對經自我評估程序的科學結論作第二次復查，該小組會提出修改建議；三是外部審查，歐洲食品安全管理局通過建立外部獨立的專家小組來對其內部的質量審查程序加以審查，外部專家小組會提出建議；四是質量管理年度報告，歐洲食品安全管理將內部和外部的審查建議匯編成質量管理年度報告，該報告的作用是增強其工作程序的質量，并在其官方網站上公布。

3.缺乏完整和高效的食品安全風險信息和數據交換網絡體系來有效地支撐科學顧問開展高質量的風險評估工作。因為食品安全風險評估科學顧問不能在真空中從事食品安全風險評估工作，需要大量精確的信息和專業(yè)化的科學知識與數據，所以在法律上需要安排一種確?？茖W顧問開展高質量的風險評估工作的支撐體系，也就是完整和高效的食品安全風險信息和數據交換網絡體系。然而，對于這樣一種支撐體系，我國現行相關法律規(guī)范并沒有較為科學的規(guī)定。唯一的依據是《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》第8條和第4條的規(guī)定。根據第8條第1款的規(guī)定，食品安全風險評估專家委員會無權收集需要評估的食品的風險信息和數據，而是由衛(wèi)生部來提供，即衛(wèi)生部根據食品安全風險評估的需要組織收集有關信息和資料?？墒?，衛(wèi)生部如何收集信息和資料呢？于是，根據第4條的規(guī)定，由衛(wèi)生部確定的食品安全風險評估技術機構負責承擔食品安全風險評估相關科學數據、技術信息、檢驗結果的收集、處理、分析等任務。那么，其他國家行政機關又如何提供信息和數據呢？根據第8條第2款的規(guī)定，國務院有關部門和縣級以上地方農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等有關部門應當協助收集前款規(guī)定的食品安全風險評估信息和資料。通過分析這些條款可以發(fā)現，目前支撐我國食品安全風險評估科學顧問開展高質量的風險評估的信息網絡體系是十分脆弱的。理由在于：一是將大量的食品安全風險信息源排除在該體系之外。我國的現實情況是，主要的食品安全風險評估信息和數據存在于食品生產和經營企業(yè)、各類行業(yè)協會、以及農村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照現行的網絡體系，這些最重要的食品安全風險信息源卻被排除在外。二是雖然規(guī)定了國務院有關部門和縣級以上地方政府有關部門應當協助衛(wèi)生部收集信息，但這些部門到底有哪些？通過什么途徑協助、不協助的法律后果是什么，協助的期限是多少等問題，則沒有規(guī)定。三是雖然規(guī)定了由衛(wèi)生部確定的食品安全風險評估技術機構負責承擔食品安全風險評估相關科學數據和技術信息的收集，但現行的食品安全風險評估技術機構在人員、編制、經費等方面都存在不足，比如，它只是一個事業(yè)單位，只有總共200多個編制，目前全國只有一家等。至于它如何與中央和地方其他相關食品安全風險監(jiān)管機關溝通和聯絡，如何獲得這些機關的協助等重要問題，現行法律都沒有規(guī)定。

（二）科學顧問缺乏科學上的獨立性

專家的本質特點是價值中立，以確保專家能夠忠實于公共利益，在不受外部影響的情況下來實施食品安全風險評估的獨立性制度，是實現其科學上的卓越性的最重要手段，同時，也是贏得社會公眾和其他同行信任的重要因素?！妒称钒踩L險評估管理規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定：“國家食品安全風險評估專家委員會依據本規(guī)定及國家食品安全風險評估專家委員會章程獨立進行風險評估，保證風險評估結果的科學、客觀和公正。任何部門不得干預國家食品安全風險評估專家委員會和食品安全風險評估技術機構承擔的風險評估相關工作?！薄秶沂称钒踩L險評估專家委員會章程》第19條規(guī)定：“專家委員會根據衛(wèi)生部下達的風險評估任務，按照相應程序獨立開展風險評估工作?！庇纱丝梢?，我國有關食品安全風險評估的法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件已經明確了專家獨立、客觀、公正地進行風險評估的基本原則，然而，這些原則性的規(guī)定根本無法為食品安全風險評估工作的獨立開展提供強有力的和可以操作的保障。在現實中，缺乏獨立性保障的食品安全風險評估科學顧問的成員，既可能被政府潛在的權力運行規(guī)則所牽制，成為“傀儡”專家，也有可能成為利益集團的代言人，成為被管制者借以捕獲管制者的工具。B31具體而言，我國食品安全風險評估科學顧問存在依附性的情形主要體現在以下兩個方面。

1. 對行政機關的依附。雖然《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定食品安全風險評估專家委員會獨立實施風險評估，但令人感到困惑的是，該管理規(guī)定的其他諸多條款卻讓食品安全風險評估專家委員會嚴重依附于行政機關。比如，第7條規(guī)定，國家食品安全風險評估專家委員會開展食品安全風險評估任務的來源由衛(wèi)生部下達；第10條規(guī)定，對于國家食品安全風險評估計劃和優(yōu)先評估項目的確定，由衛(wèi)生部決定；第12條第1款規(guī)定，對于根據衛(wèi)生部下達的評估任務，國家食品安全風險評估專家委員會提出風險評估實施方案，需要報衛(wèi)生部備案；第12條第2款規(guī)定，對于在實施風險評估過程中，需要進一步補充信息和數據的，國家食品安全風險評估專家委員會需要向衛(wèi)生部提出數據和信息采集方案的建議。而第15條和第18條甚至進一步規(guī)定，對于風險評估的結果和報告，國家食品安全風險評估專家委員會應當及時向衛(wèi)生部報告；對于食品安全風險評估結果的公布，則由衛(wèi)生部依法向社會公布。顯然，這些條款嚴重削弱了食品安全風險評估專家委員會的獨立性。而從實踐中來看，以第一屆國家食品安全風險評估專家委員會的組成情況為例，進行評估的42名委員絕大多數都來自國家部委的下屬機構，委員會委員由衛(wèi)生部選聘，分別來自于各有關醫(yī)藥院校、科研單位、藥檢部門及醫(yī)院各不同專業(yè)。B32至于我國科學顧問的另一組成部分——食品安全風險評估中心，則直接屬于事業(yè)單位，受國家行政機關的領導和監(jiān)督。因為國家食品安全風險評估中心建立了理事會，是食品安全風險評估中心的決策監(jiān)督機構，負責中心的發(fā)展規(guī)劃、財務預決算、重大事務、章程擬訂和修訂等事項，按照有關規(guī)定履行人事等方面的管理職責，并監(jiān)督食品安全風險評估中心的運行。而衛(wèi)生部是食品安全風險評估中心理事長單位，國務院食品安全辦、農業(yè)部為副理事長單位，工商總局、質檢總局、食品藥品監(jiān)管局等部門為理事單位。雖然從理論上而言，讓食品安全風險評估科學顧問依附行政機關的初衷正是為了科學決策，但是行政機關的決策思維和使命與科學顧問的工作思維和使命并不一致，有時，甚至完全相反。面對強大的行政權力，科學顧問往往喪失獨立性，他們被稱作“御用專家”，科學也就變成了政治的工具。

2.缺乏保障科學顧問忠實于公共利益和客觀地科學事實的具體制度。盡管《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》第7、10、12條等條款使得食品安全風險評估科學顧問依附于行政機關，但這并不必然導致科學顧問一定不能忠實于科學事實，可是，如果缺乏保障科學顧問忠實于科學事實的具體制度，那么則根本無法實現客觀、公正和獨立。這是因為，食品安全風險評估科學顧問成員的中立性本身只是一個假設，他們具有經濟人動機，“經濟人”或“理性人”的基本行為動機是獲利，追求的是個人效用、利潤的最大化，這種在評估過程中的自利取向往往會埋下損害他人及公眾利益的禍根。B33依據公共理論選擇邏輯，由于專家行為的靈活性以及自利動機的強烈刺激，當決策結果與專家個體利益或價值偏好具有聯系時，他們的行為實際上也是盡可能地利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是其聲稱的最大限度地增進公共利益。B34然而，對于此類保障科學顧問忠實于科學事實和公共利益的制度，我國現行的法律規(guī)范沒有規(guī)定。雖然《國家食品安全風險評估專家委員會章程》在第15條B35和第17條第（四）項B36有所規(guī)定，但是這些規(guī)定極為原則，缺乏可操作性，比如，如何認定“可能與自身利益相關的風險評估工作”中的“利益”，由誰來認定，以及通過何種程序認定等，都沒有規(guī)定。

（三）科學顧問的活動缺乏公開透明性

我國食品安全風險評估科學顧問的評估結論若要獲得社會公眾和同行專家的信任與支持，還需要遵循公開和透明的法律規(guī)則。這是因為，如果他們的活動是不為公眾所知的或者在很大程度上不為公眾所知，公眾難以監(jiān)督他們的行為，對其信任自然會大打折扣。這正如有學者所指出的：“通過公開的決策程序，將使原本黑盒子式的政策形成過程處于大眾輿論監(jiān)督的陽光下，降低了行政官僚圖利自我或他人的可能，強化了責任監(jiān)督機制，增進了民眾對于政府的信賴”。B37盡管這一觀點主要針對行政機關而言，然而同樣適用于我國食品安全風險評估科學顧問的行為?？墒?，現行的關于食品安全風險評估科學顧問的法律規(guī)范對此僅作了極為有限的規(guī)定，即《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》第18條規(guī)定， 衛(wèi)生部應當依法向社會公布食品安全風險評估結果。此外，通過對食品安全風險評估中心網站公開的僅有的3份食品安全風險評估報告——《食品中丙烯酰胺的危險性評估》、《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風險評估》、《蘇丹紅危險性評估報告》——的分析和梳理可以發(fā)現，對于每一項食品安全風險評估科學建議的目標和適用范圍的信息，參與食品安全風險評估的專家名單（除《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風險評估》注明了專家組和工作組名單外），評估的議程和時間，關于科學建議的會議紀要、少數派成員的意見，這些科學建議被拒絕或修改的理由等信息均未涉及，也沒有公開；對于某一食品安全風險作出評估建議時，所使用的任何既定的指南、數據質量標準、默認假設、決定標準以及對于任何偏離既定規(guī)定的做法的理由等信息，用以識別相關數據和其他信息的方法，作出科學建議所依據的數據來源信息，適用或排除某些數據的標準的信息等公開較少且不全面和完整；對于作出科學建議時所涉及的不確定性和差異性的信息以及對其進行解釋說明的信息等并未一同公開。顯然，我國食品安全風險評估科學顧問的行為依然主要是黑盒子式活動，離全過程的透明和公開還有非常遙遠的距離。

三、克服食品安全風險評估科學顧問合法性危機之食品安全法制度

以上對我國食品安全風險評估科學顧問合法性危機突出表現及其原因的分析，其實揭示了我國《食品安全法》以及其他規(guī)范科學顧問的相關法律規(guī)范，既沒有考慮對科學顧問的中立性、權威性、透明性的訴求，也沒有關注科學顧問的專家知識可能被濫用的機制，其結果將可能是：專家角色的“空洞化”和“符號化”與專家知識濫用同時存在，B38科學顧問作出的科學建議及科學績效也會陷入民眾的不信任之中。然而，來自歐盟和美國等食品安全風險評估科學顧問法制比較發(fā)達地區(qū)的理論與實踐的經驗告訴我們，擔負提供食品安全風險評估科學建議職責的科學顧問若要獲得其他政府機構以及公眾的信任，食品安全風險評估科學顧問的法律制度的設計者至少會遇到這樣一些難題：如何確保他們所提供的評估建議具有科學上的卓越性？如何確保他們是在一種忠實于公共利益的獨立的狀態(tài)下作出評估意見，或者如何克服他們在經濟利益上存在的或明或暗的偏見并防止行政機關和其他組織的干涉？如何讓他們在透明和公開的條件下提供科學意見？B39這些問題恰恰是目前困擾我國食品安全風險評估科學顧問的制度設計者的難題，也是我國科學顧問出現合法性危機的原因。由此，筆者在適當借鑒和合理改造發(fā)達國家地區(qū)的法制經驗基礎之上，B40提出克服我國食品安全風險評估科學顧問合法性危機之具體的食品安全法制度。

1.設計公正和科學的食品安全風險評估科學顧問成員的遴選制度。公正和科學的遴選制度是確?？茖W顧問能夠作出高質量的風險評估報告，并獲得公眾和同行專家信任的基礎性制度。對于這項制度，我國現行法律規(guī)定得相當不足，一些關鍵的環(huán)節(jié)缺失。筆者認為，一項完整的公正和科學遴選的制度至少應當包括四個環(huán)節(jié)：一是適格的候選人的評價標準。對此，《國家食品安全風險評估專家委員會章程》第13條規(guī)定了3項，筆者認為，這3項標準是不夠的，還需要加上兩項：即具有跨學科的，最好是國際化背景的專業(yè)經驗，以及具有嫻熟的食品安全風險評估信息的溝通技巧。二是遴選程序。對此，我國現行法律規(guī)范沒有明確規(guī)定。筆者認為，它應當包括五個階段：（1）衛(wèi)生部運用多種媒體和新聞手段，向全國范圍內遴選科學顧問成員的公告。（2）衛(wèi)生部組織專家對申請人申請的有效性進行形式上的審查。（3）衛(wèi)生部組織專家對適格的候選人進行實質上的評價。（4）衛(wèi)生部確定最佳候選人的入圍名單。（5）衛(wèi)生部從入圍名單中任命候選人。三是科學顧問成員的更新程序。對此，《國家食品安全風險評估專家委員會章程》第17條規(guī)定了專家委員會委員資格終止的情形，第18條簡單規(guī)定了專家委員會委員每屆任期為五年。筆者認為，這里至少需要規(guī)定：更新成員的情形，比如辭退、辭職或任期屆滿；需要履行的更新程序，比如，食品安全風險評估專家委員會主任向衛(wèi)生部提出建議，衛(wèi)生部根據遴選程序選擇新成員等步驟。四是與遴選相關的候選人的身份信息的保障。筆者認為，這一點對于確保有足夠優(yōu)秀的候選人來參加遴選程序非常重要，因而需要作出規(guī)定，比如，有權獲得這些候選人身份信息的主體，主體需要遵守的法定義務等。對于這四個環(huán)節(jié)，筆者建議衛(wèi)生部或者食品安全風險評估專家委員會通過規(guī)范性文件的方式來加以規(guī)范。就像歐洲食品安全管理局通過兩個內部指引——《關于協助食品安全管理局的科學工作的科學委員會、科學小組和外部專家的成員的選擇決定》B41與《關于科學委員會、科學小組以及它們的工作團體的建立和運作決定》B42——來法制化那樣。

2.設計廣泛而有效地支撐科學顧問開展風險評估工作的網絡體系，或者各類合作性制度。此類制度類似于科學顧問安放在全國各地的手足或耳目，幫助其快速和高質量地實施風險評估。筆者認為，未來的法律制度設計至少應當包括以下合作性制度：一是建立利害關系人B43協商平臺來開展合作。衛(wèi)生部自身或者委托食品安全風險評估中心實施該項合作制度。這項制度是食品安全風險評估中心與各類利益團體進行合作的主要制度安排。衛(wèi)生部應當通過一項指南，詳細規(guī)定食品安全風險評估中心與各類利益團體之間合作的具體制度。比如，該平臺的職責與任務、平臺的構成、平臺的主席、平臺的會議制度與工作方法和資金等內容。二是建立食品安全風險評估咨詢平臺來實施合作。咨詢平臺是國家食品安全風險評估中心與地方行政機關之間開展合作的關鍵性制度，以實現兩者之間的食品安全風險信息和數據的共享。筆者認為，衛(wèi)生部可以在衛(wèi)生行政系統(tǒng)內建立食品安全風險評估咨詢平臺，并通過指南的方式規(guī)定咨詢平臺的各項制度，比如，咨詢平臺的成員構成、出席會議規(guī)則、獨立性、保密性、透明性、秘書、會議的召集、議程、法定人數與投票、結束爭議、書面程序、解釋與會議所使用的語言、工作小組、會議記錄和文件的發(fā)送以及補助等。三是建立食品安全風險評估各類網絡聯絡點來實施合作。網絡聯絡點可以視為咨詢平臺的有機組成部分，因為咨詢平臺的成員是借助于網絡聯絡點來開展具體的任務。它的主要使命是就與食品安全風險評估相關的科學事項來支持咨詢平臺的工作，從而支撐國家食品安全風險評估中心工作。網絡聯絡點可以設在全國的各類研究機構、大學、食品生產和經營企業(yè)、醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的衛(wèi)生所等，使觸角能夠延伸到非常廣泛的領域。衛(wèi)生部也應當通過內部指南的方式來規(guī)定網絡聯絡點與咨詢平臺開展合作的制度，比如成員構成、主要使命、經費來源、會議制度等。

3.設計精密和完整的利益聲明規(guī)則，確?？茖W顧問成員嚴格依據公共利益來實施風險評估，不受其他組織的利益和意志的影響。筆者認為，如要較為有效地實現獨立性原則，應當建立科學和完整的利益聲明規(guī)則，即應當通過法律規(guī)則的方式規(guī)定，科學顧問的成員在從事食品安全風險評估活動時承諾與該活動不存在直接或間接的利害關系。對于我國科學顧問的制度設計者而言，利益聲明規(guī)則可能顯得陌生，對于它的功能或許持懷疑態(tài)度，然而，從歐洲食品安全管理局的經驗來看，利益聲明規(guī)定對于確?？茖W顧問成員的獨立性以及獲得社會公眾和其他國家行政機關的信任非常有效。對此，歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條首先規(guī)定了兩種類型的利益聲明，即利益的年度聲明和利益的特別聲明。該法規(guī)定，歐洲食品安全局的管理委員會、咨詢論壇的成員和執(zhí)行主任應當制作一份承諾宣言和一份利益宣言，以表明不存在違反他們獨立性的直接或間接利益，這些申報應當每年以書面形式作出?？茖W委員會和科學小組的成員應當制作一份承諾宣言和一份利益宣言，以表明不存在違反他們獨立性的直接或間接利益，這些申報應當每年以書面形式作出。管理委員會成員、執(zhí)行主任、咨詢平臺成員、科學委員會和科學小組的成員以及參與工作小組的外部專家，在每次會議時都應當聲明不存在任何與議程項目有關而影響其獨立性的利益存在。而《關于利益聲明的獨立和科學決策規(guī)則》B44等指南則進一步具體化了歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條的內容。這些指南不僅增加一種利益的聲明類型，即利益的口頭聲明——是對利益的年度聲明和利益的特別聲明的補充，在每一次會議開始之前，歐洲食品安全局的成員應當口頭聲明可能損害其獨立性且與相關會議議題有關，但尚未在利益的年度聲明和利益的特定聲明中加以聲明的利益事項。此外，歐洲食品安全局對利益聲明的諸多相關事項還進行了明確規(guī)定，比如，對所涉及的關鍵術語，像利益、利益沖突、經濟利益、研究經費、相關利益，作了較為詳細的界定；規(guī)定了利益聲明和評估的原則；規(guī)定了三種類型的利益聲明中所需要聲明的利益類型；規(guī)定了如何對三種類型的利益進行審查；規(guī)定了對成員個人資料的保護等等。筆者認為，我國可能并不需要完全照搬歐洲食品安全管理局的這些利益聲明規(guī)則，但不能忽視這些規(guī)定的功能，即旨在通過實施具有可操作性的利益聲明規(guī)則來保證歐洲食品安全局的成員能夠忠實于公共利益，避免受其他組織的不良影響，從而獨立實施風險評估。由此，適當借鑒其中的一些利益聲明規(guī)則類型，比如年度利益聲明和口頭利益聲明，對于確保我國食品安全風險評估科學顧問的獨立性是十分有益的。

4.設計合理和全面的食品安全風險評估活動公開和透明的制度。如前所述，現行的食品安全風險評估公開制度僅僅是結果公開，而且由衛(wèi)生部來公開，作為具體作出風險評估的科學顧問無權自行公開。筆者認為，這種公開制度顯然無法滿足社會公眾和同行專家的知情權，也難以獲得他們的信任和支持，我們需要一項合理和全面的食品安全風險評估活動公開和透明的制度。該項制度的內容至少包括四個方面：一是首先要取消由衛(wèi)生部統(tǒng)一來公開食品安全風險評估信息的做法，科學顧問有權在遵守相關保密規(guī)定的前提下，自行公開食品安全風險評估信息。二是確立衛(wèi)生部和科學顧問公開信息的原則，即全過程都應當體現透明性，而不僅僅是最終的科學建議或結論應當向社會公開；透明和公開的信息具有可理解性（特別是能夠為社會公眾所理解）和可復制性，從而能讓其他專家來驗證。三是規(guī)定需要重點公開的事項，比如，每一項食品安全風險評估結果的目標和適用范圍的信息，具體而言，該評估結果的背景以及需要回答的問題；評估結果所針對的對象和范圍，包括被評估的活動、事項或危害， 被暴露的人群，對評估范圍加以限制的理由等。又如，對某一事項作出評估結果時，所使用的任何既定的指南、數據質量標準、默認假設、決定標準以及對于任何偏離既定規(guī)定的做法的理由等信息。再如，用以識別相關數據和其他信息，包括文獻調查的范圍和標準的方法，科學顧問的議程和時間，關于評估結果的會議紀要、少數派成員的意見等等。四是要對公開性與保密性之間的關系加以規(guī)范化。這首先需要明確公開和透明是基本原則，而保密是例外?？茖W顧問所從事的風險評估活動的信息應當最大限度地公開或讓公眾獲得，而只有在具有正當的法定理由情況下，最小數量的信息才能被保密。其次，即使對于依法應當保密的信息，如果為了保障社會公眾健康的需要，該類信息也應當公開，保密的要求將被解除，社會公眾有權及時獲得該類信息。再次，規(guī)定某一信息是否應當保密時所需要考慮的因素：比如，公開是否會給個體或公司帶來經濟損失或不正當的贏利；公開是否會嚴重干擾科學顧問的活動；公開是否會違反現行有效的法律等。最后，要規(guī)定保密的方式，比如，科學顧問的成員應當簽署一份書面聲明以表明遵守保密的義務，并且，這種義務一直持續(xù)到其職責的終止。

應當指出，以上四項制度是克服我國食品安全風險評估科學顧問合法性危機的主要制度，其他制度，比如，類似于歐洲食品安全管理局的風險評估質量評估制度、科學顧問的經費保障制度、科學顧問的集體決策且成員之間享有平等發(fā)言權制度等，都能在一定程度上發(fā)揮相應的功能?？梢哉f，通過這些制度的有效運作，我國的食品安全風險評估科學顧問將走出合法性危機，從而獲得社會公眾和同行專家的高度信任，也能為食品安全風險管理決策提供充分的科學保障。

The Legitimate Crisis of Science Advisers of Risk Assessment

for Food Safety and Its Overcome in China

QI Jian-gang YI Jun

第7篇：法制建設會議紀要范文

隨著全國第一起業(yè)主狀告業(yè)主委員會案件最終以業(yè)主的勝訴而告終，案件背后更深層次的問題便浮現出來：業(yè)主委員會是什么性質的組織？處于什么樣的法律地位？具有什么樣的權利義務？應該由誰來監(jiān)督業(yè)主委員會行使其權力？

二、業(yè)主委員會的法律地位業(yè)主委員會，簡稱“業(yè)委會”，又稱“物業(yè)管理委員會”（顏真、楊吟：《物業(yè)管理危機處理及案例分析》，西南財經大學出版社，2002年版，第29頁。）；早期著作中也稱其為“建筑物區(qū)分所有權管理委員會”或簡稱其為“管理委員會”（陳華彬：《現代建筑物區(qū)分所有權制度研究》，法律出版社，1995年版，第265頁。）。2003年9月1日起開始實施的國務院《物業(yè)管理條例》，第一次將“業(yè)主委員會”在行政法規(guī)這樣高層次的規(guī)范性法律文件中予以規(guī)定，從而在立法層面上正式創(chuàng)立我國的業(yè)主委員會制度。《物業(yè)管理條例》第十五條規(guī)定：業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構，履行下列職責：（一）召集業(yè)主大會會議，報告物業(yè)管理的實施情況；（二）代表業(yè)主與業(yè)主大會選聘的物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)服務合同；（三）及時了解業(yè)主、物業(yè)使用人的意見和建議，監(jiān)督和協助物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)服務合同；（四）監(jiān)督業(yè)主公約的實施；（五）業(yè)主大會賦予的其他職責。對于業(yè)主委員會的法律地位，理論上有不同的表述。《物業(yè)管理條例》中的表述是：業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構。有的學者認為：業(yè)主委員會為管理業(yè)務的具體執(zhí)行機關，如同管弦樂隊的指揮，于管理制度上占有極其重要的地位。（陳華彬：《現代建筑物區(qū)分所有權制度研究》，法律出版社，1995年版，第265頁。）也有人認為：業(yè)主委員會是新建物業(yè)或物業(yè)群中常設的最高權力機構。（顏真、楊吟：《物業(yè)管理危機處理及案例分析》，西南財經大學出版社，2002年版，第29-34頁。）以上各種表述都只是從某一特定的角度對業(yè)主委員會法律地位的局部把握，沒有從整體上真正揭示出業(yè)主委員會法律地位的實質。依據《物業(yè)管理條例》有關條文的規(guī)定，結合其他專家學者的研究結果，我認為可以將業(yè)主委員會的法律地位劃分為內部法律地位和外部法律地位兩個部分。

（一）業(yè)主委員會的內部法律地位所謂業(yè)主委員會的內部法律地位，是指業(yè)主委員會相對于產生其的全體業(yè)主（通常是通過第一次業(yè)主大會選舉產生的形式）所具有的法律地位。

新出臺的《物業(yè)管理條例》對于業(yè)主委員會內部法律地位的直接規(guī)定雖然只有第十五條一個條款，即“業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構”，但是在其他一些條文中也間接地體現出了業(yè)主委員會在內部法律關系中所處的地位。例如，《物業(yè)管理條例》第六條第二款規(guī)定：業(yè)主在物業(yè)管理活動中享有選舉業(yè)主委員會委員和監(jiān)督業(yè)主委員會的工作的權利。第十一條規(guī)定：業(yè)主大會履行選舉、更換業(yè)主委員會委員，監(jiān)督業(yè)主委員會的工作的職責。第十五條規(guī)定：業(yè)主委員會履行代表業(yè)主與業(yè)主大會選聘的物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)服務合同的職責。通過對于上述條文的綜合分析和整體把握，參考其他學者的觀點，我認為：業(yè)主委員會與全體業(yè)主之間存在著一種民事法律關系。所謂，是指人在權范圍內，以被人的名義或自己的名義獨立與第三人為民事行為，由此產生的法律效果直接或間接歸屬于被人的法律制度（王利明：《民法》，中國人民大學出版社，2000年版，第117頁。）。在業(yè)主委員會與全體業(yè)主的法律關系中，全體業(yè)主基于對居住小區(qū)進行物業(yè)管理的目的，由于其自身無法完成物業(yè)管理活動，故需要聘用物業(yè)管理企業(yè)。而業(yè)主又由于缺乏專業(yè)法律知識或其他方面的原因，需要由他人代自己與物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同，作出適當的意思表示。所以全體業(yè)主在第一次業(yè)主大會上選舉產生業(yè)主委員會，使其在自己的授權范圍內，代自己與物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同，作出一定的意思表示；而一旦業(yè)主委員會被選舉產生，且當選成員沒有表示異議，即可視為其接受了該民事法律行為的，愿意為全體業(yè)主為一定的民事法律行為、作出一定的意思表示。雖然民法通則第六十三條規(guī)定：人在權限內，以被人的名義實施民事法律行為。但是，人未明示本人（即被人）名義而為意思表示者，應視為該人所自為；惟相對人明知其權，或可得而知者，不在此限，稱此為“隱名”（鄭玉波：《民法總則》，三民書局，中華民國四十八年版，第288頁。）。業(yè)主委員會在與物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同時，雖然使用的自己的名義，但是卻是在全體業(yè)主的授權之下，是在其權范圍之內；并且物業(yè)管理企業(yè)對此也顯然是明知的。所以盡管業(yè)主委員會在與物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同時使用的是自己名義，但其行為符合“隱名”的構成要件，仍然屬于行為。在業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)所簽訂的物業(yè)管理委托合同中，除了明確寫明由業(yè)主委員會享有的權利和承擔的義務之外，其他一切法律效果均歸屬于全體業(yè)主。上述這些內容，完全符合的特征（參見前引⑶，王利明書，第117-118頁。），故業(yè)主委員會與全體業(yè)主的上述法律關系，可以認定為是民事法律關系，其中業(yè)主委員會系人，全體業(yè)主系被人，業(yè)主委員會所的民事法律行為系與物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同。

但是，民事法律關系并不足以完全揭示或概括業(yè)主委員會與全體業(yè)主之間的法律關系。因為《物業(yè)管理條例》第十三條規(guī)定：經20%以上的業(yè)主提議，業(yè)主委員會應當組織召開業(yè)主大會臨時會議。第十五條規(guī)定：業(yè)主委員會履行監(jiān)督業(yè)主公約的實施的職責。第五十一條規(guī)定：因維修物業(yè)或者公共利益，業(yè)主確需臨時占用、挖掘道路、場地的，應當征得業(yè)主委員會的同意。第六十七條規(guī)定：違反物業(yè)服務合同約定，業(yè)主逾期不交納物業(yè)服務費用的，業(yè)主委員會應當督促其限期交納?；谝陨蠗l款的規(guī)定，業(yè)主委員會與全體業(yè)主之間還存在著一種管理關系。其中，業(yè)主委員會扮演著一種類似于居民委員會或村民委員會的群眾自治組織的角色，在管理關系中處于管理者的地位；而全體業(yè)主則處于被管理者的地位。

（二）業(yè)主委員會的外部法律地位所謂業(yè)主委員會的外部法律地位，是指業(yè)主委員會相對于除了全體業(yè)主和業(yè)主大會以外的其他特定主體（依據《物業(yè)管理條例》的規(guī)定，主要包括物業(yè)管理企業(yè)、房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會）所具有的法律地位。對于業(yè)主委員會的外部法律地位，理論上到目前為止尚未見到比較明確的表述。但是仔細分析國務院《物業(yè)管理條例》的有關規(guī)定，我們可以將業(yè)主委員會的外部法律地位劃分為民事法律關系中的法律地位和行政法律關系中的法律地位。

《物業(yè)管理體條例》第十五條規(guī)定：業(yè)主委員會履行代表業(yè)主與業(yè)主大會選聘的物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)服務合同，以及及時了解業(yè)主、物業(yè)使用人的意見和建議、監(jiān)督和協助物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)服務合同的職責。第三十五條規(guī)定：業(yè)主委員會應當與業(yè)主大會選聘的物業(yè)管理企業(yè)訂立書面的物業(yè)服務合同。第五十一條規(guī)定：物業(yè)管理企業(yè)確需臨時占用、挖掘道路、場地的，應當征得業(yè)主委員會的同意。依據以上條文的規(guī)定，我認為：業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)之間存在著一種合同法上委托合同的民事法律關系。所謂委托合同，1999年頒布并實行的《中華人民共和國合同法》對其定義如下：委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務的合同。也有學者將委托合同稱為“委任”，謂當事人約定一方委任他方處理事務，他方允為處理之契約（史尚寬：《債法各論》，榮泰印書館股份有限公司，中華民國四十九年版，第359頁。）。在業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)的法律關系中，由于業(yè)主委員會其自身沒有能力進行物業(yè)管理，故只能委托具有管理能力的物業(yè)管理企業(yè)代為自己進行管理。一旦業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)協商一致，在物業(yè)管理委托合同上簽字，便意味著物業(yè)管理委托合同的成立。物業(yè)管理企業(yè)在物業(yè)管理委托合同規(guī)定的范圍內為業(yè)主委員會實施物業(yè)管理的事務，而業(yè)主委員會則在全體業(yè)主及業(yè)主大會的授權下向物業(yè)管理企業(yè)支付報酬，兩者之間存在著明顯的勞務給付關系。上述內容，完全符合委托合同的法律性質，（參見上引，史尚寬書，第359-365頁。）故業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)的法律關系，可以定性為合同法中委托合同的民事法律關系，其中業(yè)主委員會是委托人，物業(yè)管理企業(yè)是受托人，委托的內容是業(yè)主委員會所在居住小區(qū)的物業(yè)管理事務。

業(yè)主委員會除了在與物業(yè)管理企業(yè)的法律關系中處于委托人的地位以外，《物業(yè)管理條例》第十六條還規(guī)定：業(yè)主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門備案。第十九條規(guī)定：業(yè)主委員會作出的決定違反法律、法規(guī)的，物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門，應當責令限期改正或者撤銷其決定。第二十條規(guī)定：業(yè)主委員會應當配合公安機關，與居民委員會相互協作，共同做好維護物業(yè)管理區(qū)域內的社會治安等相關工作；在物業(yè)管理區(qū)域內，業(yè)主委員會應當積極配合相關居民委員會依法履行自治管理職責，支持居民委員會開展工作，并接受其指導和監(jiān)督；業(yè)主委員會作出的決定，應當告知相關的居民委員會，并認真聽取居民委員會的建議。上述條款表明：業(yè)主委員會與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會之間還存在著一種行政管理法律關系。所謂行政管理法律關系，是指作為行政主體的行政機關和法律、法規(guī)授權的組織因行使行政職能而與行政相對人的個人、組織所發(fā)生的關系（姜明安：《行政法》，中國人民大學出版社，2003年版，第17-18頁。）。當業(yè)主委員會作出的決定違反法律、法規(guī)時，房地產行政管理部門無須與業(yè)主委員會協商或是征得其同意，而可以直接在《物業(yè)管理條例》規(guī)定的范圍內通過自由裁量，單方面地選擇責令業(yè)主委員會限期改正、撤銷其決定抑或給予其一定程度的行政處罰。相反，當業(yè)主委員會選舉產生后，則必須無條件地強制性地向所在區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門備案；并且，業(yè)主委員會協助、配合公安機關和居民委員會維護社會治安工作并接受其建議、指導和監(jiān)督也是強制性的。如果其不為上述行為，就會受到有關部門的行政處罰。以上內容符合行政法上行政管理行為的特征（參見羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社，1992年版，第107-110頁。），故可得出以下結論：業(yè)主委員會與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會之間存在著行政法上的行政管理法律關系，房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會作為行政管理主體，業(yè)主委員會則處于行政相對人的地位。

三、業(yè)主委員會的權利和義務在明確了業(yè)主委員會在各種法律關系中的法律地位以后，其權利和義務便顯得十分明晰了?；跇I(yè)主委員會內部法律地位和外部法律地位的劃分，其權利義務也可以劃分為內部權利義務和外部權利義務。

（一）業(yè)主委員會的內部權利義務所謂業(yè)主委員會的內部權利義務，是指業(yè)主委員會基于其內部法律地位而產生的、在與全體業(yè)主和業(yè)主大會之間的法律關系中所具有的權利和義務。由于業(yè)主委員會在內部法律關系中處于行為的人和管理行為的管理人兩種不同的法律地位，其內部權利義務也可以劃分為行為中的權利義務和管理行為中的權利義務。

1.行為中的權利義務業(yè)主委員會在與全體業(yè)主（包括業(yè)主大會）的民事法律關系中處于人的地位。人在民事法律關系中的權利義務主要包括以下幾點：（1）人必須親自實施行為。除非經被人同意或有不得已的事由發(fā)生，不得將事務轉委托他人處理。（2）人應謹慎、勤勉地行使權。人不履行勤勉義務，疏于處理事務，使被人設定的目的落空并遭受損失的，由人予以賠償。（3）人應向被人忠實報告處理事務的一切重要情況，以使被人知道事務的進展以及自己利益的損益情況。在事務處理完畢后，人還應向被人報告執(zhí)行任務的經過和結果，并提交必要的文件材料。（4）人不得與第三人惡意串通，損害被人的利益。如使被人遭受損失的，由人和第三人負連帶賠償責任（參見王利明：《民法》，中國人民大學出版社，2000年版，第117頁。）?；谝陨蟽热荩瑯I(yè)主委員會在與全體業(yè)主的民事法律關系中，所具有的權利義務大致有以下幾個方面：（1）在全體業(yè)主和業(yè)主大會的授權下，以自己的名義同物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同。業(yè)主委員會是由全體業(yè)主在業(yè)主大會中選舉產生的，其代表全體業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同，必須在權的行使范圍之內。只有業(yè)主委員會在權行使范圍之內代全體業(yè)主簽訂的物業(yè)管理委托合同，才對全體業(yè)主具有法律效力。如業(yè)主委員會沒有得到全體業(yè)主或業(yè)主大會的授權或超越其權的行使范圍同物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同，則該合同對于全體業(yè)主沒有法律效力。此外，業(yè)主委員會在同物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同時，必須以自己的名義。非經全體業(yè)主或業(yè)主大會追認，業(yè)主委員會以其他任何名義簽訂的一切合同，對全體業(yè)主都沒有法律效力。（2）在業(yè)主大會上向全體業(yè)主報告物業(yè)管理實施情況，并接受其監(jiān)督。作為全體業(yè)主的人，業(yè)主委員會在每年召開業(yè)主大會時，應當進行年度總結，向大會作出工作報告，將一年中其所進行的各項物業(yè)管理活動向全體業(yè)主進行詳細的說明，并對財務狀況作出年終結算和新一年的預算。此外，在業(yè)主大會上，業(yè)主委員會還應當接受全體業(yè)主對于其各項物業(yè)管理工作的監(jiān)督。當業(yè)主大會發(fā)現業(yè)主委員會超越權的行使范圍從事行為，或者和物業(yè)管理企業(yè)串通、損害全體業(yè)主利益的，可以拒絕承認業(yè)主委員會所為民事法律行為對全體業(yè)主的法律效力，其法律效力僅及于業(yè)主委員會自身；如果全體業(yè)主的利益受到損害，還可以要求業(yè)主委員會和物業(yè)管理企業(yè)承擔連帶責任。（3）充分考慮業(yè)主的利益，維護業(yè)主的合法權益。業(yè)主委員會與全體業(yè)主之間的民事法律關系之所以產生，是因為全體業(yè)主由于自身專業(yè)知識和技能的缺乏而利用業(yè)主委員會為自己服務，希望其最大程度地維護自己的權益，實現自己的利益。因此，業(yè)主委員會在行使權時，必須從全體業(yè)主的利益出發(fā)，維護其權益，增進其福利?！段飿I(yè)管理條例》規(guī)定業(yè)主委員會成員必須從業(yè)主中選舉產生，所以業(yè)主委員會成員也是業(yè)主之一，其維護全體業(yè)主的權益實際上也是在維護自己權益，故其在為任何民事法律行為時，都應該更謹慎、勤勉、忠實地行使自己的權，為全體業(yè)主的利益服務。

2.管理行為中的權利義務業(yè)主委員會與全體業(yè)主之間還存在著一種管理關系，處于管理者的地位。管理者在管理關系中所具有的權利義務主要包括檢查權、調查權、建議權、移交處理權、獎懲權以及依法管理、公開管理、對于非法管理給被管理人造成的損失承擔賠償責任的義務（參見應松年：《行政行為法-中國行政法制建設的理論與實踐》，人民出版社，1993年版，第648-650頁。）。落實到業(yè)主委員會與全體業(yè)主之間具體的管理關系中，業(yè)主委員會的權利義務有：（1）監(jiān)督全體業(yè)主對于業(yè)主公約的實施。所謂業(yè)主公約，依照《物業(yè)管理條例》第十七條的規(guī)定，是指由業(yè)主大會制定的、對有關物業(yè)的使用維護管理、業(yè)主的共同利益、業(yè)主應當履行的義務、違反公約應當承擔的責任等事項依法作出約定的、對全體業(yè)主具有約束力的規(guī)范性文件。業(yè)主委員會有權對全體業(yè)主在日常生活中實施、遵守業(yè)主公約的情況進行檢查；對于業(yè)主違反業(yè)主公約的行為，業(yè)主委員會可以建議其改正，并可以在法律、法規(guī)和業(yè)主公約規(guī)定的范圍內進行一定的處罰；對于嚴重違反業(yè)主公約且拒不改正的業(yè)主，業(yè)主委員會還可以移送上級房地產行政主管部門，實施行政強制或行政處罰。（2）收取、使用和管理專項維修資金。所謂專項維修資金，根據《物業(yè)管理條例》第五十四條的規(guī)定，是指屬業(yè)主所有的、專項用于物業(yè)保修期滿后物業(yè)共用部位、共用設施設備的維修和更新、改造的資金。在國務院建設行政主管部門和財政部門關于專項維修資金收取、使用和管理的辦法還未正式出臺之前，各省、自治區(qū)、直轄市的物業(yè)管理條例中，都將這部分資金劃歸業(yè)主委員會管理。但是，業(yè)主委員會在收取、使用和管理專項維修資金時，只能用于符合全體業(yè)主共同利益的、物業(yè)保修期滿后物業(yè)共用部位、共用設施設備的維修和更新、改造，不得挪作他用。（3）接受全體業(yè)主對于其管理活動的監(jiān)督。業(yè)主委員會在業(yè)主大會召開期間，應就其管理活動及專項維修資金的收取、使用和管理情況向全體業(yè)主作出詳細的說明，并接受其質詢。業(yè)主一旦發(fā)現業(yè)主委員會的管理行為超越了法律、法規(guī)和業(yè)主公約規(guī)定的職權范圍，或違反有關法律、法規(guī)的規(guī)定，可以變更或撤銷其行為；如發(fā)現其上述管理行為給業(yè)主造成了損失，則可以要求其承擔賠償責任。此外，如果業(yè)主發(fā)現業(yè)主委員會有非法挪用專項維修資金的情況，則可以要求其退還；也可以直接報縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門，由他們負責追回。

（二）業(yè)主委員會的外部權利義務所謂業(yè)主委員會的外部權利義務，是指業(yè)主委員會基于其外部法律地位而產生的、在與物業(yè)管理企業(yè)、房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會之間的法律關系中所具有的權利和義務。由于業(yè)主委員會在外部法律關系中具有委托合同的委托人和行政管理行為的行政相對人兩種不同的法律地位，其外部權利義務也可以劃分為委托合同中的權利義務和行政管理行為中的權利義務。

1.委托合同中的權利義務業(yè)主委員會在與物業(yè)管理企業(yè)之間存在的委托合同的民事法律關系中，處于委托人的地位。委托人在委托合同中的權利義務主要包括：（1）指示受托人處理委托事務，不將處理該事務之請求權讓與第三人。（2）監(jiān)督受托人處理委托事務的情況。（3）預付費用及費用償還。（4）支付報酬（參見史尚寬：《債法各論》，榮泰印書館股份有限公司，中華民國四十九年版，第369-384頁。）。結合以上內容，業(yè)主委員會在與物業(yè)管理企業(yè)的委托合同中所具有的權利義務包括：（1）簽訂物業(yè)管理委托合同，委托物業(yè)管理企業(yè)進行物業(yè)管理。業(yè)主委員會在全體業(yè)主和業(yè)主大會的授權下，以自己的名義同物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同，將自己所在小區(qū)的物業(yè)管理事務交由物業(yè)管理企業(yè)進行處理。依據1997年建設部、國家工商行政管理局印發(fā)的《物業(yè)管理委托合同示范文本》及國務院《物業(yè)管理條例》的規(guī)定，物業(yè)管理委托合同中只要應該包括業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)的名稱、物業(yè)的基本情況、物業(yè)管理事項、服務質量、服務費用、雙方的權利義務、專項維修資金的管理與使用、物業(yè)管理用房、合同期限、違約責任等內容。在委托管理的期限內，若物業(yè)管理企業(yè)沒有違反《物業(yè)管理委托合同》，業(yè)主委員會不得單方面提前終止合同，將物業(yè)管理事務讓與其他物業(yè)管理企業(yè)實施；否則就將按照合同中規(guī)定的違約責任向原物業(yè)管理企業(yè)賠償損失。（2）監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)管理委托合同。業(yè)主委員會須定期檢查監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)管理委托合同、實施物業(yè)管理事務的情況，檢查監(jiān)督的內容主要應該包括物業(yè)管理企業(yè)對于物業(yè)管理委托合同中的全部管理事項是否都進行了管理、管理是否達到物業(yè)管理委托合同中規(guī)定的服務質量以及物業(yè)管理費用的具體收支狀況。對于物業(yè)管理企業(yè)違反物業(yè)管理委托合同的行為，業(yè)主委員會應明確指出、限期整改，如物業(yè)管理公司未能在規(guī)定的期限內整改或拒不整改的，業(yè)主委員會有權按照物業(yè)管理委托合同中的有關條款單方面終止合同，并按照委托合同中的違約責任條款要求物業(yè)管理公司進行賠償。此外，業(yè)主委員會還應當收集業(yè)主和物業(yè)使用人對于物業(yè)管理事務的意見和建議，轉告物業(yè)管理企業(yè)。（3）向物業(yè)管理企業(yè)支付其用于物業(yè)管理事務的費用。對于物業(yè)管理企業(yè)在日常物業(yè)管理事務中支出的，用于物業(yè)共用部位、共用設施設備的維修和更新、改造的正常費用，業(yè)主委員會應當事先預付或事后償還，資金從專項維修資金中支出。但為了維護全體業(yè)主的利益，業(yè)主委員會有審查物業(yè)管理企業(yè)提出的財務預算和決算的義務，只有在充分論證物業(yè)管理企業(yè)支出費用的必要性與合理性的前提下，經業(yè)主大會同意，才能向其支付該費用。若未經業(yè)主大會同意或業(yè)主大會不同意支付，則業(yè)主委員會不得私自從專項維修資金中向物業(yè)管理企業(yè)支付任何費用，否則支出的資金由業(yè)主委員會自行償還。（4）協助物業(yè)管理企業(yè)收取物業(yè)管理費。雖然簽訂物業(yè)管理委托合同的是業(yè)主委員會，但由于其與全體業(yè)主之間存在著“隱名”的民事法律關系（前文已有論述），物業(yè)管理委托合同中規(guī)定的物業(yè)管理費應由業(yè)主支付。如有業(yè)主拖欠或拒付物業(yè)管理費，物業(yè)管理企業(yè)不能直接以業(yè)主委員會為被告提起民事訴訟，但業(yè)主委員會仍然負有協助物業(yè)管理企業(yè)督促業(yè)主支付物業(yè)管理費的義務；若物業(yè)管理企業(yè)以拖欠、拒付物業(yè)管理費的業(yè)主為被告提起給付之訴，則業(yè)主委員會負有配合其訴訟的義務。

2.行政管理行為中的權利義務業(yè)主委員會在與房地產行政主管部門、公安機關、居民委員會的行政管理法律關系中，處于行政相對人的地位。行政相對人在行政管理法律關系中的權利義務有：（1）服從行政主體的行政管理。（2）依法履行各種法定義務。（3）對行政主體執(zhí)行公務的行為予以配合、協助。（4）接受行政主體監(jiān)督。（5）在行政主體對自己作出不利的行為時，有權陳述、申辯。（6）向有關國家機關提出申訴、控告、檢舉。（7）依法提起行政訴訟。（8）依法請求國家賠償或補償（參見姜明安：《行政法》，中國人民大學出版社，2003年版，第22-23頁。）。在業(yè)主委員會與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會具體的行政管理法律關系中，業(yè)主委員會的權利義務包括：（1）向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門備案。為了使房地產行政主管部門更好地了解和管理業(yè)主委員會所在物業(yè)小區(qū)的物業(yè)管理事務，這次《物業(yè)管理條例》規(guī)定了業(yè)主委員會備案制度。當業(yè)主大會選舉產生業(yè)主委員會后30日內，業(yè)主委員會須向所在區(qū)、縣人民政府房地產行政管理部門備案，在備案時一般還需提交業(yè)主大會成立簡要過程、業(yè)主大會議事規(guī)則、業(yè)主公約、業(yè)主大會決議和業(yè)主委員會委員名單等材料。在通常情況下，只要業(yè)主委員會選舉產生的過程符合《物業(yè)管理條例》的規(guī)定并提交了所需的全部材料，房地產行政主管部門一般都會讓其順利備案的。此外，當業(yè)主委員會成員變更、業(yè)主公約內容修改或其他業(yè)主委員會備案的事項發(fā)生變化時，須重新備案。（2）配合、協助公安機關和居民委員會做好物業(yè)小區(qū)內的社會治安工作。依據《物業(yè)管理條例》第二十條第一款的規(guī)定，業(yè)主委員會負有配合公安機關，與居民委員會相互協作，共同做好維護物業(yè)管理區(qū)域內的社會治安等相關工作的義務。當公安機關、居民委員會出于維護物業(yè)小區(qū)社會治安的目的，需要查閱業(yè)主公約、業(yè)主大會紀錄、全體業(yè)主名單、物業(yè)小區(qū)建筑物的施工設計圖紙等文件資料時，業(yè)主委員會應當主動予以提供。當公安機關、居民委員會出于維護治安的目的，需要使用物業(yè)小區(qū)內共用部門或公用設施時，業(yè)主委員會應當準予其使用；若情況緊急，可不必事先征得業(yè)主大會的同意，僅需事后告知即可。此外，業(yè)主委員會若發(fā)現物業(yè)小區(qū)內的社會治安出現異常情況，應及時通知公安機關和居民委員會。（3）接受房地產行政主管部門的監(jiān)督。依據《物業(yè)管理條例》有關條款的規(guī)定，業(yè)主委員會應當依法履行職責，不得作出與物業(yè)管理無關的決定，不得從事與物業(yè)管理無關的活動。若其作出了違反法律、法規(guī)的決定，物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門有權責令其限期改正或者撤銷其決定。業(yè)主委員會挪用專項維修資金的，應由縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門追回挪用的專項維修資金，并對業(yè)主委員會給予警告，沒收違法所得，還可并處挪用數額2倍以下的罰款。業(yè)主委員會擅自改變物業(yè)管理區(qū)域內按照規(guī)劃建設的公共建筑和共用設施用途的、擅自占用、挖掘物業(yè)管理區(qū)域內道路、場地，損害業(yè)主共同利益的、擅自利用物業(yè)共用部位、共用設施設備進行經營的，應由縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門責令限期改正、給予警告，并對業(yè)主委員會處以處5萬元以上20萬元以下的罰款。（4）依法獲得行政救濟。當業(yè)主委員會在規(guī)定的期限內向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門申請備案，若其選舉產生的程序符合法律規(guī)定且提交了所需的全部材料，而房地產行政主管部門對于其備案要求不予答復或決定不予備案的，業(yè)主委員會可向其上級行政主管部門申請復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。若業(yè)主委員會不服房地產行政主管部門對其進行的行政處罰的，也可以向其上級行政主管部門申請復議或向人民法院提訟，要求其撤銷處罰決定，并可以要求其對于行政處罰行為給業(yè)主委員會及全體業(yè)主造成的損失進行補償和賠償。

四、立法缺陷與現實中存在的問題在明確了業(yè)主委員會的法律地位和應該具有的權利義務之后，再回過頭來看國務院的《物業(yè)管理條例》，不難發(fā)現其中還存在著不少立法缺陷，從而導致了現實中存在的諸多問題。其中比較突出的問題主要有以下幾類：

（一）業(yè)主委員會成立數量少《物業(yè)管理條例》第十一條明確規(guī)定業(yè)主大會履行選舉業(yè)主委員會委員的職責，第十六條規(guī)定業(yè)主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門備案；但由于《物業(yè)管理條例》中對于業(yè)主委員會的成立及備案沒有做強制性的規(guī)定，也沒有規(guī)定業(yè)主委員會不成立或不備案的法律后果，從而造成了在某些地區(qū)（尤其是中西部地區(qū)）業(yè)主委員會數量極少的現狀。據有關數據統(tǒng)計，現實中由于業(yè)主這方面意識的欠缺，向房地產行政主管部門備案的業(yè)主委員會相對于物業(yè)小區(qū)而言，數量相當少。例如烏魯木齊市的物業(yè)管理公司大大小小已達242家，物業(yè)管理行業(yè)已初具規(guī)模。然而與之極不協調的是，全市830多個住宅小區(qū)（包括高層大廈），僅有50多個小區(qū)成立了業(yè)主委員會，與物業(yè)管理公司的數量相差懸殊（參見孟瑤：《烏魯木齊業(yè)委會數量少制約物管發(fā)展》，/html/wuguan/200421994052.asp，2004-02-19.）。再比如，2001年山東省濟南市的房產管理局下發(fā)了《濟南市住宅區(qū)業(yè)主委員會產生辦法和議事規(guī)則》，濟南市民可以據此組織成立業(yè)主委員會。但經過兩年多的時間，真正依法成立、在房管部門登記備案業(yè)主委員會的小區(qū)卻只有區(qū)區(qū)15家（參見鄭重：《業(yè)主委員會泉城遇冷》，/html/wuguan/200352194556.asp，2003-05-21.）。

（二）業(yè)主委員會缺乏經費，不能有效地開展管理活動《物業(yè)管理條例》第十五條規(guī)定了業(yè)主委員會的六項職責，但是卻沒有規(guī)定業(yè)主委員會辦公經費的來源，從而造成了現實中很多業(yè)主委員會由于缺乏經費，不能有效地開展物業(yè)管理活動；另外，還出現了業(yè)主委員會成員借口缺乏辦公經費而拒絕履行其職責的情況。例如安徽省合肥市科苑新村（一期）小區(qū)的業(yè)主委員會，是從物管費中提取一定的比例作為辦公經費。但成立近四年了，一共只報銷了1000多元錢，平時交通費、電話費，一般都是自己出。由于沒有經費，如果出現房屋維修、公共設施維修以及一些法律問題，就請不到專業(yè)人士咨詢。而且，很多業(yè)主委員會成員都很忙，只能利用業(yè)余時間進行工作。在業(yè)主業(yè)委員會中，還有幾位成員經常以缺乏辦公經費委由拒絕參加業(yè)主委員會會議（參見馬祥平：《業(yè)主委員會：無盡“尷尬”在其中》，/xinwen/2003-06/23/content_631769.htm，2003-06-23.）。

（三）業(yè)主委員會訴訟地位不明確《物業(yè)管理條例》對于業(yè)主委員會的法律性質未予確認，從而導致了在現實中業(yè)主委員會的訴訟地位極不明確。例如，安徽省合肥市的金湖新村1993年由合肥市某房地產公司開發(fā)，1995年開始投入使用，1996年9月該房地產開發(fā)公司因營業(yè)違規(guī)被吊銷營業(yè)執(zhí)照。該房地產公司在撤離金湖新村時，擅自卷走了原本屬于用作小區(qū)房屋維修和公共設施維修的55萬元維修基金。當金湖新村小區(qū)業(yè)主委員會把當時開發(fā)該小區(qū)的房地產公司的合作方推上被告席的時候，合肥市中級人民法院作出民事裁定，認為該業(yè)主委員會不具備民事訴訟主體資格，對其不予受理。業(yè)主委員會不服裁定，向安徽省高級人民法院提起上訴，同時還致信給最高人民法院。不久，最高人民法院給予回復，省高院據此下達民事裁定書：裁定市中院立案受理該案，業(yè)主委員會可以以自己的名義提訟（參見劉傳勛：《業(yè)委會致信高法討說法》，/html/fayan/2003121592408.asp，2003-12-15.）。

（四）業(yè)主委員會超越權范圍、《物業(yè)管理條例》雖然作出了業(yè)主委員會權利義務的規(guī)定，但條款過于抽象，缺乏明確性和可操作性；此外條例中也沒有規(guī)定業(yè)主委員會超越業(yè)主大會授權范圍所為民事法律行為的法律效力以及業(yè)主委員會對此應承擔的責任。上述問題導致了現實中很多業(yè)主委員會超越權的范圍或者在根本沒有得到業(yè)主大會的授權下，以自己或者全體業(yè)主的名義為民事法律行為；甚至還出現了、挪用專項維修資金、損害全體業(yè)主利益的情況。例如，上海市浦東新區(qū)德州高層小區(qū)的業(yè)主委員會，在沒有得到全體業(yè)主和業(yè)主大會的同意且沒有任何審查的情況下，便同意了物業(yè)管理企業(yè)使用專項維修資金。一年之中，小區(qū)內的675家住戶少則分攤到2000多元維修費用，多則近4000元。在業(yè)主們的強烈要求下，業(yè)主委員會才召開了部分業(yè)主會議，要求物業(yè)在5天內公布明細賬目、支出總額及每平方米分攤的費用，但事后又杳無音信（參見馬美菱：《維修費獅子開口業(yè)主利益受侵害、業(yè)委會就像圍城》，/newshtml/60001.html，2004-03-05.）。更有甚者，上海都市庭院業(yè)主委員會在業(yè)主大會上要求頒發(fā)“重大貢獻獎”，受獎者是業(yè)主委員會主任、副主任以及其他“索賠有功人員”，獎金總額為16萬余元。后因業(yè)主非議未能全部兌現。此后，業(yè)主們陸續(xù)發(fā)現業(yè)主委員會存在諸多問題：業(yè)主委員會未經業(yè)主同意，私自和開發(fā)商簽訂賠償協議；藏匿開發(fā)商補償給全體業(yè)主的架空層、底層車庫；將部分房屋私自出租給個別業(yè)主65年；私自向外發(fā)包13個小區(qū)物業(yè)工程；用維修基金購買超市水票作為獎勵發(fā)放等等。當業(yè)主們要求業(yè)主委員會公布維修基金明細賬、活動經費預算及使用情況、會議紀要和開發(fā)商移交的架空層、底層車庫及部分房屋的位置及數量清單，并解決已發(fā)的超市水票、重大貢獻獎、出租收入納入維修基金等一系列問題時，業(yè)主委員會拒不處理（參見包蹇：《業(yè)主緣何狀告業(yè)主委員會》，/house/2003-08/20/content_1034898.htm，2003-08-20.）。

五、制度完善縱觀世界各國的民事、物權、房地產管理或物業(yè)管理法律法規(guī)，很多國家都有著與我國業(yè)主委員會制度相接近或相類似的制度設計，其中有些規(guī)定對我國業(yè)主委員會制度的完善具有很大的借鑒價值。

德國法民法規(guī)定：業(yè)主委員會（凡外國法律中某具體概念與我國《物業(yè)管理條例》中的某一概念相近的，為便于理解，統(tǒng)一使用我國《物業(yè)管理條例》中的提法。下同）成員由業(yè)主中的一人或其他具有專門特長的個人或法人擔任。業(yè)主委員會成員的任命及解任由業(yè)主大會之多數決議予以決定，任期為5年。5年期滿之后，即使沒有特別解任之必要，但依法律規(guī)定，該業(yè)主委員會成員的職務即已終結。對于任期屆滿、職務終了的業(yè)主委員會成員，可以由業(yè)主重新任命，但這一任命必須考量該成員在任期內的業(yè)績。另外，即使在任期之內，業(yè)主委員會成員如有重大事由，業(yè)主大會仍然可以將其解任。業(yè)主委員會的權利義務主要包括：（1）執(zhí)行業(yè)主大會的決議，監(jiān)督業(yè)主公約的執(zhí)行。（2）保存及修繕小區(qū)物業(yè)中的共用部分。（3）在緊急情況下，對共用部分的維護保存采取必要措施。（4）物業(yè)管理費用的管理。（5）以全體業(yè)主的名義為一定的行為。（6）將業(yè)主的款項同自己的財產分別保存。（7）請求業(yè)主出具載明權范圍的授權書。（8）預算及年終結算。

法國民法典規(guī)定：業(yè)主委員會的選任，以業(yè)主大會單純多數的決議予以認定。在實踐中，將專家選任為業(yè)主委員會成員的情況居多；否則，則當選者必須為業(yè)主之一。當選為業(yè)主委員會成員的具體對象，既有管理公司，也有自然人（包括專家和業(yè)主）。業(yè)主委員會的權利義務主要包括：（1）承擔執(zhí)行業(yè)主大會決議的任務。（2）遵守業(yè)主公約。（3）管理并保全小區(qū)物業(yè)，在緊急場合可憑借自己的判斷，決定緊急施工事宜。（4）制作業(yè)主大會會議報告書和預算案。（5）代表全體業(yè)主為民事及訴訟上的一切行為。（6）雇傭一般管理員，并有權將其解雇。

日本民法典規(guī)定：業(yè)主依照業(yè)主公約或業(yè)主大會的決議選任和解任業(yè)主委員會成員。業(yè)主委員會成員有不正當行為或其他不適于執(zhí)行職務的情況時，業(yè)主可以請求法院將其解任。被選任的具體對象，既可以是業(yè)主中的一人，也可以是其他人，包括管理公司。業(yè)主委員會的權利義務主要包括：（1）小區(qū)物業(yè)共用部分的管理、維護和改良。（2）執(zhí)行業(yè)主大會的決議和業(yè)主公約所規(guī)定的內容。（3）管理事務的報告義務。（4）保管業(yè)主公約，并在有利害關系人請求閱覽時將其提供閱覽。（5）召集業(yè)主大會。（6）適用委任合同中的相關規(guī)定。

意大利民法典規(guī)定：業(yè)主大會可以指派一個業(yè)主委員會，或由業(yè)主申請法院指定。業(yè)主委員會成員的任期為1年。業(yè)主大會可以隨時將其解任，也可由業(yè)主申請法院解任。被選任和以任何理由終止業(yè)主委員會成員的職務時，必須向有關部門進行登記。業(yè)主委員會在其權限范圍內所作的行為對全體業(yè)主均有拘束力；對于其超越職權范圍所作的行為，業(yè)主可于30日內向法院提起控訴。業(yè)主委員會的權利義務主要包括：（1）執(zhí)行業(yè)主大會的決議，遵守業(yè)主公約。（2）小區(qū)物業(yè)共用部分使用的管理及共同利益事項的執(zhí)行，以使全體業(yè)主獲得最大的利益。（3）收取物業(yè)管理費用和專項維修資金，支付小區(qū)物業(yè)共用部分所需通常維護的經營管理費用。（4）在年終提出管理的賬目。（5）在依職權或業(yè)主公約或業(yè)主大會賦予的權利范圍內，代表全體業(yè)主對某一業(yè)主或第三人進行訴訟。

瑞士民法典規(guī)定：業(yè)主委員會成員由業(yè)主大會選任，或由業(yè)主請求法院指派。業(yè)主大會可以隨時依照其決議解任業(yè)主委員會成員，并保留可能發(fā)生的損害賠償權。當業(yè)主大會忽視重大事由的存在而拒絕解任業(yè)主委員會成員時，各業(yè)主可于1個月內向法院請求解任。對于法院指派的業(yè)主委員會成員，未經法院同意，不得于任期屆滿前將其解任。業(yè)主委員會的權利義務主要包括：（1）依法律法規(guī)、業(yè)主公約及業(yè)主大會的決議實施有關小區(qū)物業(yè)共同管理的一切行為，以及為防止或除去損害，而自行采取一切緊急措施。（2）將物業(yè)管理費用分派給各業(yè)主，并收取物業(yè)管理費和專項維修資金。（3）注意業(yè)主是否依法律、規(guī)章及業(yè)主公約的規(guī)定，使用小區(qū)物業(yè)的共同部分和共同設施。（4）在獲得業(yè)主大會的授權下，對外代表全體業(yè)主（參見陳華彬：《現代建筑物區(qū)分所有權制度研究》，法律出版社，1995年版，第244-273頁。）。

我國臺灣地區(qū)《公寓大廈管理條例》規(guī)定：業(yè)主為執(zhí)行小區(qū)物業(yè)管理工作，選舉業(yè)主委員會。業(yè)主委員會成員由業(yè)主互選產生，任期為1年，連選得連任。業(yè)主委員會成員互推一人為主任委員，主任委員對外代表業(yè)主委員會。業(yè)主委員會具有當事人能力，當其作為原告或被告參加訴訟時，應將訴訟事件要旨迅速告知全體業(yè)主。業(yè)主委員會應對業(yè)主大會負責，并向其報告會務。業(yè)主委員會的權利義務主要包括：（1）小區(qū)物業(yè)共有及共用部分的清潔、維護、修繕和一般改良。（2）對于業(yè)主違反法律法規(guī)和業(yè)主公約的行為進行處理。（3）建設業(yè)主共同事務中應興革的事項。（4）保管業(yè)主公約、業(yè)主大會紀錄、物業(yè)使用執(zhí)照譽本、建筑物竣工圖說等有關文件資料，并提供利害關系人閱覽。（5）維護物業(yè)小區(qū)的安全及環(huán)境。（6）收繳、保管和使用物業(yè)管理費及專項維修資金。（7）執(zhí)行業(yè)主大會的決議。（8）委任、雇傭及監(jiān)督物業(yè)管理服務人。（9）提出并公告會計報告、結算報告及其他管理事項。（10）其他業(yè)主公約規(guī)定的事項（參見中國民商法律網：《臺灣公寓大廈管理條例》，/twcivillaw/law/law30.asp，2002-03-20.）。

通過分析比較上述各國關于業(yè)主委員會制度的立法設計，結合我國的實際情況，我認為我國的業(yè)主委員會制度應該做如下設計：

1.實現業(yè)主委員會職業(yè)化，確立業(yè)主委員會聘任制業(yè)主委員會成員由業(yè)主大會聘任，并由業(yè)主大會向業(yè)主委員會頒發(fā)寫明權范圍的授權書。業(yè)主委員會的成員可以是業(yè)主，也可以是其他人；若成員不是業(yè)主，則必須是具有專業(yè)知識和技能的專家。業(yè)主委員會成員的聘任期限如果過長，則極易招致其惰性，不利于積極有效地開展管理工作；還容易滋生貪污挪用的情況的發(fā)生。過短則又由于業(yè)主委員會成員變動頻繁，致使業(yè)主委員會的工作缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，也不利于管理。故我認為取2年或3年為宜。

2.加強全體業(yè)主和業(yè)主大會對于業(yè)主委員會的監(jiān)督權業(yè)主委員會應定期向業(yè)主大會報告其工作，接受全體業(yè)主的監(jiān)督。若業(yè)主大會發(fā)現業(yè)主委員會超越權的行使范圍從事行為，或者為任何損害全體業(yè)主利益的行為時，可以隨時依照其決議解任業(yè)主委員會成員，拒絕承認其行為對全體業(yè)主的法律效力，并保留損害賠償的請求權。

3.確定業(yè)主委員會的法律地位，賦予其訴訟當事人資格應當明確規(guī)定業(yè)主委員會屬于事業(yè)法人，自成立之日起就具有法人資格。其在與全體業(yè)主的民事法律關系中處于人的地位，在與全體業(yè)主的管理關系中處于管理者的地位；在與物業(yè)管理企業(yè)的委托合同中處于委托人的地位，在與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會的行政管理法律關系中處于行政相對人的地位。當業(yè)主委員會在全體業(yè)主或業(yè)主大會的授權下與物業(yè)管理企業(yè)為民事法律行為時，物業(yè)管理企業(yè)不得以業(yè)主委員會為被告提起民事訴訟。其他情況下，業(yè)主委員會都可以以自己獨立的名義參加訴訟活動。

4.明確業(yè)主委員會的權利義務，規(guī)范其權力的行使業(yè)主委員會在與全體業(yè)主之間的民事法律關系中，權利義務包括：（1）在全體業(yè)主和業(yè)主大會的授權下，以自己的名義同物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)管理委托合同；（2）在業(yè)主大會上向全體業(yè)主報告物業(yè)管理實施情況，并接受其監(jiān)督；（3）充分考慮業(yè)主的利益，維護業(yè)主的合法權益。在與全體業(yè)主之間的管理關系中，業(yè)主委員會的權利義務包括：（1）監(jiān)督全體業(yè)主對于業(yè)主公約的實施；（2）收取、使用和管理專項維修資金；（3）接受全體業(yè)主對于其管理活動的監(jiān)督。業(yè)主委員會在與物業(yè)管理企業(yè)之間的委托合同中，權利義務包括：（1）簽訂物業(yè)管理委托合同，委托物業(yè)管理企業(yè)進行物業(yè)管理；（2）監(jiān)督物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)管理委托合同；（3）向物業(yè)管理企業(yè)支付其用于物業(yè)管理事務的費用；（4）協助物業(yè)管理企業(yè)收取物業(yè)管理費。在與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會的行政管理法律關系中，業(yè)主委員會的權利義務包括：（1）向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產行政主管部門備案；（2）配合、協助公安機關和居民委員會做好物業(yè)小區(qū)內的社會治安工作；（3）接受房地產行政主管部門的監(jiān)督；（4）依法獲得行政救濟。對于以上未列出的權利義務，在實踐中可以參照民事法律關系、委托合同法律關系和行政管理法律關系中的相關規(guī)定。

主要參考書目：

1.陳華彬：《現代建筑物區(qū)分所有權制度研究》，法律出版社，1995年版。

2.姜明安：《行政法》，中國人民大學出版社，2003年版。

3.羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社，1992年版。

4.史尚寬：《債法各論》，榮泰印書館股份有限公司，中華民國四十九版。

5.王利明：《民法》，中國人民大學出版社，2000年版。

6.顏真、楊吟：《物業(yè)管理危機處理及案例分析》，西南財經大學出版社，2002年版。

7.應松年：《行政行為法-中國行政法制建設的理論與實踐》，人民出版社，1993年版。新晨