農(nóng)村扶貧政策精選(九篇)

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第1篇：農(nóng)村扶貧政策范文

一、新時期中國農(nóng)村的貧困現(xiàn)狀

1978年以前，中國農(nóng)村貧困人口總量約為2.5億人。經(jīng)過為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，到1985年農(nóng)村貧困人口減少到1.25億人。20世紀80年代以來，中國政府開始大規(guī)模扶貧開發(fā)和貧困人口能力培育扶貧戰(zhàn)略，中國貧困人口由1993年的8000萬人下降到2006年的2148萬人，中國農(nóng)村貧困規(guī)模和貧困發(fā)生率發(fā)生了巨大變化，其變化趨勢，見下圖1和圖2。

根據(jù)2005年絕對貧困人口(絕對貧困人口的標準為低于683元)和低收入人口(低收入人口的標準為低于944元)的計算標準，2005年底，農(nóng)村絕對貧困人口的數(shù)量2365萬人，比上年減少245萬人，減少9.5％，貧困發(fā)生率為2.5％，同比下降0.3個百分點；低收入人口數(shù)量為4067萬人，比上年減少了910萬人，減少18.3％。農(nóng)村低收入人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貫?.3％，同比下降1個百分點。從農(nóng)村絕對貧困的發(fā)生率和農(nóng)村低收入人口的比重來看，這兩方面的數(shù)據(jù)雖然已下降到很低的水平，但是由于中國農(nóng)村總?cè)丝诘幕鶖?shù)較大，因而農(nóng)村絕對貧困人口的規(guī)模和農(nóng)村低收入人口的數(shù)量仍然是一個相當大的數(shù)字。從中國政府在農(nóng)村反貧困的成效來看，圖1和圖2中國農(nóng)村貧困整體變化趨勢和貧困發(fā)生率的下降趨勢呈明顯的水平狀態(tài)，說明中國政府反貧困政策成效呈遞減的趨勢，以及中國農(nóng)村反貧困的難度越來越大。這些情況表明，中國政府在農(nóng)村反貧困方面依然面臨著十分嚴峻的挑戰(zhàn)。

二、新時期中國農(nóng)村貧困的特征

進入新世紀以來，在“國家八七扶貧攻堅計劃”和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001―2010年)》指導(dǎo)下，農(nóng)村貧困規(guī)模和貧困發(fā)生率呈明顯下降的趨勢。但是，隨著反貧困戰(zhàn)略的實施，尤其近年來中國政府反貧困所取得的成效呈遞減的趨勢。這種變化趨勢與新時期農(nóng)村呈現(xiàn)的貧困特征具有密切聯(lián)系。

(一)從宏觀視角上分析，農(nóng)村貧困人口分布呈總體分散性和局部集中性并存

全國農(nóng)村貧困發(fā)生率雖然降到較低水平，但國家扶貧開發(fā)工作重點縣貧困發(fā)生率仍高達7.1％，而低收入人口比重高達10.8％。農(nóng)村貧困人口及低收人人口在全國和重點貧困縣分布情況(表1)。

從上表1分析，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口和低收入人口在重點縣所占的比例超過一半以上，如2004年和2005年重點縣貧困人口占全國貧困人口的比重分別為61.8％和60.6％，而貧困發(fā)生率高于全國平均水平為1.9倍和1.8倍，可見貧困人口和低收入人口很大程度上集中在國家重點貧困縣。從農(nóng)村貧困人口空間分布上來看，貧困人口主要分布在中西部地區(qū)，西部地區(qū)的貧困發(fā)生率明顯高于中部和東部地區(qū)。中國農(nóng)村東、中、西的貧困人口規(guī)模、貧困發(fā)生率及貧困人口呈明顯的遞增趨勢(表2)。

從貧困人口空間分布來看，中國農(nóng)村貧困人口規(guī)模從東到西呈遞增的趨勢，貧困發(fā)生率也呈現(xiàn)出西部最為嚴重，尤其西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口所占比重超過50％。很明顯，中國農(nóng)村貧困人口主要集中在西部地區(qū)。從西部地區(qū)貧困人口所處的地勢、地形來看，貧困人口主要集中于山區(qū)和邊緣地帶。2005年底，山區(qū)貧困人口1228萬，貧困發(fā)生率為5.5％，占農(nóng)村貧困人口總數(shù)的51.9％。從貧困人口的省際分布看，西部省份貧困發(fā)生率相對較高，其中，青海貧困發(fā)生率在10％以上。內(nèi)蒙古、貴州、云南、、陜西、甘肅、新疆等7個省區(qū)貧困發(fā)生率在5％―10％之間。因此，農(nóng)村貧困人口的分布呈明顯的集中性與分散性并存的特征。

(二)從中觀視角上分析，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)呈單一性特征

我國貧困地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系具有三個特征：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。第一產(chǎn)業(yè)比重高達90％以上，而且種植業(yè)約占第一產(chǎn)業(yè)的70％。其中，糧食作物約占65％的比重；生產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)不合理。一是生產(chǎn)投資資本不足，人均投資少；二是投資構(gòu)成不合理，長期投資少；三是產(chǎn)業(yè)投資結(jié)構(gòu)不平衡，第一產(chǎn)業(yè)投資比重占85％以上；投入產(chǎn)出的低效率。由于貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一性也決定了其收入結(jié)構(gòu)的相對單一。收入主要來源于家庭第一產(chǎn)業(yè)，尤其是種植業(yè)。據(jù)2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，貧困地區(qū)人均純收入中來源于第一產(chǎn)業(yè)的比重分別為61.5％，高于全國平均水平16個百分點。因此，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)的單一性特征，說明農(nóng)村反貧困的長期性與脫貧的不穩(wěn)定性并存。

(三)從微觀視角上分析，貧困人口家庭負擔重和勞動力素質(zhì)低并存

國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟可(2005)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村貧困及低收入人口的每個勞動力負擔人數(shù)為1.6人，高于全國1.4的平均水平。同時，農(nóng)村貧困和低收入農(nóng)戶中家庭結(jié)構(gòu)為“一對夫婦及三個以上孩子”和“三代同堂”的比重明顯高于全國平均水平。在勞動力素質(zhì)上，貧困和低收入人口中勞動力人均受教育年限分別為6.5年和6.8年，比全國平均水平低1.5年和1.2年；文盲發(fā)生率分別為16.8％和14.4％，比全國平均水平高9.9個和7.6個百分點。由于貧困人口的家庭負擔重和勞動力素質(zhì)低，進而導(dǎo)致了貧困人口收入與其他農(nóng)戶收入差距進一步拉大。貧困人口收入上限與全國農(nóng)民人均收入差距從2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。用五等份分布法，2005年農(nóng)村居民最高收入的20％占全部農(nóng)村純收入的43.6％，而最低收入的20％只占全部收入的

6.3％。這些說明，從微觀視角上農(nóng)村貧困人口與其他農(nóng)戶收入差距正在不斷擴大，發(fā)展性貧困(或者相對貧困)特征凸顯。

三、新時期農(nóng)村扶貧開發(fā)機制存在的問題

新時期農(nóng)村貧困呈現(xiàn)的特征說明，農(nóng)村扶貧工作具有綜合性、復(fù)雜化和難度性加大等特征，由此也暴露出了政府在農(nóng)村扶貧開發(fā)政策和機制上所存在的一些問題。

(一)從宏觀運行機制上看，農(nóng)村扶貧開發(fā)管理體制和瞄準機制不完善

首先，從農(nóng)村扶貧開發(fā)目標上分析，中央政府與地方政府之間目標不一致。中央政府目標是實現(xiàn)既定脫貧目標，而地方政府更傾向于發(fā)展地方經(jīng)濟，增加地方財政收入。實際上，二者在貧困資金使用方面構(gòu)成了委托關(guān)系。在信息不對稱的情況下，地方政府更傾向于按照自身利益最大化來使用扶貧資金。因而，出現(xiàn)中央政府扶貧資金常被地方政府挪作他用，如發(fā)展縣辦工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，導(dǎo)致扶貧開發(fā)戰(zhàn)略偏離了既定方向。學者黃承偉(2001)認為，中央政府與地方政府之間存在目標偏差，但我國扶貧戰(zhàn)略卻忽視了這一點。

其次，從農(nóng)村扶貧資金的管理體制上，中央政府的扶貧信貸資金(貼息貸款)管理權(quán)隸屬于中國農(nóng)業(yè)銀行。中國農(nóng)業(yè)銀行作為商業(yè)機構(gòu)有自身的商業(yè)利益訴求，對扶貧貸款和扶貧項目選擇往往會從銀行利益出發(fā)，但扶貧項目的選擇權(quán)卻在各級扶貧辦。這必然帶來資金管理權(quán)與資金使用選擇權(quán)以及目標主體的矛盾，而這一矛盾會導(dǎo)致扶貧資金無法及時到位，削弱了政府扶貧資金的運作效率。從扶貧資金使用來看，中國扶貧資金支出包括三大項：一是用于生產(chǎn)性項目投資的扶貧貸款；二是用于改善生產(chǎn)條件項目的以工代賑資金；三是用于提供社會化服務(wù)項目的發(fā)展基金。國家審計署(2001)通過對592個國家重點扶貧縣中央財政資金使用審計表明：地方財政部門用于發(fā)工資或其他支出4.4億元，用于主管部門行政經(jīng)費、建房購車、公款私存等6.6億元，用于貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資本投資所占比例較少，嚴重影響了扶貧資金的使用方向和使用效率。

再次，從農(nóng)村扶貧目標瞄準機制上，由于扶貧管理體制諸多問題以及以縣為單位扶貧開發(fā)，實際上造成扶貧資金不能有效惠及貧困人口，而是一部分非貧困人口享受了信貸扶貧資金的好處，這是因為32％的信貸資金以項目形式下達，而且要求抵押或擔保，而貧困農(nóng)戶無法滿足擔?；虻盅簵l件，從而使扶貧瞄準機制上出現(xiàn)了較大偏差。

(二)從中觀運行機制上看，農(nóng)村區(qū)域性開發(fā)扶貧模式有待于完善

改革開放以來，我國推行的制度創(chuàng)新促進經(jīng)濟增長扶貧戰(zhàn)略和區(qū)域性開發(fā)式扶貧模式，極大緩解和減少了農(nóng)村絕對貧困人口。但是，區(qū)域開發(fā)式扶貧模式始終不能很好解決瞄準機制的問題。長期以來，區(qū)域性瞄準的基本單位都是貧困縣。每年中央政府都向這些貧困縣撥付扶貧資金，以支持這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。但是，貧困縣的選擇過程將直接影響到扶貧資金的使用效率。Park等人(2002)研究表明，一些非經(jīng)濟因素使得貧困縣的選擇不甚合理。同時，處于貧困縣以外的貧困人口，也會因為項目只瞄準貧困縣而得不到幫助。從2001年開始，中國政府開始強調(diào)瞄準到村，甚至到戶，確定了14.8萬貧困村，覆蓋了大約83％的農(nóng)村貧困人口(國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊，2004)。但由于縣一級政府是決定扶貧資金分配的基本單位。因此，縣域經(jīng)濟差異貧困標準仍然是貧困瞄準偏差的重要原因。

(三)從微觀運行機制上看，農(nóng)村貧困人口民主參與機制沒有建立

政府扶貧可以看作是政府向社會提供公共物品行為，但這種行為必須建立在公共物品需求者的參與機制上，否則，容易造成政府提供公共物品的低效率，甚至提供的公共物品并不是社會所需要的或者貧困者所需要的。農(nóng)村扶貧的決策和規(guī)劃程序自上而下，缺乏貧困人口的參與，往往也會出現(xiàn)三種情況：一是扶貧項目不符合貧困戶的需求，致使貧困戶無法參與或者沒有積極性和主動性，導(dǎo)致扶貧資源排斥了真正的貧困人口和家庭；二是項目雖然符合貧困戶的需求，但是項目的實施方式不適合農(nóng)戶，最終導(dǎo)致扶貧規(guī)劃缺乏可持續(xù)性；三是信貸扶貧資金的獲取需要抵押或擔保，排斥了真正需要信貸資金的貧閑農(nóng)戶。農(nóng)村扶貧決策和規(guī)劃沒有建立貧困人口參與機制，造成在扶貧項目的選擇、資金分配、投資機制等缺乏貧困人口自身的聲音，從而導(dǎo)致參與主體積極性、主動性無法發(fā)揮，極大影響了農(nóng)村扶貧項目和資金使用的效率和效益。

四、新時期中國農(nóng)村扶貧政策調(diào)整的對策建議

在國外的扶貧實踐中，發(fā)達國家與發(fā)展中國家截然不同。發(fā)達國家通常的做法是：一方面中央政府采取一系列的政府措施幫助貧困地區(qū)開發(fā)，另一方面建立福利制度(如社會保險制度和救助制度)保障每個人基本生活條件，如美國對西部和南部地區(qū)的開發(fā)政策；發(fā)展中國家則更多地采取經(jīng)濟增長――直接進攻戰(zhàn)略的軌跡來進行反貧困的。國內(nèi)學者于洋、戴篷軍(2004)認為，政府應(yīng)制定一個綜合性的反貧困戰(zhàn)略體系以消除貧困。唐海英(2000)認為，農(nóng)村扶貧機制是一個由社會保險機制、社會服務(wù)機制、生態(tài)保護機制和心理培育機制等組成的有機系統(tǒng)。借鑒國內(nèi)外扶貧開發(fā)實踐和國內(nèi)專家學者的觀點，新時期需要進一步完善中國農(nóng)村扶貧政策和機制。

(一)從宏觀層面上，以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)實現(xiàn)扶貧政策和機制的創(chuàng)新

國內(nèi)外反貧困實踐證明，政府在反貧困中的角色和職能不僅會影響到扶貧績效，而且會影響到以貧困人口為主體的持久反貧困機制的形成。因而，從宏觀層面上，首先必須轉(zhuǎn)變政府在扶貧中的角色和職能，把以政府為主體的反貧困機制轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)下的貧困人口為主體的反貧困機制。政府在反貧困中的主要職能體現(xiàn)在：制定貧困線標準，準確識別貧困目標群體，并進行貧困監(jiān)測；制定反貧困戰(zhàn)略，保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定和持續(xù)快速經(jīng)濟增長，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付；提供公共物品和公共服務(wù)，并對貧困人口進行培訓等等。

其次，完善扶貧資金管理體制，提高扶貧資金使用效率。中央財政扶貧資金應(yīng)由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)各省、自治區(qū)貧困人口數(shù)量、貧困狀況和資金使用效益，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，合理確定資金使用的目標、范圍、用途。然后，由省、自治區(qū)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)國家扶貧攻堅總規(guī)劃、貧困人口分布狀況和資源優(yōu)勢，按區(qū)域、按產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一規(guī)劃項目并確定扶貧開發(fā)項目的優(yōu)先順序，分期分批的開發(fā)實施。

再次，就扶貧政策的設(shè)計來說，應(yīng)根據(jù)不同的貧困群體特征，設(shè)計不同的反貧困政策。對于具有自然資源開發(fā)優(yōu)勢的地區(qū)，應(yīng)采用利用自然資源優(yōu)勢進行合理開發(fā)的扶貧策略；而對于具有勞動力資源優(yōu)勢的地區(qū)應(yīng)采用鼓勵勞務(wù)輸出的扶貧政策；對于缺乏自然資源優(yōu)勢和生存環(huán)境惡劣的地區(qū)，應(yīng)采用異地搬遷或者異地開發(fā)式扶貧政策。

最后，建立和完善農(nóng)村社會保障機制。新時期農(nóng)村貧困的性質(zhì)和特征說明，過去以經(jīng)濟增長為目標的扶貧方式已經(jīng)不再適應(yīng)邊緣化的貧困人口，區(qū)域性開發(fā)式扶貧的效果也呈遞減趨勢。因此，需要借鑒發(fā)達國家的反貧困實踐經(jīng)驗，逐步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，構(gòu)建中國農(nóng)村反貧困的安全網(wǎng)，它是新時期農(nóng)村扶貧機制創(chuàng)新的重要著力方向。

(二)從中觀層面上，調(diào)整和改善農(nóng)村貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

從農(nóng)村貧困地區(qū)的調(diào)查資料來看，貧困地區(qū)的單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致農(nóng)戶收入低下和無法脫貧的重要原因。要實現(xiàn)貧困人口的真正脫貧，必須改變貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化進程，拓寬貧困人口的增收渠道。在政府財政、稅收、信貸等優(yōu)惠政策扶持下，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工工業(yè)，建設(shè)區(qū)域性的龍頭產(chǎn)業(yè)，用公司加農(nóng)戶的方式，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定增長、增收、增資自我良性循環(huán)的脫貧機制。

第2篇：農(nóng)村扶貧政策范文

［關(guān)鍵詞］非政府組織 農(nóng)村扶貧 去行政化

［中圖分類號］C912.2 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009-5349（2012）01－0015－01

一、非政府組織參與農(nóng)村扶貧的意義

在農(nóng)村扶貧中，非政府組織作為一種嶄新的扶貧機制，表現(xiàn)出優(yōu)于政府主導(dǎo)型扶貧開發(fā)的特點，在我國的扶貧過程中越來越發(fā)揮著重要的作用。

第一，非政府組織主要依靠市場機制，將政府難以獲得的資源，通過廣泛動員社會力量自愿捐贈的方式引入扶貧領(lǐng)域，在一定程度上彌補了政府扶貧的有效投入不足，減輕政府負擔的同時，也促進了社會資源向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，保證了社會公平。

第二，非政府組織在扶貧中組織目標明確，針對性強，且資源的使用率遠高于政府。非政府組織主要瞄準偏遠山區(qū)最窮的貧困人口，通過透明高效的運作方式，保證了扶貧的效率。非政府組織扶貧不僅為政府扶貧樹立了榜樣，而且能從側(cè)面督促政府提高扶貧效率。

第三，非政府組織在扶貧中比政府更具靈活性和適應(yīng)性。根據(jù)自身的組織理念和活動方式，非政府組織能自主地開展農(nóng)村扶貧項目，同時因地制宜，依據(jù)不同地區(qū)的農(nóng)村貧困群體問題及需求開展具體的扶貧活動。

二、我國非政府組織在農(nóng)村扶貧實踐中存在的問題

（一）非政府組織參與農(nóng)村扶貧相應(yīng)的法制與社會環(huán)境缺失

首先，目前我國的法律法規(guī)和社會環(huán)境還不能滿足非政府組織扶貧開發(fā)的需要。法律的缺失不僅阻礙非政府組織自身發(fā)展，更重要的是，未能清晰界定非政府組織的法律地位、公益職能，使非政府組織不能有效開展農(nóng)村扶貧。

其次，政府現(xiàn)行政策直接影響非政府組織從事農(nóng)村扶貧的具體方向。一方面，政府的制度和政策常常與非政府組織需求不配套，不利于非政府組織有效參與農(nóng)村扶貧。另一方面，中央政府和地方政府對非政府組織的雙重管理，難免導(dǎo)致權(quán)責不清，管理混亂。

（二）非政府組織行政色彩濃厚，對政府的依賴性強

首先，中國的非政府組織在行動中常常成為政府的附庸，行政色彩濃厚。非政府組織大都直接由政府建立或者掛靠在某些政府部門，由于組織的資源幾乎都依賴政府，很難擺脫“官辦”色彩。不僅削弱了非政府組織的影響力，也不利于非政府組織扶貧作用發(fā)揮和組織可持續(xù)發(fā)展。

其次，由于濃厚的行政性色彩，許多非政府組織只是單純將從社會動員的資源交給政府機構(gòu)來運作，使其自身存在的價值扭曲為協(xié)助政府的工作而不是履行對公眾的承諾或社會責任。

（三）社會對非政府組織缺乏認同

政府在農(nóng)村扶貧中較少考慮非政府組織，隨著公眾對公共產(chǎn)品需求多樣化發(fā)展，單純依靠政府力量來滿足復(fù)雜的公共需求已不可能，應(yīng)鼓勵社會力量廣泛參與，共同提高農(nóng)村扶貧的效率。另外，由于社會對非政府組織的工作方式、方法了解不多，往往導(dǎo)致許多非政府組織在農(nóng)村扶貧中得不到基層政府的理解與支持。

（四）非政府組織服務(wù)的非專業(yè)性

由于組織規(guī)模、資金資源等因素影響，非政府組織難以吸納專業(yè)人員，行動主要由業(yè)余人員開展，他們往往缺乏專業(yè)的知識背景和有效的溝通技巧，不能滿足需求各異的目標群體。

三、改善非政府組織參與農(nóng)村扶貧的思路

（一）完善立法，規(guī)范引導(dǎo)非政府組織參與農(nóng)村扶貧

目前我國的法律法規(guī)已不能滿足非政府組織的進一步發(fā)展，要加快有關(guān)立法步伐，做到有法可依，盡快明確非政府組織在扶貧活動中的權(quán)利義務(wù)，加強監(jiān)督，推動非政府組織的農(nóng)村扶貧工作合理合法地開展，切實達到反貧困效果。

（二）去除非政府組織的行政色彩，促進扶貧合作

非政府組織要加強決策自主性和自我管控能力，政府要由直接管制轉(zhuǎn)向法制約束和加強審核。與此同時，明確政府和非政府組織在農(nóng)村扶貧合作中的角色，盡快形成政府、企業(yè)、非政府組織互動的良性發(fā)展模式，展開公平透明的競標，讓最適合的非政府組織承擔具體扶貧項目，明確各自權(quán)責，加強雙方互動與協(xié)調(diào)。

（三）加強對農(nóng)村扶貧非政府組織的媒體宣傳與監(jiān)督，促進其良性發(fā)展

應(yīng)充分發(fā)揮廣大媒體的優(yōu)勢，讓人們了解非政府組織開展農(nóng)村扶貧的方式、功能，擴大其影響力，為其爭取更多的資源投入到扶貧中。另外，媒體還可以對相關(guān)項目實施進行報道，加強監(jiān)督，促進扶貧項目順利進行。

（四）培育專業(yè)的非政府組織工作人員投入農(nóng)村扶貧開發(fā)，保證扶貧效率

非政府組織在農(nóng)村扶貧中要不斷拓展自身能力，加強專業(yè)素養(yǎng)。同時，學習借鑒國外的成功經(jīng)驗，加強與國外相關(guān)機構(gòu)的交流合作，促進農(nóng)村扶貧的有效開展。

【參考文獻】

[1]姚洋.轉(zhuǎn)軌中國:審視社會公正與平等[M].北京:中國人民大學出版社,2004.

第3篇：農(nóng)村扶貧政策范文

縣委、縣政府決定召開這次農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度有效銜接工作會議，主要任務(wù)是貫徹落實省、市“兩項制度”有效銜接工作會議精神，安排部署我縣農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作。會前，縣委、縣政府就此項工作召開了專題會議，對有關(guān)具體事項作了詳細安排。下面，我就如何開展這項工作講三點意見。

一、統(tǒng)一認識，深刻領(lǐng)會農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度有效銜接工作的重大意義

農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)是當前解決農(nóng)村貧困問題的兩項基本制度，“兩項制度”有效銜接，根本目的就是對沒有發(fā)展能力的貧困人口做出兜底性制度安排，通過救助維持其基本生存；對具有發(fā)展能力的貧困人口給予新的政策支持，通過扶持促進其脫貧致富，以形成低保維持生存、扶貧促進發(fā)展的新的扶貧開發(fā)工作格局。做好這項工作，對穩(wěn)定解決農(nóng)村貧困人口的生存和發(fā)展問題具有十分重要的意義。

（一）實現(xiàn)“兩項制度”有效銜接，是落實黨的十七屆五中全會精神、構(gòu)建和諧社會的基本要求。關(guān)注民生、保障農(nóng)村貧困人口基本生活，提高他們的收入水平和自我發(fā)展能力，這是貫徹落實黨的十七屆五中全會精神、堅持以人為本的具體體現(xiàn)，也是保障和改善民生、構(gòu)建和諧社會的必然要求。兩項制度有效銜接工作是今年全縣扶貧開發(fā)的一項重點工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門一定要統(tǒng)一思想，提高認識，進一步增強責任感和緊迫感，以對人民群眾高度負責的精神，切實做好“兩項制度”有效銜接工作，努力改善農(nóng)村民生，不斷提高貧困群眾生活水平。

（二）實現(xiàn)“兩項制度”有效銜接，是建立貧困瞄準機制、解決貧困人口生存和發(fā)展問題的現(xiàn)實需要。我縣農(nóng)民收入水平較低，貧困人口比例較大，解決好這個問題，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。推進“兩項制度”有效銜接，就是要通過對貧困戶進行全面調(diào)查摸底、建檔立卡，客觀真實地反映他們的生產(chǎn)生活狀況，形成一套信息量相對全面的農(nóng)村貧困人口基本情況數(shù)據(jù)庫，分門別類地實施生活保障和扶貧開發(fā)“兩輪驅(qū)動”政策，對于沒有發(fā)展能力的貧困人口通過救助維持其基本生存，對于有發(fā)展能力的貧困人口通過開發(fā)式扶貧促進脫貧致富，從根本上解決貧困群眾的生存和發(fā)展問題，最終實現(xiàn)共同富裕。特別是在國家惠農(nóng)政策力度越來越大的情況下，農(nóng)村扶貧工作的著眼點要更多轉(zhuǎn)向提高貧困戶的自我發(fā)展能力。從這個意義上說，實現(xiàn)“兩項制度”有效銜接是扶貧開發(fā)工作的一項重要內(nèi)容，是鞏固溫飽、脫貧致富的基礎(chǔ)性工作。

（三）實現(xiàn)“兩項制度”有效銜接，是完善農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策體系的基礎(chǔ)工作。目前，農(nóng)村貧困人口可分為三種情況，即喪失勞動能力的純低保對象，有勞動能力的扶貧對象，還有一部分有勞動能力的低保對象。無論是研究完善農(nóng)村低保制度還是研究制訂新十年扶貧規(guī)劃、“十二五”扶貧政策等，都需要對全縣農(nóng)村貧困狀況進行全面科學的研判。通過開展“兩項制度”有效銜接工作，對上述三種貧困人口的規(guī)模、特點、分布、需求等進行調(diào)查摸底、建檔立卡，形成一套較為完整的農(nóng)村貧困戶信息系統(tǒng)，可以為扶貧和民政部門建立和完善各項政策提供依據(jù)，也可以為教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、水利等部門提供一個通用的工作平臺，各部門根據(jù)貧困人口狀況實施分類扶持，必將提高政府扶貧資源的使用效能，減少扶貧資源配置的重復(fù)或遺漏。

二、明確任務(wù)，扎實有序地推進兩項制度有效銜接工作的正常開展

（一）明確責任，在目標上進行銜接。農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)都是解決農(nóng)村貧困問題的重要措施，但各有側(cè)重，目標責任不盡相同。農(nóng)村低保主要著眼于維持生存，保障農(nóng)村困難群眾的基本生活；扶貧開發(fā)主要著眼于促進發(fā)展，通過扶持有勞動能力的貧困人口實現(xiàn)脫貧致富。低保的責任在于為困難群眾基本生活提供兜底保障，解決困難群眾的生存問題，扶貧的責任在于對具有發(fā)展能力的貧困人口給予新的支持，通過扶持促進其脫貧致富。將兩項制度有效銜接，主要目標任務(wù)是建立制度健全完善、政策銜接配套、標準科學合理、補助水平適度、資金籌集落實、管理規(guī)范有序、服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)工作機制，為我縣實現(xiàn)2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象的目標奠定基礎(chǔ)。

（二）把握政策，在規(guī)模上進行銜接。對農(nóng)村低保對象，按政策足額發(fā)放最低生活保障金；對農(nóng)村扶貧對象，根據(jù)不同情況，給予貸款貼息、產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移培訓、改善居住條件等方面的扶持。按照省政府確定的標準，我縣1196元以下的貧困人口和1196-1500元低收入人口總規(guī)模為7萬人，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定要按照縣上分解下達的對象規(guī)模，結(jié)合各自實際，合理確定本轄區(qū)內(nèi)貧困人口數(shù)量，絕不能圖簡單省事搞平均分攤。要充分發(fā)揮群眾的參與和監(jiān)督作用，做到公平公正、透明公開。要嚴把政策關(guān)，對符合政策的對象一視同仁，做到符合政策對象的一戶不漏，不符合政策對象的一戶不扶，嚴禁弄虛作假，堅決杜絕“關(guān)系戶”、“人情戶”，確保真正的貧困戶進入扶持范圍，切實將好事辦實，實事辦好。

（三）分類扶持，在對象上進行銜接。搞好扶貧和低保對象的識別，是推進兩項制度有效銜接的基礎(chǔ)性工作。由于農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)對象都是貧困人口，覆蓋對象難免有所交叉重疊，兩項制度對象的銜接就顯得尤為重要。在農(nóng)村低保和扶貧對象的界定識別上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定要本著實事求是的原則，做細做實工作，嚴格按照農(nóng)戶申請、村組評議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣上審批、逐級公示的程序進行。農(nóng)村低保對象是家庭年人均純收入低于當?shù)剞r(nóng)村低保標準的農(nóng)村居民，扶貧開發(fā)對象是家庭年人均純收入低于國家扶貧標準、有勞動能力的人口。簡單地說，對農(nóng)村低保標準以下的困難家庭，及時納入農(nóng)村低保；對其中有勞動能力的低保對象，在享受低保金的同時，符合條件的及時給予扶貧開發(fā)政策扶持。只有對農(nóng)村困難群眾實行分類扶助，才能實現(xiàn)應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對識別出來的扶貧和低保對象,一定要按照分類扶持的要求，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶，真正實現(xiàn)兩項制度有效銜接。

（四）動態(tài)管理，在操作上進行銜接。隨著農(nóng)村低保基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保和扶貧標準的提高，兩項制度銜接工作要在操作上加強銜接，實行動態(tài)管理。核定農(nóng)村低保對象時，要對有勞動能力和無勞動能力的家庭進行分類，并把有勞動能力的家庭適時納入扶貧部門的扶貧開發(fā)計劃；要采取定期或不定期復(fù)核，對于通過扶貧開發(fā)，收入高于農(nóng)村低保標準的對象，按照程序及時辦理退保手續(xù)；對于因各種原因返貧，收入下降到農(nóng)村低保標準以下的農(nóng)村家庭，要及時地將其納入低保范圍，保證農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)對象有進有出，及時進出。這里，我要特別強調(diào)，農(nóng)村低保一定要兌現(xiàn)政府的承諾，在保障基本生活上切實發(fā)揮好“兜底”作用，給困難群眾吃“定心丸”；同時農(nóng)村低保還要弘揚自強、自立的勞動精神，鼓勵低保對象通過扶貧開發(fā)走出低保，減少對低保的依賴。

（五）資源共享，在信息上進行銜接。兩項制度有效銜接，既可以減輕農(nóng)村低保制度的壓力，又可以使更多的農(nóng)村貧困人口受益。這是一項惠及更多困難群眾的新舉措，扶貧、民政部門要加強溝通，密切配合，要利用現(xiàn)有資源，使農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互通互補，真正做到民政和扶貧部門信息互通、資源共享，在利用雙方資源、協(xié)調(diào)相關(guān)政策方面有新的進展。

（六）制訂規(guī)劃，在措施上進行銜接。扶持措施是實現(xiàn)兩項制度有效銜接的落腳點，是有效銜接是否到位的核心標準。“十二五”期間，我縣扶貧開發(fā)的基本對象就是這次認定的貧困戶，重點是增加貧困群眾收入、提高貧困人口自我發(fā)展能力。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將幫扶措施的落實作為試點工作的重中之重，想方設(shè)法抓好抓實。對于每個貧困戶，要有針對性地制訂幫扶規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)項目、幫扶單位、資金來源和年度增收目標，確保扶貧對象得到及時有效的扶持。

三、加強領(lǐng)導(dǎo)，確保兩項制度有效銜接工作取得實效

兩項制度有效銜接是全縣當前乃至今后十年扶貧開發(fā)重要的基礎(chǔ)性、制度性建設(shè)，是一項全新的工作。必須切實加強領(lǐng)導(dǎo)，采取強有力的工作措施，開拓創(chuàng)新，確保這項工作取得實實在在的效果。

一要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。為加強對這項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，縣上專門成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立相應(yīng)的組織機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要親自掛帥，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要具體抓，分管副職直接抓，駐村干部配合抓，形成一級抓一級，層層抓落實的工作機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為第一責任人，分管副職為主要責任人，駐村干部為直接責任人。各有關(guān)部門要積極配合，相互支持，形成合力。扶貧部門要充分發(fā)揮牽頭部門的作用，研究制訂方案，組織開展工作，落實扶貧對象到戶幫扶措施。民政部門要確定低保范圍和標準，落實低保戶的救助措施，配合扶貧部門落實交叉對象的扶持政策。財政部門要提供資金支持，落實工作經(jīng)費，負責資金管理和監(jiān)督。統(tǒng)計部門要搞好貧困監(jiān)測以及農(nóng)民人均純收入結(jié)構(gòu)分析，確定貧困發(fā)生率及貧困人口識別規(guī)模。殘聯(lián)要及時核對殘疾人的有關(guān)情況，對殘疾人中的低保和扶貧對象提供重點幫扶。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要切實肩負起組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、督促檢查的職能。其他有關(guān)部門要充分發(fā)揮政策、信息、技術(shù)、資源等方面的優(yōu)勢，把搞好“兩項制度”有效銜接工作納入本單位的工作計劃，共同促進這項工作順利開展。要充分利用電視、電臺、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體和宣傳欄、村務(wù)公開欄進行廣泛宣傳，營造良好的輿論環(huán)境和社會氛圍，使這項惠民政策深入人心。同時，要采取多種形式對工作人員進行業(yè)務(wù)培訓，使他們充分了解和掌握具體方法、步驟和相關(guān)政策，確保各項工作順利開展。

二要強化督查檢查?？h委、政府將把此項工作作為督查工作中的一項重要內(nèi)容，強化督查、推動工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要根據(jù)本地、本部門的實際，制定詳細的工作計劃，明確工作目標，制定工作措施，落實工作職責，精心組織、狠抓落實。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要經(jīng)常對工作開展情況進行自查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正工作中存在的問題，改進工作。對工作中遇到的問題和困難要及時報告。兩項制度有效銜接領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要定期、不定期地加大對試點工作的督查力度，并將督查情況及時予以通報。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在工作實踐中涌現(xiàn)出來的好經(jīng)驗、好做法要予以總結(jié)推廣，對存在問題要責令限期整改，確保此項工作順利進行。

三要實行目標管理。縣委、縣政府研究決定，兩項制度有效銜接工作要納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標考核管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要與縣委、縣政府簽訂責任書。各村也要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂目標管理責任狀，對各項內(nèi)容要量化到村、到人，使人人有壓力，個個有擔子。要實行屬地負責制，努力實現(xiàn)“三個確?！?，即確保規(guī)范操作，確保準確識別，確保農(nóng)戶不上訪。

第4篇：農(nóng)村扶貧政策范文

【關(guān)鍵詞】金融支持 扶貧開發(fā) 農(nóng)業(yè)保險 農(nóng)民收入

一、引言

自改革開放以來，我國政府開始有組織的實施扶貧開發(fā)，在國家經(jīng)濟政策向西部傾斜的背景下，迪慶州政府也在農(nóng)村進行了旨在消除貧困的大規(guī)模扶貧開發(fā)活動，取得了一定的成就。然而，隨著國家扶貧資金的大量投入和脫貧速度的減緩，資金使用效率問題引起了人們的廣泛關(guān)注，究竟怎樣的扶貧方式對農(nóng)民脫貧最有效，國內(nèi)外學者進行了大量的研究。然而，已有的研究大多關(guān)注財政資金扶貧效率，如：王朝陽等（2012）建立面板數(shù)據(jù)模型進行財政扶貧與縣域經(jīng)濟增長的實證研究，結(jié)果表明財政扶貧資金投入對GDP增長和農(nóng)民年均純收入的推動效果較為明顯，但對縣域工業(yè)經(jīng)濟才增長并沒有特別的促進作用；帥傳敏等（2008）通過對全國592個貧困縣扶貧資金投入數(shù)據(jù)進行回歸分析，得出國外扶貧資金的使用效率優(yōu)于國內(nèi)扶貧資金，國內(nèi)扶貧資金中效率最差的是中央貼息扶貧貸款。而對金融扶貧效果的研究僅僅是從單一角度進行分析，如：褚保金等（2008）以江蘇省為例，分析表明農(nóng)村信用社扶貧小額貸款對貸款農(nóng)戶的家庭純收入產(chǎn)生了統(tǒng)計上顯著的正向影響。那么究竟金融支持扶貧開發(fā)的整體效果如何，地方支農(nóng)貸款的投放是否顯著改善了貧困地區(qū)農(nóng)民生活水平，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，將是本文要研究的問題。

二、迪慶藏區(qū)金融支持扶貧開發(fā)現(xiàn)狀

（一）金融支持農(nóng)村發(fā)展情況

農(nóng)村是扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，迪慶州各金融機構(gòu)在人民銀行迪慶中支的指導(dǎo)和推動下，充分認識和把握我州宏觀經(jīng)濟金融形勢，以服務(wù)“三農(nóng)”為導(dǎo)向，不斷加大信貸支農(nóng)力度。截止2012年末，全州涉農(nóng)貸款余額為922342萬元（占各項貸款余額的72.58%）較年初增加140924萬元，同比增長18.03%，高于各項貸款同比增速1.99個百分點，其中，農(nóng)林牧漁業(yè)貸款余額為58323.89萬元，同比增長34.12%；農(nóng)村基層設(shè)施建設(shè)貸款余額為499105.04萬元，同比增長1.36%；農(nóng)村企業(yè)貸款余額為639335.64萬元，同比增長4.03%；農(nóng)戶貸款余額為151056.94萬元，同比增長26.23%。全州15家銀行業(yè)金融機構(gòu)在一定程度上滿足了迪慶州“三農(nóng)”發(fā)展的信貸融資需求，較為有力地支持了藏區(qū)農(nóng)村扶貧開發(fā)。

（二）金融扶貧相關(guān)政策實施情況

2012年，人民銀行迪慶中支積極與地方政府溝通協(xié)調(diào)，按照《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》的指引，從全州實際情況出發(fā)，增強金融支持扶貧開發(fā)的針對性，運用再貸款、優(yōu)惠利率和信貸政策指引等多種手段，鼓勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)主動做好扶貧開發(fā)各項金融服務(wù)工作。

1.積極促進扶貧貼息貸款政策實施，努力滿足扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求。一方面，按照《迪慶州財政局 迪慶州扶貧辦關(guān)于下達2012年省級扶貧項目貼息計劃并撥付資金的通知》（迪財農(nóng)[2012]130號）等文件的要求，全年共發(fā)放貼息項目貸款4200萬元，貼息126萬元，其中：發(fā)放省級推薦項目貼息貸款2000萬元，用于建設(shè)3000噸精煉菜油加工和示范基地，獲得中央財政貼息60萬元，帶動小中甸、建塘等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植油菜面積44440畝，受益農(nóng)戶達5000余戶。

另一方面，按照《迪慶州財政局 迪慶州扶貧辦關(guān)于撥付2012年度第一批扶貧到戶貸款計劃及撥付財政貼息資金的通知》（迪財農(nóng)[2012]18號）等文件的要求，全年共安排扶貧到戶貸款貼息280萬元，其中：香格里拉縣共獲得100萬元財政貼息①，促進了金江、上江、虎跳峽及五境等四個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，惠及24個行政村，283個村民小組，受益農(nóng)戶達1028戶，受益農(nóng)民達7564人。

2.積極推動藏區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，因地制宜做好農(nóng)村金融服務(wù)工作。迪慶中支從藏區(qū)實際情況出發(fā)，通過下發(fā)信貸指導(dǎo)意見等方式，積極推動藏區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，在人民銀行和有關(guān)部門的推動下，當?shù)亟鹑跈C構(gòu)積極探索促進地方經(jīng)濟發(fā)展的渠道，截止2012年末，迪慶州共有七種創(chuàng)新金融產(chǎn)品，覆蓋全州29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，貸款余額達67925萬元，占全州各項貸款余額的5.34%，占涉農(nóng)貸款余額的7.36%，使4萬農(nóng)戶和12家企業(yè)收益；共有POS惠農(nóng)支付等三種創(chuàng)新服務(wù)方式，實現(xiàn)29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，全年辦理業(yè)務(wù)金額達11306.47萬元，受益農(nóng)戶數(shù)達11.6614萬戶，受益企業(yè)36家。

3.積極推進農(nóng)業(yè)保險服務(wù)相關(guān)政策實施，鼓勵地方發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險。一方面，依據(jù)州政府下發(fā)的《迪慶州人民政府辦公室關(guān)于做好2012年度全州政策性農(nóng)業(yè)保險續(xù)保工作的通知》（迪政辦發(fā)[2012]42號）等文件，積極鼓勵和推動地方保險機構(gòu)參與針對青稞、藏系羊及牦牛等特色農(nóng)業(yè)政策性保險的承保工作，截止12月末，共收取保費收入3516.82萬元，其中：牦牛、藏系羊及青稞等三種特色農(nóng)產(chǎn)品的投保數(shù)量分別達到6.76萬頭、23.36萬及9.32萬畝；另一方面，鼓勵地方保險公司開展創(chuàng)新型服務(wù)，推出了針對全州農(nóng)村學生、城鎮(zhèn)低保戶及軍烈屬子女的學生平安險，以及針對基層村官的國壽新簡易人身兩全保險等特色保險服務(wù)。

4.積極開展“一創(chuàng)兩建”工作，搭建惠農(nóng)綠色通道。一方面，積極推動農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)。截止2012年末，迪慶州已建立惠農(nóng)支付服務(wù)點108個，各類業(yè)務(wù)交易及查詢筆數(shù)累計達到了40752筆，交易金額達408.12萬元?；蒉r(nóng)支付服務(wù)業(yè)務(wù)快速發(fā)展，有效促進了農(nóng)村地區(qū)支付環(huán)境建設(shè)，搭建了一條支農(nóng)、惠農(nóng)、便農(nóng)的“支付綠色通道”，惠及27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、88個行政村、107個村民小組。

另一方面，扎實推進農(nóng)村信用體系試點建設(shè)工作，截止2012年末，農(nóng)村信用體系建設(shè)試點德欽縣已為7157農(nóng)戶建立了紙質(zhì)信用信息檔案，建檔面達全縣農(nóng)戶數(shù)的66%；為5594農(nóng)戶建立了電子信用檔案及信用評級，占已采集信息農(nóng)戶的76%，全縣農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)庫已初步建立。

5.其他金融扶貧政策實施情況。迪慶州政府下發(fā)《迪慶州財政局 迪慶州人民政府扶貧開發(fā)辦公室關(guān)于下達2012年云南省貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移培訓計劃撥付資金的通知》（迪財農(nóng)[2012]20號）等文件，為藏區(qū)農(nóng)民提供生產(chǎn)技能技術(shù)培訓補助資金，切實提高農(nóng)民的生產(chǎn)技能，增強貧困地區(qū)農(nóng)民的造血功能，截止2012年末，已開展引導(dǎo)性培訓及技能培訓兩項計劃，分別獲得財政補助資金18萬元及272萬元，使4300人受益。

（三）金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

工欲善其事，必先利其器，金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融支持扶貧開發(fā)的重要載體。截止2012年末，迪慶州共有15個縣級金融機構(gòu)，73個銀行業(yè)金融服務(wù)網(wǎng)點，金融服務(wù)網(wǎng)點密度僅為0.0031個/平方千米，且三個縣城金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點數(shù)為35個，占比高達47.95%，金融機構(gòu)布局呈現(xiàn)重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的特點。全州共有銀行業(yè)從業(yè)人員865人，保險業(yè)從業(yè)人員550人，人均金融服務(wù)人員為0.0039人，其中：人均銀行業(yè)金融服務(wù)人員約為0.0024（即：每一名銀行業(yè)從業(yè)人員，需要為大約417個人提供金融服務(wù)）。全州自助機具布放數(shù)為1356臺，人均0.0038臺，其中：ATM機106臺，人均擁有量為0.00029臺；POS機具1234臺，人均擁有量為0.0034臺，其他自助服務(wù)終端僅有16臺?？梢姡抑菥硟?nèi)尤其是農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯不足，較難發(fā)揮金融扶貧的載體作用。

三、迪慶藏區(qū)金融支持扶貧開發(fā)效率分析

由于扶貧針對的是特別貧困地區(qū)的農(nóng)民，金融支持扶貧開發(fā)的最終目的是提高農(nóng)民生活水平，為此，本文試圖從迪慶藏區(qū)金融扶貧開發(fā)政策入手，以迪慶轄內(nèi)三個國家級扶貧開發(fā)工作重點縣的縣域經(jīng)濟金融數(shù)據(jù)作為考察金融扶貧效果的主要指標，并選用藏區(qū)農(nóng)民人均純收入來計量農(nóng)民的生活水平，從而為金融對藏區(qū)扶貧開發(fā)的推動提供實際證據(jù)。

（一）模型及數(shù)據(jù)指標簡介

由于迪慶藏區(qū)轄內(nèi)僅有3個縣，金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑又于2008年發(fā)生變化，因此僅可獲得2008～2012年連續(xù)5年的數(shù)據(jù)，為解決樣本容量不足的問題，同時，為了克服時間序列模型可能會忽略個體差異，而截面數(shù)據(jù)可能無法反映經(jīng)濟的動態(tài)變化趨勢這兩種缺點，本文使用面板數(shù)據(jù)模型進行分析，并假設(shè)在樣本區(qū)間內(nèi)，各縣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)等不可觀測的特質(zhì)性因素是固定不變的，因此采用固定效應(yīng)模型分析，采用的統(tǒng)計軟件為stata11.0。

從理論上來說，增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和農(nóng)林牧漁業(yè)貸款，是對農(nóng)村的物質(zhì)資本投入，而增加農(nóng)村企業(yè)貸款及農(nóng)戶貸款，可在一定程度上促進農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民提高自身技能水平，相當于增加人力資本投資，因此本文以“柯布——道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)”為建模依據(jù)，模型中，因變量為農(nóng)村居民人均純收入的對數(shù)（linc），而自變量包括各項涉農(nóng)貸款的對數(shù)（詳細指標參看表1）。

表1 實證數(shù)據(jù)指標說明表

注：（1）實證分析中l(wèi)* 表示對指標*取對數(shù)；

（2）由于因變量采用的是農(nóng)村居民人均純收入，為達到一致性，在實證分析中將各項金融數(shù)據(jù)按照各地區(qū)農(nóng)業(yè)人口數(shù)進行平均，從而得到農(nóng)村居民人均值。

模型具體形式為：

lincit=β0+β1linfloanit+β2lfarmloanit+......+μit

（i=1，......，3； t=2008，2009，......，2012）

其中，βk表示各項支農(nóng)貸款影響農(nóng)村居民人均純收入的彈性。

（二）實證分析

本文采用對數(shù)線性回歸分析方法，詳細分析各項涉農(nóng)貸款對農(nóng)民生活水平的影響效應(yīng)，以期對金融扶貧效率做出實證判斷?；貧w結(jié)果歸納在表2中，其格式為：每列報告不同的回歸結(jié)果，而每行則報告系數(shù)的估計值、標準誤，F(xiàn)統(tǒng)計量、P值或其他相關(guān)回歸的信息。

首先，觀察金融機構(gòu)各項貸款扶貧效力。表2第（1）列給出了在地區(qū)固定效應(yīng)下，迪慶州銀行業(yè)金融機構(gòu)各項貸款和政策性農(nóng)業(yè)保險理賠支出對農(nóng)村居民人均純收入影響的雙對數(shù)回歸結(jié)果，從回歸結(jié)果可知，在不考慮其他因素的情況下，各項貸款及農(nóng)業(yè)保險理賠支出均對農(nóng)村居民人均純收入有顯著的積極影響，模型整體識別度較高，具體而言：每增加1%的各項貸款和政策性農(nóng)業(yè)保險理賠支出，將分別促進農(nóng)村居民人均純收入增加0.4031%和0.0223%。

其次，觀察涉農(nóng)貸款扶貧效力?？紤]到各項貸款中能直接對農(nóng)民收入產(chǎn)生正向影響的應(yīng)該是涉農(nóng)貸款，因此在第（2）列中，用涉農(nóng)貸款代替各項貸款，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在不考慮其他因素的情況下，每增加1%的涉農(nóng)貸款，將促進農(nóng)村居民人均純收入增加0.287%，而每增加1%的農(nóng)業(yè)保險理賠支出，可增加0.0597%的農(nóng)村居民人均純收入。

最后，為詳細分析涉農(nóng)貸款的不同組成部分的扶貧效力，從而為改進涉農(nóng)貸款結(jié)構(gòu)以更好的發(fā)揮扶貧作用提供依據(jù)，第（3）列用農(nóng)戶貸款、農(nóng)林牧漁業(yè)貸款、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和農(nóng)村企業(yè)貸款來替代（2）中的涉農(nóng)貸款，結(jié)果發(fā)現(xiàn)模型的整體識別度提高，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款和農(nóng)村企業(yè)貸款對農(nóng)村居民人均純收入的影響在5%的顯著性水平下不顯著，因此在第（4）列回歸中將這兩個變量剔除，回歸結(jié)果顯示，在不考慮其他因素的情況下，農(nóng)林牧漁業(yè)貸款的影響效應(yīng)為負，即其對提高農(nóng)民收入水平存在消極影響，每增加1%的農(nóng)林牧漁業(yè)貸款，農(nóng)村居民人均純收入將下降0.0709%，而每增加1%的農(nóng)戶貸款，將促進農(nóng)村居民人均純收入增加0.3695%，每增加1%的農(nóng)業(yè)保險理賠支出，可增加0.0315%的農(nóng)村居民人均純收入。

表2 實證分析回歸結(jié)果歸納表

注：這些回歸是使用迪慶州三縣，從2008年至2012年（總共15個觀測值）的面板數(shù)據(jù)估計而得。標準誤在系數(shù)下面的括號中給出，p值在F統(tǒng)計量下面的括號中給出。個別系數(shù)在*5%的顯著性水平下或**1%的顯著性水平下在統(tǒng)計上顯著。

（三）實證分析結(jié)論

總結(jié)第二部分的實證分析，得出如下結(jié)論：

第一，金融涉農(nóng)貸款對農(nóng)村扶貧開發(fā)有正向促進效應(yīng)。從回歸分析中可知，金融機構(gòu)發(fā)放的涉農(nóng)貸款，對農(nóng)村居民人均純收入有顯著的正向影響，也就是說金融支持能夠改善農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，且從回歸的組內(nèi)R2也可看出，涉農(nóng)貸款的增加確實能夠在較大程度上解釋近年來迪慶州農(nóng)村居民人均純收入的增長。其中，第（4）列回歸結(jié)果表明，在各項支農(nóng)貸款中，農(nóng)戶貸款的發(fā)放對提高農(nóng)村居民人均純收入，改善農(nóng)民生活水平最有效。

第二，目前迪慶藏區(qū)金融扶持農(nóng)民生活水平提高的效率較低。從回歸結(jié)果可知，對提高農(nóng)民收入水平最有效的農(nóng)戶貸款，其影響彈性也僅為0.3695，而有的解釋變量的彈性甚至未達到0.1，如此小的影響彈性表明金融支持扶貧開發(fā)的效率是較低的。以農(nóng)戶貸款為例：2012年迪慶州農(nóng)業(yè)人口數(shù)為30.27萬人，農(nóng)村居民人均純收入為4769.1元，農(nóng)戶貸款余額為151056.94萬元，假設(shè)2013年農(nóng)村居民人均純收入增加1%（即增加農(nóng)村居民人均純收入47.69元），則在其他條件不變的情況下，農(nóng)戶貸款余額需增加2.71%（即增加4078.59萬元），巨額的農(nóng)戶貸款增長，僅能促進農(nóng)民增收47.69元，可見效率較低，金融改善農(nóng)民生活水平的效率仍有待于提高。

第三，政策性農(nóng)業(yè)保險對于保障農(nóng)民生活，提高農(nóng)村居民生活水平有顯著正向效應(yīng)。由于農(nóng)民是政策性農(nóng)業(yè)保險理賠支出的直接受益人，因此相對于保險費收入和保險金額而言，對農(nóng)民收入的影響更直接，因此分析中選用理賠支出作為計量農(nóng)業(yè)保險效果的指標，回歸結(jié)果表明，雖然影響彈性僅為0.0315，但在5%的顯著性水平上，政策性農(nóng)業(yè)保險理賠支出對農(nóng)村居民人均純收入確實有顯著的正向影響。

第四，回歸結(jié)果表明，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款余額和農(nóng)林牧漁業(yè)貸款余額對農(nóng)村居民人均純收入的影響效應(yīng)為負，這與預(yù)期相悖，可能是因為在迪慶州財政扶持力度弱，在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展農(nóng)林牧漁業(yè)的過程中，金融貸款不足的部分，往往需要由當?shù)剞r(nóng)村居民來承擔，這反而增加了農(nóng)村居民的負擔，對當期農(nóng)民收入的影響呈現(xiàn)出負效應(yīng)，但從長遠來看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對扶貧開發(fā)應(yīng)該是有促進作用的。

第五，農(nóng)村企業(yè)貸款余額對農(nóng)民收入未體現(xiàn)出明顯的影響效果?；貧w結(jié)果表明農(nóng)村企業(yè)貸款余額對農(nóng)村居民人均純收入的影響在統(tǒng)計上不顯著，但筆者認為農(nóng)村企業(yè)帶動的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是推進農(nóng)村扶貧開發(fā)的一個有效途徑，該計量結(jié)果的產(chǎn)生，可能是因為：（1）目前迪慶州農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化程度普遍較低，農(nóng)村企業(yè)覆蓋范圍有限，使得運用現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行的計量分析無法體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在促進農(nóng)民增收方面的優(yōu)勢；（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的投資回報周期較長，因此本文只考慮其當期效果的分析方式，無法體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的長期影響效應(yīng)。

四、迪慶藏區(qū)金融扶貧開發(fā)效率偏低的原因分析

迪慶中支與地方政府配合協(xié)調(diào)，積極推廣實施藏區(qū)金融扶貧相關(guān)政策，但迪慶州經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、支農(nóng)貸款品種少、支農(nóng)資金短缺及配套農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等因素，共同導(dǎo)致了轄內(nèi)縣域金融支持扶貧開發(fā)效率較低的現(xiàn)狀。

（一）金融支農(nóng)貸款品種少，創(chuàng)新不足，缺乏有效促進扶貧開發(fā)的金融產(chǎn)品與服務(wù)

一是支農(nóng)貸款品種少，難以滿足農(nóng)村居民貸款需求。實證分析結(jié)果表明，在各項涉農(nóng)貸款中，農(nóng)戶貸款對于農(nóng)村扶貧開發(fā)最有效，但目前迪慶州直接貸給農(nóng)戶的貸款僅有農(nóng)戶小額貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款及少量的林權(quán)抵押貸款等，適合農(nóng)戶的金融產(chǎn)品匱乏，且已推行的貸款利率偏高、期限偏短、金額偏小，農(nóng)民負擔較重，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需長期、大額投入不相匹配，因而扶貧開發(fā)效率偏低。

二是金融創(chuàng)新不足。金融機構(gòu)基層行社雖然處于金融扶貧開發(fā)的前沿陣地，真正貼近農(nóng)村市場，最了解縣域“三農(nóng)”的信貸需求，但由于缺乏專業(yè)性人才，加之對農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新認識不足、重視不夠，導(dǎo)致目前已有的金融產(chǎn)品及服務(wù)創(chuàng)新均為吸納性創(chuàng)新，沒有能力開發(fā)原創(chuàng)性的、針對農(nóng)村地區(qū)扶貧開發(fā)的信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式。

（二）農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)單一，信用社獨木支三農(nóng)，面臨較大金融扶貧開發(fā)壓力

迪慶藏區(qū)金融機構(gòu)經(jīng)營規(guī)模小、基礎(chǔ)薄弱，且農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)網(wǎng)點逐漸收縮，農(nóng)村資金大量外流，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級僅保留有農(nóng)村信用社的分支機構(gòu)，農(nóng)村信用社承擔著大部分農(nóng)村金融扶貧服務(wù)的重任。隨著城鎮(zhèn)化和市場化的發(fā)展，農(nóng)村居民的金融需求逐漸多元化，且農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展使得對農(nóng)業(yè)信貸資金的需求量逐步擴大，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社自身經(jīng)營實力有限，業(yè)務(wù)規(guī)模小，盈利能力差，抗風險能力較低，面對日益增長、逐漸多元化的農(nóng)村金融服務(wù)需求，需獨木支三農(nóng)，支農(nóng)力不從心，存在較大的金融服務(wù)供給壓力。

（三）扶貧貼息貸款發(fā)放門檻高、涉及面窄，企業(yè)及農(nóng)民的自主性融資需求較難獲得財政貼息

一方面，國家扶貧貼息項目貸款的申請門檻較高，只有規(guī)模較大、貸款金額較高的企業(yè)項目貸款才能獲得財政貼息，迪慶藏區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展緩慢，特色企業(yè)經(jīng)營規(guī)模較小、基礎(chǔ)薄弱，較難滿足扶貧貼息項目貸款申請條件，目前已有的項目貸款貼息，也是以自上而下的安排分配為主，地方企業(yè)自主性融資需求較難滿足。

另一方面，目前扶貧到戶貸款主要安排在金江等經(jīng)濟狀況相對較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及面較窄，且利率貼息易導(dǎo)致尋租行為的產(chǎn)生，在缺乏完善的貸款發(fā)放后續(xù)監(jiān)測機制的情況下，扶貧到戶貸款資金存在難以瞄準貧困客戶群、資金安排隨意性較大等問題，最貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及最需要資金扶持的農(nóng)民往往較難獲得貸款貼息。

（四）政策性農(nóng)業(yè)保險成本高、險種少，保障農(nóng)民生活水平效率不高

一方面，政策性農(nóng)業(yè)保險風險大、成本高，盈利能力較弱，各家保險公司參與積極性不高。據(jù)了解，由于迪慶藏區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，財政收入增長遲緩，收支差距較大，造成政策性農(nóng)業(yè)保險中的州、縣一級財政補貼較難落實，加之藏區(qū)農(nóng)民收入不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，農(nóng)民自擔部分的保險費用也較難收訖。導(dǎo)致政策性農(nóng)業(yè)保險承保成本高、風險大、盈利能力弱，因而各家保險公司開展特色農(nóng)業(yè)保險的激勵不足。

另一方面，政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面窄、險種少，彌補農(nóng)民損失能力不足。以農(nóng)民專業(yè)化養(yǎng)豬為例：目前迪慶州政策性農(nóng)業(yè)保險僅涉及能繁母豬，而對于生豬養(yǎng)殖則不涉及，一旦發(fā)生災(zāi)害和意外，由于生豬養(yǎng)殖比例遠大于能繁母豬，相應(yīng)的生豬損失也較大，但卻無法獲得補償，農(nóng)民的養(yǎng)殖風險得不到彌補，政策性農(nóng)業(yè)保險保障農(nóng)民生活水平的能力明顯不足。

（五）農(nóng)業(yè)資金供給不足，金融支持農(nóng)村地區(qū)“造血”脫貧的能力較弱

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，有利于增強農(nóng)村地區(qū)的造血功能，從根本上消除貧困，然而目前迪慶州農(nóng)業(yè)資金供給不足，金融支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展能力較弱。

一是迪慶州地方財政扶持能力弱，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。迪慶州地方財政困難，境內(nèi)山高谷深，大多數(shù)貧困山區(qū)交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，改善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施的重擔基本落在農(nóng)民身上，加重了農(nóng)村居民的負擔，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

二是金融機構(gòu)審貸權(quán)普遍上移，出于信貸資金安全性考慮，僅有的信貸資源也向大項目、大企業(yè)傾斜，而規(guī)模相對較小的農(nóng)業(yè)企業(yè)，由于經(jīng)營管理機制不完善、財務(wù)制度不健全、抗風險能力弱，又難以達到金融部門發(fā)放貸款所需的擔保、抵押條件，使其難以獲得銀行信貸支持，也難以擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。

五、增強迪慶藏區(qū)金融扶貧開發(fā)效率的對策建議

（一）加強農(nóng)村金融創(chuàng)新，依托藏區(qū)優(yōu)惠政策，積極研發(fā)推廣扶貧開發(fā)金融產(chǎn)品

一是切實加強對農(nóng)村金融創(chuàng)新工作的支持，樹立金融機構(gòu)創(chuàng)新意識。以農(nóng)村金融市場為導(dǎo)向，以政策扶持為支撐，健全和完善正向激勵機制，轉(zhuǎn)變金融機構(gòu)觀念，強調(diào)創(chuàng)新對促進金融機構(gòu)拓展經(jīng)營業(yè)務(wù)和提升競爭能力的重要作用，充分調(diào)動和激發(fā)金融機構(gòu)內(nèi)在的積極性和創(chuàng)造性。

二是建議各涉農(nóng)金融機構(gòu)積極培育農(nóng)村金融創(chuàng)新人才，增強金融服務(wù)原創(chuàng)能力。建立農(nóng)村金融產(chǎn)品及服務(wù)方式創(chuàng)新激勵機制，鼓勵信貸人員根據(jù)農(nóng)村居民信貸需求變化，創(chuàng)造符合地方特色，有針對性的信貸產(chǎn)品和服務(wù)模式。例如：針對農(nóng)戶缺乏合格的貸款抵押擔保品等現(xiàn)實問題，建議金融機構(gòu)適當擴大貸款抵押擔保品范圍，增加支農(nóng)貸款品種，圍繞農(nóng)民的切實需求，探索研發(fā)結(jié)合當?shù)貙嶋H的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、宅基地使用權(quán)抵押及農(nóng)產(chǎn)品抵押等圍繞農(nóng)村“三權(quán)三證”的新型抵押方式，增加信貸品種，提高金融產(chǎn)品的適應(yīng)性，為農(nóng)民提供更加實際、更加完善的金融服務(wù)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮注入資金和活力。

三是依托藏區(qū)優(yōu)惠政策，積極研發(fā)有針對性的扶貧開發(fā)金融產(chǎn)品。迪慶地處邊疆少數(shù)民族地區(qū)，轄內(nèi)三縣均屬國家級貧困縣，中央及省級財政對迪慶貧困人口和低收入群體采取的扶持類政策較多，把握政策傾斜優(yōu)勢，用好用活現(xiàn)有政策，積極進行政策扶貧范疇的金融產(chǎn)品創(chuàng)新。

（二）適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準入政策，促進金融支農(nóng)體系多元化發(fā)展

一是完善現(xiàn)有農(nóng)村金融體系，緩解農(nóng)村信用社金融扶貧壓力。一方面，強化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策功能，使其成為資金回流農(nóng)村的流轉(zhuǎn)樞紐，在農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、農(nóng)業(yè)機械化普及等商業(yè)性金融服務(wù)薄弱領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用；另一方面，改革農(nóng)業(yè)銀行運行機制，將農(nóng)行定位于服務(wù)農(nóng)業(yè)的商業(yè)銀行，授予其縣級分支機構(gòu)更大的經(jīng)營自。

二是本著競爭激勵的原則，適當放開農(nóng)村金融市場限制。適當降低農(nóng)村金融市場的準入門檻，積極培育發(fā)展競爭性、多樣性和有效率的農(nóng)村金融組織，努力構(gòu)建商業(yè)金融、合作金融、政策性金融和小額貸款組織相互競爭、相互補充完善的農(nóng)村金融體系。

（三）加強支農(nóng)政策與金融信貸業(yè)務(wù)的結(jié)合，積極完善農(nóng)村地區(qū)財政扶貧貼息貸款運行機制

一是扶貧貼息項目貸款方面。建議政府部門繼續(xù)加大對迪慶藏區(qū)的政策傾斜力度，適當降低迪慶藏區(qū)特色企業(yè)扶貧貼息貸款發(fā)放門檻，且由于當?shù)卣畬Σ貐^(qū)企業(yè)及項目的發(fā)展狀況及資金需求情況較為了解，為了避免信息不對稱造成的資金浪費，建議給予地方政府適當?shù)姆鲐氋N息貸款項目審批權(quán)限，以便及時、有針對性的滿足企業(yè)的融資需求。

二是扶貧貼息到戶貸款方面。規(guī)范扶貧到戶貸款運行機制，尤其需完善扶貧到戶貸款發(fā)放監(jiān)測機制，建議規(guī)范采用政府作用和市場機制相結(jié)合的制度，對扶貧到戶貼息貸款采用“政府部門初審——金融機構(gòu)審查放貸——貼息統(tǒng)一補給金融機構(gòu)”的運作方式，由金融機構(gòu)結(jié)合農(nóng)戶的信用及經(jīng)濟情況，進行扶貧到戶貼息貸款貸前審查和貸后監(jiān)測工作，以便真正地瞄準貧困客戶群，降低貸款發(fā)放隨意性，拓寬財政貼息貸款覆蓋面。

（四）適當擴大政策性農(nóng)業(yè)保險范圍，完善農(nóng)村保障體系

一是建立和完善地方保險公司承保政策性農(nóng)業(yè)保險的激勵機制。建議適當提高中央和省一級的政策性特色農(nóng)業(yè)保險保費補貼，降低州縣補貼及農(nóng)民自擔部分，從而保障政策性保險公司保費收入能及時收取到位。同時，加大對政策性農(nóng)業(yè)保險承保公司的政策和稅收優(yōu)惠，吸引更多的保險公司投向農(nóng)業(yè)保險行業(yè)。

二是建議適當擴大政策性農(nóng)業(yè)保險范圍，對商業(yè)性保險公司辦理的農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)企業(yè)保險提供一定比例的財政補貼，鼓勵和支持其擴大農(nóng)業(yè)保險范圍和規(guī)模，增強彌補農(nóng)民損失的能力。

三是為了彌補現(xiàn)有政策性農(nóng)業(yè)保險的不足，建議政府建立農(nóng)業(yè)保險保費補償專項基金，完善農(nóng)村保障體系。

（五）加大農(nóng)業(yè)資金投入，增強農(nóng)村地區(qū)脫貧“造血”功能

一是建議適當加大財政支農(nóng)力度，改善農(nóng)村地區(qū)交通、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕農(nóng)民負擔，讓農(nóng)民有時間和精力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化和規(guī)?；l(fā)展。

二是建議適當放寬對農(nóng)村金融分支機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍限制，強化其金融支農(nóng)能力，同時培育和扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展，完善農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理和財務(wù)制度，增強抵御風險的能力，吸引金融資源投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是建議政府財政建立專門的信貸風險補償金，對金融機構(gòu)在支持扶貧開發(fā)金融服務(wù)過程中產(chǎn)生的風險給予一定的補貼；同時，督促金融機構(gòu)不斷加強經(jīng)營管理，增強經(jīng)營實力，加強金融服務(wù)，充分發(fā)揮支持扶貧開發(fā)金融服務(wù)的主力軍作用。

注釋

①據(jù)了解，目前迪慶州扶貧到戶貼息貸款財政貼息的提供方式為農(nóng)戶向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級金融機構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點申請貸款并自行償付貸款及利息后，再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所申請貼息，而非直接將財政貼息撥付金融機構(gòu)，因此各家金融機構(gòu)無法專項統(tǒng)計該財政貼息貸款的相關(guān)數(shù)據(jù)。

參考文獻

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第5篇：農(nóng)村扶貧政策范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保扶貧開發(fā)功能定位發(fā)展機制

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經(jīng)進入了“兩輪驅(qū)動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進發(fā)展，開發(fā)與救助相結(jié)合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發(fā)展問題都是扶貧開發(fā)工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發(fā)的工作對象和工作職責與目標已經(jīng)發(fā)生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應(yīng)在實際工作中做出切實可行的政策設(shè)計。一個非常關(guān)鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發(fā)應(yīng)該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現(xiàn)其“發(fā)展”目標，迄今為止尚未見到系統(tǒng)和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經(jīng)驗可循。

一、農(nóng)村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經(jīng)濟快速發(fā)展和國家財力穩(wěn)步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發(fā)展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經(jīng)過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數(shù)達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應(yīng)當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，城市低保制度基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

我國對農(nóng)村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作，并決定在在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此中國農(nóng)村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現(xiàn)“全民低?！蹦繕说於嘶A(chǔ)。黨的十六大以來，我國確立了構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標，中央和地方政府對民生的關(guān)注被提升到空前的高度，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農(nóng)村低保制度的省區(qū)市已經(jīng)達到24個，2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此，先經(jīng)地方政府實踐探索，后經(jīng)中央政府正式確認，中國農(nóng)村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大惠農(nóng)政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農(nóng)材低保制度演進趨勢

1農(nóng)村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農(nóng)村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應(yīng)看到，這項制度絕非權(quán)宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導(dǎo)致獲取資源能力上的不同，最終導(dǎo)致人的經(jīng)濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發(fā)，對于整個人類社會來說，不管是經(jīng)濟發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發(fā)展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應(yīng)有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經(jīng)驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區(qū)建立了這一制度。今天，在許多國家和地區(qū)，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業(yè)化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發(fā)展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經(jīng)過六十年的社會主義建設(shè)，特別是改革開放三十年來的經(jīng)濟發(fā)展，我國農(nóng)村的貧困得到很大改善。

“按照中國官方的貧困標準計算，中國農(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農(nóng)村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數(shù)量龐大，處于貧困線的人口絕對數(shù)仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復(fù)雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農(nóng)村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內(nèi)的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農(nóng)村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

2保障標準將逐步提高

我國農(nóng)村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出，農(nóng)村最低生活保障標準要隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調(diào)整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續(xù)加大。就近期動態(tài)來看，這種趨勢已經(jīng)比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農(nóng)村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農(nóng)村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統(tǒng)計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農(nóng)村絕對貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區(qū)的政策動態(tài)也表現(xiàn)出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉(xiāng)低保標準自然增長機制，今后根據(jù)物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉(xiāng)低保標準每年都將有所提高。

3低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總?cè)丝诘?4.5％。目前，我國的農(nóng)村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農(nóng)村貧困群體分享社會、經(jīng)濟發(fā)展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設(shè)定的政策標準還比較低，這使許多應(yīng)該得到制度保障的低收入農(nóng)民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現(xiàn)有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農(nóng)戶未能做到“按標施?！焙汀皯?yīng)保盡保”。上述兩個方面的因素導(dǎo)致迄今為止，中國農(nóng)村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數(shù)字。可以預(yù)期，將來隨著政府財力的不斷增長，農(nóng)村低保標準將逐步提高，更多的低收入農(nóng)村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內(nèi)，符合低保標準的困難家庭也將應(yīng)保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續(xù)擴大。

三、低保制度對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的影響

1積極影響

總體上和長遠來看，農(nóng)村低保制度的全面實施對我國扶貧開發(fā)工作的影響是積極的。主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質(zhì)條件，使扶貧開發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發(fā)展目標的實現(xiàn)。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發(fā)工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質(zhì)化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關(guān)政策，從而促進發(fā)展目標的實現(xiàn)。

2對扶貧開發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農(nóng)村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發(fā)”的疑問。在2007年國務(wù)院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經(jīng)解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰(zhàn)也隨之凸顯出來。主要體現(xiàn)為：隨著農(nóng)村低保制度的全面建立，扶貧開發(fā)的目標和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢下，應(yīng)當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括：一是扶貧開發(fā)工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標，必須進行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協(xié)調(diào)和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。

四、低保制度背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位

1傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作：兼顧“扶貧”與“低?！彪p重目標

我國的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的雙重職能。這兩項職能的性質(zhì)不同，其實現(xiàn)的機制也應(yīng)不同。對于前者，資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復(fù)雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內(nèi)容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標的實現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現(xiàn)的政策應(yīng)該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現(xiàn)實的政策選擇必然是，扶貧開發(fā)既要發(fā)展，又要救濟，發(fā)展與救濟目標同時兼顧。

2雙重目標的實踐困擾：產(chǎn)生逆向激勵，不利于發(fā)展目標實現(xiàn)

扶貧開發(fā)工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發(fā)展型機制的建立。扶貧開發(fā)救濟、發(fā)展“一肩挑”實際上使扶貧開發(fā)政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發(fā)政策成為一項福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發(fā)政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導(dǎo)致三個結(jié)果：一是對貧困人群中的無發(fā)展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發(fā)政策亦需兼顧，致使扶貧開發(fā)資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發(fā)展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發(fā)政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發(fā)展意愿亦趨向弱化。

在這三個結(jié)果中，第一個雖然導(dǎo)致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因為這部分極少數(shù)的無發(fā)展能力的貧困者本來就應(yīng)該得到政府和社會的救濟，只不過，在低保制度建立之前這種救濟職能部分地由扶貧開發(fā)來承擔而已；第二種情況流弊最大，極少數(shù)有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數(shù)正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性，甚至使少數(shù)貧困者不愿脫貧。尤其是，當政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時，與千辛萬苦自己努力發(fā)家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。

上述情況看表明，在傳統(tǒng)體制下，盡管扶貧開發(fā)政策的初衷是促進發(fā)展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發(fā)展的激勵不足，甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。雖然在實際工作中，為了調(diào)動干部群眾的能動性，扶貧工作部門和基層組織也進行了多種形式的積極探索，但是，在同時兼顧扶貧與低保、發(fā)展與救濟雙重目標和職能的歷史階段，由于無法區(qū)別對待不同類型的貧困人群，也就無法從根本上確立發(fā)展型的扶貧工作機制。從這一意義上講，扶貧開發(fā)有時更像一項福利制度而不是發(fā)展型的制度安排。

發(fā)展型機制的缺位給扶貧開發(fā)工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農(nóng)村基層貧困地區(qū)和貧困人口中“等、要、靠”現(xiàn)的思想和表現(xiàn)也非常普遍、非常突出。近年來我國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現(xiàn)象在此也可以得到部分解釋。對此，國際上也有不少深刻的經(jīng)驗和教訓?？傊?，現(xiàn)有的理論成果和國際相關(guān)領(lǐng)域的教訓表明，“一肩挑”的扶貧開發(fā)傳統(tǒng)體制必然導(dǎo)致對發(fā)展的正向激勵不足，甚至產(chǎn)生比較嚴重的逆向激勵，因而不利于發(fā)展目標的實現(xiàn)。

3理論分析：扶貧與低保既有聯(lián)系，更有區(qū)別

農(nóng)村最低生活保障制度(簡稱“農(nóng)村低保”)是對年收入低于最低生活保障標準的農(nóng)村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的一個重要組成部分。農(nóng)村扶貧開發(fā)(簡稱“農(nóng)村扶貧”)是中國農(nóng)村扶貧工作的成功實踐，它是對過去傳統(tǒng)的分散救濟式扶貧的改革與調(diào)整，其基本方針是開發(fā)式扶貧，即：以經(jīng)濟建設(shè)為中心，引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，開發(fā)當?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，通過發(fā)展生產(chǎn)力，增強自我積累、自我發(fā)展的能力。開發(fā)式扶貧方針是我國多年扶貧開發(fā)最根本的經(jīng)驗，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性：一是二者覆蓋的服務(wù)對象都是弱勢群體、貧困地區(qū)和貧困人口，在市場作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財政支持的重點領(lǐng)域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點的同時，我們也必須看到二者的重大區(qū)別：首先，性質(zhì)和功能不同。農(nóng)村低保是為農(nóng)村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權(quán)，進而構(gòu)筑一道社會的安全底線；而扶貧開發(fā)則主要關(guān)注農(nóng)村貧困人口的發(fā)展權(quán)，與低保“授人以魚”不同，扶貧更關(guān)注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發(fā)展的能力，進而實現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；其次，服務(wù)對象和政策標準不同。從政策實踐上看，農(nóng)村低保對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村居民；而農(nóng)村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標準、有勞動能力的農(nóng)村人口。這里的關(guān)鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設(shè)計的初衷來看，扶貧開發(fā)主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區(qū)的低保標準應(yīng)該低于扶貧標準。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標準通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行；而農(nóng)村扶貧標準，以國家統(tǒng)計局公布的扶貧標準為準，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標和任務(wù)不同。低保制度的目標和任務(wù)主要是將符合救助條件的農(nóng)村貧困群眾納入保障范圍，穩(wěn)定持久地解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發(fā)的目標更為宏大，任務(wù)也更為艱巨：扶貧開發(fā)的目標是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農(nóng)村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區(qū)社會經(jīng)濟的落后狀況，縮小地區(qū)差距，最終實現(xiàn)全國人民的共同富裕。因此，“在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程中，扶貧開發(fā)承擔著促進貧困農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步的重大任務(wù)；在全面建設(shè)小康社會的進程中，扶貧開發(fā)承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務(wù)；在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中，扶貧開發(fā)承擔著縮小發(fā)展差距、關(guān)愛弱勢群體的重大任務(wù)；在建設(shè)生態(tài)文明的進程中，扶貧開發(fā)承擔著保護資源環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展的重大任務(wù)”；第四，工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標準的農(nóng)村人口甄別出來，并制定合理的政策標準對其予以保障，其保障的主要方式是生活補助；而扶貧開發(fā)則以提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力為重點，因為這是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。為此，必須堅持開發(fā)式扶貧方針，“必須著力加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力改善生產(chǎn)生活條件；必須切實加快貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困人口自我積累、自我發(fā)展的能力；必須注重加大對貧困人口的人力資本投資，把發(fā)展教育培訓和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為突出任務(wù)，不斷提高貧困人口的綜合素質(zhì)。”

綜上，農(nóng)村低保與扶貧既有聯(lián)系，又有區(qū)別。雖然同為解決農(nóng)村貧困問題的重大戰(zhàn)略舉措，但“低保制度是社會救助，扶貧開發(fā)是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發(fā)是促進發(fā)展，二者相輔相承，相互促進，不能相互替代?！?/p>

4低保制度實施后農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位：剝離救濟功能，專注發(fā)展目標

2007年以后，中國開始在農(nóng)村全面推行最低生活保障制度。筆者認為，這一制度不僅為農(nóng)村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發(fā)展型機制的確立和實施創(chuàng)造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發(fā)展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經(jīng)濟發(fā)展)的本來面目。

基于以上的分析，我們有理由認為，隨著低保制度的不斷完善，未來我國扶貧開發(fā)政策將沿著這樣的方向向前發(fā)展：剝離救濟功能，專注發(fā)展目標。當然，這一政策轉(zhuǎn)向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現(xiàn)階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標準較低，現(xiàn)有的低保制度尚無法完全承擔起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務(wù)，扶貧開發(fā)尚需部分承擔低保的職責。

五、關(guān)于扶貧開發(fā)“發(fā)展型”工作機制初步設(shè)想

發(fā)展型扶貧開發(fā)工作新格局客觀上需要確立發(fā)展型機制”。這里的發(fā)展型制特指在扶貧開發(fā)工作中以貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展為基本目標和行為導(dǎo)向的激勵和約束機制，其中的重點是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時，要區(qū)別于傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)和新近施行的農(nóng)村最低生活保障制度，主要依據(jù)“貧困的發(fā)展”而不僅僅是貧窮。也就是說，扶貧資源的分配將主要依據(jù)貧困者“發(fā)展”的意愿、努力和績效，只有具有發(fā)展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發(fā)展能力越強、意愿越強烈、付出的努力越多、取得的發(fā)展效果越好的貧困者，政府越應(yīng)該予以扶持，而那些沒有發(fā)展能力的貧困者、或者具備發(fā)展能力而無發(fā)展意愿、不愿為自身的發(fā)展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發(fā)政策。其核心思想是“把激勵搞對”，即在扶貧開發(fā)工作中全面確立和強化正向激勵機制，盡量減少或避免逆向激勵。

第6篇：農(nóng)村扶貧政策范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保扶貧開發(fā)功能定位發(fā)展機制

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經(jīng)進入了“兩輪驅(qū)動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進發(fā)展，開發(fā)與救助相結(jié)合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發(fā)展問題都是扶貧開發(fā)工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發(fā)的工作對象和工作職責與目標已經(jīng)發(fā)生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應(yīng)在實際工作中做出切實可行的政策設(shè)計。一個非常關(guān)鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發(fā)應(yīng)該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現(xiàn)其“發(fā)展”目標，迄今為止尚未見到系統(tǒng)和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經(jīng)驗可循。

一、農(nóng)村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經(jīng)濟快速發(fā)展和國家財力穩(wěn)步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發(fā)展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經(jīng)過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數(shù)達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應(yīng)當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，城市低保制度基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

我國對農(nóng)村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作，并決定在在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此中國農(nóng)村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現(xiàn)“全民低保”目標奠定了基礎(chǔ)。黨的十六大以來，我國確立了構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標，中央和地方政府對民生的關(guān)注被提升到空前的高度，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農(nóng)村低保制度的省區(qū)市已經(jīng)達到24個，2007年6月底，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此，先經(jīng)地方政府實踐探索，后經(jīng)中央政府正式確認，中國農(nóng)村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大惠農(nóng)政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農(nóng)材低保制度演進趨勢

1農(nóng)村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農(nóng)村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應(yīng)看到，這項制度絕非權(quán)宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導(dǎo)致獲取資源能力上的不同，最終導(dǎo)致人的經(jīng)濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發(fā)，對于整個人類社會來說，不管是經(jīng)濟發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發(fā)展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應(yīng)有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經(jīng)驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區(qū)建立了這一制度。今天，在許多國家和地區(qū)，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業(yè)化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發(fā)展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經(jīng)過六十年的社會主義建設(shè)，特別是改革開放三十年來的經(jīng)濟發(fā)展，我國農(nóng)村的貧困得到很大改善?！鞍凑罩袊俜降呢毨藴视嬎悖袊r(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農(nóng)村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數(shù)量龐大，處于貧困線的人口絕對數(shù)仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復(fù)雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農(nóng)村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內(nèi)的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農(nóng)村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

2保障標準將逐步提高

我國農(nóng)村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出，農(nóng)村最低生活保障標準要隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調(diào)整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續(xù)加大。就近期動態(tài)來看，這種趨勢已經(jīng)比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農(nóng)村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農(nóng)村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統(tǒng)計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農(nóng)村絕對貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區(qū)的政策動態(tài)也表現(xiàn)出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉(xiāng)低保標準自然增長機制，今后根據(jù)物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉(xiāng)低保標準每年都將有所提高。

3低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總?cè)丝诘?4.5％。目前，我國的農(nóng)村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農(nóng)村貧困群體分享社會、經(jīng)濟發(fā)展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設(shè)定的政策標準還比較低，這使許多應(yīng)該得到制度保障的低收入農(nóng)民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現(xiàn)有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農(nóng)戶未能做到“按標施?！焙汀皯?yīng)保盡保”。上述兩個方面的因素導(dǎo)致迄今為止，中國農(nóng)村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數(shù)字。可以預(yù)期，將來隨著政府財力的不斷增長，農(nóng)村低保標準將逐步提高，更多的低收入農(nóng)村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內(nèi)，符合低保標準的困難家庭也將應(yīng)保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續(xù)擴大。

三、低保制度對農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的影響

1積極影響

總體上和長遠來看，農(nóng)村低保制度的全面實施對我國扶貧開發(fā)工作的影響是積極的。主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質(zhì)條件，使扶貧開發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發(fā)展目標的實現(xiàn)。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發(fā)工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質(zhì)化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關(guān)政策，從而促進發(fā)展目標的實現(xiàn)。

2對扶貧開發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農(nóng)村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發(fā)”的疑問。在2007年國務(wù)院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經(jīng)解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰(zhàn)也隨之凸顯出來。主要體現(xiàn)為：隨著農(nóng)村低保制度的全面建立，扶貧開發(fā)的目標和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢下，應(yīng)當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括：一是扶貧開發(fā)工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標，必須進行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協(xié)調(diào)和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。

四、低保制度背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位

1傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作：兼顧“扶貧”與“低保”雙重目標

我國的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的雙重職能。這兩項職能的性質(zhì)不同，其實現(xiàn)的機制也應(yīng)不同。對于前者，資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復(fù)雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內(nèi)容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標的實現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現(xiàn)的政策應(yīng)該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現(xiàn)實的政策選擇必然是，扶貧開發(fā)既要發(fā)展，又要救濟，發(fā)展與救濟目標同時兼顧。

2雙重目標的實踐困擾：產(chǎn)生逆向激勵，不利于發(fā)展目標實現(xiàn)

第7篇：農(nóng)村扶貧政策范文

1農(nóng)民合作社擔保貸款探索創(chuàng)新

1.1運行模式探索

湖南省麻陽縣曾是湖南省深度貧困縣，融資問題是制約該縣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的主要原因。為解決融資發(fā)展困境，麻陽縣對農(nóng)民專業(yè)合作社貸款模式進行積極探索。一是在貸款發(fā)放方式上，按照村集體資金為主、社員資金為輔的方式，籌集“農(nóng)民合作社聯(lián)保擔保金”統(tǒng)一存放信用社，信用社按照擔保金的5-8倍放大貸款并適當提高擔保金的存款利率，下調(diào)合作社社員貸款利率。二是在貸款抵押擔保上，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以合作社社員宅基地證、房產(chǎn)證、林權(quán)證、土地承包經(jīng)營權(quán)證交合作社進行反擔保，若發(fā)生社員不能及時歸還貸款現(xiàn)象，先用擔保金墊支還款，再由合作社處理欠貸社員資產(chǎn)進行追收。三是在貸款風險防控上，縣信用聯(lián)社出臺了《專業(yè)合作社擔保貸款管理辦法（試行）》，與農(nóng)民專業(yè)合作社簽訂貸款擔保業(yè)務(wù)合作協(xié)議書，確保對社員資產(chǎn)及還貸能力進行預(yù)前評估和事后管控。該模式減輕放貸金融機構(gòu)的風險，保證信貸資金安全，解決農(nóng)民發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融資問題，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的積極性。

1.2發(fā)展成效

1.2.1貸款融資規(guī)模不斷擴張麻陽縣自創(chuàng)新開展農(nóng)民合作社擔保貸款以來，無論是在貸款數(shù)額、貸款參與度還是貸款增長速度方面都逐年提高。2014年在全國率先開展“免抵押、免擔保、準基利率、財政貼息”的小額貸款政策，截至2020年10月底，累計發(fā)放貸款3.06億元，帶動6356戶貧困戶發(fā)展黃桃、獼猴桃等特色扶貧產(chǎn)業(yè)2000hm2，養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)10萬多頭（羽），實現(xiàn)戶均增收1.6萬元。2013年和2014年是其快速發(fā)展的階段，兩年累計發(fā)放貸款總額為6890萬元。其中農(nóng)民合作社擔保貸款在2015年達到最高峰值480萬元，貸款利率降到了7.12%的水平，降低的比例接近于13%，風險補償金或擔保金也從2013年的144萬增加到2015年的207萬，增長比例近50%。1.2.2精準扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧效果明顯一是麻陽縣開創(chuàng)的農(nóng)民合作社擔保貸款將貧困農(nóng)戶列為信貸支持的重點對象，對融資困難的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營農(nóng)戶優(yōu)先審批優(yōu)先發(fā)放貸款。這樣既解決了長期困擾貧困農(nóng)戶因缺乏抵押擔保、收入和資信偏低等原因無法獲得貸款問題，又解決了貧困農(nóng)戶因無法獲得融資而陷入循環(huán)貧困的風險。二是積極引進龍頭企業(yè)為農(nóng)戶的扶貧產(chǎn)業(yè)進行技術(shù)指導(dǎo)和資金支持，解決農(nóng)戶不懂技術(shù)和市場“難發(fā)展”等問題，實現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)在技術(shù)和資金上的雙保障。三是建立扶貧開發(fā)的長效機制。隨著精準扶貧貸款注入和龍頭企業(yè)技術(shù)指導(dǎo)的融入，帶動了一大批其他資金流入扶貧產(chǎn)業(yè)。麻陽縣緊扣當前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展大勢，密切結(jié)合當?shù)剞r(nóng)業(yè)實際，因地制宜精選項目，引進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)提供銷、技術(shù)培訓等系列服務(wù)，發(fā)展高效特色產(chǎn)業(yè)輻射帶動貧困農(nóng)戶增收致富，構(gòu)建扶貧開發(fā)的長效機制。在麻陽石羊哨譚公沖村，全村307戶農(nóng)戶有80%參與產(chǎn)業(yè)開發(fā)。通過公司擔保、農(nóng)戶貸款、扶貧資金補助400元/667hm2、公司、農(nóng)戶、扶貧資金各承擔三分之一利息的方式，農(nóng)戶從農(nóng)村信用合作社貸款105萬元，發(fā)展中藥材（半夏）種植28.53hm2，僅此一項村民人均純收入可提高1200元，實現(xiàn)了扶貧資金效益最大化。1.2.3農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營速度加快農(nóng)民合作社擔保貸款的開展不僅解決了貧困農(nóng)戶抵押貸款難的問題，而且推動了扶貧產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要條件就是需要有足夠的資金進行循環(huán)投入，以前的農(nóng)戶由于無法獲取基金，貸款的額度無法滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，因而農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢，尤其對于貧困地區(qū)的農(nóng)戶來講，本來資金的底子就薄，再加上融資困難，其產(chǎn)業(yè)的集約一體化現(xiàn)代化發(fā)展更是困難重重。而如今農(nóng)民合作社擔保貸款的開展，不僅解決了貧困農(nóng)戶抵押貸款難的問題，還在一定程度上加快了其他產(chǎn)業(yè)資金向扶貧產(chǎn)業(yè)的流入，從而激發(fā)了農(nóng)村金融活力，帶動了一大批資金的流入，加快了扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。據(jù)不完全統(tǒng)計，麻陽全縣已注冊家庭農(nóng)場23家，規(guī)模集約經(jīng)營土地227.6hm2；農(nóng)民專業(yè)合作社達133家，其中省級示范社7家，入社農(nóng)戶達2284戶、帶動非成員農(nóng)戶4.2萬余戶，規(guī)模集約經(jīng)營土地4400hm2，涵蓋了農(nóng)、林、牧、副等所有領(lǐng)域；農(nóng)業(yè)公司72家，其中市級以上龍頭企業(yè)11家，規(guī)模集約經(jīng)營土地9800hm2。

1.3農(nóng)民合作社擔保貸款模式發(fā)展中遇到的主要問題

1.3.1大規(guī)模復(fù)制推廣難從麻陽縣農(nóng)民合作社擔保貸款模式來看，農(nóng)民合作社擔保貸款要想順利的實施必須具備三個基本的條件：第一，在資金籌集上，村集體必須具有充裕的基金作為農(nóng)民合作社擔保貸款的擔保金。第二，在融資意識和觀念上，村集體必須破除陳舊的觀念，意識到融資的重要性和深刻的意義，且對合作社社員籌集資金自愿擔保具有較強的認同感。第三，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展認識上，村集體要有發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)和觀念，具有較強的前瞻眼光和經(jīng)濟思維[5]。然而，對于一般非現(xiàn)代化的農(nóng)村和農(nóng)村舊式管理模式來講，籌集大量農(nóng)戶閑散資金組建村集體合作社擔保貸款保證金顯得十分困難。同時滿足以上三點要求的村集體少之又少，因而麻陽模式在復(fù)制推廣過程中存在一定難度。1.3.2金融機構(gòu)缺乏創(chuàng)新和應(yīng)對能力目前，就麻陽縣中國人民銀行所提供的資料顯示，能夠支持貧困農(nóng)戶和融資困難產(chǎn)業(yè)抵押貸款的金融機構(gòu)非常少，農(nóng)村五大商業(yè)銀行由于在業(yè)務(wù)開發(fā)和創(chuàng)新過程中受到自身規(guī)章制度和體制的影響，對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的貸款業(yè)務(wù)顯得力不從心，在推行農(nóng)業(yè)項目貸款時顯得更是謹慎小心。只有從農(nóng)村信用社改制而來的麻陽農(nóng)村商業(yè)銀行機制靈活，思想超前，成為麻陽“扶貧資金擔保貸款”的主要推行者，同時由于模式運行成功，麻陽農(nóng)商行業(yè)務(wù)經(jīng)營也獲得飛速發(fā)展。而金融機構(gòu)的機制問題和陳舊思想是推行農(nóng)民合作社擔保抵押貸款過程中受限的重要因素。由此可見，承擔農(nóng)民合作社抵押貸款的金融機構(gòu)單一，不僅嚴重阻礙該貸款模式的進一步發(fā)展，其在農(nóng)戶尤其是貧困農(nóng)戶和產(chǎn)業(yè)貸款方面缺乏創(chuàng)新和靈活的風險評估應(yīng)對能力，阻礙了農(nóng)民合作社擔保貸款的發(fā)展。1.3.3風險調(diào)整保障機制有待完善農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)在發(fā)展的過程中，面對一些無法規(guī)避的風險時，會顯得異常脆弱，這在農(nóng)業(yè)貸款方面就給銀行帶來了較大的貸款風險。首先，在全國農(nóng)業(yè)保險不完善的背景下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)除了受到自然災(zāi)害風險的影響外，政策風險、制度風險、市場風險和技術(shù)風險也是阻礙扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要因素。第一，農(nóng)村經(jīng)濟政策的不穩(wěn)定性和決策失誤會給農(nóng)業(yè)帶來巨大風險，阻礙農(nóng)業(yè)貸款的發(fā)展。第二，農(nóng)業(yè)制度在改革、變遷和實施過程中的沖突、國際市場對中國農(nóng)業(yè)所帶來的沖擊、農(nóng)業(yè)對科學技術(shù)的過度依賴等風險，都會抑制“五權(quán)”抵押貸款的發(fā)展。第三，由于農(nóng)業(yè)大多靠國家政策扶持才勉強生存和發(fā)展，農(nóng)業(yè)過度的政策依賴性，加上農(nóng)業(yè)商業(yè)保險的缺乏，產(chǎn)權(quán)抵押貸款的問題就很難解決。1.3.險處置方法仍需調(diào)優(yōu)現(xiàn)有的扶貧產(chǎn)業(yè)資金貸款模式風險處置辦法略顯滯后，從麻陽縣的調(diào)研情況來看，當涉農(nóng)扶貧貸款出現(xiàn)風險時，銀行承擔40%，財政承擔30%，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心以財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)的形式承擔30%。而在實際的運行中銀行承擔70%，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心承擔30%。因麻陽縣對農(nóng)村扶貧擔保資金貸款在全國屬于首創(chuàng)并處于探索階段，仍存在缺乏足夠穩(wěn)定的經(jīng)驗、風險處置辦法滯后、防范風險意識缺乏、風險規(guī)避制度不完善等問題。由此可以看出目前建立的風險補償機制缺乏合理性，極大地加大了銀行貸款的風險性。1.3.5扶貧政策整合宣傳不夠現(xiàn)有扶貧政策宣傳落實不到位，整合不夠，受惠面不廣[6]。從麻陽縣的實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)部，湖南省財政廳、農(nóng)業(yè)廳、科技廳、扶貧辦等重要國家農(nóng)業(yè)政策部門對扶貧產(chǎn)業(yè)項目都有大量資金扶持和資助政策，但由于政策的整合度不高，所用的宣傳措施和手段有限，使得多數(shù)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營農(nóng)戶無法接收到全面的政策信息，部分相關(guān)資助項目無人問津，資金使用度不高，效果未充分發(fā)揮出來。1.3.6農(nóng)村抵押貸款外部環(huán)境不優(yōu)現(xiàn)有信貸產(chǎn)品仍主要以傳統(tǒng)的抵質(zhì)押擔保貸款為主，無形資產(chǎn)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等抵質(zhì)押貸款由于受登記、評估、流轉(zhuǎn)難等多重因素掣肘，金融機構(gòu)推廣動力不強。就懷化市來看全市獲批開業(yè)的融資性擔保公司9家，注冊資本10億元，但因?qū)嵙ζ毡槠?，被銀行認可建立長期合作關(guān)系的擔保公司不多。其次受產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村傳統(tǒng)觀念的影響，中介評估機構(gòu)發(fā)展緩慢，現(xiàn)有評估缺乏科學性和針對性，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估工作滯后，抑制了農(nóng)民合作社擔保貸款的發(fā)展。另一方面，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的平臺欠缺和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制多停留于制度層面，操作性和可行性有待完善，從而出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)評估難、流轉(zhuǎn)難、抵押貸款難，進而阻礙放貸進度。

2完善麻陽農(nóng)民合作社擔保貸款模式的對策建議

2.1完善農(nóng)業(yè)保險體制機制

完善農(nóng)業(yè)保險建立健全的風險處置辦法是推進扶貧資金擔保貸款的重要保障。為了解決農(nóng)業(yè)保險和風險處置辦法滯后的問題，首先，要建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風險的分散與補償機制?？梢酝ㄟ^構(gòu)建政策性的農(nóng)業(yè)保險制度、引導(dǎo)金融機構(gòu)開展涉農(nóng)商業(yè)保險業(yè)務(wù)、完善農(nóng)業(yè)再保險機制、健全農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險基金等方式，化解農(nóng)業(yè)貸款所帶來的巨大風險。其次，必須推進農(nóng)村金融機構(gòu)的改革，破除陳舊的體制障礙和落后的觀念，為銀行有效推進農(nóng)村貸款項目的發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。最后，政府要創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境，合理處理不同機構(gòu)業(yè)務(wù)競爭與合作的關(guān)系，實現(xiàn)多個金融機構(gòu)協(xié)同鋪開“五權(quán)”抵押貸款模式的新局面。

2.2創(chuàng)新開發(fā)其他貸款模式

積極推動金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，增加貧困地區(qū)信貸投入。各銀行機構(gòu)要針對貧困地區(qū)不同經(jīng)營主體多元化融資特點，增強創(chuàng)新產(chǎn)品的針對性和時效性，切實符合“三農(nóng)”的實際需求。一是積極開展農(nóng)機具抵押、倉單和應(yīng)收賬款質(zhì)押等新型信貸業(yè)務(wù)，有效拓寬農(nóng)村抵押擔保物范圍，促進貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展；二是要進一步加大扶貧小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔保貸款、助學貸款、民貿(mào)民品貸款、康復(fù)扶貧貸款實施力度；三是要把握麻陽納入全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點縣、沅陵納入全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣的機遇，加大向上級行匯報、爭取政策的力度，爭取早日出臺專項信貸管理辦法，因地制宜推出專項信貸產(chǎn)品，推動試點工作取得實效。

2.3加強政策的整合和宣傳

靈活運用貨幣信貸政策工具，提升扶貧政策導(dǎo)向效果。一是人民銀行應(yīng)該繼續(xù)優(yōu)化金融產(chǎn)業(yè)扶貧“1+N”工作機制，發(fā)揮好再貸款、再貼現(xiàn)、宏觀審慎政策、差異化監(jiān)管政策等工具的激勵約束作用，引導(dǎo)金融資源向貧困地區(qū)聚集。二是認真開展涉農(nóng)、小微企業(yè)信貸政策導(dǎo)向效果評估和貧困縣域扶貧開發(fā)金融政策導(dǎo)向效果評估，增強精準扶貧金融政策的導(dǎo)向力。三是積極對接整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，省財政廳、農(nóng)業(yè)廳、科技廳、扶貧辦等重要國家農(nóng)業(yè)政策部門，對相關(guān)資金的扶持和資助政策進行有效整合，同時擴大政策宣傳力度，提高產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)戶對政策知曉度和政策申請率，使得相關(guān)資金的使用效果得到充分發(fā)揮。

2.4完善金融產(chǎn)業(yè)扶貧環(huán)境

健全貧困地區(qū)金融組織體系，充分發(fā)揮互補優(yōu)勢。一是農(nóng)發(fā)行要把握“扶貧金融事業(yè)部”轉(zhuǎn)型機遇，積極落實異地扶貧搬遷貸款等政策，增加貧困地區(qū)信貸投放。二是國有商業(yè)銀行和股份制銀行要進一步延伸服務(wù)網(wǎng)點，下沉金融服務(wù)重心，加大對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中小微企業(yè)的信貸支持。三是繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，發(fā)揮好農(nóng)村金融主力軍作用，積極支持有條件的縣市區(qū)培育發(fā)展農(nóng)民資金互助組織，開展農(nóng)民合作社信用合作試點。

2.5加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高金融服務(wù)可獲得性。擴大支付清算網(wǎng)絡(luò)覆蓋面，積極推廣網(wǎng)絡(luò)支付、手機支付等新型支付方式，讓更多的貧困人口享受到賬戶開立、存取款、轉(zhuǎn)賬支付、政府各種扶貧資金分配搭載工具等基本金融服務(wù)。加快農(nóng)村信用體系和中小企業(yè)信用體系建設(shè)，結(jié)合建檔立卡貧困戶情況，健全信用信息評價與應(yīng)用機制，為扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作注入活力。加強金融知識的普及和宣傳，合理運用金融工具，同時要提高貧困地區(qū)金融消費者的金融素養(yǎng)和風險識別能力，維護金融消費者合法權(quán)益。

3小結(jié)

農(nóng)民合作社擔保貸款模式不僅開創(chuàng)了以村集體資金為主、吸收社員資金為輔的貸款資金擔保方法，為欠發(fā)達地區(qū)脫貧致富發(fā)展集約型產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)帶來巨大的機遇，同時在實踐中還探索出諸如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革、農(nóng)村信用體系建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)資金擔保創(chuàng)新等典型經(jīng)驗做法。雖然該模式在運行過程中還存在一定不足和問題，卻為欠發(fā)達地區(qū)解決融資問題、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題及金融扶貧問題提供了一條很好的思路。同時，該模式在實踐的不斷檢驗中走向成熟穩(wěn)定，最終成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。

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第8篇：農(nóng)村扶貧政策范文

【關(guān)鍵詞】普惠金融 金融扶貧 商業(yè)銀行 【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

消除貧困、實現(xiàn)共同富裕是社會主義發(fā)展的目標。黨的十以來，我國一直強調(diào)要通過金融扶貧創(chuàng)新，整合金融扶貧資源，推動更多金融資源向農(nóng)村傾斜。農(nóng)村金融扶貧工作已取得一定成就，諸多農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)脫離貧困。但是也要意識到，普惠金融階段農(nóng)村金融扶貧發(fā)展格局仍處于初級階段，真正的金融扶貧發(fā)展格局還需要在實踐中進一步完善。

在普惠金融階段，農(nóng)村金融扶貧的模式主要分為三種，即信貸扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧以及對口幫扶。信貸扶貧是普惠金融階段最主要的金融扶貧模式，主要是由政府以r村信用合作社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機構(gòu)提供的信貸服務(wù)，支持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。產(chǎn)業(yè)扶貧是由政府直接制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，通過政策、資金引導(dǎo)貧困地區(qū)的農(nóng)民群眾參與到產(chǎn)業(yè)建設(shè)之中，利用當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢開展專項產(chǎn)業(yè)，比如畜牧業(yè)、中藥產(chǎn)業(yè)、茶產(chǎn)業(yè)、水果產(chǎn)業(yè)等。對口幫扶指我國東南沿海等地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，有責任幫扶貧困地區(qū)，給貧困地區(qū)一定的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)支持。

普惠金融階段農(nóng)村金融扶貧發(fā)展存在扶貧主體“缺位”與“錯位”、扶貧路徑“阻塞”與“單一”、扶貧制度“無償”與“饋贈”等方面的問題

扶貧主體“缺位”與“錯位”。在現(xiàn)階段農(nóng)村金融扶貧過程中，政府、國有商業(yè)銀行以及貧困農(nóng)戶是最主要的參與主體。政府在農(nóng)村金融扶貧過程中扮演著引導(dǎo)者的角色，基于一系列政策優(yōu)惠和行政行為，將國有商業(yè)銀行資金提供給貧困農(nóng)戶；國有商業(yè)銀行則在政府的指導(dǎo)下，依據(jù)相關(guān)政策向貧困農(nóng)戶提供資金扶持。但在這個過程中，三個主體之間的信息和溝通存在不暢，易造成主體之間“缺位”與“錯位”。從政府和國有商業(yè)銀行的關(guān)系來看，政府利用主導(dǎo)地位和政策指引，要求國有商業(yè)銀行向貧困農(nóng)戶發(fā)放貸款，國有商業(yè)銀行并沒有選擇的余地，整個流程缺乏市場導(dǎo)向，造成扶貧資金邊際效益和規(guī)模效益無法更好發(fā)揮。從政府和貧困農(nóng)戶角度來看，政府強調(diào)“外援式”的資金引入，貧困農(nóng)戶將資金注入當成“免費午餐”，利用相關(guān)信息不對稱來謀取貧困農(nóng)戶地位，在一定程度上干擾了政府對貧困農(nóng)戶的精準定位。從國有商業(yè)銀行和貧困農(nóng)戶關(guān)系來看，貧困農(nóng)戶對國有商業(yè)銀行的利息抱有謹慎態(tài)度，國有商業(yè)銀行對貧困農(nóng)戶的信用也持懷疑態(tài)度，雙方對信貸的要求都無法全面滿足，信貸過程中風險系數(shù)較高。

扶貧路徑“阻塞”與“單一”。一般的農(nóng)村金融扶貧路徑是：政府以政策指引，要求國有商業(yè)銀行向貧困農(nóng)戶進行貸款，政府給予國有商業(yè)銀行財政支持和信譽擔保；國有商業(yè)銀行將相關(guān)資金貸款給貧困農(nóng)戶，幫助貧困農(nóng)戶擴大生產(chǎn)；貧困農(nóng)戶在資金的幫助下擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，從中獲取到足夠的利益，并將部分利益讓渡給國有商業(yè)銀行。至此，農(nóng)村金融扶貧流程和路徑圓滿完成。但從實踐角度來看，農(nóng)村金融扶貧路徑充滿坎坷和困難，最主要的原因是：由于貧困農(nóng)戶在資金扶持下仍無法獲取到充足利益，造成相關(guān)的資金扶持并沒有發(fā)揮出應(yīng)有作用。首先，地方政府在國家政策要求下，迫切要解決農(nóng)村金融扶貧的相關(guān)問題，迫切要求貧困農(nóng)戶實現(xiàn)脫貧。但事實上，現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，規(guī)模經(jīng)濟尚未形成，投資回報率極其有限，脫貧并非易事。根據(jù)我國《2015年度中國銀行業(yè)服務(wù)改進情況報告》中所述，目前我國涉農(nóng)貸款為26.4萬億，在各項貸款中占比28%，且貸款數(shù)量在不斷增長，但貸款的效率和盈余相對較低。其次，目前貧困農(nóng)戶將主要貸款用于政府產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，政府制定的扶貧產(chǎn)業(yè)往往具有一定的周期性，這種周期性造成貧困農(nóng)戶在短期之內(nèi)很難獲取回報，不利于提升信貸資金的回報率。最后，貧困農(nóng)戶對于國有商業(yè)銀行的信貸要求具有“小、頻、急”等特點，而國有商業(yè)銀行貸款無法滿足農(nóng)戶這些需求，一旦錯過最佳的資金注入期，信貸的回報率就會受到影響。

扶貧制度“無償”與“饋贈”。農(nóng)村金融扶貧一直都具有行政性和無償性，政府開展農(nóng)村金融扶貧的目的是幫助貧困農(nóng)戶脫貧，并不以投資回報作為主要考量，這也造成我國農(nóng)村金融扶貧中的信貸服務(wù)并不以市場為基準，而主要出于行政目的開展相關(guān)的金融服務(wù)。我國農(nóng)村金融信貸服務(wù)誠信制度不健全，市場契約精神匱乏。我國農(nóng)村金融扶貧帶有一定無償性，一些貧困農(nóng)戶借助信息不對稱，存在騙取扶貧資金現(xiàn)象，造成國有商業(yè)銀行將資金用于農(nóng)村金融扶貧項目的積極性不足。另外，我國農(nóng)村地區(qū)資源市場流轉(zhuǎn)制度不健全。對于商業(yè)銀行而言，在進行資金貸款時需要一定的抵押物，并且抵押物要具有足值性、有效性和變現(xiàn)性，但貧困農(nóng)戶的抵押物選擇有限，部分抵押物難以對其進行價值評估，一旦信貸資金無法回收，相關(guān)抵押物變現(xiàn)能力較為薄弱。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度并不健全。目前我國農(nóng)村存在大量產(chǎn)權(quán)不清晰、產(chǎn)權(quán)不完整的現(xiàn)象，造成商業(yè)銀行和其他利益主體存在極大矛盾，致使國有商業(yè)銀行不愿意對相關(guān)農(nóng)村扶貧進行資金扶持。

普惠金融階段農(nóng)村金融扶貧發(fā)展格局

引入“多元多層”主體格局。扶貧主體“缺位”與“錯位”，是普惠金融階段農(nóng)村金融扶貧發(fā)展面臨的最主要問題，在構(gòu)建新的發(fā)展格局過程中，要將更多主體引入到農(nóng)村金融扶貧中，并且協(xié)調(diào)不同主體的利益需求，從而更好地開展農(nóng)村金融扶貧活動。應(yīng)將一般商業(yè)銀行以及其他金融機構(gòu)引入到農(nóng)村金融扶貧之中，目前農(nóng)村金融扶貧主要由國有商業(yè)銀行承擔相關(guān)責任，但國有商業(yè)銀行資金有限，并且受政策干預(yù)較大，引入一般商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)，有助于加強農(nóng)村金融扶貧的市場化行為，相互配合之下更能形成“多元多層”主體格局。提高金融機構(gòu)農(nóng)村金融扶貧的資源配置效率，還需要圍繞商業(yè)銀行信貸產(chǎn)品進行創(chuàng)新。

發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)金融”路徑格局。扶貧路徑“阻塞”與“單一”，是普惠金融階段農(nóng)村金融扶貧發(fā)展的嚴峻考驗?，F(xiàn)有的扶貧路徑，主要依靠政府制定產(chǎn)業(yè)化項目，根據(jù)相關(guān)項目開展邀請貧困農(nóng)戶進行參與，并通過產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營獲利后擺脫貧困。由于政府制定的產(chǎn)業(yè)化項目具有周期性，貧困農(nóng)戶從中獲取的利潤并不豐厚，很大程度上阻礙了農(nóng)村金融扶貧發(fā)展路徑。在未來的發(fā)展過程中，政府要構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融路徑，通過搭建網(wǎng)絡(luò)銷售渠道助力產(chǎn)業(yè)化項目發(fā)展，縮短產(chǎn)業(yè)化項目的周期，讓貧困農(nóng)戶能夠較早地獲取到相關(guān)利益，從而調(diào)動貧困農(nóng)戶的積極性。在這個過程中要解決“支付、物流、信息、產(chǎn)銷”的網(wǎng)絡(luò)金融服務(wù)，徹底解決貧困農(nóng)戶的信息匱乏、物流成本以及銷售渠道問題。一旦貧困農(nóng)戶能夠在產(chǎn)業(yè)化項目中獲取到足夠利益，農(nóng)村金融扶貧的路徑也就獲得了暢通，并且能夠形成良性的發(fā)展格局。

打造“信用+契約”制度格局。扶貧制度“無償”與“饋贈”，是普惠金融階段農(nóng)村金融扶貧發(fā)展的重大難題。在未來的發(fā)展過程中，我國應(yīng)該加快農(nóng)村信用體系和資源流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，并且培養(yǎng)貧困人口的契約精神，從而保證雙方能夠誠實守信、互惠互利。政府及國有商業(yè)銀行都需要在農(nóng)村地區(qū)宣傳金融知識，并建立相應(yīng)的誠信機制，一旦存在失信行為就應(yīng)該嚴厲地懲治，以此來打造良好社會風尚。另外，針對農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)權(quán)建設(shè)，也需要格外重視。基于良好的產(chǎn)權(quán)歸屬，能夠形成良性的借貸關(guān)系，并且能夠提高國有商業(yè)銀行對農(nóng)村金融扶貧的支持力度。

（作者為河北金融學院副教授）

【注：本文系2017年河北省社會科學基金項目“河北省農(nóng)村金融扶貧政策研究”（項目編號：HB17FX014）的階段性研究成果】

【參考文獻】

第9篇：農(nóng)村扶貧政策范文

一財政支農(nóng)政策的完善

(一)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入政策，多渠道增加農(nóng)業(yè)投入

1.要確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜

近年來，我國財政收入每年以1 500億元~2 000億元的幅度遞增，據(jù)初步預(yù)測，這一增長勢頭在“十一五”期間仍會保持下去建議國家財政每年新增財力分配要切出10%~15%的份額用于農(nóng)業(yè)，這是強化農(nóng)業(yè)投入的一條重要渠道。

2.財政投入要依法進行

各級財政對農(nóng)業(yè)的投入，必須建立在用法律法規(guī)進行制約的基礎(chǔ)上，切實做到依法投資，真正落實同時，各級對農(nóng)業(yè)的投資總額投資方向資金匹配額都應(yīng)制定具體標準和辦法，以分清責任，強化對農(nóng)業(yè)的投入。

3.要積極利用政策作用，引導(dǎo)集體農(nóng)民和其他有關(guān)渠道增加對農(nóng)業(yè)的投入

如投資大的項目，采取比例投入分級負擔和銀行貸款財政貼息的辦法;對收益高收效快的項目，采取利用社會資金按股投資按股分紅的辦法;對資金回收期長見效慢且不易管理的項目，采取誰投資誰受益以及拍賣的辦法等。

(二)改革農(nóng)業(yè)補貼政策

1.建立健全農(nóng)業(yè)補貼的政策法規(guī)，使財政對農(nóng)業(yè)補貼成為一項長期穩(wěn)定的制度

根據(jù)我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展和財政收支狀況，可先考慮制定農(nóng)業(yè)基本建設(shè)補貼條例農(nóng)業(yè)科學研究與科技推廣補貼規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)保護與環(huán)境建設(shè)補貼條例等，然后逐步形成規(guī)范的《農(nóng)業(yè)補貼法》，算是對《農(nóng)業(yè)法》的補充與細化。

2.增加補貼額度，改進補貼方式

要改變目前國家對農(nóng)業(yè)補貼絕對額逐年減少相對數(shù)明顯下降的狀況，逐步增加對農(nóng)業(yè)的補貼額度;在補貼方式上，首先改暗補為明補，減少對間接的中間環(huán)節(jié)的補貼，直接補貼農(nóng)產(chǎn)品保護價及與之相關(guān)聯(lián)的倉儲建設(shè)保管費用等方面，補貼國家需要支持與發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目其次要改補“硬件”為補“軟硬件”并重即由過去補農(nóng)藥化肥農(nóng)膜等物資為主轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)科技社會化服務(wù)體系等方面的補貼。

3.突出補貼重點

重點加強對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品出口的補貼同時，還應(yīng)注意增加對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的出口補貼，鼓勵糧食出口，以減少糧食積壓和過剩。

(三)利用好財政貼息政策

財政貼息作為一種特殊的財政補貼方式，是財政政策與金融政策相配合的一種形式，它既能彌補財政資金的不足，又能發(fā)揮銀行信貸資金的優(yōu)勢，它是在市場基礎(chǔ)上維持有效率的農(nóng)業(yè)需要目前，我國的財政貼息主要用于政策性銀行的貸款貼息但因為政策性銀行的資金是有限的，遠遠不能滿足全部政策性貸款的需要，故還有必要對一部分商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款進行貼息財政通過貼息政策引導(dǎo)社會資金更多地投資到農(nóng)業(yè)上，以解決當前農(nóng)業(yè)投資整體資金不夠的問題但應(yīng)注意的是，按照WTO規(guī)則，財政貼息是屬于應(yīng)予減讓的政策，這一數(shù)額不宜過大。

(四)整合農(nóng)業(yè)稅收政策

WTO規(guī)則下，財政補貼和財政貼息都是受到限制的政策，因此利用稅收杠桿發(fā)展農(nóng)業(yè)就成為了當務(wù)之急當前，我國農(nóng)業(yè)稅收政策的改革主要應(yīng)從以下三個方面著手:

1.進一步推進農(nóng)業(yè)稅費改革，建立新的農(nóng)業(yè)稅制

2000年以來，我國農(nóng)村稅費改革試點工作由安徽起步迅速推進到全國改革取得了巨大的成就，稱得上是農(nóng)村地區(qū)的一次重大制度創(chuàng)新不過到目前為止，這次改革還沒有從根本上解決原來農(nóng)業(yè)稅制的內(nèi)在缺陷，也沒觸及城鄉(xiāng)分治的問題今后，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進一步進行制度再創(chuàng)新，通過引入新的農(nóng)業(yè)稅制，將改革推向新階段從長期來看新的農(nóng)業(yè)稅制應(yīng)體現(xiàn)輕稅發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的原則其基本方案是:在近期徹底取消農(nóng)業(yè)“兩稅”，給予農(nóng)民休養(yǎng)生息的機會;中期基本實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收土地資源稅和農(nóng)產(chǎn)品增值稅;從長期看，要逐步有選擇地對農(nóng)業(yè)征收收益所得稅

2.做好新農(nóng)業(yè)稅制試點的配套改革

一是進一步改革縣鄉(xiāng)財政體制，實行上下齊動“上動”是指中央和省要盡快規(guī)范對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付制度;“下動”是要求縣級財政切實進行相關(guān)的財政收支管理改革，通過財政改革來促進機構(gòu)改革二是進一步放開搞活農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)結(jié)合農(nóng)業(yè)土地資源稅的開征試點，建議在縣鄉(xiāng)兩級成立由政府進行規(guī)范管理的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，積極探索各種土地流轉(zhuǎn)模式，一方面促進土地資源的合理利用，另一方面為無地少地農(nóng)民提供更大的選擇空間。

(五)加強財政扶貧開發(fā)的力度

1.突出資金投入的四個重點

第一，以促進貧困地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移為目標，加強對貧困農(nóng)民的教育和培訓，提高就業(yè)能力第二，支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大扶貧移民開發(fā)力度第三，支持貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工運銷和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展壯大第四，支持貧困人口教育和醫(yī)療衛(wèi)生。

2.處理好四個方面的關(guān)系

第一，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和貧困人口脫貧致富的關(guān)系就扶貧開發(fā)而言，解決當前貧困人口的溫飽問題應(yīng)放在第一位，其次才是區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展第二，開發(fā)式扶貧與救助式扶貧關(guān)系當前，扶貧開發(fā)要根據(jù)貧困的成因特點，以開發(fā)式扶貧為主隨著扶貧開發(fā)工作的不斷深入，對貧困人口中喪失勞動能力的，應(yīng)當考慮通過建立農(nóng)村低保制度，或者通過直接補助資金給予救助第三，當前和長遠的關(guān)系當前，財政扶貧要加大對職業(yè)教育和技能培訓的支持力度從長遠看，解決貧困問題的根本是要發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)教育事業(yè)同時，要把扶貧開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來第四，政府扶貧與社會扶貧的關(guān)系關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好政府扶貧的計劃性和社會扶貧的自主性之間的關(guān)系。

(六)完善農(nóng)村社會保障制度

1.健全立法，為農(nóng)村社會保障體系的建立和完善提供法律保證

目前應(yīng)主要抓好兩項工作:一是抓好單項法規(guī)的建設(shè)，如農(nóng)民養(yǎng)老社會保險法農(nóng)民醫(yī)療社會保險法農(nóng)村工傷社會保險法農(nóng)村扶貧與災(zāi)害救濟社會保險法，等等二是抓好地方性的法規(guī)建設(shè)政府除了建立一套立法體系外，還應(yīng)建立有效的監(jiān)督機制，加強對農(nóng)村社會保障工作的監(jiān)督。

2.加強政府投入

農(nóng)村社會保障制度需要政府適當?shù)呢斦С?，尤其是一些基本性保障項目，如社會救助養(yǎng)老醫(yī)療等項目政府財政支持農(nóng)村社會保障事業(yè)，一方面體現(xiàn)政府對農(nóng)村居民保障的責任;另一方面體現(xiàn)了政府的公平同時，還應(yīng)積極引導(dǎo)社會各方力量投入農(nóng)村社會保障，構(gòu)筑完整的農(nóng)村社會保障體系。

二財政支農(nóng)政策的整合

以上財政支農(nóng)政策的實施并不是孤立的，彼此毫無關(guān)系的，而是相互協(xié)調(diào)相互影響的這些政策之間有先后之分，主次之分，層次之分構(gòu)建新的支農(nóng)政策框架要求我們整合這些政策，協(xié)調(diào)其關(guān)系，對其作連續(xù)動態(tài)安排，發(fā)揮其整體功能。

(一)協(xié)調(diào)政策間的關(guān)系

第一，就財政貼息政策而言，其內(nèi)容可以歸入到補貼政策中因為，財政貼息是指政府代企業(yè)支付全部或部分銀行貸款利息，是財政對企業(yè)生產(chǎn)成本的補償因此，從本質(zhì)上講它是一種間接的補貼政策另一方面，從財政資金的作用機制來看，財政農(nóng)業(yè)補貼是通過直接的財政投資，吸引社會資金的大量投入，而財政貼息更側(cè)重發(fā)揮金融信貸資金的優(yōu)勢因此，無論從本質(zhì)上還是資金的作用機制來看，兩者都是一種包含的關(guān)系。

第二，農(nóng)業(yè)投入政策與農(nóng)業(yè)補貼政策是并列的關(guān)系，兩者可統(tǒng)一內(nèi)涵于農(nóng)業(yè)投資政策中，在很多情況下兩者的內(nèi)容也是相通的但是，兩者的作用目標和原理又有些區(qū)別農(nóng)業(yè)投入政策側(cè)重于農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的提高，而農(nóng)業(yè)補貼政策更側(cè)重于直接提高農(nóng)民的收益水平在當前我國財政資源有限的情況下，農(nóng)業(yè)投入和補貼都應(yīng)盡快向WTO規(guī)則所允許的“綠箱支持”轉(zhuǎn)移，并有效發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用，帶動社會資金投入。

第三，農(nóng)業(yè)投資政策與農(nóng)村稅收政策兩者無論是對農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民都是一種“取”與“予”的關(guān)系，兩者必須協(xié)調(diào)好，否則就會事半功倍比如，我國政府歷來重視農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)民收入問題，但與此同時我國農(nóng)村的稅費負擔也居高不下，結(jié)果國家財政支出不少，農(nóng)民的收益卻不見提高，不僅浪費了資源還加劇了矛盾因此，在解決三農(nóng)問題的過程中，首先要處理好“取”和“予”的關(guān)系國外的經(jīng)驗表明，要保護農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須對農(nóng)業(yè)實行多予少取或不取的政策，我國亦應(yīng)如此。

第四，財政扶貧政策和農(nóng)村社會保障政策的建立主要是針對農(nóng)民增收和穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟而言的這兩個政策的實施對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展縮小收入差距具有十分重要的意義財政扶貧工作要求盡快建立農(nóng)村社會保障制度與之相配套而農(nóng)村社會保障制度的建立包括建立低保制度開展農(nóng)村醫(yī)療保障和開辦農(nóng)村養(yǎng)老保險等業(yè)務(wù)，又可以切斷農(nóng)民致貧和返貧的根源，有助于發(fā)展和鞏固扶貧成果從某一角度而言，建立扶貧開發(fā)新機制也是完善社會保障的一項內(nèi)容因此，這兩個政策間應(yīng)相互搭配，有機結(jié)合起來。

第五，農(nóng)業(yè)投資政策稅收政策等各項宏觀經(jīng)濟政策要適當偏向于貧困地區(qū)和貧困人口包括增加財政扶貧資金的投入，增加信貸資金的規(guī)模和通過優(yōu)惠財稅政策引導(dǎo)各種經(jīng)濟成分到貧困地區(qū)開發(fā)等措施。