土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別精選(九篇)

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第1篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文

一、關(guān)于對(duì)村民兩費(fèi)補(bǔ)償?shù)牟僮骱鸵?guī)范

1.1構(gòu)建土地征收政策體系的基本原則a)遵循本地方國(guó)家整體利益均衡的戶(hù)縣補(bǔ)償?shù)脑瓌t。保障被征收土地的村民在失去土地后的城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療和教育等保障的基本均衡。保障不同區(qū)片的村民承包土地及公共土地量之間的差異基本平衡，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)的基本均衡奠定基礎(chǔ)；b)遵循通過(guò)村民股份企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的公共土地以及相關(guān)的補(bǔ)償原則。土地作價(jià)入股并不一定全都適用于集體土地的征收，或者說(shuō)只能適用于工業(yè)用地征收和流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)企業(yè)領(lǐng)域，但在實(shí)踐中，企業(yè)由于擔(dān)心安排農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題和管理問(wèn)題，一大部分企業(yè)并不喜歡這樣的土地合作方式。大部分城鄉(xiāng)結(jié)合土地征收更適用于指定集體補(bǔ)償成立村民股份企業(yè)的方式，并對(duì)此類(lèi)企業(yè)的稅收和融資等給予一些可行的政策；c)遵循通過(guò)加強(qiáng)村民知識(shí)文化提高專(zhuān)業(yè)技能的培訓(xùn)補(bǔ)償原則。通過(guò)有效的培訓(xùn)和教育機(jī)制，來(lái)不斷地提高村民的文化知識(shí)水平和專(zhuān)業(yè)技能的培訓(xùn)，這不僅能提高村民的個(gè)人素養(yǎng)和未來(lái)發(fā)展，還能促進(jìn)文明和諧的社會(huì)建設(shè)；d)遵循政策能適應(yīng)社會(huì)和國(guó)家政策變化的原則。政策的制定需要考慮社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等變動(dòng)性因素，只有保證政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的同步發(fā)展才能避免出現(xiàn)停滯狀態(tài)；

1.2加強(qiáng)依法依規(guī)征收集體土地的執(zhí)法力度司法是社會(huì)公正的最后一道防線(xiàn)，在行政補(bǔ)償法還沒(méi)制定的情況下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展以及相關(guān)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的出臺(tái)，及時(shí)地完善土地管理法中的土地征收補(bǔ)償制度，對(duì)農(nóng)村的建設(shè)有著重要的意義。

關(guān)于落實(shí)被征用土地農(nóng)民的保障制度，國(guó)務(wù)院和相關(guān)部門(mén)連續(xù)出臺(tái)了一些相應(yīng)的政策，在物權(quán)法中對(duì)社會(huì)保障費(fèi)用提出了補(bǔ)償范圍新規(guī)定，當(dāng)中給予了近年來(lái)我國(guó)土地制度改革的充分肯定。根據(jù)政策規(guī)定，我們?nèi)孕枰⑵鹨粋€(gè)可持續(xù)發(fā)展、完善的社會(huì)保障體系，將因?yàn)橥恋卣魇斩鴨适恋卮迕窦{入到國(guó)家的社會(huì)保障體系當(dāng)中去。體系中應(yīng)包含：社會(huì)養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，而社會(huì)保障所需資金，應(yīng)統(tǒng)一納入國(guó)家的社保基金，為失地村民提供長(zhǎng)久的社會(huì)保障和補(bǔ)償。各地政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，在實(shí)際操作中，制定一套具體有效的村民社保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償辦法，建立完善的失地村民社會(huì)保障體系，解決村民后顧之憂(yōu)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。

二、實(shí)現(xiàn)村民自身轉(zhuǎn)型發(fā)展

對(duì)被征收土地的村民教育發(fā)展基金補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：可以根據(jù)城鎮(zhèn)區(qū)別和村民的個(gè)人年齡差別來(lái)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的分級(jí)，城鎮(zhèn)的分級(jí)按照城市、地級(jí)市和縣來(lái)劃分，城市的等級(jí)越低，教育基金的補(bǔ)償就應(yīng)該越高，按年齡來(lái)劃分成幾個(gè)等級(jí)，對(duì)年齡越小的補(bǔ)償力度就應(yīng)越大。對(duì)教育基金補(bǔ)償?shù)墓芾恚航逃l(fā)展基金直接進(jìn)入到當(dāng)?shù)氐慕逃块T(mén)與村民共同監(jiān)管的賬戶(hù)中，然后劃分到具體的村民名下，任何人不得擅自動(dòng)用。

對(duì)教育補(bǔ)償基金的使用，必須及時(shí)進(jìn)行公布。此外應(yīng)由審計(jì)部門(mén)按時(shí)進(jìn)行審計(jì)。由各縣級(jí)以上的教育部門(mén)和村委結(jié)合實(shí)際狀況，制定出詳細(xì)的教育實(shí)施計(jì)劃，教育計(jì)劃保障22歲以上村民的教育有針對(duì)性、技術(shù)性和實(shí)用性等，而22歲以下居民則注重基礎(chǔ)素質(zhì)的教育和專(zhuān)業(yè)技能培訓(xùn)。

第2篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文

內(nèi)容提要: 農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于私權(quán),但我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不具有充分的自主性,在未來(lái)立法中應(yīng)當(dāng)賦予其完整的權(quán)能并為其建構(gòu)具備可操作性的行使程序,在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)符合市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 要求的農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境與農(nóng)民的法觀(guān)念等因素的制約決定了農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸式的變革模式。

      農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種極其特殊的所有權(quán)類(lèi)型。民法學(xué)界對(duì)其性質(zhì)、主體、運(yùn)作機(jī)制等缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，未能給立法提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐，導(dǎo)致迄今為止我國(guó)的農(nóng)村集體土地所有權(quán) 法律 制度依然十分粗糙，集體土地所有權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)在實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，而且在一定程度上也制約了農(nóng)村土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的 發(fā)展 ，因?yàn)檗r(nóng)村土地用益物權(quán)是以權(quán)能分離的方式從集體土地所有權(quán)衍生出來(lái)的。本文擬從我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)與現(xiàn)狀考察入手，對(duì)其程序建構(gòu)以及農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度的變革模式問(wèn)題進(jìn)行探究。

      一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)與現(xiàn)狀剖析

      (一)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)

      關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律性質(zhì)，我國(guó)民法學(xué)界存在較大爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)，既不同于個(gè)人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有。[1]有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于一種合作社所有權(quán)。[2]127有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上是一種法人所有權(quán)。[3]有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是個(gè)人化與法人化的契合，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對(duì)集體土地享有股權(quán)或社員權(quán)。[4]有學(xué)者借鑒日耳曼法上的總有概念，認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種新型的總有，即“總同共有”。[5]483-485

      以上諸學(xué)說(shuō)都是從權(quán)利主體構(gòu)成形態(tài)的角度詮釋農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。由于我國(guó)法律迄今為止對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體構(gòu)造的規(guī)定還很不完備，所以很難從這個(gè)角度在理論上對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)予以清晰地界定。每種觀(guān)點(diǎn)看起來(lái)都有幾分道理，但與實(shí)際情況又并不完全契合，多少都有些牽強(qiáng)之處。筆者無(wú)意從這個(gè)角度探究農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，在構(gòu)建比較完備的集體土地所有權(quán)主體制度之前，這樣的探究是不會(huì)取得實(shí)質(zhì)性成果的。對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，當(dāng)下更有意義的是從權(quán)利功能的角度對(duì)其予以界定，然后以此為基礎(chǔ)探討如何完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。

      農(nóng)村集體土地所有權(quán)的功能是讓集體成員能夠以共同支配的方式共享土地的利益。與個(gè)人所有權(quán)相比，區(qū)別僅僅在于支配的方式，而在目的上則是相同的，都是為了實(shí)現(xiàn)私法上的利益?！凹w”是一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民基于特定的關(guān)系組合而成的共同體，其對(duì)土地享有的利益是特定數(shù)量的人的共同利益，而不是與社會(huì)整體秩序相關(guān)的社會(huì)公共利益或與國(guó)家安全、統(tǒng)一、穩(wěn)定相關(guān)的國(guó)家利益。既然如此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在性質(zhì)上就是一種私權(quán)，而不是公權(quán)?！肮珯?quán)為國(guó)家之法律關(guān)系，而私權(quán)則為無(wú)關(guān)國(guó)家之法律關(guān)系……私權(quán)云者，即于私法關(guān)系，有享受利益之地位之謂也。”[6]80明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的私權(quán)本質(zhì)對(duì)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度乃至整個(gè)集體土地物權(quán)制度體系的立法構(gòu)造具有根本性的意義。作為私權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度構(gòu)造應(yīng)當(dāng)符合私法固有的邏輯與價(jià)值理念，盡量淡化公法性的考量。其權(quán)利人應(yīng)當(dāng)被視為獨(dú)立、自主的民事主體，即私法上的人。其權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)私法自治原則，權(quán)利人在不損害社會(huì)公共利益并且不違背憲法所確立的基本經(jīng)濟(jì)制度的前提下可以自由地決定如何利用或處分其財(cái)產(chǎn)。當(dāng)然，這是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的理想形態(tài)，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)與此相比尚有一定的差距。

      (二)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的現(xiàn)狀剖析

      我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)不具備自主性、完整性與自治性，它是一種殘缺而且異化的所有權(quán)。之所以說(shuō)它是殘缺的，是因?yàn)樗車(chē)?guó)家公權(quán)力的過(guò)度控制，主要包括政府對(duì)農(nóng)村集體土地的管制權(quán)與征收征用權(quán)。之所以說(shuō)它是異化的，是因?yàn)樗倪\(yùn)作過(guò)程往往不能真正體現(xiàn)集體成員的意志，而是被村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)次級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織等機(jī)構(gòu)的干部操縱。

      農(nóng)村集體土地的管制權(quán)主要表現(xiàn)為政府對(duì)集體土地利用或處分行為的審批權(quán)。按照我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，但需要報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。按照我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織將其土地提供給其成員或其所設(shè)立的企事業(yè)單位用于非農(nóng)建設(shè)，需要縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，在實(shí)踐中還需要先由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的審批。集體經(jīng)濟(jì)組織不得直接將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，只能將集體土地征收為國(guó)有土地再出讓?zhuān)r(nóng)民集體不能從中獲得真正意義上的土地收益。

      依照我國(guó)《物權(quán)法》第42、44條的規(guī)定，國(guó)家出于公共利益的需要可以對(duì)集體土地實(shí)行征收或征用（在以往我國(guó)的法律文本中,二者統(tǒng)稱(chēng)為“征用”,但2004年3月新修訂的《憲法》對(duì)征收與征用作了區(qū)分, 2007年制定的《物權(quán)法》沿用了這種區(qū)分。）。從表面上看，這樣的規(guī)定似乎沒(méi)什么問(wèn)題，幾乎在任何一個(gè)國(guó)家，政府出于公共利益的需要都有權(quán)征收或征用土地。然而，近年來(lái)我國(guó)的實(shí)踐表明，地方政府經(jīng)常濫用對(duì)集體土地的征收征用權(quán)。由于征收、征用的程序缺乏周全的設(shè)計(jì)，地方政府總是任意地?cái)U(kuò)張征收征用權(quán)，就連房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、建造休閑娛樂(lè)場(chǎng)所等都能被視為出于公共利益需要從而征收農(nóng)村集體土地，導(dǎo)致農(nóng)村土地大量流失。這種欠缺制度的有效約束從而普遍被濫用的征地權(quán)顯然是國(guó)家公權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體土地的過(guò)度控制。在《物權(quán)法》的起草過(guò)程中，民法學(xué)界曾強(qiáng)烈呼吁構(gòu)建完備的征收制度對(duì)政府的征地權(quán)進(jìn)行規(guī)制，但《物權(quán)法》對(duì)此所作的努力卻相當(dāng)有限，只有兩個(gè)條款作了比較籠統(tǒng)的規(guī)定。

      在私法上，所有權(quán)包含占有、使用、收益、處分以及物權(quán)請(qǐng)求權(quán)等權(quán)能。我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不完全具備這些權(quán)能。行政機(jī)關(guān)對(duì)集體土地的管制損害了集體土地所有權(quán)的處分與收益權(quán)能，對(duì)集體土地的過(guò)度征收與征用直接危及集體土地所有權(quán)的存續(xù)。顯然，在當(dāng)前農(nóng)村，被國(guó)家公權(quán)力過(guò)度控制的集體土地所有權(quán)的權(quán)能是殘缺不全的。從上個(gè)世紀(jì)初開(kāi)始，我國(guó)的國(guó)家公權(quán)力逐漸向鄉(xiāng)村社會(huì)灌輸。上個(gè)世紀(jì)50年代之后，經(jīng)過(guò)數(shù)次 政治 運(yùn)動(dòng)，這種權(quán)力灌輸達(dá)到空前的程度。[7]110最近十幾年來(lái)國(guó)家提倡村民自治，國(guó)家公權(quán)力逐步退出鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，然而，在退卻的過(guò)程

      三、程序建構(gòu)的限度與 農(nóng)村 土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的漸進(jìn)性

      農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)的意義在于，集體成員可以依法定或約定程序以自治的方式對(duì)于集體土地的利用與處分進(jìn)行決策，土地所有權(quán)的行使能夠體現(xiàn)集體成員的意愿而不僅僅是村社干部權(quán)力作用的結(jié)果。按照這種邏輯，只要不與土地公有制相違背，農(nóng)民集體可以自由地進(jìn)行土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國(guó)現(xiàn)行法上關(guān)于農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)(土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓除外)的限制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)取消。按照現(xiàn)行法的規(guī)定，集體土地不能直接出讓給城鎮(zhèn)的單位或個(gè)人用于非農(nóng)建設(shè)，只能提供給鄉(xiāng)村企事業(yè)單位與農(nóng)村居民使用，或者先征為國(guó)有土地再由政府出讓給城鎮(zhèn)的單位或個(gè)人使用；將“四荒”土地發(fā)包給本集體 經(jīng)濟(jì) 組織以外的人，需要報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。這些限制性規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)的干涉，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，導(dǎo)致農(nóng)村地產(chǎn)市場(chǎng)成為一個(gè)封閉的系統(tǒng)，與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場(chǎng)相互隔絕，唯一合法的通道是國(guó)家征收。按照《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，國(guó)家只有出于公共利益的需要才能征收集體土地，如果嚴(yán)格掌握“公共利益”這一標(biāo)準(zhǔn)，興辦 企業(yè) 一般不能認(rèn)定為出于“公共利益的需要”，從而不能征收集體土地，只能通過(guò)二級(jí)地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)已經(jīng)開(kāi)發(fā)利用的土地之使用權(quán)，選擇余地很小，必然妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 。對(duì)此，筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)該嚴(yán)格控制國(guó)家的征收權(quán)，以防止公權(quán)力吞噬私權(quán)利；另一方面應(yīng)該允許農(nóng)民集體在符合土地利用規(guī)劃與耕地保護(hù)國(guó)策的前提下，按照一定的程序?qū)⒔ㄔO(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)，以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求。實(shí)際上，如果不允許農(nóng)民集體直接出讓建設(shè)用地，各類(lèi)企業(yè)也會(huì)以其他方式規(guī)避 法律 ，占用集體土地，因?yàn)槠髽I(yè)用地需求是客觀(guān)存在的。與其如此，還不如允許集體建設(shè)用地直接出讓。近年來(lái)，我國(guó)有些地方已經(jīng)對(duì)集體建設(shè)用地直接出讓進(jìn)行了嘗試，[12]對(duì)于其中的成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行 總結(jié) 推廣。

      至于現(xiàn)行集體土地物權(quán)背負(fù)的保護(hù)耕地、增加國(guó)家財(cái)政收入等政策目標(biāo)可以通過(guò)其他途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于耕地保護(hù)，實(shí)際上我國(guó)目前已經(jīng)有相應(yīng)的法律措施?，F(xiàn)行《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地審批等事項(xiàng)的規(guī)定絕大部分都可以保留。只要嚴(yán)格貫徹，這些規(guī)定足以達(dá)到保護(hù)耕地的目的，沒(méi)必要對(duì)城鄉(xiāng)之間土地物權(quán)的流轉(zhuǎn)施加額外的限制。取消此類(lèi)限制意味著國(guó)家喪失城鄉(xiāng)地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的壟斷地位，從而失去一個(gè)重要的財(cái)政來(lái)源，這筆損失在一定程度上可以通過(guò)稅收得到彌補(bǔ)：農(nóng)民集體將建設(shè)用地出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)，一般都有較大的增值，應(yīng)當(dāng)由出讓人向國(guó)家繳納一定的稅款。國(guó)家可以將所征收的土地增值稅款用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此外還可以借助稅收手段調(diào)節(jié)土地的利用。

      毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)方面的限制應(yīng)當(dāng)解除，但應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，因?yàn)檗r(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的運(yùn)作程序在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)只能發(fā)揮有限的實(shí)效。假如立即完全放開(kāi)土地物權(quán)流轉(zhuǎn)限制，容易導(dǎo)致村社干部操縱“集體”，濫用權(quán)力，損害集體成員的利益。從理論上看，集體是一個(gè)凌駕于其成員之上的超然團(tuán)體，集體土地是各成員公有的財(cái)產(chǎn)，集體有其公共機(jī)關(guān)———成員大會(huì)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。然而，集體需要在鄉(xiāng)土社會(huì)中運(yùn)行，作為集體成員的村民以及村社干部在很大程度上是依循鄉(xiāng)土的差序倫理來(lái)參與集體生活的。村民眼中看到的往往只是其他集體成員與自己的親緣、地緣以及交情上的差等關(guān)系。選舉村社干部時(shí)，村民們傾向于將選票投給與自己關(guān)系近的人，以便于進(jìn)行互惠的利益交換。在集體土地所有權(quán)的運(yùn)作過(guò)程中，村民也傾向于利用他們與掌握權(quán)力資源的村社干部之間親疏不等的關(guān)系，依據(jù)互惠的原則獲取份額不等的隱性利益。即使集體土地所有權(quán)的運(yùn)作程序設(shè)計(jì)得很完備，讓集體成員有充分的機(jī)會(huì)參與集體決策的形成，那些意圖從財(cái)產(chǎn)處分中獲取利益的村社干部或利害關(guān)系人也會(huì)設(shè)法利用其與某些集體成員之間差序的互惠關(guān)系贏(yíng)得他們的支持。這種以互惠方式換來(lái)的支持如果具備一定的穩(wěn)定性就會(huì)形成一種社會(huì)性的權(quán)力資源。集體土地所有權(quán)將會(huì)由于此種權(quán)力的侵蝕而在一定程度上被無(wú)形地消解。

      按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯的看法，制度變遷與社會(huì)行動(dòng)者的觀(guān)念形態(tài)有莫大的關(guān)系，如果社會(huì)行動(dòng)者的觀(guān)念形態(tài)與制度變革的理想相契合，變革的成本將大幅下降。[13]57在當(dāng)下我國(guó)土地制度創(chuàng)新上，包括土地執(zhí)法部門(mén)、立法部門(mén)以及土地權(quán)利人在內(nèi)的所有社會(huì)行動(dòng)者的觀(guān)念形態(tài)都需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)型過(guò)程。鄧正來(lái)先生認(rèn)為，處于轉(zhuǎn)型期的 中國(guó) 社會(huì)有三種知識(shí)系統(tǒng)，即以中國(guó)差等結(jié)構(gòu)為依歸的文化傳統(tǒng)，以全權(quán)國(guó)家為核心的新傳統(tǒng)和百年來(lái)因變革而傳入的西方文化傳統(tǒng)。[14]3當(dāng)前，我國(guó)的土地執(zhí)法部門(mén)、立法部門(mén)與土地權(quán)利人的觀(guān)念形態(tài)基本上屬于其中的第一種與第二種文化傳統(tǒng)，而法學(xué)界的主流觀(guān)念形態(tài)則屬于第三種文化傳統(tǒng)。法律 現(xiàn)代 化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求社會(huì)行動(dòng)者更多地肯認(rèn)、接受第三種文化傳統(tǒng)，但現(xiàn)實(shí)地說(shuō)，不可能全盤(pán)接受第三種，并且完全拋棄前兩種。美國(guó)學(xué)者埃爾曼認(rèn)為，所有文化類(lèi)型都必然是 歷史 的和漸進(jìn)的，一經(jīng)確立，它們便能長(zhǎng)久地存在，直到其起源時(shí)的特殊社會(huì)條件消失之后。[15]10事實(shí)的確如此。文化傳統(tǒng)是一種群體記憶，要使該群體忘卻在其頭腦中積淀了幾十年、幾百年甚至幾千年的思想信念，就必須對(duì)其進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的啟蒙與教化，同時(shí)還要通過(guò)科技與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變其生活場(chǎng)景。這意味著文化傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)型或者在本文的研究題域中土地制度創(chuàng)新的社會(huì)行動(dòng)者之觀(guān)念轉(zhuǎn)型需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的進(jìn)度應(yīng)當(dāng)與此種觀(guān)念轉(zhuǎn)型的進(jìn)度保持協(xié)調(diào)，因?yàn)椤爱?dāng)法律規(guī)定和根深蒂固的態(tài)度及信念之間展現(xiàn)鴻溝時(shí)，法律就不能改變?nèi)藗兊男袨椤薄15]241

      總之，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)與農(nóng)民的法觀(guān)念等因素的制約決定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)程序建構(gòu)只能產(chǎn)生有限的實(shí)效，僅憑制度文本上的程序設(shè)計(jì)不可能完全治愈農(nóng)村集體土地所有權(quán)的痼疾，因?yàn)槌绦蛐砸?guī)范的欠缺只不過(guò)是諸多病因中的一種而已。與此相應(yīng)，農(nóng)村土地物權(quán)流轉(zhuǎn)制度只能采用漸進(jìn)式的變革模式。只有當(dāng)廣大農(nóng)民具備必要的私權(quán)意識(shí)、法治觀(guān)念與足夠的公共參與能力，能夠在公共場(chǎng)合依照既定的程序恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)其利益訴求并且平等地進(jìn)行商談、論辯時(shí)，集體土地所有權(quán)的運(yùn)作程序才能產(chǎn)生預(yù)期的效果，才能真正體現(xiàn)集體成員的共同意志。此時(shí)方可賦予農(nóng)民集體完全的自治權(quán)，而在此之前關(guān)于集體土地處分上的限制還需要部分地予以保留。制度變革的壓力需要時(shí)間來(lái)承載，任何操之過(guò)急的激進(jìn)式變革行動(dòng)必然導(dǎo)致變革預(yù)期的落空，甚至還會(huì)產(chǎn)生諸多負(fù)面效應(yīng)。對(duì)于涉及億萬(wàn)農(nóng)民切身利益的農(nóng)村土地物權(quán)制度的變革而言，尤其如此，漸進(jìn)式的變革模式是必然選擇。

注釋:

第3篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地權(quán)利；農(nóng)地征收；征收權(quán)；征收補(bǔ)償

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2012）04-0021-03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)地的非農(nóng)化成為不可回避的問(wèn)題。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，農(nóng)村集體土地只有經(jīng)征收為國(guó)家所有后方可在土地一級(jí)市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓。一方面，國(guó)家對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷為地方政府帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益，在利益的驅(qū)使下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被大規(guī)模征收；另一方面，被征地農(nóng)民卻沒(méi)有得到足夠補(bǔ)償，國(guó)家與農(nóng)民的沖突不斷，成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素。筆者認(rèn)為，建立解決此問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，必須引入農(nóng)地發(fā)展權(quán)，并以此為基礎(chǔ)對(duì)我國(guó)農(nóng)地征收立法予以全面檢討與完善。

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)及其歸屬

1.農(nóng)地發(fā)展權(quán)的概念及與其他土地權(quán)利的關(guān)系。農(nóng)地發(fā)展權(quán)源于土地發(fā)展權(quán)，而土地發(fā)展權(quán)實(shí)際上受到采礦權(quán)可以與土地所有權(quán)分離而單獨(dú)出讓和支配的啟發(fā)。從最原始的、絕對(duì)的、排他的個(gè)人所有權(quán)到共有權(quán)、法人所有權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)、采礦權(quán)、空間權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)體系不斷演進(jìn)。土地發(fā)展權(quán)有廣義和狹義之分，分歧在于發(fā)展權(quán)客體的差異。廣義上的土地發(fā)展權(quán)是指變更土地用途和改變土地利用集約度之權(quán)，如果只涉及土地用途改變帶來(lái)的利益則為狹義上的土地發(fā)展權(quán)，其又可分為農(nóng)地發(fā)展權(quán)和市地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指土地用途從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用途使用之權(quán)。在我國(guó)，它包括兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是農(nóng)用地通過(guò)征收成為國(guó)有建設(shè)用地的權(quán)利，第二個(gè)方面是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)體系的重要內(nèi)容，與其他土地權(quán)利之間存在密切關(guān)系：第一，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系。土地所有權(quán)是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)地享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)能?，F(xiàn)代物權(quán)法較為重視用益物權(quán)的地位和作用，將土地開(kāi)發(fā)利用而產(chǎn)生的發(fā)展性利益單獨(dú)抽象出來(lái)，作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利客體予以保護(hù)，是土地所有權(quán)發(fā)展的必然結(jié)果。[1]我國(guó)現(xiàn)行的土地法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地權(quán)利的規(guī)定僅限于靜態(tài)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定，缺乏動(dòng)態(tài)權(quán)利的內(nèi)容，而現(xiàn)代土地權(quán)利發(fā)展的動(dòng)向之一，便是權(quán)利重心從靜態(tài)權(quán)利向動(dòng)態(tài)權(quán)利的轉(zhuǎn)化。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)置不僅不與現(xiàn)有的土地所有權(quán)制度相沖突，反而彌補(bǔ)了現(xiàn)有土地所有權(quán)制度不能涵蓋動(dòng)態(tài)利益的不足。第二，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系。土地使用權(quán)屬于土地所有權(quán)的一項(xiàng)基本權(quán)能，按照我國(guó)現(xiàn)行的土地法律法規(guī)，使用權(quán)是為所有人之外的其他人使用土地而設(shè)定，使得土地使用權(quán)成為與土地所有權(quán)并列的一項(xiàng)權(quán)利。[2]土地使用權(quán)包括占有、使用、收益和部分處分的權(quán)能。農(nóng)地發(fā)展權(quán)本應(yīng)為使用權(quán)的應(yīng)有之意，但是法律法規(guī)將土地使用權(quán)限定在靜態(tài)的層面上，即依據(jù)土地原有性質(zhì)的利用或約定方式的使用。由此可見(jiàn)，土地使用權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在的基礎(chǔ)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地利用方式的改變，同時(shí)也是對(duì)土地使用權(quán)的改變或固定化。第三，農(nóng)地發(fā)展權(quán)與空間權(quán)的關(guān)系?？臻g權(quán)是權(quán)利人對(duì)地表以下或以上一定空間范圍所享有的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)容是改變農(nóng)地的用途，是一種動(dòng)態(tài)的權(quán)利，而空間權(quán)的內(nèi)容是地表以上或以下一定空間范圍的權(quán)利，通常包括空間所有權(quán)和空間使用權(quán)，是一種靜態(tài)的權(quán)利。二者的目的都是對(duì)土地利用限制，不同之處在于農(nóng)地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地用途的限制，以調(diào)整土地利用動(dòng)態(tài)法律關(guān)系、促進(jìn)土地規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而空間權(quán)是對(duì)土地范圍的限制，調(diào)整土地立體開(kāi)發(fā)利用法律關(guān)系，增加土地的利用效率。

2.農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬的爭(zhēng)論及論證。關(guān)于我國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬，主要有三種觀(guān)點(diǎn)。第一種觀(guān)點(diǎn)主張發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，使用者若要進(jìn)行開(kāi)發(fā)必須先向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)，[3]類(lèi)似英國(guó)模式。農(nóng)地發(fā)展權(quán)國(guó)有化是指將土地未來(lái)的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益與處分之權(quán)，任何人想變更土地用途，在實(shí)行開(kāi)發(fā)前，必須先向國(guó)家申請(qǐng)，并向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)。這種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值來(lái)源，應(yīng)該奉行“漲價(jià)歸公”。“漲價(jià)歸公”的主要依據(jù)是貢獻(xiàn)原則，即在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，誰(shuí)做出貢獻(xiàn)，誰(shuí)獲利。[4]被征農(nóng)地價(jià)格的提升主要是由于城市化發(fā)展，農(nóng)民集體對(duì)漲價(jià)的貢獻(xiàn)微乎其微。我們則認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)按照“貢獻(xiàn)原則”，歸國(guó)家所有貌似合理，值得商榷。“漲價(jià)歸公”混淆了農(nóng)地增值收益與城市化經(jīng)濟(jì)利益的分享。因?yàn)?，城市化涵蓋整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各組成部分并不存在外部性影響，最終表現(xiàn)為內(nèi)部性收益或成本，就內(nèi)部性收益而言，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各單位應(yīng)分享包括居民生產(chǎn)效率的提高、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)條件的改善、政府財(cái)政收入增加等在內(nèi)全部城市化收益，而不單是農(nóng)地的增值收益。同時(shí)，“漲價(jià)歸公”還混淆了農(nóng)地增值收益的歸屬與分享。農(nóng)地增值收益的歸屬是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性，取決于農(nóng)地收益權(quán)的歸屬。農(nóng)地收益權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，所以農(nóng)地增值收益也應(yīng)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人。而被征農(nóng)地增值收益的分享是政府對(duì)征地活動(dòng)的調(diào)節(jié)，具有行政屬性。雖然政府在城市化過(guò)程中有權(quán)分享被征農(nóng)地的增值收益，但是不代表被征農(nóng)地的增值收益應(yīng)歸政府所有。在我國(guó)，如果繼續(xù)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸為國(guó)有，農(nóng)民和政府因征地所引發(fā)的矛盾也將愈演愈烈。

第二種觀(guān)點(diǎn)主張農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸土地所有者所有，國(guó)家可以向農(nóng)地所有者購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)或者允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以和其他普通商品一樣在市場(chǎng)上自由交易，[5]類(lèi)似美國(guó)模式。從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源來(lái)看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)曾經(jīng)長(zhǎng)期沉睡于農(nóng)地所有權(quán)中，后為調(diào)整農(nóng)地的動(dòng)態(tài)利用利益從所有權(quán)中分離出來(lái)。從這個(gè)意義上講，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人，但是一種權(quán)利的設(shè)立需要考慮到一國(guó)國(guó)情，美國(guó)實(shí)行土地私有制，農(nóng)地歸屬于農(nóng)民個(gè)人所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)從屬于農(nóng)地所有者，具有較大的便利。但是，依據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》等規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，因此依據(jù)該觀(guān)點(diǎn)，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體所有，但是，我國(guó)立法中農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的指向并不明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間也沒(méi)有清晰的界限，并且集體所有權(quán)主體缺乏人格化的代表，導(dǎo)致了集體所有權(quán)主體在事實(shí)上的虛置。在這種情況下，如果將農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)地所有權(quán)人所有，由于主體虛位，農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)際上最后被少數(shù)利益集團(tuán)把持，勢(shì)必產(chǎn)生土地的粗放式經(jīng)營(yíng)、不可避免的權(quán)利尋租，并且使農(nóng)民得不到足夠的補(bǔ)償。

第三種觀(guān)點(diǎn)主張將土地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交給國(guó)家，由國(guó)家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表，地方政府作為國(guó)家人具體行使征地權(quán)，農(nóng)民通過(guò)建立社會(huì)保障機(jī)制的方式參與對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)權(quán)益的分享。[6]這種觀(guān)點(diǎn)似乎考慮到了多方的利益，卻隱含了眾多模糊不清之處，例如農(nóng)地發(fā)展權(quán)的決策權(quán)交于國(guó)家是什么意思？由國(guó)家作為農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體代表和農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家所有，有什么區(qū)別？農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制怎么建立？

總之，我們主張，農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸承包該農(nóng)地的農(nóng)民所有。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地使用權(quán)的一種，具有準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)民是集體土地的真正使用者及土地發(fā)展行為的真正責(zé)任人和后果的真正承擔(dān)者，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民在一定程度上擴(kuò)大了農(nóng)民對(duì)集體土地的處分權(quán)能，能夠真正起到對(duì)權(quán)利人行為的正向激勵(lì)作用，有利于配合《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施而長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民向土地投資。農(nóng)地不僅是農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，還承擔(dān)著農(nóng)村的社會(huì)保障職能，農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民，才能讓農(nóng)民真正享受到土地增值的收益，從而提高農(nóng)地征收的成本，抑制不合理的農(nóng)地征收行為。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收權(quán)限制

在我國(guó)，由于欠缺農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度，農(nóng)地集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)地流轉(zhuǎn)又過(guò)度依賴(lài)于國(guó)家對(duì)土地用途的管制和對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，以致國(guó)家對(duì)農(nóng)地增值收益享有巨大的權(quán)力。在我國(guó)財(cái)政體制下，基層政府特別是工業(yè)化程度低的地方政府，往往存在巨大的財(cái)政虧空，而對(duì)地方政府而言，農(nóng)地征收成本低，收益大，從中得到大量的土地出讓金，是彌補(bǔ)財(cái)政虧空最快捷的方法。地方政府為收取農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，擴(kuò)張當(dāng)?shù)刎?cái)政，積極進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”。同時(shí)，土地作為日益稀缺的資源，價(jià)值被逐步推高。政府可以采取劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等方式將土地交付給用地單位使用，每種方式的成本存在較大區(qū)別。而掌管土地審批事宜的官員對(duì)方式的選擇享有很大的自由裁量權(quán)，用地單位為求以最低成本得到土地，紛紛與相關(guān)負(fù)責(zé)官員勾結(jié)，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”行為屢屢發(fā)生。因此，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)對(duì)農(nóng)地征收權(quán)設(shè)定目的限制與程序限制。

1.農(nóng)地征收權(quán)的目的限制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有土地實(shí)行征收?！奔磭?guó)家征收土地只能以滿(mǎn)足“公共利益”為目的。西方國(guó)家通常將“公共利益”的范圍界定為國(guó)防、環(huán)保、公共場(chǎng)所等方面，但我國(guó)法律并未對(duì)“公共利益”作明確的規(guī)定。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)地只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收才能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)，當(dāng)建設(shè)用地需求上升時(shí)，國(guó)家只能通過(guò)農(nóng)地征收這唯一的制度安排來(lái)滿(mǎn)足，以致實(shí)際操作中將“公共利益”擴(kuò)展到國(guó)家一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍，征地范圍難以控制。我們認(rèn)為，為了解決我國(guó)征地范圍過(guò)寬的問(wèn)題，必須清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”組成的，公共是利益的主體而利益才是真正的內(nèi)容。公共利益概念的最大特點(diǎn)在于它的不確定性，包括利益內(nèi)容的不確定性和受益對(duì)象的不確定性?xún)蓚€(gè)方面。利益內(nèi)容的不確定性是指利益的價(jià)值受到利益主體和當(dāng)時(shí)的客觀(guān)事實(shí)左右；受益對(duì)象的不確定性在于公共利益的享有者范圍不同。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下方面：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其他公認(rèn)的或法院裁定的公共利益用地。即使是為了公共利益的需要，也要經(jīng)過(guò)農(nóng)地所有者和使用者多次洽談，征收只能作為最后的不得已而為之的手段。如德國(guó)規(guī)定，除非公共福利之需，且經(jīng)與擬征收土地所有權(quán)人多次協(xié)商購(gòu)買(mǎi)其土地未果外，不準(zhǔn)輕易動(dòng)用征地權(quán)。[7]

在嚴(yán)格區(qū)分公共利益用地和非公共利益用地的基礎(chǔ)上，對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和企業(yè)用地等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，應(yīng)允許農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)，通過(guò)開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民的談判來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的和平開(kāi)發(fā)。在我國(guó)，土地利用規(guī)劃中所有待開(kāi)發(fā)的農(nóng)地都享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。通過(guò)設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，可以在法律中規(guī)定，允許非基于公共利益的用地單位在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，一并獲得該土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。在政府部門(mén)按照土地利用規(guī)劃批準(zhǔn)待轉(zhuǎn)用農(nóng)地可以轉(zhuǎn)用后，由建設(shè)用地者參照建設(shè)用地和農(nóng)用地的市場(chǎng)差價(jià)，直接向擁有待轉(zhuǎn)用農(nóng)用地發(fā)展權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)。建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，可以用市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)城市化進(jìn)程對(duì)征地的占用，達(dá)到資源的最優(yōu)化配置。這樣做，將基于非公共利益征地中農(nóng)地發(fā)展權(quán)的利益考慮進(jìn)來(lái)，增加征地成本的同時(shí)增加了農(nóng)民的收益，不僅遏制了城郊農(nóng)地征用失控的趨勢(shì)，并且保證了失地農(nóng)民的正當(dāng)利益。

2.農(nóng)地征收權(quán)的程序限制。按照我國(guó)《土地管理法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，我國(guó)征收土地的審批程序?yàn)椋河玫卣咛岢錾暾?qǐng)，政府審查和批準(zhǔn)，公告和登記，征地補(bǔ)償。雖然《土地管理法》第48條也規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但主要還是強(qiáng)調(diào)行政主體征地權(quán)的行使，而忽視農(nóng)地征收過(guò)程中有關(guān)監(jiān)督作用的程序。由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失及集體所有權(quán)主體缺失，農(nóng)民不享有農(nóng)地的增值收益，農(nóng)民缺乏參與征地談判的積極性，導(dǎo)致“權(quán)力尋租”泛濫。并且，對(duì)征地過(guò)程的全程管理和反饋機(jī)制沒(méi)有建立，個(gè)別利益主體實(shí)際上是在沒(méi)有任何監(jiān)督的情況下與國(guó)家或用地單位進(jìn)行談判，而應(yīng)受補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民卻不能以獨(dú)立的權(quán)利主體身份參與到征地協(xié)商談判中去。

“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)?！痹谵r(nóng)地征收過(guò)程中，應(yīng)確保征收過(guò)程的透明度，切實(shí)保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利：知情權(quán)是指政府部門(mén)在征地報(bào)批前，應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及安置辦法等，書(shū)面告知被征收土地的每一個(gè)農(nóng)戶(hù)；參與權(quán)指農(nóng)民有權(quán)參與擬征收土地賠償標(biāo)準(zhǔn)的決策，有權(quán)要求政府部門(mén)組織聽(tīng)證等；救濟(jì)權(quán)則是指當(dāng)在征地過(guò)程中，農(nóng)民合法權(quán)利遭到侵犯時(shí)，農(nóng)民有權(quán)并且能夠得到公平的裁決。因此，基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的農(nóng)地征收程序應(yīng)當(dāng)如下：（1）預(yù)先通告；（2）政府對(duì)被征收農(nóng)地進(jìn)行評(píng)估；（3）向被征收方送交評(píng)估報(bào)告并提出補(bǔ)償金的初次要約，被征收方可以提出反要約；（4）召開(kāi)公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)說(shuō)明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對(duì)政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提前訴訟；（5）如果政府和被征收方在補(bǔ)償數(shù)額上無(wú)法達(dá)成協(xié)議，則應(yīng)交由法定的有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)估價(jià)；（7）雙方最后一次進(jìn)行補(bǔ)償金的平等協(xié)商；（8）如果雙方不能達(dá)成一致，則按照法定機(jī)構(gòu)的估價(jià)為準(zhǔn)；（9）協(xié)議生效后，政府在一定期限內(nèi)支付農(nóng)地征收補(bǔ)償金并取得被征收的土地。

三、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地征收補(bǔ)償

農(nóng)地征收是私權(quán)利割讓給公權(quán)利，引起土地產(chǎn)權(quán)永久性變化。為了公共利益的需要，國(guó)家公權(quán)力對(duì)私權(quán)利予以強(qiáng)制雖然是必要的，但是這種強(qiáng)制也必須建立在法律的約束和對(duì)私權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)上。農(nóng)民享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，在政府征收農(nóng)地的過(guò)程中，農(nóng)民享有獨(dú)立的因農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地而形成的增值收益。國(guó)家因公共利益征收農(nóng)地，必須向農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地發(fā)展權(quán)或在補(bǔ)償中增加農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益，并在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

1.農(nóng)地征收補(bǔ)償原則。雖然2004年修訂的《憲法》第13條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但是并沒(méi)有明確征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。這種制度的缺失導(dǎo)致在征地補(bǔ)償中行政機(jī)關(guān)享有較大的自由裁量權(quán)，征收行為缺乏法律上的約束，征收標(biāo)準(zhǔn)的不確定性使公民的合法權(quán)益無(wú)法得到保證。因此要完善農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償制度，必須先確定征地的補(bǔ)償原則。對(duì)征地的補(bǔ)償原則，存在不同認(rèn)識(shí)：完全補(bǔ)償原則認(rèn)為補(bǔ)償不應(yīng)該限于征收的客體，而且應(yīng)該包括與該客體具有直接或間接關(guān)系的經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益；不完全補(bǔ)償原則認(rèn)為補(bǔ)償應(yīng)該基于公共利益而限于被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值而不能延伸到難以量化的其他利益；相當(dāng)補(bǔ)償原則認(rèn)為應(yīng)該視情況分別采用完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者不完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；生存權(quán)補(bǔ)償原則則主要考慮到除了補(bǔ)償被征收財(cái)產(chǎn)的價(jià)值以外還要給予被征收人必要的保證其基本生活的補(bǔ)償。我們認(rèn)為，我國(guó)法律對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定應(yīng)該以完全補(bǔ)償為原則，即除了對(duì)被征收土地本身具有的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償外，還須補(bǔ)償因轉(zhuǎn)化土地用途而形成的農(nóng)地發(fā)展權(quán)利益等，同時(shí)輔以生存權(quán)補(bǔ)償原則，從而保障被征地農(nóng)民的生活不低于最低水平。

2.農(nóng)地征收中增值收益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，且它們是按照一個(gè)相對(duì)固定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算。然而，這種補(bǔ)償方式只是對(duì)土地原有用途的補(bǔ)償，沒(méi)有考慮到農(nóng)地轉(zhuǎn)非后土地的增值收益。按照我國(guó)對(duì)被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)目偤瓦h(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)的土地價(jià)值，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)欠缺公平，更何況本來(lái)很少的補(bǔ)償費(fèi)大多被層層盤(pán)剝，農(nóng)民實(shí)際能夠拿到的比法律規(guī)定的還要少。對(duì)被征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要有兩種計(jì)算方法，一種是按照城郊土地的市值計(jì)算，一種是按照農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益計(jì)算。對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償，無(wú)疑應(yīng)該包括農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益這一部分，所謂的提高農(nóng)地征收標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)主要就是增加對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。我們認(rèn)為，應(yīng)在建立農(nóng)地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)可以在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)，根據(jù)土地市場(chǎng)的供給需求，最終確定農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)格。這個(gè)價(jià)格不僅可用于非公共利益的用地單位與農(nóng)民之間，還可作為政府為公共利益征收土地時(shí)的重要參考。由于土地的增值是全社會(huì)共同貢獻(xiàn)的結(jié)果，在城市化過(guò)程中，政府發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，改善了城市周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，會(huì)對(duì)城市周邊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重要的正外部性。農(nóng)地價(jià)格上漲正是這種正外部性在被征農(nóng)地上的表現(xiàn)。[8]所以政府可以以征地活動(dòng)干預(yù)者的身份，通過(guò)土地增值稅的方式，分享被征農(nóng)地的增值收益，只是這種分享的比例需要法律的明確規(guī)定。農(nóng)民最終得到的征地補(bǔ)償應(yīng)該是小于市場(chǎng)上的市地價(jià)格，遠(yuǎn)大于農(nóng)地給農(nóng)民提供的平均收益。

四、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)歷了30多年的歷程，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了巨大的成就，然而我國(guó)的法制建設(shè)卻沒(méi)有完全跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)奏，甚至在某些基礎(chǔ)權(quán)利體系中仍然存在欠缺，不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。他山之石可以攻玉，農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度已被許多國(guó)家普遍接受，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地發(fā)展權(quán)引入土地權(quán)利體系并賦予它在市場(chǎng)上自由轉(zhuǎn)讓的特性，使得農(nóng)民在農(nóng)地征收中增加補(bǔ)償內(nèi)容，同時(shí)提高政府征地的成本，從而通過(guò)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)來(lái)限制非公共利益征地的數(shù)量，化解當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中因農(nóng)地征收而導(dǎo)致國(guó)家與農(nóng)民間日益尖銳的矛盾，實(shí)現(xiàn)征地過(guò)程的法制化、合理化。

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第4篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文

事實(shí)上，我國(guó)征地制度包含的不僅是民法意義上所有權(quán)的變動(dòng)，整體效益、實(shí)質(zhì)公平等公共政策的考量也都蘊(yùn)涵其中。這是因?yàn)椋阂环矫娆F(xiàn)階段我國(guó)集體土地受到國(guó)家嚴(yán)格的用途管制，政府對(duì)建設(shè)用地實(shí)行壟斷供應(yīng);同時(shí)，集體土地所有權(quán)不完整、不真實(shí)。因此，規(guī)定只有基于嚴(yán)格的“公共利益”目的才可征收農(nóng)民集體土地脫離現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也不具有理論上的合理性。另一方面，現(xiàn)階段我國(guó)的集體土地不可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的自由流轉(zhuǎn)，因此，被征地農(nóng)民也不可能完全依西方的征地理論按市場(chǎng)價(jià)獲得補(bǔ)償。這一問(wèn)題的解決涉及整個(gè)社會(huì)的宏觀(guān)利益格局包括城市與鄉(xiāng)村、近郊與遠(yuǎn)郊及產(chǎn)業(yè)政策方面的調(diào)整與平衡。其解決既需要依托政府，又需要以社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制制約政府;既需要政府整體性向農(nóng)民讓利，又需要農(nóng)民和其他社會(huì)成員轉(zhuǎn)變觀(guān)念，抑制極端個(gè)體利益膨脹傾向，服從政府的合理安排。

不界分“公共利益”與“非公共利益”具正當(dāng)性和合理性

不界分“公共利益”與“非公共利益”的征地制度有其深刻的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)根源，從實(shí)質(zhì)公平、分配正義的角度看，有其歷史與現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性、合理性。

西方國(guó)家的私人土地權(quán)利制度有深厚的歷史基礎(chǔ)。在這些國(guó)度里，土地利益的初始分配早已完成，公與私、私與私甚至公與公之間的利益界限非常清楚。在這一前提下，國(guó)家征收私人土地制度具有利益“二次調(diào)整”的性質(zhì)，因此必然受限于公共目的性和給予私人市場(chǎng)化補(bǔ)償。而我國(guó)目前在土地所有權(quán)領(lǐng)域并沒(méi)有私有化制度，土地利益的初始分配尚未完成，公與私、私與私、公與公之間的利益界限并不十分清楚。在這一前提下，國(guó)家征收集體土地制度具有利益“一次調(diào)整”即初始分配的性質(zhì)。

然而，在我國(guó)，并不能基于某個(gè)主體(不限于農(nóng)民集體) 對(duì)土地實(shí)際占有，即認(rèn)定其對(duì)土地有控制力，進(jìn)而享有該宗土地上的全部或大部分利益。而且，這種“產(chǎn)權(quán)不清”并未隨著一些在法律上具有形式意義的權(quán)證的頒發(fā)而徹底改變，人們對(duì)權(quán)證所記載的權(quán)利內(nèi)容仍存在不一致的認(rèn)識(shí)。

由于國(guó)家土地所有權(quán)相對(duì)于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的“上級(jí)所有權(quán)”性質(zhì)，致使后者不是一項(xiàng)真正意義上的所有權(quán)，而是農(nóng)民集體相對(duì)于國(guó)家的“大使用權(quán)”。因土地流轉(zhuǎn)的受限性，在土地未被征收時(shí)農(nóng)民集體對(duì)土地也不享有完全的“市場(chǎng)化利益”，而是一種在用途管制下的用益權(quán)。如果說(shuō)制度的合理性在于對(duì)正當(dāng)利益延續(xù)性的承認(rèn)，那么某一特定的農(nóng)民集體作為獨(dú)立的利益訴求主體，其在土地被征收之前不曾享有的利益，怎么能奢求在土地被征時(shí)過(guò)分溢價(jià)獲取呢？君不見(jiàn)，在征地的實(shí)踐中，有些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織漫天要價(jià)，致使其成員集體性暴富，衍生了新一代城市貴族。

如果將“非公共利益”的征地改為由農(nóng)民集體與用地者直接進(jìn)行民間土地交易，不利于實(shí)質(zhì)公平――分配正義的實(shí)現(xiàn):第一，使一部分生活在城市近郊區(qū)的農(nóng)民不正當(dāng)?shù)卣加袊?guó)家及社會(huì)巨額投入改造區(qū)域環(huán)境形成的土地溢價(jià)，導(dǎo)致國(guó)家及社會(huì)的巨額資金無(wú)法形成有效循環(huán)，區(qū)域性房地產(chǎn)價(jià)格飆升。第二，導(dǎo)致不同區(qū)域或地塊的被征地農(nóng)民實(shí)際利益差距急劇拉大，特別是導(dǎo)致因公益目的而被國(guó)家強(qiáng)制征地的農(nóng)民集體，與因經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)而被征地的農(nóng)民集體得到的補(bǔ)償形成天壤之別:一部分農(nóng)民赤貧，一部分農(nóng)民暴富，顯然違背分配的正義。當(dāng)我們聽(tīng)到人們經(jīng)常性地抱怨因公益目的而被國(guó)家強(qiáng)制征地的農(nóng)民集體得到的補(bǔ)償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的所謂“市場(chǎng)價(jià)格”，無(wú)以為失地農(nóng)民建立起有效的生存保障機(jī)制，而國(guó)家財(cái)政也確實(shí)無(wú)力向失地農(nóng)民給付更高的補(bǔ)償金額時(shí)，我們?yōu)槭裁床辉O(shè)問(wèn)一下:這筆社會(huì)財(cái)富被誰(shuí)不正當(dāng)?shù)卣加辛四兀?答案雖不是唯一的，但那些因經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)而被征地的農(nóng)民集體已取得的利益卻應(yīng)受到質(zhì)疑。

政府―社會(huì)聯(lián)動(dòng)新模式構(gòu)想

需要什么樣的政府，同時(shí)怎樣來(lái)限制政府：將政府與被征地農(nóng)民集體作為最基本的關(guān)系范疇， 阻卻用地者與被征地農(nóng)民集體在法律上直接的利益聯(lián)系筆者基于整體效率、實(shí)質(zhì)公平、分配正義的考量，反對(duì)將政府征地的目的嚴(yán)格限定為“公共利益”，主張政府管得相對(duì)多一點(diǎn)，因?yàn)檎趯?shí)現(xiàn)分配正義方面具有不可替代的作用。因?yàn)檗r(nóng)民集體對(duì)土地并不擁有完整的被塑造好的民法上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)――私權(quán)，因而其不能對(duì)抗政府的強(qiáng)制征收。筆者認(rèn)為，政府實(shí)施征地不必界分公益目的與非公益目的，所有的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)需要使用集體土地的都必須先依法征為國(guó)有并一并納入土地有形市場(chǎng)，再由國(guó)家出讓或劃撥給用地者，杜絕用地者與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織直接協(xié)商，最后由國(guó)家統(tǒng)一對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

仔細(xì)分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn)：不界分“公共利益”與“非公共利益”的征地制度，并非不具有合理性、正當(dāng)性，而是不具有系統(tǒng)性與自恰性，特別是政府在其中定位不準(zhǔn)、作用不明。具體表現(xiàn)為: (1) 一方面征地依托于政府公權(quán)力的行使，具有強(qiáng)制性，國(guó)家和地方制定統(tǒng)一的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，本應(yīng)嚴(yán)格按法定程序，依據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置;另一方面，為避免社會(huì)矛盾激化，又允許征地單位與農(nóng)民就補(bǔ)償安置費(fèi)用另行協(xié)商并簽訂協(xié)議，致使農(nóng)民對(duì)土地利益的期望值不斷高漲，法定標(biāo)準(zhǔn)被擱置，征地費(fèi)用不斷攀升，若協(xié)商不果強(qiáng)制征收阻力強(qiáng)大，即便是符合狹義“公共利益”的國(guó)家重點(diǎn)工程，在征地中若不支付高于法定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償安置費(fèi)也往往難以順利實(shí)施。(2) 一方面征地強(qiáng)調(diào)政府在其中的主導(dǎo)與決定作用，賦予政府相當(dāng)大的權(quán)力;另一方面，為淡化甚至規(guī)避政府因此可能承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任，又規(guī)定由用地單位負(fù)責(zé)向被征地農(nóng)民給付補(bǔ)償安置費(fèi)用。本來(lái)，上述規(guī)定僅適用于先征收再由政府劃撥給特定用地單位使用的情形，但在一些因?qū)嵤┥虡I(yè)性開(kāi)發(fā)而由政府先征地再出讓的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，有些地方政府與受讓方也違規(guī)操作，政府僅收取凈土地使用權(quán)出讓金，而由受讓方直接負(fù)責(zé)對(duì)被征地農(nóng)民集體實(shí)施補(bǔ)償安置。因此，在我國(guó)這種由政府居間，由被征地農(nóng)民集體與用地者就征地事宜直接發(fā)生法律關(guān)系的現(xiàn)象極為普遍。而一旦被征地農(nóng)民與用地者就征地事宜發(fā)生糾紛，政府為避免在糾紛中直接承擔(dān)責(zé)任，便將用地者推上前臺(tái)，自己“淡入”幕后，扮演一個(gè)“仲裁人”的角色。這是一個(gè)極其具有“中國(guó)特色”的制度設(shè)計(jì)。這樣，固然減輕了政府機(jī)構(gòu)的壓力，但同時(shí)也無(wú)異于為政府官員的和無(wú)視民眾疾苦提供了一個(gè)合法的借口。政府“淡入”幕后實(shí)質(zhì)上就是以不作為的方式規(guī)避其公共服務(wù)的職責(zé)。事實(shí)上， 無(wú)論何種糾紛，政府無(wú)疑是這些糾紛的始作俑者，應(yīng)當(dāng)在法律上承擔(dān)不可推卸的義務(wù)和責(zé)任。

基于前述對(duì)政府在征地中功能、作用的認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為我國(guó)征地法律制度調(diào)整的基本社會(huì)關(guān)系應(yīng)重新構(gòu)建:將政府與被征地農(nóng)民集體作為最基本的關(guān)系范疇，政府為法律上的征收者，由政府依法定程序?qū)嵤┱魇招袨?，依法定?biāo)準(zhǔn)直接對(duì)被征地農(nóng)民集體實(shí)施補(bǔ)償安置。因此，應(yīng)阻卻用地者與被征地農(nóng)民集體在法律上直接的利益聯(lián)系，以杜絕各種名為征地補(bǔ)償安置而實(shí)為公開(kāi)的或隱蔽的集體土地所有權(quán)或使用權(quán)的交易。

這是一個(gè)強(qiáng)化政府功能、突出政府作用的制度模型。然而，我們又不得不承認(rèn)，決策者個(gè)人利益的約束和集團(tuán)利益的沖突不可避免，政府行為受此影響，尋租、腐敗、權(quán)力濫用與政府行為共生。地方政府存在征地―儲(chǔ)地―出讓的巨大利益動(dòng)機(jī)，這激勵(lì)了地方政府實(shí)施為賣(mài)而買(mǎi)的征地行為。因此，應(yīng)以嚴(yán)格的法律程序和社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的限制。

社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制是一套改變政府決策模式的機(jī)制，即將政府對(duì)公共事務(wù)的決策從封閉的政府內(nèi)部決策轉(zhuǎn)向開(kāi)放的政府外部決策――建立在政務(wù)公開(kāi)基礎(chǔ)上的社會(huì)公眾參與公共決策的機(jī)制。例如，當(dāng)需要確定征地計(jì)劃或是否對(duì)某宗集體土地進(jìn)行征收時(shí)，召開(kāi)由更廣泛的利益相關(guān)者(不僅限于用地者與被征地農(nóng)民集體) 及社會(huì)公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì)，并采用更多樣化的方式聽(tīng)取民聲。它區(qū)別于以市場(chǎng)來(lái)制約政府的個(gè)別的、微觀(guān)的利益調(diào)節(jié)，也不同于建立在分權(quán)基礎(chǔ)上的國(guó)家內(nèi)部制約。它的形態(tài)雖然在我國(guó)還略顯稚嫩，但有理由相信:當(dāng)我們把征地視為一項(xiàng)公共決策時(shí)，它一定是一項(xiàng)祛除現(xiàn)行征地制度的痼疾、阻卻不必要的征地發(fā)生、使政府行為更趨向理性、更趨向于社會(huì)公共利益實(shí)現(xiàn)的有效機(jī)制。

我們需要政府，同時(shí)我們又需要以社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)限制政府。這就是我國(guó)征地中的政府、社會(huì)聯(lián)動(dòng)模式的一種表現(xiàn)形式。

農(nóng)民應(yīng)該得到什么：以政府為主導(dǎo)建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障并兼顧農(nóng)民的發(fā)展，且由政府整體讓利于農(nóng)民集體的

征地補(bǔ)償安置筆者將整體效益、分配正義等價(jià)值內(nèi)置于我國(guó)征地制度，主張政府管得相對(duì)多一點(diǎn)，這樣作為利益?zhèn)€體的農(nóng)民集體處分土地的自由權(quán)及與之相關(guān)的收益權(quán)必定受到抑制。但這絕不意味著實(shí)施征地時(shí)，任何人可以無(wú)視甚至踐踏被征地農(nóng)民的根本利益，相反應(yīng)該從整體上提高被征地農(nóng)民獲得補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)失地農(nóng)民作整體性的利益傾斜。這樣的思路與明確界分“公共利益”與“非公共利益”的思路不同。后者因國(guó)家財(cái)力有限會(huì)導(dǎo)致“公共利益”的征收仍維持較低的法定補(bǔ)償安置水準(zhǔn)。相反，將“非公共利益”的征收改為由農(nóng)民集體與用地者直接進(jìn)行民間土地交易，并開(kāi)放農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后，會(huì)使這部分農(nóng)民的利益膨脹，使一部分農(nóng)民受益，一部分農(nóng)民受損，造成農(nóng)民之間苦樂(lè)不均。

筆者從注重被征地農(nóng)民所獲利益整體公平、整體上提高其待遇的思路出發(fā)，對(duì)征地補(bǔ)償制度提出以下構(gòu)想：

第一，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定思路。仍按原用途進(jìn)行補(bǔ)償（但存在區(qū)域與用途上的差別） ，而不應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償，這是對(duì)農(nóng)民被征地前合法既得利益的承認(rèn)與延續(xù)。其理由以上已經(jīng)論及，我國(guó)集體土地所有權(quán)實(shí)為用途管制下的土地用益權(quán)，我國(guó)沒(méi)有集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，因此沒(méi)有合法的市場(chǎng)價(jià)格作為參照系；集體土地所有權(quán)的不完整性，使其缺乏獲取完整市場(chǎng)對(duì)價(jià)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。就集體所有土地中的農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，有人建議應(yīng)當(dāng)按農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的土地用途予以補(bǔ)償，或者按國(guó)家征地以后再出讓價(jià)作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這種觀(guān)點(diǎn)把社會(huì)性投資所形成的土地增值完全分配在被征地的農(nóng)民集體名下，意味著對(duì)農(nóng)民進(jìn)行超額補(bǔ)償，顯然是不公正的。

第二，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定目標(biāo)。補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定目標(biāo)是失地農(nóng)民的生存保障并適當(dāng)考慮其今后的發(fā)展，而不是單純填補(bǔ)失地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)所受的損害。筆者認(rèn)為，以下重要的一點(diǎn)被許多人忽略了：在我國(guó)，無(wú)論是集體土地所有權(quán)還是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地使用權(quán)，都不是真正或單純意義上的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)，都具有生存權(quán)的屬性，是國(guó)家和社會(huì)提供給農(nóng)民集體或個(gè)體的一種生存保障。當(dāng)發(fā)生征地時(shí)，這種保障的平衡被打破了，必須建立一種新的保障以實(shí)現(xiàn)平衡。集體土地所有權(quán)不是一項(xiàng)真正意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，就不存在對(duì)財(cái)產(chǎn)所受損害之填補(bǔ)。另外，由于部分農(nóng)民具有一定的短視和不理性，因此為失地農(nóng)民提供生存保障并適當(dāng)安排好其今后的發(fā)展，往往比單純填補(bǔ)其土地財(cái)產(chǎn)所受的損害更為重要。

第三，如何從整體上提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。所謂“國(guó)家不與民爭(zhēng)利”，在征地中應(yīng)理解為政府不能僅僅考慮財(cái)政收入的增加或財(cái)政支出的減少，不能以此為目標(biāo)整體性地剝奪農(nóng)民的共同利益，而應(yīng)關(guān)注農(nóng)民的普遍性利益，應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)利益的平衡協(xié)調(diào)。為此，只有打破政府征地后劃撥與出讓兩種供地方式的隔離，徹底實(shí)現(xiàn)兩種供地方式補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，并由政府部分地讓出經(jīng)營(yíng)性土地所獲的收益，才能實(shí)現(xiàn)此平衡協(xié)調(diào)。筆者的具體設(shè)想是:建立區(qū)域性的征地補(bǔ)償基金，由地方人民政府土地管理部門(mén)統(tǒng)籌安排，并從每年收取的土地出讓金中提取相當(dāng)比例劃入該基金，以使農(nóng)民實(shí)際得到的補(bǔ)償安置費(fèi)用有步驟地實(shí)現(xiàn)整體性提高。

第5篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文

建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制首先必須直面泡沫風(fēng)險(xiǎn)，妥善地應(yīng)對(duì)和規(guī)避這一風(fēng)險(xiǎn)。但泡沫不能瞬間刺破，只能因地制宜，通過(guò)科學(xué)合理的房地產(chǎn)稅收政策，逐步將其稀釋、吸收、轉(zhuǎn)化、利用，趨利避害，以完善市場(chǎng)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。

我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)分化嚴(yán)重，一線(xiàn)城市供小于求，二三四線(xiàn)城市供大于求，因此要根據(jù)不同城市不同現(xiàn)狀、特征，量身定做，制定不同的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，設(shè)計(jì)不同的實(shí)施方案。建立長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，要注重在宏觀(guān)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。要綜合運(yùn)用各種手段，對(duì)不同城市進(jìn)行差別化設(shè)計(jì)，在共性中尋求個(gè)性，在個(gè)性中把握共性，雙管齊下，才能真正醫(yī)好房地產(chǎn)市場(chǎng)的“通病”和帶有個(gè)性化特征的不同“癥狀”。其中，完善法律制度、進(jìn)行土地制度改革、設(shè)計(jì)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃、推進(jìn)金融貨幣改革、進(jìn)行綜合稅制改革、開(kāi)放投資渠道等需要國(guó)家在宏觀(guān)層面謀劃調(diào)整。而增加城市土地和住房產(chǎn)品供應(yīng)、房產(chǎn)稅之改革、發(fā)展和穩(wěn)定住房租賃市場(chǎng)等則是地方政府的職責(zé)。以上帶有共性的改革，在全面推進(jìn)有困難的情況下，可以參照上海自貿(mào)區(qū)的做法，選擇一兩個(gè)一線(xiàn)城市賦予其相應(yīng)的職權(quán)，進(jìn)行房地產(chǎn)綜合改革試點(diǎn)。

一、共性問(wèn)題

首先來(lái)探討共性的問(wèn)題。

（一）健全房地產(chǎn)法制是當(dāng)務(wù)之急

要妥善解決房地產(chǎn)問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是要從健全房地產(chǎn)法制開(kāi)始。前十年房地產(chǎn)業(yè)的最大失誤是行政干預(yù)不斷升級(jí)，而相關(guān)的立法舉步不前，錯(cuò)失了建立依法管窺市場(chǎng)的法律制度體系的最佳機(jī)遇期。

解決這些問(wèn)題的唯一辦法是通過(guò)立法，建立房地產(chǎn)法律制度體系，依法調(diào)節(jié)市場(chǎng)，依法管理市場(chǎng)，讓房地產(chǎn)業(yè)在法制的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行。為此，必須通過(guò)立法程序，制定《住宅法》，修訂《城市房地產(chǎn)管理法》、《規(guī)劃法》、《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《征地拆遷辦法》以及與房地產(chǎn)相關(guān)的財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格、建筑、裝飾、建材等方面的法律制度，確立有關(guān)的房地產(chǎn)基本原則：

1.“居者有其屋”的物權(quán)形態(tài)應(yīng)以“住有所居”為主，市場(chǎng)供應(yīng)應(yīng)是“租售并舉”；

2.住房以“居住性為主，投資性為輔”，遏制投機(jī)，暴利獲罪；

3.基本住房需求為“戶(hù)均一套，人均一室”，公布戶(hù)均建筑面積控制標(biāo)準(zhǔn)；

4.有條件的城市允許以休閑養(yǎng)老為主的輔居住，適度放開(kāi)第二居所；

5.市場(chǎng)供應(yīng)以中小戶(hù)型普通住房為主，限制大戶(hù)型和豪宅，保持住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)合理；

6.改進(jìn)對(duì)城市的政績(jī)考核，健全民生建設(shè)指標(biāo)，建成小康社會(huì)，建設(shè)宜居城市及居住區(qū)；

7.建低碳、綠色、環(huán)保、高效、節(jié)能、省地型住宅，提高建筑質(zhì)量，提升城市品味；

8.建立“市場(chǎng)為主，保障為輔”的住房供應(yīng)體制，確立“高端找市場(chǎng)，中端給補(bǔ)貼，低端有保障”的基本政策；

9.確立住房消費(fèi)“自住其力”、住房保障“補(bǔ)人頭為主，補(bǔ)磚頭為輔”等原則，供應(yīng)方式以公租房為主，廉租房為輔；

10.中低收入者通過(guò)獲得住房補(bǔ)貼和金融資助向市場(chǎng)購(gòu)、租房，唯有最低收入者可以獲得全額補(bǔ)貼；

11.改革土地制度，提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證，允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，從根本上遏制土地財(cái)政；

12.改善土地供應(yīng)，保證普通住房用地供給，限制高檔住宅、豪宅、別墅用地；遏制囤地投機(jī)，開(kāi)發(fā)商在受讓土地后一年不開(kāi)發(fā)的征收閑置費(fèi)，兩年不開(kāi)發(fā)的無(wú)償收回；

13.抬高行業(yè)門(mén)檻，優(yōu)勝劣汰，提高行業(yè)集聚度，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，打造百年企業(yè)、品牌企業(yè)，培育品牌產(chǎn)品、傳世產(chǎn)品；

14.將捂盤(pán)惜售、哄抬房?jī)r(jià)、弄虛作假、囤房炒房、簽“陰陽(yáng)合同”、吃差價(jià)等定為投機(jī)行為，將相關(guān)主體逐出市場(chǎng)，嚴(yán)懲不貸；

15.將普通住房與高檔住宅、豪宅、別墅區(qū)別定價(jià)，分開(kāi)統(tǒng)計(jì)，放開(kāi)高端價(jià)格，并通過(guò)定期公布區(qū)位房?jī)r(jià)，建立中低端住房指導(dǎo)價(jià)備案制，超幅度漲價(jià)視作投機(jī)；

16.改革和創(chuàng)新房地產(chǎn)金融，逐步減少房地產(chǎn)對(duì)銀行融資的依賴(lài)，拓展金融產(chǎn)品，擴(kuò)大社會(huì)融資比例。

建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，必須立法先行，通過(guò)法律制度的建設(shè)，長(zhǎng)期、穩(wěn)定地約束各類(lèi)市場(chǎng)主體，規(guī)范房地產(chǎn)的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等所有環(huán)節(jié)，讓所有的法人和自然人都不能逾越法律。消除目前運(yùn)動(dòng)式行政調(diào)控下滋生的各類(lèi)“灰色產(chǎn)業(yè)”、投機(jī)行為、尋租行為。

（二）調(diào)整城鎮(zhèn)化空間布局

在2.0版的城鎮(zhèn)化設(shè)計(jì)中，需要改變攤大餅?zāi)Ｊ?，調(diào)整城鎮(zhèn)化的空間布局。1.0版本的“攤大餅”模式，將基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利、就業(yè)機(jī)會(huì)等優(yōu)勢(shì)資源都集中到個(gè)別大城市，造成了人流也集中到這些地區(qū)，而大城市的資源是有限的，土地是固定的，必然導(dǎo)致資源緊張，房?jī)r(jià)上漲。以人為核心的2.0版的城鎮(zhèn)化設(shè)計(jì)中，要充分發(fā)展三四線(xiàn)城市，在空間上調(diào)節(jié)資源，調(diào)整布局，扶植產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)和宜居生活環(huán)境，提高三四線(xiàn)城市及城鎮(zhèn)綜合承載力，分流涌向大城市的就業(yè)人員，緩解大城市住房供應(yīng)和需求的壓力。

（三）改革金融制度，控制貨幣發(fā)行，拓展民間投資渠道

造成房地產(chǎn)市場(chǎng)供需不平衡的另一個(gè)元兇是貨幣。近十年來(lái)，M2發(fā)行量過(guò)大，4萬(wàn)億資金的投放，加上地方政府的追加，市場(chǎng)上流通的貨幣太多，而百姓投資渠道過(guò)于單一：銀行負(fù)利率、央企等壟斷行業(yè)限制民間資本的進(jìn)入，除了毫無(wú)信心的股市，僅有房地產(chǎn)可以投資，造成了大量熱錢(qián)投入房地產(chǎn)，房?jī)r(jià)推高，資本迅速獲利，從而吸引更多熱錢(qián)的進(jìn)入，導(dǎo)致房?jī)r(jià)如今騎虎難下，溫州等地出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題。

長(zhǎng)效機(jī)制需要改革金融制度，開(kāi)放投資渠道，放開(kāi)對(duì)壟斷領(lǐng)域的投資限制，扶持正常產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為民間資本和何中等收入人群的閑散資金尋找投資渠道，消除城市居民對(duì)房地產(chǎn)投資的過(guò)度依賴(lài)，分流房地產(chǎn)投資客群，降低房地產(chǎn)投資熱度。

（四）改革財(cái)稅制度，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)

高額的土地出讓金是房?jī)r(jià)高位運(yùn)行的直接推手，而出讓金收入幾乎是地方政府賴(lài)以生存的主要收入。建立長(zhǎng)效機(jī)制，必須打破這一依賴(lài)，改革財(cái)稅制度勢(shì)在必行。國(guó)務(wù)院研究中心近日的“383”改革路線(xiàn)圖中，將財(cái)稅問(wèn)題總結(jié)為政府事權(quán)不清、收支結(jié)構(gòu)不合理、地方債風(fēng)險(xiǎn)突出，強(qiáng)調(diào)以?xún)?yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動(dòng)財(cái)力重新配置為重點(diǎn)，啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革。比較理想的改革方式是，事權(quán)上收，財(cái)權(quán)下放，加大地方政府存留比例。根據(jù)中央地方所承擔(dān)的公共服務(wù)職能來(lái)配置事權(quán)財(cái)權(quán)，中央既然將事權(quán)上收就應(yīng)當(dāng)在相應(yīng)領(lǐng)域負(fù)起更大責(zé)任。進(jìn)一步的改革應(yīng)當(dāng)解決省級(jí)以下政府財(cái)權(quán)劃分不明朗的問(wèn)題，讓從中央到地方的各級(jí)政府的支出責(zé)任都明晰化，改變目前各級(jí)政府在教育、醫(yī)療等方面相互推諉責(zé)任的局面。在通過(guò)改革建立合理的架構(gòu)后，為了實(shí)現(xiàn)制度穩(wěn)定性，應(yīng)以法律形式將央地財(cái)政關(guān)系固定下來(lái)。

這樣一來(lái)，地方政府收支壓力減少，對(duì)土地的依賴(lài)將降低，出讓金回歸合理，也使房?jī)r(jià)有回落空間。

二、個(gè)性問(wèn)題

以上是共性的，需要中央統(tǒng)一調(diào)控。下面來(lái)探討個(gè)性的問(wèn)題，需要地方政府承擔(dān)的任務(wù)。

（一）擴(kuò)大供應(yīng)，建立租售并舉的房地產(chǎn)市場(chǎng)

北上廣深等一線(xiàn)城市房?jī)r(jià)高位運(yùn)行的根本原因是供小于求，要徹底改變這一現(xiàn)狀就必須增加供給，但并不是多建增量住宅這唯一途徑，不能只看到增量看不到存量。市場(chǎng)上存在的小產(chǎn)權(quán)房、空置房、存量房都可以盤(pán)活成供應(yīng)產(chǎn)品，緩解供需緊張的現(xiàn)狀。

市場(chǎng)上存在大量小產(chǎn)權(quán)房，由于政策原因擱淺空置，資源嚴(yán)重浪費(fèi)。根據(jù)“383”方案，小產(chǎn)權(quán)房在補(bǔ)交了一定的土地出讓金，補(bǔ)辦了相關(guān)手續(xù)后，可以進(jìn)入市場(chǎng)還可以探索個(gè)人建房和集資建房，多渠道增加住房供應(yīng)，可以在一定程度上緩解新建保障房及相應(yīng)的土地供應(yīng)的壓力，從存量環(huán)節(jié)加大對(duì)城市外來(lái)人口的住房供應(yīng)。

而開(kāi)發(fā)商手中的空置房、炒房者手中的空置房、市民手上的二手房，他們囤房，大多是為了待價(jià)而沽，等待大漲之后拋售，作為長(zhǎng)期閑置的資產(chǎn)，是巨大的浪費(fèi)。據(jù)調(diào)查，全國(guó)連續(xù)6個(gè)月“黑燈”的空置房，足夠2億多人居住。將這些資源盤(pán)活，能極大地緩解市場(chǎng)上的供應(yīng)問(wèn)題。

一方面式的保障房建設(shè)，由于準(zhǔn)入和退出機(jī)制不健全，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，一方面大量空置房不能盤(pán)活。為改變這一現(xiàn)狀，應(yīng)建立和培育長(zhǎng)期穩(wěn)定的住房租賃市場(chǎng)。國(guó)外有相當(dāng)?shù)娜瞬毁I(mǎi)房，他們租房為生，但租賃權(quán)和承租權(quán)都能得到相當(dāng)?shù)谋ＷC。國(guó)內(nèi)則不同，我們租賃市場(chǎng)很不健全，租賃權(quán)益得不到保障，承租人的風(fēng)險(xiǎn)較大，未獲得穩(wěn)定感，百姓傾向于有自己享有所有權(quán)的住所，買(mǎi)房需求旺盛。

在任何國(guó)家、任何城市，都有富裕者持有多套房，收入低者買(mǎi)不起房的現(xiàn)象。尤其是近十年，我國(guó)市民持有住房產(chǎn)品的差距越來(lái)越大，因此，我們應(yīng)向歐美國(guó)家學(xué)習(xí)，盡快培育住房租賃市場(chǎng)。根據(jù)不同收入階層，可以由政府直接收儲(chǔ)房源，建立“公租房?jī)?chǔ)備庫(kù)”，提供給被保障對(duì)象，也可以由市民直接到市場(chǎng)上承租。政府通過(guò)各種手段建立租賃房“蓄水池”，增加租賃房的產(chǎn)品供應(yīng)，把存量房、空置房、小產(chǎn)權(quán)房盡量納入到租賃市場(chǎng)，通過(guò)法律和市場(chǎng)的共同調(diào)節(jié)，穩(wěn)定租賃市場(chǎng)，保障出租人和承租人各自不同的權(quán)益，提高租房者的穩(wěn)定感，在一定程度上緩解購(gòu)房的市場(chǎng)需求。這樣做還可以將房地產(chǎn)的投資由買(mǎi)賣(mài)變?yōu)槌鲎?，包括開(kāi)發(fā)商和市民個(gè)人都可以通過(guò)做“房東”收租金，獲取收益，甚至還要鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)、收儲(chǔ)和持有大量租賃型住房，成立大型住房租賃公司或租賃公司，盤(pán)活各類(lèi)出租房源。

（二）疏堵結(jié)合，綜合設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅制

培育穩(wěn)定的租賃市場(chǎng)，還需要和房產(chǎn)稅結(jié)合起來(lái)。

房產(chǎn)稅是財(cái)產(chǎn)稅，不能指望房產(chǎn)稅遏制房?jī)r(jià)，但可進(jìn)行調(diào)節(jié)。而且宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有企穩(wěn)復(fù)蘇，當(dāng)前并不是大面積開(kāi)征房產(chǎn)稅的最好時(shí)機(jī)。

因此，不能把房產(chǎn)稅作為單一的稅種來(lái)實(shí)行，而應(yīng)將房產(chǎn)稅、交易稅相結(jié)合，將其設(shè)計(jì)成為市場(chǎng)高壓線(xiàn)，規(guī)制人們的行為。打擊投機(jī)，重點(diǎn)不是在持有環(huán)節(jié)，而是在交易環(huán)節(jié)。若是交易環(huán)節(jié)得到了有效遏制，投機(jī)就沒(méi)了去處，我們的突破口應(yīng)在流轉(zhuǎn)稅（即交易稅）而不是房產(chǎn)稅。若是投機(jī)購(gòu)房之后轉(zhuǎn)讓就要繳納高額的流轉(zhuǎn)稅（可以征收房產(chǎn)增值部分的70%），重則全額征收或超額征收，對(duì)于前幾年囤房的，如拋房，按初始轉(zhuǎn)讓征收高額流轉(zhuǎn)稅。作為這一政策的配套，還可以對(duì)批量購(gòu)房的（具體套數(shù)由各個(gè)城市自己設(shè)定），增收高額的增值稅、印花稅、契稅等。這樣，交易稅不僅可以起到懲戒性作用，而且還能起到警示性作用，讓投機(jī)者意識(shí)到炒房不但無(wú)利可圖，而且可能還會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)與損失。這是“堵”。

有堵也得有疏。稅收的一大特點(diǎn)就是可以通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在限制了炒房投機(jī)的同時(shí)，投機(jī)市場(chǎng)遺留的空置房需要有效疏導(dǎo)。可以通過(guò)稅收杠桿的調(diào)節(jié)進(jìn)行“疏”與“堵”，實(shí)現(xiàn)住房資源的合理配置、疏堵結(jié)合。在當(dāng)前住房資源不均衡配置的情況下，為了滿(mǎn)足“人人有房住”的需求，可以將空置房、閑置房導(dǎo)向以上提及的租賃市場(chǎng)，在為房地產(chǎn)市場(chǎng)“消腫”的同時(shí)發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，為民眾基本居住需求提供條件。通過(guò)“堵兩扇門(mén)，開(kāi)一扇門(mén)”實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)：投機(jī)炒房的這扇“門(mén)”，可以通過(guò)流轉(zhuǎn)稅堵住，而要堵住空置房、閑置房這扇“門(mén)”便可借助房產(chǎn)稅。可以對(duì)既不轉(zhuǎn)讓?zhuān)植痪幼〉目罩梅?、閑置房（包括開(kāi)發(fā)商手上超過(guò)一定年限的庫(kù)存房）征收房產(chǎn)稅，并根據(jù)空置、閑置情況的不同進(jìn)行差別化征稅，空置、閑置面積越大，稅率越高。投機(jī)、投資者以及開(kāi)發(fā)商持有的空置、閑置房產(chǎn)唯有轉(zhuǎn)向租賃市場(chǎng)進(jìn)行長(zhǎng)線(xiàn)投資才能避免高額流轉(zhuǎn)稅和房產(chǎn)稅，并能獲取長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，這樣便把資源充分利用起來(lái)。通過(guò)這樣的“疏堵結(jié)合”，把空置的普通住宅引入租賃市場(chǎng)，而高端住宅的出租相對(duì)困難，被征收房產(chǎn)稅的概率較大。這就起到了調(diào)整房地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的作用。不僅促進(jìn)了房地產(chǎn)投資盈利模式由短線(xiàn)投機(jī)的方向引導(dǎo)到長(zhǎng)線(xiàn)投資的合理方向，而且使產(chǎn)品結(jié)構(gòu)由單一的只售不租變?yōu)樽馐鄄⑴e，增加為滿(mǎn)足居住需求而建的中小戶(hù)型，保障基本的居住性需求。以上方案是作為改革的終極目標(biāo)構(gòu)想，考慮到目前城市市民對(duì)房地產(chǎn)稅收的承受能力不高，納稅理念尚未形成，稅率過(guò)高會(huì)引起市場(chǎng)波動(dòng)，刺破市場(chǎng)泡沫。因此，在改革的初始階段可以進(jìn)行低利率設(shè)計(jì)，稅制設(shè)計(jì)應(yīng)以低點(diǎn)進(jìn)入為宜，以后逐年加碼，經(jīng)過(guò)5到8年甚至10年左右的努力，達(dá)到以上目標(biāo)。在改革的起始階段，為彌補(bǔ)稅率不高、杠桿力不強(qiáng)的缺陷，在不征房產(chǎn)稅的同時(shí)，還可以用減免租賃稅的方式吸引空置房流向租賃市場(chǎng)。與此同時(shí)，城市要對(duì)符合條件的中低收入家庭發(fā)放不同額度的租房補(bǔ)貼，作為住房保障，要將有條件發(fā)放購(gòu)房補(bǔ)貼的單位改發(fā)租房補(bǔ)貼，這一做法將從住房需求層面與釋放存量、盤(pán)活租賃市場(chǎng)相對(duì)接，實(shí)現(xiàn)供需平衡。

由于北京、上海這兩個(gè)城市分別是我國(guó)政治中心和經(jīng)濟(jì)大都市，有許多復(fù)雜的因素，難以逾越。因此包括這種稅制在內(nèi)的綜合試點(diǎn)可以在天津、廣州、深圳等一線(xiàn)城市中選取一個(gè)，在杭州、蘇州、南京、無(wú)錫等1.5線(xiàn)城市中選取一個(gè)，在溫州、鄭州、太原、昆明、貴陽(yáng)等三線(xiàn)城市中選取一個(gè)，在三個(gè)不同類(lèi)型的城市分別按照不同的模式展開(kāi)改革試點(diǎn)。為配合綜合改革試點(diǎn)，要允許試點(diǎn)城市進(jìn)行住房普查，開(kāi)通本城市的住房信息系統(tǒng)，普查和信息系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)暫時(shí)僅限于該試點(diǎn)城市獨(dú)立且封閉操作。要在全面摸清城市房地產(chǎn)各類(lèi)資源、摸清城市住房底數(shù)、摸清供需、摸清空置的基礎(chǔ)上審慎制定綜合改革方案。需要指出的是，在三線(xiàn)城市試點(diǎn)要與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化相匹配，提高城市的產(chǎn)業(yè)和人口的吸附力，以培養(yǎng)和拉動(dòng)住房市場(chǎng)的合理需求。

第6篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn)稅；房產(chǎn)稅；改革；國(guó)際借鑒

[DOI]1013939/jcnkizgsc201643161

1房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅

“房地產(chǎn)稅”是一個(gè)綜合性概念。一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程有直接關(guān)系的稅都屬于房地產(chǎn)稅。在我國(guó)，房地產(chǎn)稅包括房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、投資方向調(diào)節(jié)稅、契稅、耕地占用稅等。與部分發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的房地產(chǎn)稅在地方稅收入中所占比例較小。

區(qū)別于房地產(chǎn)稅，對(duì)大多數(shù)的購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)稅主要是針對(duì)住宅征收的稅收。1986年9月15日國(guó)務(wù)院正式的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》指出，房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，按房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。

房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)稅在征稅范圍、納稅義務(wù)人和計(jì)算方法方面均有區(qū)別。在房地產(chǎn)稅中，直接以房地產(chǎn)為征稅對(duì)象的稅種有六種，包括城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地使用稅、契稅和房產(chǎn)稅。如城市房地產(chǎn)稅，其征收范圍是在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和礦區(qū)的房地產(chǎn)，納稅義務(wù)人是在我國(guó)境內(nèi)擁有房屋產(chǎn)權(quán)的外國(guó)僑民、外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)。城市房地產(chǎn)稅按年以12%的稅率依房屋折余價(jià)值計(jì)征或依租金收入計(jì)征，稅率為12%。

2011年1月27日以前，房產(chǎn)稅對(duì)個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)一直是免于納稅的，對(duì)營(yíng)業(yè)性房產(chǎn)則依照房產(chǎn)原值一次減除10%至30%后的余值計(jì)算繳納，稅率為12%；而依照房產(chǎn)租金收入計(jì)算繳納的，稅率為12%。自2011年1月28日始，上海和重慶兩地進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)征收，個(gè)人住房才開(kāi)始有條件地正式征稅。

2當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)稅存在的問(wèn)題

從當(dāng)前房地產(chǎn)項(xiàng)目的相關(guān)稅收政策看，中國(guó)房地產(chǎn)稅費(fèi)主要集中在開(kāi)發(fā)投資環(huán)節(jié)，占交易環(huán)節(jié)的比重相對(duì)偏輕，對(duì)個(gè)人占用和交易幾乎不征稅，特別要注意的是，房地產(chǎn)交易過(guò)程中的稅率偏低，這大大刺激了房地產(chǎn)行業(yè)中的投機(jī)行為。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷完善，我國(guó)的房地產(chǎn)稅制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在矛盾。與此同時(shí)，出臺(tái)時(shí)間不同的不同稅種又造成了不同稅種之間的沖突。我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收政策的缺陷表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

21公平稅負(fù)的原則沒(méi)有得到體現(xiàn)

在我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制度中，公平稅負(fù)的原則并沒(méi)有得到很好的w現(xiàn)。一方面，內(nèi)外資企業(yè)所遵循的稅制不統(tǒng)一；另一方面，城鄉(xiāng)稅制也不統(tǒng)一。比如，城市房地產(chǎn)稅針對(duì)的僅僅是外資企業(yè)，而耕地占用稅只針對(duì)內(nèi)資企業(yè)；內(nèi)資企業(yè)需要繳納城鎮(zhèn)土地使用稅，而外資企業(yè)與之相仿的則是需要繳納土地使用費(fèi)。城鄉(xiāng)稅制的不統(tǒng)一主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)企業(yè)的房地產(chǎn)征稅，而農(nóng)村企業(yè)的房地產(chǎn)不征稅上。內(nèi)外稅制不統(tǒng)一和城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一都會(huì)造成不公平競(jìng)爭(zhēng)。

22房地產(chǎn)稅收政策環(huán)節(jié)分布不合理

從征稅環(huán)節(jié)來(lái)看，現(xiàn)行中國(guó)房地產(chǎn)稅收在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)較重，在保有環(huán)節(jié)稅負(fù)較輕，且免稅范圍較廣。相關(guān)文獻(xiàn)顯示，在對(duì)城鎮(zhèn)土地保有環(huán)節(jié)征收城鎮(zhèn)土地使用稅的數(shù)據(jù)中，最高稅額僅為每年每平方米30元；而在住房保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅，對(duì)非營(yíng)業(yè)用房一律予以免稅；在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中，土地增值稅的征稅稅率高達(dá)30%至60%，企業(yè)還需另納企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅。由此一來(lái)，企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)較重，平均稅負(fù)水平達(dá)到了40%以上。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)勢(shì)必最終轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。新建商品房的價(jià)格據(jù)此提高，帶動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)整體上揚(yáng)，對(duì)高居不下的房?jī)r(jià)并無(wú)益處。此外，房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅種過(guò)少，使得土地占有成本較低，也會(huì)帶來(lái)土地閑置和土地浪費(fèi)的現(xiàn)象。

23稅項(xiàng)設(shè)置欠科學(xué)

我國(guó)的房地產(chǎn)稅的政策目標(biāo)較為分散。房地產(chǎn)稅稅種較多，而且各個(gè)稅種的政策目標(biāo)不盡相同，房地產(chǎn)稅整體的政策目標(biāo)較為模糊，各個(gè)稅種之間的政策目標(biāo)也不協(xié)調(diào)。此外，房地產(chǎn)稅課稅標(biāo)準(zhǔn)不一，面積、交易價(jià)格和評(píng)估價(jià)格都在不同的情況下充當(dāng)了課稅標(biāo)準(zhǔn)。這不但增加了課稅難度，也在一定程度上使稅法的技術(shù)合理性打了折扣。

在房地產(chǎn)業(yè)鏈條中，從開(kāi)發(fā)到販?zhǔn)酆蜋?quán)益轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)中，或多或少地存在重復(fù)課稅的狀況。這使得房地產(chǎn)行業(yè)稅種較多，環(huán)節(jié)更加繁復(fù)，也是房?jī)r(jià)高居不下的原因之一。

24征稅配套設(shè)施不完善

我國(guó)目前還未有較為嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)登記制度，這大大影響了稅收征管的力度。與征稅密切相關(guān)的各種制度和政策的缺乏以及來(lái)自稅務(wù)部門(mén)部分員工的業(yè)務(wù)水平問(wèn)題大大影響了稅收工作的開(kāi)展。同時(shí)由于其他原因帶來(lái)的稅基侵蝕情況，稅收流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來(lái)，在地方上房地產(chǎn)稅并沒(méi)有得到足夠多的重視，這也一定程度上在主觀(guān)方面為房地產(chǎn)稅的征收帶來(lái)了阻礙。

3房地產(chǎn)稅的國(guó)際借鑒

成熟的房地產(chǎn)稅制的構(gòu)建是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，我國(guó)在這一方面的探索暫時(shí)沒(méi)有部分東歐國(guó)家迅速。他們?cè)谔剿鬟^(guò)程中成功與失敗的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都是我國(guó)在房地產(chǎn)稅制建設(shè)方面不可忽視的。

31課稅對(duì)象、納稅人和計(jì)稅依據(jù)

多數(shù)國(guó)家以土地和地上建筑物為房地產(chǎn)稅的課稅對(duì)象。納稅人的界定由于各國(guó)的產(chǎn)權(quán)制度不同而存在差異。部分東歐國(guó)家為適應(yīng)其國(guó)家土地所有權(quán)制度，對(duì)房地產(chǎn)的所有權(quán)人和土地的占用者均征稅。

房地產(chǎn)稅既可以從量計(jì)征也可以從價(jià)計(jì)征。從量計(jì)征的計(jì)稅依據(jù)是財(cái)產(chǎn)數(shù)量，即土地或建筑物的面積。從量計(jì)征便于管理，不會(huì)受到市場(chǎng)數(shù)據(jù)缺失的限制，但同時(shí)稅收不能很好地反應(yīng)市場(chǎng)的變化。從價(jià)計(jì)征的計(jì)稅依據(jù)是財(cái)產(chǎn)價(jià)值，即房地產(chǎn)的原值或市場(chǎng)價(jià)值。從價(jià)計(jì)征能夠體現(xiàn)稅負(fù)公平的特點(diǎn)，能夠從稅收中體現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化，但其征管難度大，對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要求高，還要求建立相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。

32稅率的確定方式

稅率由中央政府還是地方政府制定，需要根據(jù)具體國(guó)情具體判斷。比如美國(guó)，其稅率幅度由州政府制定，但其地方政府可以在州政府規(guī)定的范圍內(nèi)設(shè)定最后稅率。類(lèi)似我國(guó)現(xiàn)有的房產(chǎn)稅，有的國(guó)家對(duì)不同用途的房地產(chǎn)設(shè)定了不同稅率，如加拿大住宅用房地產(chǎn)的稅率僅有商業(yè)、工業(yè)用房地產(chǎn)稅率的1/2。

33減免稅政策

減免稅主要針對(duì)特定房產(chǎn)所有權(quán)和特定財(cái)產(chǎn)用途的豁免。前者可以是針對(duì)國(guó)家和政府擁有的房地產(chǎn)，后者則可以是諸如針對(duì)教育、文化、宗教等方面的房地產(chǎn)。

34市場(chǎng)價(jià)值的評(píng)估方法、評(píng)估技術(shù)手段、評(píng)估周期

為了體現(xiàn)稅負(fù)公平的原則，部分國(guó)家采用從價(jià)計(jì)征的方法征收房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估主要有3種方法：市場(chǎng)比較法、成本法和收益法。為完成稅收需要，實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)對(duì)大量房地產(chǎn)的評(píng)估，從價(jià)征稅的國(guó)家通常采用批量評(píng)估的辦法，其建立了較為完善的與地理信息系統(tǒng)相結(jié)合的計(jì)算機(jī)批量評(píng)估系統(tǒng)（CAMA）。為了反映房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值的波動(dòng)，各國(guó)會(huì)考慮定期或不定期重估房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，同時(shí)使得稅負(fù)更加公平合理。

35評(píng)估及征管機(jī)構(gòu)以及爭(zhēng)議處理

在房地a稅的稅款核定環(huán)節(jié)，由于國(guó)情不同，世界各國(guó)對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置并無(wú)定式。如德國(guó)，哥倫比亞，肯尼亞等國(guó)由地方制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；而英國(guó)、墨西哥等則由中央制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)在建立房地產(chǎn)稅評(píng)估征稅制度的同時(shí)，還建立起了相應(yīng)的評(píng)估爭(zhēng)議處理機(jī)制。

4對(duì)新房地產(chǎn)稅的建議

41加快房地產(chǎn)稅制改革進(jìn)程

盡管我們已經(jīng)知道房地產(chǎn)稅改革的完成已為時(shí)不遠(yuǎn)，但我們?nèi)匀幌Ｍ碌姆康禺a(chǎn)稅方案能夠早日出臺(tái)，早日發(fā)揮它應(yīng)有的功用。

42科學(xué)設(shè)置房地產(chǎn)稅制各項(xiàng)要素

對(duì)國(guó)外在房地產(chǎn)稅探索的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)要予以一定的重視。希望我國(guó)的房地產(chǎn)稅改革能夠少走彎路，不走彎路，用較小的代價(jià)就能達(dá)到預(yù)期的效果。

43對(duì)房地產(chǎn)稅的現(xiàn)存問(wèn)題予以充分考慮并在新稅制中得以體現(xiàn)

我們希望房地產(chǎn)稅稅制的改革是充分的、合理的、有效的，能夠緩解當(dāng)下的社會(huì)矛盾，能充分發(fā)揮其在宏觀(guān)調(diào)控方面的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]北京市地方稅務(wù)局課題組房地產(chǎn)稅改革的國(guó)際借鑒及建議[J].稅務(wù)研究，2005（1）

第7篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文

【關(guān)鍵詞】房產(chǎn)稅 地方財(cái)政 土地財(cái)政

一、房產(chǎn)稅的基本概述

（一）房產(chǎn)稅的概念

房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，按照房屋的計(jì)稅余值或租金收入，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。

（二）房產(chǎn)稅的特點(diǎn)

（1）房產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅中的個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅。

（2）征稅范圍限于城鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)性房屋。房產(chǎn)稅的征稅范圍是在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，不涉及農(nóng)村。

（3）區(qū)別房屋的經(jīng)營(yíng)使用方式規(guī)定征稅辦法。

二、房產(chǎn)稅改革的現(xiàn)狀

（一）房產(chǎn)稅改革的意義

房產(chǎn)稅雖然是我國(guó)一個(gè)相對(duì)較小的稅種，但是住房關(guān)系到人民基本的生存生活需要，關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定與和諧，是一個(gè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題，而且我國(guó)目前政府的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房嚴(yán)重短缺；政府對(duì)土地的過(guò)度依賴(lài)，在這個(gè)前提下土地價(jià)格呈現(xiàn)有漲無(wú)落的趨勢(shì)以及現(xiàn)有房產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)中的一系列出現(xiàn)的問(wèn)題，在這些現(xiàn)狀之下，需要不斷完善房產(chǎn)稅，發(fā)揮房產(chǎn)稅的重要調(diào)節(jié)作用。

1、改革房產(chǎn)稅能夠更好的完善現(xiàn)有稅制，改變目前流轉(zhuǎn)稅一稅獨(dú)大的局面和房產(chǎn)稅在我國(guó)稅收制度中的弱勢(shì)地位。

2、改革房產(chǎn)稅能夠增加地方政府的財(cái)政收入。實(shí)行分稅制下，我國(guó)存在財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)的局面，地方存在自下而上財(cái)力逐漸集中的狀況，地方政府長(zhǎng)期以來(lái)只能依靠土地作為財(cái)政收入來(lái)源。然而，土地資源畢竟是稀缺而有限的，我國(guó)東部沿海的一些發(fā)達(dá)地區(qū)也出現(xiàn)了沒(méi)有多余的土地可以買(mǎi)賣(mài)的現(xiàn)狀，并且土地資源緊張已經(jīng)逐漸向中西部延伸，等到土地資源枯竭之時(shí)，地方政府也將面臨束手無(wú)策的尷尬情景。因此，加快房產(chǎn)稅的改革可以更好的培植地方稅源，增加地方政府的財(cái)政收入，帶動(dòng)地方政府的積極性，為地方其他改革提供財(cái)力保證，實(shí)現(xiàn)地方的可持續(xù)發(fā)展。

（二）房產(chǎn)稅存在的問(wèn)題分析

我國(guó)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅是按照1986年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定進(jìn)行征收的，征稅的客體主要是房屋等不動(dòng)產(chǎn)，征稅范圍也僅限于城鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性房屋或出租房屋。因此仍然存在一些問(wèn)題，主要有：

一、房產(chǎn)稅征稅范圍過(guò)窄。目前的房產(chǎn)稅征稅范圍只對(duì)城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收，而對(duì)于農(nóng)村的房產(chǎn)則不予征收。

二、房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)不合理。我國(guó)在上海、重慶兩市的房產(chǎn)稅試點(diǎn)都是以交易價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)的，要能夠體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)稅按財(cái)產(chǎn)現(xiàn)有價(jià)值征稅的特征，而交易價(jià)格只能體現(xiàn)房屋的一個(gè)靜態(tài)價(jià)值。

三、房產(chǎn)稅的減免優(yōu)惠的規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》及其有關(guān)規(guī)定，下列房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅：國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、軍隊(duì)自用的房產(chǎn)；由國(guó)家財(cái)政部門(mén)撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的房產(chǎn)；宗教寺廟、公園、名勝古跡自用的房產(chǎn)；個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)。目前財(cái)政部和稅務(wù)部門(mén)在實(shí)施這些規(guī)定時(shí)沒(méi)有區(qū)別對(duì)待，比如對(duì)于專(zhuān)門(mén)用于住宅的住宅性住房、為滿(mǎn)足公共需要的公共性房屋以及落后不發(fā)達(dá)地區(qū)的房產(chǎn)沒(méi)有做適當(dāng)?shù)臏p免區(qū)分待遇。

四、房產(chǎn)稅中有關(guān)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)的稅率設(shè)計(jì)不科學(xué)。目前《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》對(duì)于稅率的規(guī)定中主要有兩檔，第一檔是12%，它是對(duì)出租房屋而獲取的收入征稅適用的稅率；另一檔則是1.2%，它是按照房產(chǎn)余值征稅的標(biāo)準(zhǔn)，這兩檔稅率都是從價(jià)稅率，這樣的稅率規(guī)定不是太合理，特別是按照余值征稅的稅率相對(duì)來(lái)說(shuō)比較低。

三、房產(chǎn)稅改革的建議和對(duì)策

房產(chǎn)稅改革目標(biāo)之一是抑制過(guò)度的投機(jī)和投資現(xiàn)象，穩(wěn)定房?jī)r(jià)市場(chǎng)，保證房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，但是目前房產(chǎn)稅存在的問(wèn)題和弊病對(duì)房產(chǎn)稅改革會(huì)產(chǎn)生一定的障礙，為了更好地發(fā)揮出房產(chǎn)稅對(duì)目前房?jī)r(jià)調(diào)控中應(yīng)有的作用，必須盡力克服改革中的不利因素，完善房產(chǎn)稅改革，多管齊下，以促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

一、適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍。我國(guó)目前征稅范圍僅僅局限于城鎮(zhèn)的房產(chǎn)，而未對(duì)農(nóng)村的房屋開(kāi)征房產(chǎn)稅。因此，要適當(dāng)?shù)膶?duì)農(nóng)村的房產(chǎn)征稅，同時(shí)區(qū)別性的對(duì)待農(nóng)村的房產(chǎn)，給予其一定的優(yōu)惠政策，而對(duì)那些農(nóng)村地價(jià)上漲較快的房產(chǎn)開(kāi)征房產(chǎn)稅。

二、合理設(shè)計(jì)房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。改變目前以交易價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)的情況，而采取能夠體現(xiàn)房產(chǎn)動(dòng)態(tài)價(jià)值變化的評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)。在設(shè)計(jì)評(píng)估值時(shí)，應(yīng)該采用部分的評(píng)估值，也就是選取一定的比例，從而使得納稅人支付能力與房產(chǎn)稅的稅負(fù)相一致。

三、按照不同類(lèi)別區(qū)分對(duì)待房產(chǎn)，保證房產(chǎn)稅的減免優(yōu)惠的公平性。如房產(chǎn)可以以功能劃分為用于住宅的房產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性的房產(chǎn)以及滿(mǎn)足公共需要的公共性房產(chǎn)等，要在統(tǒng)一的稅基基礎(chǔ)上，依據(jù)不同的房產(chǎn)面積、房產(chǎn)具有的功能以及地區(qū)性房產(chǎn)差別等條件下實(shí)行具體的有差別的減免稅優(yōu)惠政策。

參考文獻(xiàn)：

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第8篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文

（一）財(cái)產(chǎn)課稅體系的比較

廣義地看，世界各國(guó)對(duì)財(cái)產(chǎn)的課稅主要分為三大體系，一是對(duì)轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)的交易行為征稅，多以流轉(zhuǎn)額為計(jì)稅依據(jù)，一般以營(yíng)業(yè)稅、轉(zhuǎn)讓稅、登記稅、印花稅或增值稅等形式，征收比例稅率或累進(jìn)稅率；二是對(duì)占有、使用財(cái)產(chǎn)進(jìn)行課稅，多以財(cái)產(chǎn)評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，分為對(duì)全部財(cái)產(chǎn)征稅（一般財(cái)產(chǎn)稅）和對(duì)個(gè)別財(cái)產(chǎn)征稅（如土地稅，房屋稅、房地產(chǎn)稅），征收比例稅率或累進(jìn)稅率；三是對(duì)轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)的收益征稅，如土地增值稅，多采用累進(jìn)稅率。

（二）財(cái)產(chǎn)稅比重的比較

據(jù)OECD組織資料顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅收入占地方稅收入總額比例較高，美國(guó)占80%，加拿大占84.5%，英國(guó)占93%，澳大利亞則高達(dá)99.6%。由于財(cái)產(chǎn)稅征收金額較大、權(quán)數(shù)較重，從而形成了“多征稅、多提供公共服務(wù)、稅源多增加”的良性循環(huán)機(jī)制，使其在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了積極的調(diào)節(jié)作用。發(fā)展中國(guó)家財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收入比重較低，但多把財(cái)產(chǎn)稅劃歸地方收入。亞洲國(guó)家的一些大城市房地產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重一般在23%～54%之間。由此可見(jiàn)，世界各國(guó)財(cái)產(chǎn)稅在地方稅中都占有舉足輕重的地位，是地方財(cái)力的重要來(lái)源。

（三）財(cái)產(chǎn)稅制要素的比較

1、課稅主體。轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)交易行為的課稅主體多數(shù)以賣(mài)方為納稅人；也有以買(mǎi)方為納稅人，主要是設(shè)置不動(dòng)產(chǎn)或房地產(chǎn)購(gòu)置稅的國(guó)家，如韓國(guó)、日本等。世界各國(guó)對(duì)轉(zhuǎn)讓、占有和使用財(cái)產(chǎn)的課稅，納稅人一般是產(chǎn)權(quán)所有者或使用者。

2、課稅對(duì)象和稅基。對(duì)世界上多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)稅最主要的課稅對(duì)象是房屋和土地，但在具體征稅對(duì)象和稅基上又各有區(qū)別。有的國(guó)家單獨(dú)對(duì)房屋、土地課稅，計(jì)稅依據(jù)是財(cái)產(chǎn)的資本市場(chǎng)價(jià)值或評(píng)估價(jià)值或其年租金。各國(guó)征收財(cái)產(chǎn)稅的房屋范圍不盡一致：如加拿大、印尼、美國(guó)、瑞典都將土地和建筑物的資本價(jià)值納入稅基；但瑞典只有住宅用地和住宅樓繳納財(cái)產(chǎn)稅，剔除了商業(yè)財(cái)產(chǎn)；英國(guó)對(duì)包括樓房、平房、公寓、活動(dòng)房屋和可供居住用的船只等，以其估定價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)征稅；有的國(guó)家將土地、房屋并入其他財(cái)產(chǎn)一起課稅。如日本將原來(lái)分開(kāi)征收的地租稅、房屋稅，船舶稅、鐵路稅等財(cái)產(chǎn)稅稅種合并征收固定資產(chǎn)稅。其中對(duì)房屋課稅的納稅人是房屋的所有者，課稅對(duì)象包括納稅人擁有的一切房屋，計(jì)稅基礎(chǔ)是房屋的估定價(jià)值；巴西的土地稅分為農(nóng)村土地稅和城市財(cái)產(chǎn)稅，前者的課稅對(duì)象是用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動(dòng)的土地，城鎮(zhèn)土地不在應(yīng)稅范圍內(nèi)，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)按土地面積和土地使用比率分為三類(lèi)計(jì)征，后者的課稅對(duì)象是城市土地和土地上的房屋及建筑物，計(jì)稅依據(jù)是應(yīng)稅土地和房屋建筑物的評(píng)估價(jià)值。

3、稅率。比較廣泛使用比例稅率，在對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益和流轉(zhuǎn)額課稅時(shí)也采用累進(jìn)稅率，僅有個(gè)別國(guó)家采用定額稅率。稅率可由中央政府法定，也可由地方政府根據(jù)受益人的預(yù)算需要和預(yù)算周期確定。如美國(guó)、加拿大，稅率的確定一般由地方政府自行決定，較高一級(jí)政府只對(duì)其設(shè)限制規(guī)定。而丹麥、法國(guó)和日本，中央政府對(duì)地方政府征收的稅率都規(guī)定了固定限額或最高額。

4、起征點(diǎn)和減免稅優(yōu)惠。一些國(guó)家或地區(qū)在稅收管轄權(quán)內(nèi)，對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅制定有起征點(diǎn)，如澳大利亞維多利亞州對(duì)低于14萬(wàn)元的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不征稅，日本對(duì)土地占有稅也規(guī)定了免征額，確定了固定資產(chǎn)稅和城市規(guī)劃稅的最低起征點(diǎn)。同時(shí)各國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)用地給予不同程度的減免稅。荷蘭、英國(guó)、澳大利亞和瑞典農(nóng)業(yè)用地全部不計(jì)入稅基。法國(guó)對(duì)農(nóng)場(chǎng)建筑實(shí)行免稅，其他許多國(guó)家都通過(guò)特殊估價(jià)和征稅措施給農(nóng)業(yè)提供稅收優(yōu)惠待遇，如日本對(duì)城區(qū)的農(nóng)業(yè)用地按其估算價(jià)值的一半進(jìn)行征稅；國(guó)際上對(duì)林地一般都提供免稅待遇。如智利、法國(guó)都給林地提供了免稅照顧。

二、我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)采用的是個(gè)別財(cái)產(chǎn)稅，主要稅種有房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車(chē)船使用稅、車(chē)船使用牌照稅、契稅，有人也把土地增值稅、耕地占用稅包括進(jìn)去。

我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅制在以下方面存在著明顯的不足：一是財(cái)產(chǎn)課稅范圍窄、稅種少，收入規(guī)模小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)財(cái)產(chǎn)稅收入約占稅收總收入的2.04%，約占地方稅收入的4.12%。據(jù)四川省及成都市“九五”期間的統(tǒng)計(jì)，財(cái)產(chǎn)各稅占全部地方稅收的比重約5%～6%。由于所占比重過(guò)低，導(dǎo)致其職能弱化，難于充分發(fā)揮調(diào)節(jié)功能作用；二是內(nèi)外兩套財(cái)產(chǎn)稅制，既增加了征管難度，又不符合世貿(mào)組織要求的統(tǒng)一、公平、公正的原則；三是計(jì)稅依據(jù)不合理、不規(guī)范；四是財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度、財(cái)產(chǎn)登記制度和財(cái)產(chǎn)稅收政策不健全，稅收征管不嚴(yán)，部門(mén)協(xié)作配合不夠，稅款流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重；五是個(gè)別稅種設(shè)置重疊，稅基交叉，存在重復(fù)征稅之嫌。

三、國(guó)際財(cái)產(chǎn)稅制借鑒

（一）稅種設(shè)置覆蓋面廣、征收范圍寬。目前，各國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅覆蓋了財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、占有、使用和收益各環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了稅制調(diào)節(jié)課稅對(duì)象價(jià)值運(yùn)動(dòng)全過(guò)程的客觀(guān)要求。征收范圍較寬，不僅僅局限于城鎮(zhèn)房地產(chǎn)，而且也包括農(nóng)村、農(nóng)場(chǎng)建筑物和土地。遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅廣泛受到各國(guó)重視。

（二）各國(guó)普遍建立以市場(chǎng)價(jià)值（又稱(chēng)改良資本價(jià)值）或評(píng)估價(jià)值為核心的稅基體系。以?xún)r(jià)值為核心能夠準(zhǔn)確反映真實(shí)的稅基，隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)稅基的提高進(jìn)而穩(wěn)步提高財(cái)產(chǎn)稅收入；同時(shí)，也可以體現(xiàn)公平稅負(fù)、合理負(fù)擔(dān)的原則。

（三）稅率設(shè)計(jì)以比例稅率和累進(jìn)稅率居多。對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、占有、使用環(huán)節(jié)多采用比例稅率，對(duì)收益和所得環(huán)節(jié)多采用累進(jìn)稅率，但這不是絕對(duì)的，各國(guó)根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)、文化背景設(shè)計(jì)各具特色的稅率制度；各國(guó)的遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅稅率仍將以超額累進(jìn)稅率為主，但級(jí)次表現(xiàn)出減少趨勢(shì)。

（四）大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都建立了規(guī)范而嚴(yán)密的財(cái)產(chǎn)登記和系統(tǒng)、完整的財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度。這是財(cái)產(chǎn)稅課稅的基礎(chǔ)，但發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家比較有較大的差距。

（五）建立內(nèi)外統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)稅制。

四、改革財(cái)產(chǎn)稅制的建議

（一）合理設(shè)置稅種，增加稅種覆蓋面

1、合并、統(tǒng)一房地產(chǎn)稅制，設(shè)立房地產(chǎn)稅。合并現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等三個(gè)稅種，設(shè)立統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅。一方面體現(xiàn)了世貿(mào)組織的國(guó)民待遇原則，另一方面符合簡(jiǎn)化稅制、便于征管和降低征收成本的國(guó)際通行做法。而且城鎮(zhèn)土地使用稅本身屬于財(cái)產(chǎn)稅而非資源稅，“房依地存、地隨房走”，房屋和土地的規(guī)劃、評(píng)估緊密相連，城鎮(zhèn)土地的國(guó)家所有不影響三稅的合并和統(tǒng)一；且房?jī)r(jià)的上漲多半緣于地價(jià)的上漲，三稅統(tǒng)一有可行的理論基礎(chǔ)。

2、合并內(nèi)外兩套車(chē)船稅稅制。對(duì)凡在我國(guó)境內(nèi)擁有車(chē)船的單位和個(gè)人，不論車(chē)船是否被使用以及使用的頻率如何，均應(yīng)繳納車(chē)船稅。

3、適時(shí)開(kāi)征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅。在遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的開(kāi)征上，一是要科學(xué)地選擇稅制模式?；谖覈?guó)遺產(chǎn)繼承人可自行分割交接財(cái)產(chǎn)，公民的納稅意識(shí)不強(qiáng)等實(shí)際情況，宜選擇美國(guó)等實(shí)行的總遺產(chǎn)稅制和總贈(zèng)與稅制。即對(duì)被繼承人的遺產(chǎn)總額征收遺產(chǎn)稅，對(duì)贈(zèng)與人的財(cái)產(chǎn)征收贈(zèng)與稅。二是科學(xué)確定征稅對(duì)象、范圍及征管程序。參照國(guó)際慣例，課稅對(duì)象范圍應(yīng)包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，以超額累進(jìn)稅率并規(guī)定適當(dāng)?shù)钠鹫鼽c(diǎn)，合理確定扣除項(xiàng)目，如設(shè)喪葬費(fèi)用扣除，遺產(chǎn)管理費(fèi)用扣除、債務(wù)扣除、捐贈(zèng)扣除、合理負(fù)擔(dān)費(fèi)用扣除等。最后，制定有關(guān)部門(mén)相互協(xié)調(diào)配合的征管措施。

（二）擴(kuò)大財(cái)產(chǎn)稅征收范圍

1、擴(kuò)大房地產(chǎn)稅的征稅范圍。一是房地產(chǎn)稅的征稅范圍應(yīng)該擴(kuò)大到農(nóng)村用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動(dòng)的土地及房屋。與此同時(shí)，相應(yīng)調(diào)整降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)出稅負(fù)。二是對(duì)城鎮(zhèn)居民擁有的房屋征收房地產(chǎn)稅。隨著我國(guó)住宅商品化的發(fā)展和人們收入水平的提高，私人擁有的房產(chǎn)不斷增加，已經(jīng)具備了對(duì)私有房產(chǎn)課稅的條件。同時(shí)，房屋的折算價(jià)值分配逐步向高收入個(gè)人傾斜，因而對(duì)城鎮(zhèn)居民自用住房課征（比例稅率）財(cái)產(chǎn)稅在整體上將產(chǎn)生“累進(jìn)”效應(yīng)。在具體征收時(shí)，可借鑒國(guó)際通行做法，對(duì)人均居住面積設(shè)置起征點(diǎn)，對(duì)城鎮(zhèn)居民自用房課征比例稅，使城市房地產(chǎn)稅的納稅人涵蓋全部城鎮(zhèn)土地和房屋的所有人。

2、合理設(shè)置房地產(chǎn)稅的稅目。我國(guó)房地產(chǎn)稅可下設(shè)農(nóng)村土地使用稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅，前者對(duì)農(nóng)村用于種植、放牧和其他農(nóng)業(yè)性活動(dòng)的田、地、山、蕩占地課征，后者主要對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)人擁有的土地使用權(quán)及土地上的房屋和建筑物課征。城郊結(jié)合部的土地及房屋、建筑的處理可借鑒巴西的做法，即確定土地是否屬于城市房地產(chǎn)稅的課稅范圍，一是看其是否作為農(nóng)用，二是在土地的1.5英里范圍內(nèi)至少有以下設(shè)施中的兩項(xiàng)：人行道、自來(lái)水主線(xiàn)、排污設(shè)施、街燈、公共學(xué)校。如土地不作為農(nóng)用，又符合第二項(xiàng)要求，就應(yīng)該視為城市土地。

（三）建立以市場(chǎng)價(jià)值為核心的稅基體系，科學(xué)確定財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)

1、調(diào)整房地產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)。從國(guó)際上看，財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)包括年度租金價(jià)值，改良資本價(jià)值（市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值）、未改良資本價(jià)值和占用面積。改良資本價(jià)值制度的計(jì)稅依據(jù)是土地和房產(chǎn)的完全市場(chǎng)價(jià)值，更符合“量能納稅”原則。此外，該計(jì)稅依據(jù)具有“交易證據(jù)多、便于誠(chéng)信納稅，收入富有彈性”的特點(diǎn)，是各國(guó)的房地產(chǎn)稅趨于采用該計(jì)稅依據(jù)的重要因素。當(dāng)然，這需要相應(yīng)完善符合我國(guó)國(guó)情的房地產(chǎn)評(píng)價(jià)方法體系和房地產(chǎn)評(píng)估制度。

2、調(diào)整車(chē)船稅計(jì)稅依據(jù)。作為世界通行的財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)主要有兩種：一是依車(chē)船原值作一定比例的扣除；二是依車(chē)船的市場(chǎng)價(jià)值，即評(píng)估值。從理論上講，后者更科學(xué)，但是考慮到市場(chǎng)和評(píng)估工作本身的局限性、工作量和征收成本，現(xiàn)階段可采用前者作為計(jì)稅依據(jù)。至于扣除比例中央可規(guī)定一個(gè)幅度范圍，各地方政府視本地實(shí)際情況在此范圍內(nèi)確定具體的扣除比例。另外，對(duì)單位價(jià)值低于一定標(biāo)準(zhǔn)的車(chē)船給予免征照顧。

（四）合理確定各財(cái)產(chǎn)稅的稅率

1、合理確定房地產(chǎn)稅的稅率。參照美國(guó)、加拿大的做法，在確定稅率的形式和大小時(shí)可以賦予地方政府一定幅度范圍（如0.5%～3%）內(nèi)的自。稅率的確定應(yīng)反映“寬稅基、低稅率”的稅制改革趨勢(shì)。

2、合理確定車(chē)船稅稅率。在以車(chē)船價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)的情況下，改過(guò)去的固定稅額為比例稅率，以公平稅賦，比例稅率的大小應(yīng)該與目前對(duì)車(chē)船的收費(fèi)及環(huán)保問(wèn)題統(tǒng)籌考慮。

（五）建立以財(cái)產(chǎn)評(píng)稅制度為核心的征管運(yùn)作體系

1、建立以房地產(chǎn)評(píng)稅制度為核心的財(cái)產(chǎn)評(píng)稅制度體系。應(yīng)建立完善的財(cái)產(chǎn)稅評(píng)估制度，制定評(píng)稅法規(guī)和操作規(guī)程，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的財(cái)產(chǎn)評(píng)稅機(jī)構(gòu)，是未來(lái)財(cái)產(chǎn)稅制發(fā)展的基本趨勢(shì)。

2、建立與財(cái)產(chǎn)登記、評(píng)估、稅收征管有關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)信息進(jìn)行搜集、處理、存儲(chǔ)和管理，以獲取有效的財(cái)產(chǎn)信息和征管資料。

（六）財(cái)產(chǎn)稅的稅收優(yōu)惠問(wèn)題

1、取消城鎮(zhèn)居民住房的財(cái)產(chǎn)稅優(yōu)惠。避免對(duì)出租住房的歧視，有利于加強(qiáng)對(duì)個(gè)人私房出租的稅收征管?？蓪?duì)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的居民住房采取起征點(diǎn)的辦法予以免稅優(yōu)惠。

第9篇：土地流轉(zhuǎn)和土地征收的區(qū)別范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；以租代征；土地管理法；建設(shè)用地；憲法

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一個(gè)值得認(rèn)真研究的土地流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題

目前，很多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地以“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了國(guó)家的土地管理秩序，逃避了國(guó)家對(duì)土地利用的監(jiān)管，危害了國(guó)家的土地財(cái)政及耕地安全，應(yīng)該予以嚴(yán)厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說(shuō)明國(guó)家對(duì)“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。

然而，初步的調(diào)查結(jié)果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國(guó)各地迅速蔓延，并非國(guó)家對(duì)“以租代征”行為“懲處不嚴(yán)、打擊不力”，而是沒(méi)有從本源上去查找病因，因而未能 “對(duì)癥下藥”。調(diào)查結(jié)果表明，以租代征”之所以產(chǎn)生并迅速蔓延，根源在于建設(shè)用地的國(guó)家壟斷制度和嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度本身存在不合理之處。根據(jù)《土地管理法》第43、44、45條之規(guī)定，除興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和興建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用集體土地以外，所有的建設(shè)用地均需使用國(guó)有土地，而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，首先需要省級(jí)政府或國(guó)務(wù)院進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，然后再辦理土地征收手續(xù)，只有土地征收手續(xù)辦完了，法律意義上的合法國(guó)有土地使用權(quán)才得以產(chǎn)生。由于國(guó)家既要力保18億畝耕地紅線(xiàn)不被突破，又要滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求，中央政府能夠提供的國(guó)有土地指標(biāo)不僅有限，而且價(jià)格也大大超過(guò)農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)的實(shí)際承受能力。這些有限的國(guó)有土地指標(biāo)被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，國(guó)有土地指標(biāo)基本上也就沒(méi)有了，即便有一些指標(biāo)，其價(jià)格也不是個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)所能支付得起的。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險(xiǎn)，選擇“以租代征”方式使用土地。

當(dāng)然，根據(jù)《土地管理法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義使用集體土地，但是，集體農(nóng)用土地如果轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，同樣要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同樣要支付高昂的土地占用費(fèi)。農(nóng)民個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)既耗不起時(shí)間來(lái)等待漫長(zhǎng)的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費(fèi)。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來(lái)舉辦企業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民通過(guò)舉辦企業(yè)來(lái)發(fā)家致富的夢(mèng)想是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，對(duì)所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴(yán)格執(zhí)法，但實(shí)際上卻等于直接剝奪了一些農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，從而違反憲法平等原則，實(shí)際上對(duì)這些企業(yè)的所有者造成事實(shí)歧視[2]。所以，本文認(rèn)為，要根治“以租代征”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在憲法平等原則和權(quán)利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國(guó)家建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度，在符合國(guó)家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，最終建立起以“市場(chǎng)交易為主、國(guó)家強(qiáng)制征收為輔”的建設(shè)用地國(guó)家管理制度，而不應(yīng)當(dāng)對(duì)“以租代征”行為一概以違法論處。

二、“以租代征”的成因分析

(一)現(xiàn)行建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用國(guó)家審批制度不合理

1．農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)很難以合法方式取得用地指標(biāo)?，F(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”從上述法條中可以清晰地看出，我國(guó)在土地管理方面實(shí)行的是土地用途的嚴(yán)格管制制度和建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度。根據(jù)上述法律規(guī)定，只有為滿(mǎn)足興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施建設(shè)等三種用地需要，才能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，其他任何形式的將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為均為非法行為。

然而，國(guó)家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實(shí)行上述嚴(yán)格的土地用途國(guó)家管制制度和建設(shè)用地國(guó)家審批制度，國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)一直是由中央政府分配給省級(jí)地方政府，省級(jí)地方政府再將用地指標(biāo)逐級(jí)分配到市（地）、縣級(jí)地方政府的，市（地）、縣級(jí)政府對(duì)于有限的國(guó)有土地用地指標(biāo)，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績(jī)的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大項(xiàng)目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設(shè)上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級(jí)，幾乎沒(méi)有什么指標(biāo)了。還有一些省份把指標(biāo)全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標(biāo)緊張和與基層政府的矛盾。

調(diào)查資料顯示，很多縣級(jí)城市，通過(guò)招商引資，形成了合作意向，但因?yàn)槟貌坏接玫刂笜?biāo)，很多項(xiàng)目無(wú)法落實(shí)，極大影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。以2011年為例，2011年全國(guó)計(jì)劃供地指標(biāo)共670萬(wàn)畝，但31個(gè)省(區(qū)、市)全年用地需求總計(jì)就達(dá)到1616萬(wàn)畝，31個(gè)省(區(qū)、市)普遍反映，供地計(jì)劃只能滿(mǎn)足其三分之一的用地需求，其中有8個(gè)省份今年的用地缺口超過(guò)40萬(wàn)畝，像新疆用地需求預(yù)計(jì)將達(dá)120萬(wàn)畝以上[3]。河南省每年建設(shè)用地約45萬(wàn)畝，但國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)卻只有17.5萬(wàn)畝，合法用地差額為28.5萬(wàn)畝，面對(duì)這28.5萬(wàn)畝國(guó)家合法用地建設(shè)需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家的建設(shè)用地指標(biāo)政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿(mǎn)足用地需要。由于個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)，要使用集體土地，也在時(shí)間上等不起、耗不起，更交不起價(jià)格不菲的集體土地占用費(fèi)。為求生存和發(fā)展，農(nóng)民只能鋌而走險(xiǎn)，選擇“以租代征”這種違法用地方式。

2.國(guó)有建設(shè)用地審批程序不合理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，有權(quán)審批主體是省政府和國(guó)務(wù)院，審批程序是用地單位提出用地申請(qǐng)，而在提出用地申請(qǐng)時(shí)，需要計(jì)劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災(zāi)、環(huán)評(píng)、文物保護(hù)等多個(gè)部門(mén)的審批手續(xù)，而且，主管部門(mén)以有限的人手管理全省，乃至全國(guó)征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來(lái)，批塊地時(shí)間需要一年左右，甚至更長(zhǎng)。在現(xiàn)代社會(huì)中，商機(jī)稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開(kāi)辦企業(yè)，商機(jī)也許早就過(guò)去了。一些企業(yè)因此只好先和農(nóng)民簽一個(gè)租地合同，干起來(lái)再說(shuō)。調(diào)查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類(lèi)還是耕地，村里派專(zhuān)人辦手續(xù)，三年沒(méi)辦下來(lái)。種不能種，用不能用，地就是動(dòng)不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見(jiàn)，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說(shuō)“先上車(chē)，后買(mǎi)票”，如果國(guó)家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補(bǔ)救措施，如果國(guó)家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對(duì)如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)，也不可能隨時(shí)“打擊”，因此，盡管這種國(guó)家土地轉(zhuǎn)用的國(guó)家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產(chǎn)量的逐步提高，但實(shí)踐已經(jīng)證明，這種制度的實(shí)踐效果不理想。

（二）土地資源總體規(guī)劃不合理

目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控、發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要前提，成為實(shí)行土地用途管制、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時(shí)，沒(méi)有充分考慮到規(guī)劃期內(nèi)工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地）面積為1229.00萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設(shè)用地（包括居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地）面積為215.22萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農(nóng)村居民點(diǎn)面積為140.43萬(wàn)公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬(wàn)公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬(wàn)公頃，占14.97%；河流水面24.99萬(wàn)公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬(wàn)公頃，占24.05%①。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，河南省建設(shè)用地每年以50萬(wàn)畝的需求持續(xù)增長(zhǎng)，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來(lái)開(kāi)發(fā)，而嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制制度及過(guò)高的農(nóng)用地保有指標(biāo)又嚴(yán)格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問(wèn)題，再加上1997年編制規(guī)劃時(shí)，一些地方政府為了盲目追求基本農(nóng)田保護(hù)率，建設(shè)用地的預(yù)留指標(biāo)過(guò)少，其結(jié)果導(dǎo)致土地資源實(shí)際的合理配置需要與嚴(yán)格的規(guī)劃制度差生了強(qiáng)烈的沖突，最終導(dǎo)致建設(shè)用地供需嚴(yán)重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動(dòng)

從主體上來(lái)看，“以租代征”大致可以分為兩類(lèi)：一是由政府主導(dǎo)的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質(zhì)上來(lái)看，政府主導(dǎo)的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強(qiáng)行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，然后在沒(méi)有經(jīng)過(guò)土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進(jìn)行“招、拍、掛”的違法行為。這類(lèi)政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計(jì)劃之外無(wú)限擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)也可以逃避本應(yīng)該向國(guó)家繳納的有關(guān)稅費(fèi)，并不履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，因而，這類(lèi)“以租代征”可以極大地促進(jìn)地方政府財(cái)政，頗受地方政府青睞，從而構(gòu)成“以租代征”的最主要類(lèi)型。

對(duì)“以租代征”協(xié)議主體來(lái)講，盡管 “以租代征”是違法的，但對(duì)租地者來(lái)講，不僅租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤(rùn)的增加。而對(duì)土地租賃者來(lái)講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實(shí)際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來(lái)，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計(jì)有保障，滿(mǎn)足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實(shí)”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財(cái)政和政府對(duì)土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個(gè)“鄉(xiāng)土的熟人社會(huì)” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績(jī)的驅(qū)動(dòng)、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實(shí)灰色收益的實(shí)際影響，基層政府官員在一般情況下也會(huì)“睜一只眼、閉一只眼”。

三、解決“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設(shè)用地國(guó)家管理制度

以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國(guó)家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。盡管在我國(guó)特定的歷史條件下，這種以國(guó)家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念指導(dǎo)下所形成的《土地管理法》在客觀(guān)上對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地資源的保護(hù)，也起到了一定的作用，但是，國(guó)家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經(jīng)在社會(huì)上造成很多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家來(lái)講，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和耕地資源的保護(hù)絕對(duì)不可能成為國(guó)家管理的最終目的，因?yàn)閲?guó)家不可能為發(fā)展而發(fā)展、為保護(hù)耕地而保護(hù)耕地，國(guó)家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個(gè)人順利地實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利，充分享有個(gè)性自由?，F(xiàn)代法治國(guó)家普遍認(rèn)可的政治文明強(qiáng)調(diào)，政府執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)在于政府通過(guò)行使公權(quán)力來(lái)最大限度地保障人民的人格尊嚴(yán)、政治自由和增進(jìn)人民的物質(zhì)利益及社會(huì)福利，從而最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，檢驗(yàn)國(guó)家法制體系及相關(guān)公共政策是否具有合理性，應(yīng)當(dāng)看它是否有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人的人格尊嚴(yán)和公民的個(gè)性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國(guó)家GDP的發(fā)展速度和總量。當(dāng)然，這并不是說(shuō)GDP的發(fā)展速度并非不重要，而是說(shuō)GDP的發(fā)展質(zhì)量比速度和總量更重要。目前我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但貧富差距卻在逐漸加大的現(xiàn)實(shí)情況下，國(guó)家GDP的公平享有遠(yuǎn)比GDP的發(fā)展速度和總量在維系社會(huì)和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來(lái)看，合憲的土地管理法制體系，應(yīng)當(dāng)以保障權(quán)利，而非管理效率為立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)

盡管很多學(xué)者認(rèn)為，《土地管理法》規(guī)定的建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。但是，從憲法規(guī)范上來(lái)看，憲法并未規(guī)定集體用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收，也并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家審批。憲法修正案第20條只是規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以實(shí)行土地征收并給與補(bǔ)償，而從上述憲法規(guī)范的含義來(lái)看，可以當(dāng)然不等于必須，也就是說(shuō)，即便是國(guó)家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規(guī)范隱含的意思是，集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。

既然憲法規(guī)范并沒(méi)有授權(quán)《土地管理法》將征收作為集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的唯一手段，也沒(méi)有授權(quán)將國(guó)家審批作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑，集體土地不經(jīng)過(guò)征收和轉(zhuǎn)用審批而直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，實(shí)際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡(jiǎn)單，集體土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，而這種財(cái)產(chǎn)的主要價(jià)值體現(xiàn)在土地的使用權(quán)上，而非所有權(quán)上，土地使用權(quán)只有自由的流轉(zhuǎn)起來(lái)，才能真正為農(nóng)民帶來(lái)財(cái)富。以河南省為例，如果要讓140.43萬(wàn)公頃農(nóng)村居民點(diǎn)建筑用地流動(dòng)起來(lái)，每畝按照平均10萬(wàn)元價(jià)格計(jì)算的話(huà)，僅此一項(xiàng)農(nóng)民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農(nóng)村建筑用地不能自由進(jìn)入市場(chǎng)，河南省的農(nóng)民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來(lái)看，限制集體土地自由進(jìn)入市場(chǎng)，是一種對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當(dāng)目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。

當(dāng)然，國(guó)家限制集體土地自由進(jìn)入市場(chǎng)的主要目的是為了保有耕地總量和國(guó)家的糧食安全，但是，國(guó)家征收和土地轉(zhuǎn)用國(guó)家審批并非保有耕地總量和保證國(guó)家糧食安全的唯一的合理選擇。在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的現(xiàn)代社會(huì)，保有18億畝耕地也并非保證國(guó)家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國(guó)家的糧食安全的義務(wù)全部交由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，卻不讓農(nóng)民享有相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，顯然是一種對(duì)農(nóng)民的不平等對(duì)待。因此，鑒于《土地管理法》規(guī)定的相關(guān)制度既沒(méi)有憲法基礎(chǔ)，又違背社會(huì)公正，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)行相應(yīng)的修改，許可集體土地自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，這樣更加有利于社會(huì)的和諧與國(guó)家持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

(三)通過(guò)法律完善農(nóng)民的土地權(quán)利

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民之所以反對(duì)政府實(shí)行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個(gè)關(guān)鍵的原因是農(nóng)民的土地權(quán)利不完整，從而沒(méi)有給農(nóng)民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，特別是土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是解決“以租代征”問(wèn)題的必要措施。目前來(lái)看，以下四種權(quán)利應(yīng)當(dāng)載入土地管理法制體系：一是農(nóng)民抵押、買(mǎi)賣(mài)、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。土地的價(jià)值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農(nóng)民僅享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、有限的流轉(zhuǎn)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，而不能享有土地的抵押、買(mǎi)賣(mài)、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。二是農(nóng)民對(duì)土地利用和管理的自由參與權(quán)。按照憲法規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權(quán)利，享有以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的勞動(dòng)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，以及通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)自我的人格尊嚴(yán)權(quán)。因此，土地利用應(yīng)當(dāng)充分尊重被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，至少給他們一個(gè)適當(dāng)?shù)?、能夠自由表達(dá)自己意愿的平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民在土地利用問(wèn)題上的理性對(duì)話(huà)，通過(guò)“理性對(duì)話(huà)”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權(quán)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，保證農(nóng)民知悉，但是，上述僅僅是倡導(dǎo)性的，并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施制度，因而其實(shí)際意義并不是很大。四是私力救濟(jì)權(quán)?，F(xiàn)行土地立法保障農(nóng)民權(quán)利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實(shí)踐來(lái)看，這三種權(quán)利保障方式的實(shí)際效果都不是很理想。因此，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的法律地位，培育農(nóng)民私力救濟(jì)能力，充分發(fā)揮村民自治的制度性作用，為農(nóng)民私力維權(quán)提供制度空間，而不應(yīng)該事事都由政府來(lái)代替農(nóng)民來(lái)進(jìn)行維權(quán)。

（四）鼓勵(lì)中小企業(yè)和土地權(quán)利人通過(guò)市場(chǎng)交易的方式來(lái)完成建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)

在現(xiàn)實(shí)生活中，假如我們以尊重和保障公民個(gè)人權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)思考當(dāng)前的國(guó)家建設(shè)用地管理制度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)除了土地征收或征用之外，現(xiàn)實(shí)生活中的確存在很多手段更有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的雙贏(yíng)。比如，在符合政府規(guī)劃的前提下，政府可以許可、鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地所有權(quán)和使用權(quán)以入股等方式，直接參與規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)；也可以通過(guò)市場(chǎng)交易的方式直接從農(nóng)民手中購(gòu)買(mǎi)土地使用權(quán)；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農(nóng)土地置換建設(shè)用地，等等。事實(shí)上，從2001年起，國(guó)土資源部先后就在全國(guó)12個(gè)?。ㄊ?、區(qū)） 的19個(gè)城市啟動(dòng)了征地制度改革試點(diǎn)，一些地方試點(diǎn)性也備受關(guān)注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將宅基地交給集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)耕，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)給該農(nóng)民相應(yīng)的地票。地票可以在土地交易所公開(kāi)交易。開(kāi)發(fā)商要想獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)，必須從土地交易所購(gòu)買(mǎi)所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農(nóng)民的宅基地能夠繞開(kāi)國(guó)家征地制度，直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。地票所得收益，85%交給農(nóng)民，15%留給集體經(jīng)濟(jì)組織[7]。當(dāng)然，這種地票制度如果沒(méi)有其他保障失地農(nóng)民權(quán)利的配套措施，也可能出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象[8]。

這些試點(diǎn)地區(qū)的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場(chǎng)為基礎(chǔ)，通過(guò)土地市場(chǎng)交易的方式而不是通過(guò)土地征收的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換?！碑?dāng)然，這些土地制度改革的嘗試性探索可能與現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過(guò)法律解釋的方式或以修改法律法規(guī)的方式來(lái)化解。不過(guò)，要在多少年來(lái)行政權(quán)異常強(qiáng)大、公民權(quán)非常薄弱的社會(huì)歷史背景之下進(jìn)行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應(yīng)該怎么改等問(wèn)題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因?yàn)轭櫦疤?，而不允許探索土地制度改革的話(huà)，中國(guó)的土地交易市場(chǎng)可能永遠(yuǎn)都不會(huì)成熟。

注釋?zhuān)?/p>

①此數(shù)據(jù)出自《河南省土地利用整體規(guī)劃（2006年-2020年）》。

②這種土地流轉(zhuǎn)方式其實(shí)應(yīng)該被看做自愿流轉(zhuǎn)比較恰當(dāng)，但由于這種流轉(zhuǎn)方式違反了《土地管理法》，有關(guān)部門(mén)在實(shí)踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。

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A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)