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土地確權(quán)法條例精選(九篇)

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土地確權(quán)法條例

第1篇:土地確權(quán)法條例范文

[關(guān)鍵詞]城中村改造,征地拆遷,立法探索,立法缺陷,立法完善

[中圖分類號]D912.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004—4175(2012)06—0135—04

[作者簡介]白呈明(1962-),男,陜西安塞人,西安財(cái)經(jīng)學(xué)院文法學(xué)院副院長,教授,主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村法制問題。

伴隨我國現(xiàn)代化建設(shè)和城市化進(jìn)程的加快,針對農(nóng)民土地的征地拆遷也在全國范圍大規(guī)模地展開。但由于征地拆遷法律制度的不健全,征地各方當(dāng)事人的利益邊界缺乏權(quán)威界定,各種矛盾沖突紛至沓來,甚至形成激烈的對抗,引發(fā)局部的社會震蕩,嚴(yán)重危害社會穩(wěn)定和發(fā)展。在這一背景下,城中村改造征地拆遷得以產(chǎn)生,許多地方政府和開發(fā)區(qū)竭力通過這一模式獲取城市建設(shè)用地,以克服傳統(tǒng)征地拆遷方式的缺陷和制約。

一、城中村改造中征地拆遷的立法探索

較之傳統(tǒng)的征地拆遷方式,即按照土地管理法等法律規(guī)定進(jìn)行的征地拆遷,城中村改造中征地拆遷的立法呈現(xiàn)出一定特色:

(一)通過法律創(chuàng)制,初步建立起征地拆遷補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)體系。征地拆遷工作受到許多政策法規(guī)的剛性約束,必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行操作。然而,由于我國正處于全面轉(zhuǎn)型期,有關(guān)征地拆遷的政策法律在不斷制定和完善中。在國家層面,目前征地拆遷的政策法律主要有:《憲法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《物權(quán)法》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)[2004]238號)等。這些規(guī)范性文件分別對土地征收的范圍、程序以及征地補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題做出了規(guī)定。2011年1月21日,國務(wù)院的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)一步對城市國有土地上的房屋征收補(bǔ)償涉及的一系列問題做出明確規(guī)定。然而,與城中村改造緊密相關(guān)的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償問題,一直缺乏國家層面的明確法律規(guī)定,實(shí)踐中長期處于一種無序狀態(tài)。

在此背景下,各大中城市相繼出臺規(guī)范城中村改造的地方性法規(guī)和政府規(guī)章,在一定程度上填補(bǔ)了法律空白,并且初步形成調(diào)整這一領(lǐng)域的地方性法規(guī)體系。比如,西安市為推進(jìn)和規(guī)范城中村改造,近年來先后制定了《西安市城中村改造管理辦法》《西安市城市房屋拆遷估價(jià)暫行規(guī)定》《西安市城中村村民房屋建設(shè)管理辦法(試行)》等地方性法規(guī)。這些地方立法對拆遷補(bǔ)償管理體制、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、房屋評估、產(chǎn)權(quán)面積認(rèn)定做出明確的規(guī)定,使農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償有了一定法律依據(jù),彌補(bǔ)了土地管理法等有關(guān)土地征收補(bǔ)償規(guī)定的不足,在一定程度上解決了征地拆遷補(bǔ)償?shù)姆扇蔽粏栴}。

(二)運(yùn)用法律手段,化解了征地拆遷中的諸多難題。傳統(tǒng)征地拆遷方式常常引發(fā)一些困擾人們的老大難問題,諸如拆遷安置對象、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)面積認(rèn)定、房屋估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、違章建筑和非法買賣宅基地處置、糾紛解決機(jī)制等。而在城中村改造征地拆遷中,對這些問題的解決有了較為明確的規(guī)定,各地政府通過法律手段的運(yùn)用,逐步化解了諸多難題。針對征地拆遷中暴露的突出問題,國家先后制定了大量法規(guī)和政策,提出許多剛性要求,強(qiáng)化指導(dǎo)和規(guī)范征地拆遷行為,以確保被征地農(nóng)民權(quán)益和社會穩(wěn)定。比如,嚴(yán)格限定征地范圍,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),制定統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià),實(shí)行先安置后拆遷,整治強(qiáng)征強(qiáng)拆等。而各地政府在具體實(shí)踐中則對相關(guān)國家政策法律不斷修正、豐富和完善,以彌補(bǔ)疏漏之處,使諸多難題的解決辦法更具操作性。比如,針對部分村民為獲取更多補(bǔ)償而進(jìn)行的“搶栽搶種”、過度“密植苗木”、房屋加層搭建等問題,西安市通過地方立法做出明確規(guī)定,提出了具體的解決辦法,遏制了實(shí)踐中大量存在的村民非法獲利行為。

圍繞矛盾糾紛解決,各地政府在征地拆遷中逐步引入市場機(jī)制。這突出表現(xiàn)為,在政府監(jiān)管和引導(dǎo)下,村民可以自主選擇開發(fā)商進(jìn)行村莊改造,開發(fā)商在獲得一定開發(fā)用地的同時(shí),負(fù)責(zé)拆遷安置的全部資金。這樣做的好處在于:首先,可以減少政府在征地拆遷中的直接投入;其次,開發(fā)商可以采取較為靈活的市場機(jī)制解決拆遷安置中的矛盾和沖突,減少政府與農(nóng)民之間的直接沖突;再次,政府作為監(jiān)管者,可以相對公平地保護(hù)農(nóng)民和開發(fā)商兩方的合法權(quán)益。比如,為了預(yù)防和化解征地拆遷安置方面的糾紛,西安高新區(qū)自1991年成立以來,制定了“四方案一細(xì)則’’的征地拆遷政策,包括《村莊拆遷安置細(xì)則》《村莊上樓安置方案》《村莊拆遷統(tǒng)規(guī)自建方案》《貨幣安置辦法》等四種安置方案,采取多種安置方式相結(jié)合的模式,讓被征地農(nóng)民自愿選擇拆遷安置方式。

二、城中村改造中征地拆遷存在的立法缺陷

城中村改造征地拆遷較之于傳統(tǒng)的征地拆遷方式,盡管具有一定優(yōu)勢,但仍存在著立法缺陷。主要表現(xiàn)為:

(一)有的城中村改造的地方立法違反上位法?,F(xiàn)有的規(guī)范城中村改造的國家法律,一般都將城中村界定為“在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地,仍然實(shí)行村民自治和農(nóng)村集體土地所有制的村莊”。只有符合這一條件,才可納入城中村改造的范圍。然而實(shí)踐中,有些地方立法往往以特別規(guī)定擴(kuò)大城中村改造的范圍。如《西安市城中村改造管理辦法》第27條規(guī)定:“在市政建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他開發(fā)建設(shè)中涉及到村莊整體拆遷的應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定進(jìn)行整體改造,避免出現(xiàn)新的城中村?!鳖愃七@樣的規(guī)定,在客觀上放大了城中村改造范圍的尺度。在這兩類村莊中,有的耕地幾無,有的耕地還較多,統(tǒng)一適用城中村改造規(guī)定實(shí)現(xiàn)土地國有化,直接與土地管理法等法律發(fā)生沖突。因而。實(shí)踐中就出現(xiàn)了有些地方人為“創(chuàng)造條件”,將耕地較多的村莊納入城中村改造范圍,這實(shí)質(zhì)上是一種違反上位法的做法。

(二)城中村集體土地轉(zhuǎn)性于法無據(jù)。在城中村改造征地拆遷中,原屬集體所有的土地非以征收方式而直接轉(zhuǎn)為國有土地,一直受到社會各界的質(zhì)疑。原因在于這一做法僅僅依據(jù)地方立法,并沒有國家層面法律的支持。與上述西安市的做法類似,早在2004年,深圳市為解決城市擴(kuò)張的土地缺口問題,把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民,進(jìn)而一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國有。據(jù)稱:其所依據(jù)的是《土地管理法實(shí)施條例》第2條第5項(xiàng)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的,原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”的規(guī)定。國土資源部經(jīng)過調(diào)查,以此舉“不宜模仿”、“下不為例”而草草了結(jié)。然而,此后國務(wù)院法制辦公室、國土資源部對該法條做出的專項(xiàng)“解釋意見”表明,深圳“轉(zhuǎn)地”的法律依據(jù)并不成立。其實(shí),城中村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的法律障礙,地方政府非常清楚。西安市城改辦一位官員曾坦言:“從目前各地城中村運(yùn)作情況來看,土地政策仍是制約城中村改造順利推進(jìn)的一個(gè)瓶頸問題。鄭州等城市依據(jù)土地法管理法規(guī)定,采取確權(quán)登記的辦法,轉(zhuǎn)為國有劃撥土地。目前,西安市依據(jù)土地管理法規(guī)定,也采取了類似辦法進(jìn)行土地轉(zhuǎn)性。但這一做法各地都還沒有得到上級部門的正式認(rèn)可。”實(shí)踐中,已改造過的城中村,土地轉(zhuǎn)性手續(xù)辦結(jié)者很少,這也意味著城中村改造征地拆遷存在一定法律風(fēng)險(xiǎn)。

(三)有關(guān)拆遷安置補(bǔ)償方式的規(guī)定比較原則和單一。征地拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)是土地征收制度的核心問題之一,也是引發(fā)被征地農(nóng)民強(qiáng)烈不滿的直接原因,補(bǔ)償安置法定標(biāo)準(zhǔn)過低一直為人們所詬病。雖然國家對征地拆遷安置補(bǔ)償做出了原則規(guī)定,但在實(shí)際操作中,各地缺乏一個(gè)分配到戶的具體實(shí)施細(xì)則,補(bǔ)償安置費(fèi)用如何分配,分配由誰來監(jiān)管并不明確。結(jié)果造成本應(yīng)屬于農(nóng)民的權(quán)利完全由享有土地所有權(quán)優(yōu)勢的集體所替代,后者為了迎合權(quán)力主體的需要,往往以各種手段壓低甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)。因而,安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的法律規(guī)定難以執(zhí)行。另外,城中村改造征地拆遷的安置補(bǔ)償方式,主要為產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣安置。這種比較單一的安置補(bǔ)償方式,不能很好地解決農(nóng)戶的長期生計(jì)問題。如西安市在城中村改造中,“產(chǎn)權(quán)調(diào)換以轉(zhuǎn)戶前城中村在冊戶籍人口為依據(jù),人均建筑安置面積原則上不少于65平方米,并結(jié)合原住房產(chǎn)權(quán)建筑面積進(jìn)行安置”。這樣,安置房屋主要解決了生活用房,而對于絕大多數(shù)長期依賴“房租經(jīng)濟(jì)”的農(nóng)戶來說,“改造”意味著可觀的房租收入將受影響。而貨幣安置潛在風(fēng)險(xiǎn)更大,從經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和農(nóng)民適應(yīng)市場能力的狀況來看尤當(dāng)慎用。實(shí)踐中,一些城中村改造方案規(guī)定,在農(nóng)戶安置面積中包含人均10~20平方米的營業(yè)用房,交由改制后的股份公司統(tǒng)一經(jīng)營。這一規(guī)定雖然是對改造后農(nóng)戶長期生計(jì)的一種安排,但由于受地段、區(qū)位等諸多因素的影響,其預(yù)期目的未必能真正達(dá)到。我們對西安市回遷村民生活狀況的調(diào)查結(jié)果顯示,大部分回遷村(居)民認(rèn)為,“改造”后收入減少了,而支出遠(yuǎn)比以前要多,總體生活質(zhì)量有所下降。

(四)社會管理復(fù)雜局面缺乏應(yīng)有的法律規(guī)制。城中村改造的關(guān)鍵,是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)轉(zhuǎn)變”,即村民轉(zhuǎn)居民、村莊轉(zhuǎn)社區(qū)、集體土地轉(zhuǎn)國有土地、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟(jì)。然而,征地拆遷改造后往往產(chǎn)生大量新的社會問題,現(xiàn)實(shí)狀況遠(yuǎn)比制度設(shè)計(jì)復(fù)雜得多。由于土地轉(zhuǎn)性于法無據(jù),致使大量城改商品房銷售手續(xù)不全;村民轉(zhuǎn)居民后的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)保等一系列社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利問題遠(yuǎn)未落實(shí),村民不愿轉(zhuǎn)居民的現(xiàn)象很普遍;集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟(jì)有名無實(shí),其法律地位不明確、運(yùn)行機(jī)制混亂,集體與村(居)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益難以得到有效保障;回遷安置社區(qū)非城非鄉(xiāng),性質(zhì)不明或名實(shí)不符,管理體制對接不起來,社會管理處于邊緣化狀態(tài)。比如,截至2010年6月底,西安高新區(qū)39個(gè)城中村中拆除21個(gè),已回遷16個(gè)村,共4777戶;曲江新區(qū)23個(gè)城中村中拆除12個(gè),已回遷3個(gè)村,共1403戶。地處西安高新開發(fā)區(qū)的茶村,于2000年被高新區(qū)征去耕地400多畝,但未予拆遷安置,村民對即將進(jìn)行的“城改”抵觸情緒很大。該村戶均4分宅基地,房屋面積在800平方米以上,主要以房屋出租為業(yè),年房租收入戶均10萬元左右。調(diào)研中農(nóng)民講道:“開發(fā)商要利潤,開發(fā)區(qū)要土地,剩下我們農(nóng)民怎么辦?”

三、城中村改造中征地拆遷的立法完善

為了解決城中村改造中征地拆遷面臨的突出問題,應(yīng)對相應(yīng)的立法缺陷,筆者提出如下完善對策:

(一)統(tǒng)一城中村改造征地拆遷的各層級立法。由于國家和省市有關(guān)征地拆遷立法工作嚴(yán)重滯后,致使征地拆遷工作要么存在法律盲區(qū)無法可依,要么規(guī)定原則籠統(tǒng)缺乏可操作性,要么規(guī)定不科學(xué)不合理而在實(shí)踐中難以實(shí)施。尤為嚴(yán)重的是,我國至今仍無統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償政策法規(guī),實(shí)踐中各地主要依靠地方性政策和法規(guī)支撐,而缺乏國家層面的政策法規(guī)的指導(dǎo)和規(guī)范。如果放任地方政府(開發(fā)區(qū))規(guī)避和消解國家法律政策,必然會對國家法的統(tǒng)一性和權(quán)威性造成破壞。比如,西安市現(xiàn)有的“五區(qū)一港兩基地”中,各開發(fā)區(qū)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)迥異。曲江新區(qū)一期拆遷安置費(fèi)人均已達(dá)15萬多元,經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)創(chuàng)造的“經(jīng)開模式”更以“高補(bǔ)償高速度”而聞名。某村執(zhí)行的未央?yún)^(qū)城中村改造拆遷補(bǔ)償安置方案,“被拆遷戶除可獲得房屋殘值、過渡費(fèi)、拆遷獎勵(lì)等現(xiàn)金補(bǔ)償外,人均住宅安置面積65平方米市值20余萬元,人均經(jīng)濟(jì)保障用房20平方米市值10萬余元。加上拆遷安置中的貨幣補(bǔ)償,按每戶3.5人計(jì)算,城中村改造后,戶均資產(chǎn)近150萬元”。目前,城中村改造正從省會城市向中小城市推進(jìn),亟待通過統(tǒng)一的法律加以規(guī)范調(diào)整。長久地?cái)R置問題必然積累矛盾、加劇矛盾,如同當(dāng)年的“小產(chǎn)權(quán)房”問題一樣。事實(shí)上,經(jīng)過十多年的摸索和實(shí)踐,地方立法實(shí)踐已為國家制定統(tǒng)一的法律積累了豐富的資源。應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī),制定高位階的法律,對地方立法和政府等相關(guān)各方的行為加以規(guī)制。

(二)實(shí)行多元化征地拆遷安置方式。大量研究表明,農(nóng)民出于支持國家建設(shè)的樸素情感和現(xiàn)實(shí)利益的考量,并不關(guān)注土地歸誰所有的問題,也不反對土地被征收,而特別關(guān)切征地拆遷補(bǔ)償安置是否到位的問題?,F(xiàn)在的普遍做法是采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣安置方式,或者二者的簡單結(jié)合。從政府角度來看,這些安置方式最簡單、最便利、也最少麻煩。而農(nóng)民因受種種條件限制,往往要求就地集中安置,仍以房屋出租為業(yè)。于是,補(bǔ)償安置后,新的“城中村”又產(chǎn)生了,農(nóng)民只是由以前的“地主”變?yōu)楝F(xiàn)在的“房東”;原來城中村的農(nóng)民被集中安置,地緣聯(lián)系依舊,而“族群隔離”形成了,農(nóng)民還是難以融入城市。為了解決這些難題,在補(bǔ)償安置方式上,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持?!白》渴腔A(chǔ),發(fā)展是根本;以生活用房和經(jīng)營用房安置為基礎(chǔ),實(shí)行多種補(bǔ)償安置方式合理組合”。應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣安置為主,輔之以參股、就業(yè)、留地、項(xiàng)目等其他安置方式。我們在西安高新區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn),該開發(fā)區(qū)實(shí)際上設(shè)計(jì)有多種安置方案,有些方案真正體現(xiàn)了對農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的保護(hù)和政府社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng),但最終出于自身利益的考量和操作的簡便而棄之不用。征地拆遷安置絕非單純的經(jīng)濟(jì)活動,而是關(guān)涉農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、社會等權(quán)益的系統(tǒng)工程。由于征地拆遷使農(nóng)民永久性地喪失了其賴以生存發(fā)展的土地資源,征地拆遷安置妥當(dāng)與否將直接關(guān)系到其今后的生存發(fā)展?fàn)顩r。因而,征地拆遷安置應(yīng)當(dāng)以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)為中心統(tǒng)籌安排。