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【關(guān)鍵詞】土地制度 統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 發(fā)展
通過產(chǎn)權(quán)、市場等方面制度創(chuàng)新,完善相關(guān)配套,建立激勵和約束機制,促進人口流動與土地的流動相關(guān)聯(lián),提高農(nóng)村要素利用效率。結(jié)合我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)狀,提出如下政策建議。
一、從土地立法上建立對等的國有和集體土地使用權(quán)
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求農(nóng)村集體土地使用權(quán)與城市國有土地使用權(quán)具有同樣的產(chǎn)權(quán)權(quán)能,即具有相同的使用、收益以及處分的權(quán)能,建立城鄉(xiāng)相對統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)體系。但目前的法律中對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能規(guī)定限制較多,同時城市國有土地使用權(quán)與農(nóng)村集體土地使用權(quán)存在明顯的差異。在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《物權(quán)法》城市國有土地與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定存在較大的差異。建議以城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地產(chǎn)權(quán)體系為出發(fā)點,建立土地立法,建立對等的國有和集體土地使用權(quán),并對集體土地使用權(quán)進行分類管理,將產(chǎn)權(quán)設(shè)置和用途管制分開。對集體土地與國有土地的所有權(quán)與使用權(quán)實行同等保護。
讓城市國有土地產(chǎn)權(quán)與集體土地產(chǎn)權(quán)對等,那么在規(guī)劃范圍內(nèi)農(nóng)村集體土地也可以進行市場化交易,任何單位和個人進行建設(shè)需要土地時也同樣可以使用集體建設(shè)用地。重點改革是規(guī)劃的法制化問題。需要規(guī)劃管理從之前的用途管理和產(chǎn)權(quán)管理轉(zhuǎn)變只對用途進行管理。在規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地也應同樣用于除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅外的用地。
二、推進集體土地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)
在城鄉(xiāng)統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)體系下,征地制度的范圍將必然縮小,在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),只要不涉及公共利益的用地,均應采取市場化的方式取得土地。這就需要嚴格界定征地范圍,對公共利益逐步推行詳細列清單的形式給出,區(qū)分政府與軍事、基礎(chǔ)設(shè)施、社會公益事業(yè)、國計民生等項日。同時,要推行征地補償?shù)秸鞯厥袌鰞r格的轉(zhuǎn)變,充分體現(xiàn)并保障農(nóng)民的土地權(quán)益從雙重管制到單一管制,公開征地程序,讓公眾參與到征地的標準制定的過程中,并建立仲裁機制進行監(jiān)督。在規(guī)劃管制范圍內(nèi),農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)等確權(quán)后,應該享有與國有土地使用權(quán)同樣的產(chǎn)權(quán)待遇,推進有序流轉(zhuǎn)和市場化配置,打破政府壟斷一級土地市場。改革征地制度,對這部分的改革更加注重收益分配的重新制定,保障通過空間置換獲取的收益全部返還農(nóng)村,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,城市獲得發(fā)展空間。
三、改革收益分配機制,建立收益“返還”機制
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)權(quán)體系下,農(nóng)民所享有的土地產(chǎn)權(quán)(使用權(quán))與城市居民所享有的產(chǎn)權(quán)就要對等,農(nóng)民就要享有因為土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的增值收益。建議在當前的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的實施中,應該改革現(xiàn)有的收益分配機制,將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的增值收益進行全額或絕大部分“返還”予農(nóng)民,讓農(nóng)民享有工業(yè)化、城市化中的要素增值收益,切實保護農(nóng)民享有的上地財產(chǎn)權(quán)益。
四、創(chuàng)新公共財稅體系,增設(shè)物權(quán)稅等稅種
保證地方政府的財政收支在二元土地市場制度下,地方政府通過征收土地獲得大量預算外收入來彌補預算收入不足,但在一體化市場制度下,“土地財政”必然減少甚至逐漸消失,要保障地方政府的財政收支平衡就必須建立新的財稅體制。如:開征物權(quán)稅,把物權(quán)稅作為地方財稅來源,保證財政正常收支,推進地方經(jīng)濟發(fā)展。
五、強化空間、微觀設(shè)計及用途管控上的規(guī)劃管理
在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)體系下,農(nóng)民享有的產(chǎn)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn),那么就要對不同類型的土地進行規(guī)劃管理,哪類土地在哪些范圍、什么用途范圍內(nèi)可以進行流轉(zhuǎn)必須在規(guī)劃管理和用途管制中進行規(guī)范。在規(guī)劃控制范圍內(nèi),在用途管制的限制條件下,允許集體使用權(quán)進入市場,按照不同的條件進行管理。特別是當前宅基地置換、流轉(zhuǎn)的逐步推行,區(qū)域空間布局與空間規(guī)劃顯得更為重要。應該將土地規(guī)劃的空間功能以及土地利用規(guī)劃設(shè)計及其對土地管制結(jié)合起來,從空間上、微觀設(shè)計上以及用途上進行限定,其他方面讓市場價格機制進行調(diào)節(jié),提高資源配置效率。
六、相關(guān)配套改革整體推進
土地制度改革與其他相關(guān)制度改革是密切相關(guān)的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地產(chǎn)權(quán)改革,必須與其他相關(guān)制度同時進行,如戶籍制度、社會保障、公共資源配置、評估機構(gòu)的規(guī)范等方面進行配套改革,以達到綜合配套改革的總體效果。
參考文獻
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一、穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系,依法保障農(nóng)民土地承包權(quán)益
工作目標:鞏固農(nóng)村土地突出問題專項治理工作成果,穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系;按照“依法、自愿、有償”原則,健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場;探索農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作機制,依法保障農(nóng)民土地承包權(quán)益。
(一)健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。以實施流轉(zhuǎn)合同制、登記備案制為重點,推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理和服務(wù)。按照“依法、自愿、有償”原則,積極探索在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。
(二)切實抓好延包后續(xù)完善和土地承包規(guī)范管理工作。鞏固農(nóng)村土地承包突出問題專項治理工作成果,突出重點地區(qū)和重點環(huán)節(jié),指導開展農(nóng)村土地延包后續(xù)完善工作,推進土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放到戶;指導做好調(diào)整和轉(zhuǎn)讓承包地農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)證變更和補發(fā)工作。加強土地承包檔案規(guī)范管理。全面推進土地承包與流轉(zhuǎn)信息化管理項目實施,在有條件的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣應用。
(三)探索土地承包糾紛調(diào)處機制。繼續(xù)推進奉賢區(qū)全國農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點,在有條件的地方擴大試點。加強農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處工作指導。做好農(nóng)業(yè)部土地承包糾紛上訪與調(diào)處情況月報制度工作。
(四)深化《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)政策法規(guī)宣傳培訓。圍繞農(nóng)村改革**周年和《農(nóng)村土地承包法》實施5周年,采取多種形式,加強農(nóng)村土地承包法規(guī)政策宣傳培訓,進一步營造維護農(nóng)民土地承包權(quán)益的社會氛圍,提高各級農(nóng)經(jīng)部門和基層干部土地承包政策法規(guī)水平和依法管理、依法辦事能力。
二、扎實推進村級財務(wù)管理規(guī)范化建設(shè),切實維護農(nóng)民群眾基本權(quán)利,提高農(nóng)村基層民主管理水平
工作目標:貫徹落實市農(nóng)委《關(guān)于進一步加強本市村級財務(wù)管理工作的意見》和《關(guān)于印發(fā)<**市村級財務(wù)管理規(guī)范化暫行標準>的通知》等文件精神,以開展村級財務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)為抓手,努力提高本市農(nóng)村財務(wù)管理水平;夯實農(nóng)村財務(wù)管理工作基礎(chǔ),完善農(nóng)村財務(wù)管理工作機制;貫徹執(zhí)行《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度(試行)》。**年,本市三分之一以上行政村實現(xiàn)財務(wù)管理規(guī)范化。
(一)扎實推進村級財務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)工作。深化實施本市第二批92個村財務(wù)管理規(guī)范化試點工作,加強本市第一批村級財務(wù)管理規(guī)范化示范村動態(tài)管理和跟蹤檢查?;I備召開財務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)試點工作推進交流會??偨Y(jié)推廣村級財務(wù)管理制度,充分發(fā)揮村民主理財小組作用,全面提高財務(wù)公開質(zhì)量。完善推行“村帳鎮(zhèn)管”會計委托制度。全面實行農(nóng)村會計電算化管理。
(二)認真貫徹農(nóng)村集體會計制度。會同有關(guān)部門,加強工作指導和培訓,認真貫徹《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度(試行)》。完善《村集體經(jīng)濟組織會計制度》會計科目,規(guī)范核算內(nèi)容和核算方法,在具備條件的地方先行試點。
(三)加強以集體經(jīng)濟相對困難村為重點的村級組織財務(wù)運行情況動態(tài)監(jiān)測。會同市統(tǒng)計部門,規(guī)范完善村級組織可支配收入調(diào)查口徑,聯(lián)合開展村級組織可支配收入調(diào)查工作。組織開展以集體經(jīng)濟相對困難村為重點的財政扶持資金使用情況動態(tài)監(jiān)測,加強扶持政策績效評估。試行村級組織財務(wù)運行情況報告分析制度。探索村級財務(wù)網(wǎng)絡(luò)化管理新機制。
(四)加強農(nóng)村財會人員培訓。指導開展農(nóng)村財會人員會計實務(wù)知識、“三農(nóng)”政策法規(guī)和農(nóng)經(jīng)管理業(yè)務(wù)培訓,推行農(nóng)村財會人員持證上崗。組織開展民主理財小組成員培訓,提高民主理財能力。
三、努力提高農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計工作質(zhì)量,發(fā)揮基礎(chǔ)性參謀作用
工作目標:深化實施農(nóng)戶收入抽樣調(diào)查與負擔監(jiān)測工作,加強農(nóng)民收入預測分析,完善農(nóng)村集體經(jīng)濟統(tǒng)計制度,努力提高農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計質(zhì)量,為各級領(lǐng)導和有關(guān)部門提供信息和決策參考。
(一)加強農(nóng)民家庭收入預測分析。完善農(nóng)民收入抽樣調(diào)查和負擔監(jiān)測工作方案,健全工作體系,根據(jù)要求,做好本市和農(nóng)業(yè)部安排的農(nóng)民家庭收入半年度、年度預測分析工作。
(二)深化農(nóng)村集體經(jīng)濟統(tǒng)計工作。健全完善、組織實施本市農(nóng)村集體經(jīng)濟統(tǒng)計報表制度。組織開展農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)計年報工作。
(三)加強統(tǒng)計工作業(yè)務(wù)培訓。提高統(tǒng)計隊伍政策法規(guī)水平和分析、研究、預測能力,提升農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計隊伍整體素質(zhì)。
四、不斷深化農(nóng)經(jīng)工作調(diào)研和信息工作,努力為領(lǐng)導提供決策參考
工作目標:圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)總體要求,發(fā)揮農(nóng)經(jīng)工作參謀作用,提升農(nóng)經(jīng)工作水平,突出重點,開展調(diào)研。全年完成調(diào)研報告5篇以上,組編《**農(nóng)經(jīng)信息》36期以上。
(一)開展農(nóng)經(jīng)工作專題調(diào)研。根據(jù)市農(nóng)委統(tǒng)一部署和要求,抽調(diào)骨干力量,重點開展或參與健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場以及推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革兩大專題調(diào)研。組織開展規(guī)范村集體經(jīng)濟會計制度核算辦法、農(nóng)村審計情況、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟和集體資產(chǎn)統(tǒng)計年報制度以及推進本市農(nóng)經(jīng)信息化建設(shè)和農(nóng)村財務(wù)網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管等專題調(diào)研。
(二)加強農(nóng)經(jīng)信息工作。健全農(nóng)經(jīng)信息工作體系,提升《**農(nóng)經(jīng)信息》平臺作用。加強農(nóng)經(jīng)工作宣傳。協(xié)助辦好《**農(nóng)村經(jīng)濟(農(nóng)經(jīng)專欄)》和《東方城鄉(xiāng)報(農(nóng)經(jīng)專版)》。
五、切實抓好隊伍自身建設(shè),提高機構(gòu)履職能力
工作目標:加強隊伍自身建設(shè),不斷提高農(nóng)經(jīng)隊伍整體素質(zhì),推進落實農(nóng)經(jīng)機構(gòu)政府職責,努力構(gòu)筑一支適應社會主義新農(nóng)村發(fā)展要求的農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)和隊伍。
(一)切實加強隊伍自身建設(shè)。加強干部隊伍培訓,努力建設(shè)學習型組織;強化工作調(diào)查研究,推進轉(zhuǎn)變工作作風和工作方法;完善內(nèi)部管理制度,營造干部成長成才的工作氛圍;公開招聘優(yōu)秀人才,改善隊伍整體結(jié)構(gòu),全力提高隊伍整體思想理論水平、政策法規(guī)水平和農(nóng)經(jīng)知識水平,增強農(nóng)經(jīng)干部調(diào)研分析能力、工作執(zhí)行能力、組織表達能力和協(xié)調(diào)協(xié)作能力。
記者獲悉,財政部綜合司與國土資源部財務(wù)司已在全國范圍內(nèi)展開“土地供應及收支管理情況”的專題調(diào)研。該調(diào)研除要求各地徹查“2007~2010年度土地收儲、供應和土地出讓金收支情況”外,還就若干“當前社會關(guān)注重點問題”向系統(tǒng)內(nèi)部征求意見。
記者獲取的財政部內(nèi)部調(diào)研方案顯示,“土地財政”、“地價與房價關(guān)系”、“被征地農(nóng)民利益保護”等內(nèi)容均在“征求意見”范圍內(nèi)。
其中,個別問題容易讓人們對下一步政策改革產(chǎn)生遐想,如“中央是否有必要集中部分土地出讓收入,以調(diào)節(jié)土地出讓收入分布不均衡問題”,“中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度,將部分土地出讓收入留作未來使用”。
報數(shù)難題
財政部原計劃以“書面調(diào)研”和“實地調(diào)研”相結(jié)合的方式推進此次調(diào)研。其中“書面調(diào)研”要求各地選擇2-3個有代表性的市縣,填報土地出讓收支數(shù)據(jù),于2011年4月30日前上報財政部綜合司和國土資源部財務(wù)司各1份。如今,約定的“截稿”時間已過去月余,各地卻鮮有如約上報者。
陜西省國土資源廳財務(wù)處承接此項工作的負責人告訴記者,20多天前,他們就以省廳的名義下發(fā)文件,要求各地市縣上報近年來土地出讓金收支數(shù)據(jù)。但時至今日,數(shù)字卻始終報不上來。
這位負責人說,在市縣當?shù)?,“插手”土地出讓金收支?shù)據(jù)的政府部門眾多,以至于“統(tǒng)計口徑”很難一致,導致土地出讓金透明度極差。
陜西省財政廳相關(guān)負責人也告訴記者,他們只負責制定土地出讓金收支管理的相關(guān)政策,具體財務(wù)數(shù)據(jù)也不掌握。建議記者到市縣當?shù)厝チ私馇闆r。
而在市縣當?shù)?,土地出讓金也是一筆糊涂賬。記者在陜西省寶雞市采訪時,從財政、國土、土地收儲中心和公開信息整理4個渠道得出4組截然不同的土地出讓金統(tǒng)計數(shù)字,金額“跳躍”從幾億到幾十億元不等。
在安徽省,一些城市將土地儲備、供應及土地出讓金收支視為“保密信息”。安徽省財政廳經(jīng)濟建設(shè)處副處長陳維光說,對于各市縣的土地出讓金財務(wù)數(shù)據(jù),省級財政部門實際上僅能收到一個“打捆”的信息。
陳維光告訴記者:雖然目前土地出讓金的報表體系已基本建立,但收支信息在國土和財政兩個部門還未能實現(xiàn)共享。“國土系統(tǒng)的土地收儲、審批、利用、耕地保護等多個職能部門的工作環(huán)節(jié)都涉及土地出讓金的使用,但這些信息卻無法和銀行、財政系統(tǒng)及時溝通。”
近年來,在土地出讓收入統(tǒng)計上,一個令外人費解的現(xiàn)象是,財政部和國土資源部公布的全國土地出讓金總額總是對不上。例如,2010年全國土地成交總價款,財政部的全口徑統(tǒng)計是2.7萬億元;但國土資源部內(nèi)部的統(tǒng)計則是2.9萬億元。前后竟相差2000億元。
國土資源部一位不愿具名的高級官員告訴記者,造成這種差別的原因,在于財政系統(tǒng)和國土資源系統(tǒng)對于土地出讓收入的統(tǒng)計方法不一致。財政系統(tǒng)是按照年度計算土地出讓的各項收支,而國土部門則是按照每宗地的具體情況計算土地收益,一宗地塊的成本支出,可能會體現(xiàn)在下一年度的統(tǒng)計中。
據(jù)了解,計量經(jīng)濟學上有兩種統(tǒng)計方法:一種是按照時間統(tǒng)計,即上述財政部使用的統(tǒng)計方法;另一種是按照橫截面統(tǒng)計,即國土部使用的方法。而在兩種方法之上,目前還有一種最新的計量方法,即“面板”統(tǒng)計法,可以按照時間,對同一塊地的收支情況進行跟蹤統(tǒng)計。
上述國土資源部高級官員告訴記者,這次財政部之所以聯(lián)合國土資源部進行土地出讓收支調(diào)研,必然會觸及兩個部門統(tǒng)計方法不對稱的癥結(jié)問題。
60%成本區(qū)
由于財政和國土兩大系統(tǒng)對土地出讓收入的統(tǒng)計方式存在分歧,導致土地出讓金收支不透明久被詬病。
2010年6月,國家審計署公布的一項抽查結(jié)果顯示,2008年1月至2009年6月,17個省區(qū)市有625.38億元已收繳的非稅收入未按規(guī)定納入政府性基金預算管理?!胺嵌愂杖搿敝?,絕大部分是指土地出讓收入。
自2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》([2006]100號文件)出臺以來,近年來財政部等中央部委幾乎以“每年一道”文件的頻率,反復要求將地方的土地出讓收入納入基金性預算監(jiān)管。要求“亮化”土地財政的態(tài)勢,僅在2008年國際金融危機期間略有舒緩。
財政部曾在一份文件中羅列了當前各地土地出讓金管理亂象:土地出讓收支未全額納入地方基金預算管理;已收繳的土地出讓收入在非稅收入?yún)R繳專戶滯留時間過長;拖欠土地出讓收入、未能做到應收盡收;越權(quán)減免緩繳或變相減免土地出讓收入、造成土地出讓收入流失;未按規(guī)定編制土地出讓收支預算等等。
土地出讓金收支賬本難被看透的背后,是地方政府“土地財政”的日漸龐大。公開數(shù)據(jù)顯示,許多地方的土地出讓收入幾乎與當?shù)刎斦杖胂嗖顭o幾。
以記者調(diào)查的安徽、重慶、陜西為例。2010年,三個省市的土地出讓金占比地方財政收入均超過40%:安徽省2010年地方財政收入1149.4億元,土地出讓總價款約為1000億元;重慶市地方財政收入1991億元,土地出讓金總價款約為900億元;陜西省2010年地方一般預算收入958億元,土地成交總價款387億元。
國土資源部副部長小蘇此前在接受記者采訪時曾表示:“關(guān)于土地財政,10個人有9個人存在一個大誤解”。小蘇稱:2009年全國土地出讓金總額是1.59萬億元,2010年是2.7萬億元,“這其中,有60%多是拆遷征地的成本。只有三分之一才是地方土地財政的純收益”。
接受記者采訪的國土系統(tǒng)內(nèi)部人士大都認同征地成本占“60%”的說法,認為土地出讓金總額中,只有40%才能算作真實的土地出讓收益。上述國土部不愿具名的高級官員甚至告訴記者,土地出讓“凈收益”僅為總價款的20%。
在記者采訪的陜西省寶雞市,當?shù)刎斦块T正是按40%的比例,從每一宗土地的成交總價款中提出土地凈收益,納入國庫實施基金性預算管理。余下的60%,則由國土部門、土地收儲中心按照“成本”報賬。這已明顯違反了國務(wù)院2006年第100號文件的規(guī)定,即土地出讓收入必須“及時足額納入國庫”,進行基金性預算管理。
對于土地出讓金中60%是成本的說法,也有一些業(yè)內(nèi)人士表示懷疑,認為因缺乏有效監(jiān)管,“60%成本區(qū)”往往會成為“藏污納垢”的灰色地帶。一些原本不應計入成本項下的費用,也可能會以“60%”為掩體。
但陜西省寶雞市土地整理儲備中心主任郭世軍告訴記者,當前征地過程中,實際發(fā)生的費用遠遠大于理論。“比如說要征老百姓的地,非但要負責他們的吃喝玩樂,還往往要把他們組織出去參觀考察學習,甚至經(jīng)常是在酒桌上談事情,這些都要產(chǎn)生很多額外支出?!?/p>
正因如此,土地出讓金中“成本”到底是多少,在財政部門,成了一本算不清楚的“糊涂賬”。而國土部門則憑借“宗地統(tǒng)計法”的優(yōu)勢,對土地出讓的成本和收益情況,掌握得更為清楚。
改革出路
與財政部、國土資源部聯(lián)合調(diào)研土地出讓收入前后呼應的,是各界對“加強土地出讓金使用管理”的熱議。
全國政協(xié)委員、民建浙江省副主委盧步東在今年“兩會”發(fā)言中表示,過去5年,全國土地出讓收入高達7萬多億
Depth Observation 深度觀察33
元?!熬揞~的‘賣地’進賬如何使用值得深思”。
盧步東當時提出的四項具體建議是:對過去5年或10年的土地出讓收益使用情況進行審計;立法規(guī)范土地出讓收益使用途徑;賦予省級政府監(jiān)管職責;改變“寅吃卯糧”的狀態(tài),將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取,或建立“土地出讓收益基金”,每筆土地出讓收益按一定比例納入基金,為將來的發(fā)展預留空間。
實際上,對于改革當前土地出讓金管理制度,業(yè)界已探討多年。
國土資源部法律中心違法線索處理處處長熊志強長期關(guān)注各方評議,將土地出讓金制度總結(jié)為五大弊端:與民爭利;分布不均、拉大中西部財力差距;土地出讓金收支管理不規(guī)范、使用效益欠佳;侵占農(nóng)地、耕地,影響糧食和環(huán)境安全;透支未來、綁架金融。
正是這些對土地出讓金制度的“譏評”,促使近年來改革始終朝著“收緊土地出讓金”的方向發(fā)展。但往往卻事與愿違。
有知情的業(yè)內(nèi)人士告訴記者,最初,相關(guān)法律中規(guī)定土地出讓金只有兩種用途:土地開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但近年來,土地出讓金漸漸被視為“唐僧肉”,新農(nóng)村建設(shè)、保障房建設(shè)、水利建設(shè)、教育投資,等等,都想從土地出讓金中切取一塊。在這位業(yè)內(nèi)人士看來,近年來對土地出讓金的改革方向,已與最初的法律規(guī)定發(fā)生了事實上的沖撞。他建議:“要么研究修改法律,要么適時取消一些過時的行政命令”。
這位業(yè)內(nèi)人士還表示,如果各項投資都要從土地出讓金中出一部分,就會形成一個悖論:“一方面反對地方搞土地財政,一方面卻又在推動土地財政”;同時,過度制約土地出讓金,或許還會對中央、地方的分稅制體系造成傷害。
但主張將土地出讓收入納入現(xiàn)行政策監(jiān)管體系的聲音似乎更大。
財政部財政科學研究所副所長白景明接受記者專訪時就強調(diào),當前土地出讓金收支管理不是沒有法度,而是“有法不依”現(xiàn)象嚴重。他認為,此次部委聯(lián)合調(diào)研最現(xiàn)實的著力方向,是要在土地出讓金預算管理上,把現(xiàn)行的制度貫徹下去;對土地出讓金的使用管理要更加細化,加強監(jiān)管。
法制和正義,究竟該選擇何者?這或許是擺在土地出讓金深層改革的一項艱深課題。
資料
財政部、國土部“土地供應及收支管理情況”調(diào)研提綱(部分)
1.關(guān)于“土地財政”問題。本地區(qū)是否存在“土地財政”問題。本地區(qū)政府對土地收入的依賴程度。能否將土地出讓收入、房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地抵押貸款歸納為“土地財政”。
2.關(guān)于地價與房價關(guān)系問題。對社會上有關(guān)“地方政府操縱地價、地價推高房價”等觀點的看法。
3.關(guān)于土地出讓收入管理問題。中央是否有必要集中部分土地出讓收入,以調(diào)節(jié)土地出讓收入分布不均衡問題;中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度,將部分土地出讓收入留作未來使用;若有必要建立土地基金,請說明土地基金應如何建立、使用方向及管理方式。
以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)國土資源管理工作,準確運用土地政策參與宏觀調(diào)控,建立耕地保護的長效機制,是社會各界的共識。而在國土管理的各個環(huán)節(jié)中如何提升地籍管理的整體水平,適應現(xiàn)階段參與宏觀調(diào)控的新要求,走在其他各項制度之前,最大程度的發(fā)揮監(jiān)督與調(diào)控作用,是值得我們國土資源人員思索的一個新問題。
1 努力強化地籍管理基礎(chǔ)地位
地籍資料是制定土地利用規(guī)劃、供地計劃,實現(xiàn)土地用途管制的依據(jù)。我國《土地管理法》明確規(guī)定,國家建立土地調(diào)查和統(tǒng)計制度。土地調(diào)查、統(tǒng)計運用全國統(tǒng)一的土地分類系統(tǒng)、調(diào)查方法和調(diào)查程序。土地調(diào)查、統(tǒng)計經(jīng)過實地勘查,結(jié)合圖表冊,按照科學方法統(tǒng)計、分析,能全面反映出各類土地利用現(xiàn)狀。每年進行的土地變更調(diào)查,更是翔實地反映了年度各類土地利用現(xiàn)狀和變化趨勢、土地利用結(jié)構(gòu)和變化規(guī)律,以及轄區(qū)內(nèi)建設(shè)用地存量、流量信息。這些準確可靠的基礎(chǔ)信息,為土地利用規(guī)劃、供地計劃制定和各項建設(shè)用審批等,提供了最全面、最基本的依據(jù);為正確判斷土地的供求合理性,檢測土地利用結(jié)構(gòu)存在的問題,及時調(diào)整土地政策提供了信息。
地籍管理是實施土地產(chǎn)權(quán)管理,建立現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)與核心。土地登記無疑是地籍管理的主要組成部分,也是土地產(chǎn)權(quán)管理的重要形式?!锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,國家對土地所有權(quán)、使用權(quán)依法進行登記發(fā)證。土地確權(quán)登記,解決了大量的土地權(quán)屬糾紛,維護了權(quán)利人的合法權(quán)益,穩(wěn)定了社會秩序。通過界定土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,推進了土地使用有償制度的改革,促進了國有土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。土地登記資料公開查詢,為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了合法、準確的土地產(chǎn)權(quán)信息,推進了縣場經(jīng)濟的建立。
在當前社會主義縣場經(jīng)濟條件下,地籍管理的主要任務(wù)是為國家管理土地、土地使用制度改革和土地管理體制改革服務(wù),為建立完善的土地租賃制提供科學依據(jù);通過土地登記和土地定級估價,培育和規(guī)范土地縣場;明晰產(chǎn)權(quán),為企業(yè)改制、實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡提供基礎(chǔ)信息;為實現(xiàn)土地的科學管理提供保障。地籍管理是國土資源管理的根基所在,根基不扎實,整個國土資源管理制度的構(gòu)建就無從談起。
但是目前來看,地籍管理仍然保持著傳統(tǒng)的模式,作用往往只體現(xiàn)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的提供者,而不是積極監(jiān)督者,參與國土資源管理的態(tài)勢是被動的。在土地利用規(guī)劃、用地計劃、建設(shè)用地許可、土地開發(fā)整理等重要環(huán)節(jié)地籍工作是最先開始的,但也是最結(jié)束的。數(shù)據(jù)提供完畢,地籍管理工作似乎就完成了使命,沒有真正地貫穿在整個過程當中。
2 積極建立地籍管理動態(tài)監(jiān)督體系
地籍管理應該充分發(fā)揮自身特點,積極的以直接或間接的方式,監(jiān)督土地利用規(guī)劃、用地計劃、土地用途管制、建設(shè)用地許可、土地有償使用等制度的執(zhí)行情況。
地籍管理監(jiān)督土地用途管制度的執(zhí)行。根據(jù)地籍管理隨時反映土地利用現(xiàn)狀的特點,管理者可以對每一宗地的權(quán)屬、用途、面積等變化情況,以及每一宗地類變更的來源、去向及時進行變更,并上圖、載冊、入庫。這些信息,充分反映了土地利用規(guī)劃、供地計劃的執(zhí)行情況,凡是違反規(guī)劃、計劃,以及改變法律確定的土地用途的,都可以通過地籍圖、表、簿、冊及數(shù)據(jù)等,一目了然檢查出來。另外,通過土地遙感監(jiān)測等手段,可以及時發(fā)現(xiàn)非法占地行為,落實土地利用規(guī)劃和供地計劃,實施土地用途管制。
地籍管理監(jiān)督土地有償使用制度的執(zhí)行。在土地變更登記中,對土權(quán)屬、用途、面積、坐落、登記、地價等進行審核的過程,就是土地使用權(quán)進入縣場把關(guān)的過程。通過對土地權(quán)屬性質(zhì)、來源及他項權(quán)利的審核確認,可以隨時檢查土地使用權(quán)變更是否符合法律規(guī)定,是否改變了土地使用權(quán)取得方式、規(guī)避土地有償使用等。在辦理土地登記的過程中,通過對土地用途、面積、地價等項目的審核,可以隨時發(fā)現(xiàn)抬高或降低地價、弄虛作假的行為,以監(jiān)督土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓定價的合理性。辦理土地登記和啟動全社會對土地登記資料的審查,為土地縣場提供了準確可靠的信息,防止了違法交易等不法行為。
地籍管理監(jiān)督建設(shè)用地審批和依法用地的執(zhí)行。地籍資料翔實地記載了每一塊土地的狀況,是建設(shè)用地項目審批前了解土地權(quán)屬合法、面積準確、界址清楚、用途合理與否的依據(jù)。建設(shè)用地審批后,經(jīng)變更登記實地調(diào)查審核,用地情況與批準文件一致的準予確權(quán)登記,對不一致的不予登記。同時注意發(fā)現(xiàn)和防止可能出現(xiàn)的突出批地、先行圈占土地等現(xiàn)象。另外,土地利用監(jiān)測可以及時監(jiān)督土地利用規(guī)劃的情況和基本農(nóng)田保護情況。
3 充分發(fā)揮地籍管理基礎(chǔ)調(diào)控作用
《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中“以實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保有責任目標考核的依據(jù)”,“新增建設(shè)用地土地有償使用費繳納范圍,以當?shù)貙嶋H新增建設(shè)用地面積為準”等要求的第一次提出,意味著管理手段以及考核標準和繳費標準的改變,對地籍基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作提出了全新的要求。
要求準。土地利用變化狀況既要有影像還要有圖形和位置,無論是建設(shè)占地還是耕地以及基本農(nóng)田面積都要求準確,要保證數(shù)據(jù)與實地一致,不能有虛假,要經(jīng)得起實踐的檢驗。
要求全。不但要有農(nóng)村土地信息,還要有城鎮(zhèn)土地信息;不但要有農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的數(shù)據(jù),還要求有各行業(yè)、各產(chǎn)業(yè)用地數(shù)據(jù),要涵蓋土地管理的各方面。要求新。不能只有過去幾年的數(shù)據(jù),還要有每年、每季,甚至每月、每天的數(shù)據(jù),要及時用最新調(diào)查成果更新原有數(shù)據(jù)。
一、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度
按照黨的屆三中全會的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的要求,全面落實好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)工作,妥善解決遺留問題。
(一)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)的掃尾工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要針對去年農(nóng)村土地政策落實情況監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)的或可能存在的尚未得到解決的遺留問題,結(jié)合當?shù)貙嶋H,拿出可操作性強的措施,下大決心在今年上半年堅決整改到位,促進農(nóng)村土地承包合同和經(jīng)營權(quán)證“兩個100%”到戶。在此基礎(chǔ)上,進一步完善土地承包數(shù)據(jù)的錄入與補充,于6月10日前上報縣局農(nóng)經(jīng)站審核。
(二)加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。
1、強化宣傳發(fā)動。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極配合市、縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)宣傳活動,結(jié)合當?shù)貙嶋H,開展富有特色形式多樣的宣傳。通過張貼宣傳標語、編黑板報、出宣傳欄、印宣傳冊、派宣傳車、組織相關(guān)講座、利用廣播媒體等方式,廣泛宣傳加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極意義和重要作用,大力宣傳農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以及《市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法(試行)》,讓廣大農(nóng)民真正了解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的精神實質(zhì),自愿融入到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)活動中去。
2、開展摸底調(diào)查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在5月初全面開展摸底調(diào)查,摸清我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實狀況,重點摸清:流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)原因、流轉(zhuǎn)手續(xù)、流轉(zhuǎn)土地用途、流轉(zhuǎn)效果、流轉(zhuǎn)糾紛情況、流轉(zhuǎn)可能存在的問題、流轉(zhuǎn)管理狀況、流轉(zhuǎn)潛力等。
3、舉辦業(yè)務(wù)培訓??h局將結(jié)合新型農(nóng)民培訓工作,在6月份安排專項經(jīng)費培訓鄉(xiāng)村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導員。
4、搭建服務(wù)平臺??h局將設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,負責指導全縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)日常工作;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站,負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)具體工作;各村要設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作室,直接承擔土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作,建立縣、鄉(xiāng)、村三級“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺”。這項工作要在6月中旬前完成。
5、建立仲裁機構(gòu)。今年11月底前,縣里將成立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會,建立土地承包糾紛仲裁庭,著力解決農(nóng)村土地承包糾紛,化解矛盾,理順情緒,規(guī)范行為,排除隱患,加快和促進我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
6、抓好試點示范。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在5月中旬前選擇若干個產(chǎn)業(yè)
發(fā)展較快、土地流轉(zhuǎn)工作基礎(chǔ)較好的行政村開展流轉(zhuǎn)工作試點。試點中,要著重探索如何引導農(nóng)民流出土地,如何吸引大戶(農(nóng)業(yè)企業(yè))流入土地,如何發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織作用,如何解決流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各類矛盾糾紛等問題。要通過試點認真總結(jié)經(jīng)驗,加強指導服務(wù),確保試點一個,成功一個,以推動土地流轉(zhuǎn)工作快速有序發(fā)展,并力爭每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)涌現(xiàn)1個以上土地流轉(zhuǎn)面積占土地總面積50%以上的村。
(三)規(guī)范農(nóng)村土地承包檔案管理。農(nóng)村土地承包檔案必須及時整理和規(guī)范管理,不得毀損和遺失。對已經(jīng)滅失的檔案,要逐步取證補齊。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照《檔案法》的規(guī)定,建立健全土地承包檔案管理責任制,做到土地承包相關(guān)文件,農(nóng)戶合同和登記簿、方案、表冊、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等完整齊全,做到“一戶一表、一組一卷、一村一冊、一鄉(xiāng)一柜”,專人負責。
二、大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社
針對當前我縣農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展還處于起步階段,存在規(guī)模偏小,機制不活,規(guī)范化程度低,發(fā)展緩慢等問題,本著“邊發(fā)展、邊規(guī)范”的原則,圍繞省廳合作社規(guī)范化建設(shè)“四大行動”,在市局的精心指導下,大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社,加快農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化建設(shè)進程。
(一)舉辦財務(wù)會計制度培訓班。為進一步貫徹實施《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度》,規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社會計核算工作,縣局農(nóng)經(jīng)站將于4月中旬舉辦全縣農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度培訓班,重點培訓鄉(xiāng)村合作社指導員和農(nóng)民專業(yè)合作社理事長、監(jiān)事長、會計、出納人員,造就一支懂經(jīng)營、善管理的合作社經(jīng)營管理隊伍和業(yè)務(wù)指導能力強的輔導員隊伍,繼續(xù)推進我縣農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化建設(shè)工作。同時,組織農(nóng)民專業(yè)合作社負責人和縣級以上示范社的財務(wù)人員參加市級培訓班,動員合作社財會人員參加全省農(nóng)民專業(yè)合作社財會知識大賽。
(二)做好統(tǒng)計監(jiān)測數(shù)據(jù)上報。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認真做好合作社基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集和審核,確保數(shù)據(jù)真實、完整,及時填寫《農(nóng)民專業(yè)合作組織情況統(tǒng)計報表》,做到不重不漏,并在每個季度第一個月的5日前,將轄區(qū)內(nèi)前一個季度每家農(nóng)民專業(yè)合作社的統(tǒng)計報表上報縣局農(nóng)經(jīng)站。
(三)抓好試點示范??h、鄉(xiāng)兩級農(nóng)經(jīng)部門要建立健全試點示范制度。今年縣級認定5個示范點,每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))認定1個以上示范點。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在4月15日前推薦1家以上年6月底以前注冊,注冊成員在20人以上,有實質(zhì)性的合作,管理民主、財務(wù)核算規(guī)范完整的農(nóng)民專業(yè)合作社為縣級示范點候選單位,縣局將對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦的合作社進行實地調(diào)查,符合條件的認定為縣級示范社,并在縣級示范社中挑選、推薦市級、省級示范社和先進(標兵)社。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要通過試點示范,指導合作社完善民主管理制度、財務(wù)管理制度和盈余分配制度,建立起比較規(guī)范的財務(wù)會計核算體系,正確核算合作社的財務(wù)。指導和推動合作社走管理規(guī)范化、技術(shù)標準化、產(chǎn)品品牌化、社員知識化的發(fā)展道路。
(四)指導規(guī)范建設(shè)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對已登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社,要逐一配備業(yè)務(wù)指導員,每季度至少進行一次現(xiàn)場指導。重點指導合作社根據(jù)自身實際完善章程和成員登記備案手續(xù),合理設(shè)置組織結(jié)構(gòu),完善成員(代表)大會、理事會、監(jiān)事會的運行機制,規(guī)范財務(wù)管理制度,健全會計核算方式,加強檔案管理,推行社(財)務(wù)公開,接受成員監(jiān)督。對條件成熟的協(xié)會和有組建合作社意愿的,要進行合作社設(shè)立的全過程指導與幫助,從召開設(shè)立大會、起草章程到完成注冊登記,要明確專人負責指導,并幫助建立健全民主管理、財務(wù)管理等內(nèi)部管理制度,引導合作社步入健康發(fā)展軌道。今年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要新注冊成立農(nóng)民專業(yè)合作社2家以上,30%以上的合作社(合作社數(shù)量少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少2家以上)基本達到規(guī)范化建設(shè)要求,即有實質(zhì)性的合作內(nèi)容,章程切合合作社自身實際依法制定,內(nèi)部管理制度健全并運行有效,財務(wù)核算及時、正確、規(guī)范,經(jīng)濟效益明顯,依法進行了二次盈余分配等。
(五)注重市場開拓。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要積極組織和推薦合作社參加各類產(chǎn)品展示展銷會、訂貨會,在三農(nóng)網(wǎng)上推介合作社產(chǎn)品,推薦合作社加盟全省合作社產(chǎn)品連鎖超市,繼續(xù)與大型連鎖超市溝通,促成合作社與超市合作,拓展合作社產(chǎn)品銷售渠道。
(六)加強負擔監(jiān)管。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境是農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展的基礎(chǔ)保障,縣里把對農(nóng)民專業(yè)合作社的亂收費、亂罰款等納入農(nóng)民負擔監(jiān)管范疇,加強對合作社優(yōu)惠政策落實情況的監(jiān)督,嚴肅查處侵害農(nóng)民專業(yè)合作社權(quán)益的行為。
三、加強農(nóng)民負擔日常監(jiān)管
認真貫徹落實《省農(nóng)民負擔監(jiān)督管理條例》,完善農(nóng)民負擔監(jiān)督管理長效機制。
(一)清理規(guī)范涉農(nóng)收費項目。以《市涉農(nóng)收費手冊》為依托,進一步清理和規(guī)范我縣涉農(nóng)收費項目、標準,切實保護農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年開展涉農(nóng)收費監(jiān)督檢查不得少于2次。
(二)重點抓好專項治理。配合省、市行動,聯(lián)合紀檢、監(jiān)察、糾風部門,針對農(nóng)民反映強烈的建房亂收費、亂罰款和農(nóng)村中小學校亂收費問題,以及向農(nóng)民專業(yè)合作社亂收費、亂攤派問題,開展一次全縣性專項治理。
(三)加強“一事一議”籌資籌勞項目的審計監(jiān)督。繼續(xù)宣傳《村民“一事一議”籌資籌勞管理辦法》,推動各鄉(xiāng)鎮(zhèn)完善議事范圍、議事程序,創(chuàng)新“一事一議”形式,加強村民監(jiān)督,提高村民申報“一事一議”籌資籌勞的積極性,逐步規(guī)范村民“一事一議”籌資籌勞行為。積極爭取“一事一議”財政獎補項目和“一事一議”以工代賑試點。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要開展對去年以理事會、路委會、橋委會等民間組織名義籌資籌勞項目資金使用情況的專項審計,審計工作要在6月底前結(jié)束,審計結(jié)果進行公開,接受群眾監(jiān)督,并報縣局農(nóng)經(jīng)站。縣站將對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審計情況進行抽查。今年在規(guī)定時間內(nèi)報批的“一事一議”籌資籌勞項目,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在項目批準后10天內(nèi)將項目基本情況報縣局農(nóng)經(jīng)站。
四、規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理
以農(nóng)村財務(wù)審計監(jiān)督為抓手,推動農(nóng)村財務(wù)管理工作朝著規(guī)范化、制度化、經(jīng)常化方向邁進。
(一)加強村級財會人員業(yè)務(wù)培訓??h局農(nóng)經(jīng)站將于4月中旬舉辦村集體經(jīng)濟組織會計培訓班,重點培訓鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財會業(yè)務(wù)指導員、村賬鄉(xiāng)記賬員和村(居)委會會計或報賬員。對還沒有取得會計上崗證的村級財會人員,經(jīng)培訓考試合格后,頒發(fā)上崗證。
(二)加大村級財務(wù)審計監(jiān)督力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要繼續(xù)貫徹《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計規(guī)定》,進一步做好去年村(居)委會換屆選舉審計后續(xù)工作,加大審計監(jiān)督力度,防止集體資源浪費和無序開發(fā),防止集體資金被少數(shù)人占有或挪用,確保集體資產(chǎn)保值增值,促進農(nóng)村財務(wù)管理的規(guī)范化建設(shè)工作??h局農(nóng)經(jīng)站將對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村審計工作的開展情況和審計效果進行抽查,重點抽查土地補償費和村級補助經(jīng)費的管理使用以及群眾反映強烈的事項,發(fā)現(xiàn)問題,嚴肅處理,不徇私情。
五、做好農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計工作
縣局農(nóng)經(jīng)站將進一步加強對農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計人員的業(yè)務(wù)培訓,防止人為因素造成的數(shù)據(jù)失實。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加查、收集,及時做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)民專業(yè)合作社情況等專項統(tǒng)計工作;要按時、按質(zhì)、按量完成農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計年報工作,加強農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計分析,為各級領(lǐng)導提供決策依據(jù)。
六、抓好農(nóng)經(jīng)宣傳工作
縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)工作人員要積極向部、省、市、縣農(nóng)經(jīng)相關(guān)網(wǎng)站、雜志、工作簡報投稿,宣傳農(nóng)經(jīng)工作經(jīng)驗、先進典型,交流農(nóng)經(jīng)工作體會,傳遞農(nóng)經(jīng)工作信息,展現(xiàn)農(nóng)經(jīng)工作亮點等,縣局將對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宣傳情況進行評比,對先進單位和先進個人給予獎勵。
七、提高農(nóng)經(jīng)隊伍素質(zhì)
(一)建立完善農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁機制,切實維護農(nóng)民土地承包合法權(quán)益
1、開展《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》的學習宣傳。訂購了15本《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁理論與工作實務(wù)》,組織大家自學,深刻領(lǐng)會法律基本精神,營造依法調(diào)解仲裁農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、加強農(nóng)村土地承包管理工作的良好社會氛圍。
2、擬在年底前成立縣級農(nóng)村土地承包仲裁委員會,現(xiàn)正在開展制訂仲裁委員會和仲裁員管理制度、仲裁規(guī)程等配套制度及相關(guān)法律文書,落實仲裁員等相關(guān)準備工作。
3、全面啟動我縣“三項試點”工作。除繼續(xù)搞好在新盛鎮(zhèn)天鵝村8社、9社開展土地經(jīng)營“小集中”試點外,對擬在區(qū)域重點鎮(zhèn)(金山鎮(zhèn))開展土地經(jīng)營“小集中”試點進行了前期準備工作。新盛鎮(zhèn)天鵝村8社、9社已按現(xiàn)有的田地按人平均重新落實了承包田地;目前,這兩個社的農(nóng)戶,已按重新落實的承包田地種植了小春作物,正在進行機耕道及溝渠整治;這兩個社土地經(jīng)營“小集中”前有田399塊、地360塊;“小集中”后有田140塊、地91塊;鎮(zhèn)、村、社干部及農(nóng)戶十分支持土地經(jīng)營“小集中”試點工作。
4、土地股份合作社試點工作。對擬在略坪鎮(zhèn)、白馬關(guān)鎮(zhèn)組建土地股份合作社開展了前期準備工作。目前在御營鎮(zhèn)響石村3組已組建了xx縣御西土地合作社,該社以御營鎮(zhèn)響石村3組79戶社員408畝土地19年的經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)招股,按1畝折算1股入社;實行按戶投票,按股分紅。
5、對擬在金山鎮(zhèn)、蟠龍鎮(zhèn)和新盛鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心開展了前期準備工作。
6、全縣統(tǒng)一印制和使用了規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本。
7、參與了我縣土地利用開發(fā)調(diào)查,并撰寫了調(diào)查報告。
(二)加強農(nóng)民負擔監(jiān)督管理,確保減輕農(nóng)民負擔和強農(nóng)惠農(nóng)政策落到實處
1、健全完善了糾正損害農(nóng)民利益突出問題工作聯(lián)席會議制度,強化和落實黨政領(lǐng)導責任制和專項治理部門責任制。狠抓了任務(wù)的落實,認真履行職責,做好專項任務(wù)的牽頭和協(xié)辦相關(guān)工作。
2、農(nóng)民權(quán)益義務(wù)監(jiān)督卡在5月底以前發(fā)到社100%到戶95%以上。全縣按市上統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一格式,統(tǒng)一印制監(jiān)督卡70543份,并由各鎮(zhèn)政府監(jiān)章后,按要求發(fā)到農(nóng)戶。
&nbs 4、認真做好涉農(nóng)收費審查備案和涉農(nóng)收費公示??h農(nóng)民負擔監(jiān)管辦會同縣財政局、縣物價局和縣監(jiān)察局對全縣涉及農(nóng)民負擔的項目依據(jù)中央、省、市已出臺的法律、法規(guī)和政策規(guī)定進行了嚴格審查,共審查涉農(nóng)收費項目34項,備案保留34項,并及時上報了審查備案情況。
5、開展農(nóng)民負擔檢查,及時糾正查處違反農(nóng)民負擔政策和惠農(nóng)政策的行為。開展了農(nóng)民權(quán)益義務(wù)監(jiān)督卡發(fā)放、強農(nóng)惠農(nóng)政策落實等方面情況的監(jiān)督檢查,及時糾正違反農(nóng)民負擔和惠農(nóng)政策的行為。
6、認真做好了糧食直補、農(nóng)資增支綜合補貼和油菜、小麥、玉米、水稻良種補貼面積核實工作。并與有關(guān)部門一道對略坪鎮(zhèn)聯(lián)豐村從糧食直補款中抵扣水費等費用一事進行了調(diào)查處理,并對群眾反映的問題進行了糾正。
7、繼續(xù)開展了農(nóng)民負擔動態(tài)監(jiān)測工作。在鄢家、白馬關(guān)、御營、新盛4個鎮(zhèn)確定20個調(diào)查村20戶調(diào)查農(nóng)戶,開展了農(nóng)民繳納稅費動態(tài)監(jiān)測工作,并按要求及時上報了監(jiān)測資料。
(三)加強農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè) 2、加強了與專業(yè)合作社的聯(lián)系。確定了略坪蔬菜種植專合社、xx縣大霍山棗子專合社、xx縣天馬山翠冠梨專合社等5家專合社為示范社,建立長久聯(lián)系,保持經(jīng)常聯(lián)絡(luò),從規(guī)范化、標準化、品牌化和市場化4個方面的建設(shè)上為其提供幫助指導服務(wù),并積極幫助專合社爭取有關(guān)項目支持。
3、及時掌握農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展動態(tài),按時上報了報表;并針對農(nóng)民專合組織建設(shè)與發(fā)展的新情況、新問題,提出對策措施建議。
(四)進一步加強了農(nóng)村“三資”管理
1、加強了村組民主理財小組建設(shè)。指導各鎮(zhèn)開展對民主理財小組成員的培訓,幫助村組建立健全民主理財民主監(jiān)督有關(guān)制度。并就民主理財小組的職責、權(quán)利及理財規(guī)定等作出了統(tǒng)一要求。
2、積極推行“會計委托制”和財會電算化。對萬安、蟠龍等已有7個鎮(zhèn)推行的“會計委托制”進行了完善,并在慧覺鎮(zhèn)和新盛鎮(zhèn)開展了財會電算化試點前期準備工作。
3、繼續(xù)做好以財務(wù)公開為主要內(nèi)容的村務(wù)公開工作。一是按全縣統(tǒng)一的公開內(nèi)容、程序、時間、方式等環(huán)節(jié)開展了財務(wù)公開,并對財務(wù)公開工作進行了指導和檢查督促。二是配合有關(guān)部門將糧食直補、良種補貼的數(shù)額計算到戶并張榜公布。全縣村務(wù)公開面達到100%。
4、認真開展農(nóng)村審計工作。一是指導各鎮(zhèn)開展了農(nóng)村財務(wù)、農(nóng)民負擔、村社干部任期和離任經(jīng)濟責任等審計工作。已審計村組數(shù)565個占村社總數(shù)的42%,審計金額3857.26萬元。二是由市、縣、鎮(zhèn)組成聯(lián)合審計組,對調(diào)元鎮(zhèn)雙埝村財務(wù)收支情況進行了就地審計。通過審計維護了農(nóng)村正常的經(jīng)濟秩序,強化了村社經(jīng)濟和財務(wù)收支約
束監(jiān)督。
5、建立健全村組債權(quán)債務(wù)臺賬,及時掌握村組債務(wù)動態(tài),為黨委政府化解村級債務(wù)當好參謀。
6、參與了縣政協(xié)開展的村級實施民主管理調(diào)研活動,并形成了調(diào)研報告。
7、加強財務(wù)管理制度建設(shè)。今年6月,印發(fā)了《xx縣村社集體財務(wù)管理實施細則》(羅府辦發(fā)[2010]69號),從財務(wù)公開等方面進行了規(guī)范,建立了11個有關(guān)農(nóng)村“三資”管理制度。
(五)認真開展農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等統(tǒng)計工作
使用統(tǒng)計軟件進行了數(shù)據(jù)處理,按時按質(zhì)完成了各項統(tǒng)計報表;積極開展統(tǒng)計調(diào)查和統(tǒng)計分析,完成了3篇統(tǒng)計分析資料。
(六)其他工作
1、認真辦理農(nóng)民群眾來信來訪。全年共接待8起11人次有關(guān)惠農(nóng)政策落實、土地承包等方面的來訪,并進行了妥善處理,做到了熱情接待、耐心解釋、認真調(diào)查、協(xié)調(diào)處置、事事有回音,并及時上報了來訪回復材料。
2、積極開展農(nóng)經(jīng)調(diào)研。圍繞土地利用、農(nóng)村“三資”管理、農(nóng)民增收等內(nèi)容,共完成了4項專題調(diào)研,并形成了調(diào)研報告。
二、2011年工作計劃
(一)農(nóng)村土地承包及土地流轉(zhuǎn)管理
1、進一步搞好《農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》的宣傳學習和貫徹落實工作;進一步做好土地承包和土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂指導、審查鑒證、糾紛調(diào)解等日常工作。
2、做好縣級農(nóng)村土地承包仲裁委員會日常工作,指導鎮(zhèn)建立健全鎮(zhèn)級農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解工作機制和相關(guān)制度。
3、做好土地“小集中”、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和土地股份合作社相關(guān)工作,擴大機制創(chuàng)新成果。
4、進一步完善農(nóng)村土地承包及土地流轉(zhuǎn)信息化管理系統(tǒng),建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺;規(guī)范土地承包和土地流轉(zhuǎn)管理。
(二)農(nóng)民負擔管理
1、健全完善糾正損害農(nóng)民利益突出問題工作聯(lián)席會議制度,防止農(nóng)民負擔反彈;認真搞好農(nóng)民負擔預決算、監(jiān)督卡發(fā)放、涉農(nóng)收費審查備案和農(nóng)民負擔專項審計;嚴格執(zhí)行“一事一議”制度。
2、開展農(nóng)民負擔明察暗訪,加強和完善日常監(jiān)督檢查。
3、將減輕農(nóng)民負擔工作納入政府綜合目標管理考核內(nèi)容,簽訂目標責任書。
4、繼續(xù)在4個鎮(zhèn)20個村20戶開展農(nóng)民負擔動態(tài)監(jiān)測。
(三)農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)
1、對確定的5家專合社作為示范社,建立長久聯(lián)系,保持經(jīng)常聯(lián)絡(luò),為其提供幫助指導服務(wù);及時掌握農(nóng)民專合組織發(fā)展動態(tài)。
(四)農(nóng)村“三資”管理
1、加強村組民主理財小組建設(shè),提高他們參與民主管理和民主理財?shù)乃胶湍芰Α?/p>
2、繼續(xù)推行“會計委托制”和財會
電算化。
3、做好以財務(wù)公開為主要內(nèi)容的村務(wù)公開工作;繼續(xù)開展對三分之一以上村社財務(wù)審計;市、縣鎮(zhèn)聯(lián)審1個村。
4、建立健全村組債務(wù)債權(quán)臺賬,及時掌握村組債務(wù)動態(tài)。
5、繼續(xù)貫徹實施《xx縣村社集體財務(wù)管理實施細則》等規(guī)定,抓好各項財務(wù)管理制度建設(shè)。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化 失地農(nóng)民 養(yǎng)老保障 制度適應
城郊失地農(nóng)民是城鄉(xiāng)一體化的必然產(chǎn)物
在城鄉(xiāng)一體化進程中,需要城市與鄉(xiāng)村兩個不同特質(zhì)的經(jīng)濟社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)謀求融合發(fā)展、協(xié)調(diào)共生,而城郊則是城市和農(nóng)村共同依存空間范圍的聯(lián)系紐帶。從分布地區(qū)來看,土地被征用主要集中在大中城市的郊區(qū)。據(jù)四川省成都市農(nóng)工辦統(tǒng)計,1999年到2004年初,共有失地農(nóng)民59萬人。其中,完全失地的農(nóng)民24.78萬人,人均耕地0.3畝以下的農(nóng)民34.23萬人,占全市農(nóng)民總數(shù) 10%左右,約占全國失地農(nóng)民總數(shù) 1/ 70。
絕大數(shù)城郊農(nóng)民的生存狀態(tài)正處在一個尷尬的境地。在“進路”上,由于其文化素質(zhì)和專業(yè)技能低下等因素,他們很難進入城市化的生活,成為三無的困難戶。在“退路”上,由于土地被征用,農(nóng)民失去了基本收入來源;現(xiàn)行失地農(nóng)民即期補償普遍只能維持3-5年,可持續(xù)的養(yǎng)老保障缺失。據(jù)2007年統(tǒng)計,在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中,自己繳費參加養(yǎng)老保險不到30%,而江蘇省無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險的人數(shù)僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%(楊炳照,2009)。城郊失地農(nóng)民處于養(yǎng)老保障體制的真空地帶,使失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民,嚴重影響社會穩(wěn)定。
城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障困境的制度原因分析
(一)征地補償安置制度不符合市場經(jīng)濟規(guī)律
1.補償安置的標準過低。現(xiàn)有的補償是一種即期性、非可持續(xù)性的補償,既沒體現(xiàn)土地潛在收益,又沒考慮土地對農(nóng)民承擔生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能,更沒體現(xiàn)土地市場的供求關(guān)系。這種補償標準與飛漲的房地產(chǎn)價格形成了強烈反差,與國民經(jīng)濟增長率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補償辦法,中心城區(qū)土地被征用可獲得補償6-8萬元/人,郊縣為2-4萬元/人,中心城區(qū)勞動力可得1.8萬元,18歲以下 0.6萬元,女50歲,男60歲以上為 1.6萬元,補償款主要用于生活補償。按城市最低生活保障標準計算,只能維持7-8年,而且絕大多數(shù)沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(劉家強等,2007)。
2.補償安置金額分配不明確。我國征地補償沒有明確規(guī)定集體和農(nóng)民兩者之間的經(jīng)濟補償分配比例,集體組織支配著土地補償費的大部分。由于集體組織最終決策權(quán)集中在少數(shù)人手中,為尋租提供了有利載體,易侵犯失地農(nóng)民補償權(quán)益。據(jù)有關(guān)資料顯示,改革開放以來,政府通過征地農(nóng)民的價格“剪刀差”從農(nóng)民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%,農(nóng)村集體25%-30%,而農(nóng)民只占5%-10%,從絕對量來看,農(nóng)村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正,2004)。由于目前對征地補償安置補助費的分配缺乏細則,造成各地對征地安置補償費分配混亂,這也直接導致了失地農(nóng)民利益受損。
(二)現(xiàn)行戶籍制度的不合理導致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障二元化
我國戶籍制度是治安戶籍和人口統(tǒng)計戶籍的綜合形式。現(xiàn)行戶籍制度更多與糧油供應、勞動就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等制度緊密聯(lián)系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能,這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉(xiāng)差異的重要因素。從保障體制建設(shè)上看,城市的社會保障已經(jīng)建立起涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、社會優(yōu)撫和救助,以及最低生活保障等項目的廣覆蓋、多層次的社會保障體制。但在農(nóng)村,社會保障卻存在整體性的制度缺失,社會保障項目殘缺不全。以養(yǎng)老保障為例,目前并未完全普及開展,并且保障的內(nèi)容上還存在很大的差距(孫文基,2006)。而城郊失地農(nóng)民處在一個尷尬的境地,他們失去土地卻未能完全轉(zhuǎn)變成為城市居民,得不到城市居民享有的各種完善的社會保障。此外,城郊失地農(nóng)民屬于農(nóng)轉(zhuǎn)非人員已不是單純的農(nóng)民,養(yǎng)老保障歸屬也很難得到一個合理的回應。
(三)土地產(chǎn)權(quán)制度不完備致使農(nóng)民社會主體地位低下
我國法律規(guī)定,農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民擁有使用權(quán),這從法律上剝奪了農(nóng)民對土地的處置權(quán)(劉永佶,2004)。盡管農(nóng)民是鄉(xiāng)村地權(quán)的實際主人,但卻不是法理意義上的所有者,因此在實際征地過程中往往處于失語階層,屬于弱勢階層。他們不能根據(jù)自己的意愿來決定土地的去留,更沒有與征地單位對征收土地的補償安置費用進行定價和討價的權(quán)利。此外,農(nóng)民不擁有土地所有權(quán),就喪失了對土地處置權(quán)以及土地出讓中的增值收益權(quán)?!锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,農(nóng)村土地依法占有變?yōu)閲泻?,政府成為土地所有?quán)主體,從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農(nóng)民無關(guān)。因此,法律對農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定,使農(nóng)民失去了對土地補償費的索取權(quán),更失去了對土地出讓金的索取權(quán),不能享受土地增值收益,導致了在土地補償及轉(zhuǎn)型中城郊失地農(nóng)民利益的雙重損失(公維才,2007)。
城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建構(gòu)
(一)完善征地補償機制,提升制度的替代性和績效性
現(xiàn)存補償標準是按照土地年均產(chǎn)值計量的,但若土地的價值補償僅以土地的產(chǎn)值為依據(jù),就不能體現(xiàn)土地價值的差異,應該以土地收益為依據(jù)進行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應以土地市場價格為基礎(chǔ),以相當補償為原則,提高征地補償和安置標準,一次性足額支付補償安置費。其次以土地的市場價格為基礎(chǔ),科學合理地確定土地補償和安置補助費標準,提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障總體水平。最后必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關(guān)系,建立科學的土地利益分配機制。
關(guān)鍵詞:嘉興;兩分兩換;土地流轉(zhuǎn)制度
中圖分類號:F327 文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2013)19-0107-02
引言
近年來,隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展,中國有限的土地資源被加快消耗,建設(shè)用地缺口日益成為阻礙我國經(jīng)濟發(fā)展的資源約束。人多地少、耕地后備資源匱乏是浙江省嘉興市的基本市情,土地問題是嘉興在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的一大難題。因此,為破解用地緊張與社會發(fā)展需求旺盛之間的矛盾,嘉興市必須要節(jié)約集約利用土地。2008年,嘉興市被確立為浙江省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點城市后,結(jié)合多年來的土地流轉(zhuǎn)情況提出了“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度,以此來改革完善農(nóng)村土地管理制度、實現(xiàn)走節(jié)約集約用地之路,最終破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加快城鄉(xiāng)一體化進程。
一、嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度
人多地少是中國面臨的首要矛盾,因此迫切需要通過土地流轉(zhuǎn),提高土地和勞動的使用效率和生產(chǎn)能力。在現(xiàn)有的土地制度下,我國集體建設(shè)用地和宅基地難以流轉(zhuǎn)。這導致土地資源浪費嚴重,制約了人口的有效遷移,最終引發(fā)各類生產(chǎn)要素的資源配置效率低下等一系列問題。
從經(jīng)濟學的角度而言,土地對于農(nóng)民來說既是一種生產(chǎn)要素又是一種財產(chǎn)要素。一定程度上的土地流轉(zhuǎn),一方面可以優(yōu)化土地資源的配置效率,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?;?、集約化經(jīng)營;另一方面則可激活農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的合理配置。
2008年4月,浙江省委、省政府將嘉興市作為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點地區(qū)。為了破解多年來制約經(jīng)濟發(fā)展的土地瓶頸問題,改革和完善農(nóng)村土地管理制度,破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),嘉興市進行“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度的探索。
(一)嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度提出的背景
按嘉興市政府方面的預測,到2020年,嘉興市年均新增建設(shè)用地指標為1.68萬畝,但建設(shè)用地需求每年達到3萬畝以上,每年建設(shè)用地缺口達1.32萬畝。然而,嘉興市地處平原地帶,沒有圍墾的灘涂和山坡,土地后備資源嚴重不足。18億畝耕地又是中國任何地區(qū)、任何改革都不能突破的“底線”。
近年來,隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的推進,嘉興已有相當一大批的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)。他們一方面有強烈的非農(nóng)化思想,另一方面又不愿意徹底放棄農(nóng)村的土地。因此一部分農(nóng)民已在城鎮(zhèn)置房定居,但同時又在農(nóng)村宅基地建房,形成“兩頭占地”的局面,造成農(nóng)村集體建設(shè)用地的閑置浪費。據(jù)2008年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,嘉興市共62萬農(nóng)戶,農(nóng)村宅基地共近60萬畝,戶均占地0.96畝,遠高于全省平均水平0.38畝,宅基地利用率極低。
可見,在18億畝耕地紅線的制約下,為了緩解土地要素制約,擴展發(fā)展的空間,只能從利用率極低的農(nóng)村宅基地入手。以此來優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu),拓展用地空間,緩解保護耕地與保障用地之間的矛盾,最終解決土地資源供不應求的矛盾。
(二)嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度的內(nèi)容
“兩分兩換”,即將宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開,以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、增保障,推進集約經(jīng)營,轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式;以宅基地換錢、換房、換地方,推進集中居住,轉(zhuǎn)換農(nóng)民生活方式?!皟煞謨蓳Q”試點區(qū)域總面積1 059.26平方公里,占嘉興市陸域面積的27.1%;試點區(qū)域的農(nóng)戶16.63萬戶,人口58.6萬人,約占全市農(nóng)村常住戶數(shù)與常住人口的25.8%和28.4%。涉及宅基地面積16.66萬畝,承包地面積74.05萬畝,分別占全市農(nóng)村宅基地、承包面積的27.1%和26.2%。
嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新之一:以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、增保障。這可以打破農(nóng)村土地游離在市場之外的局限,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以上市流轉(zhuǎn),同時它還與農(nóng)民最關(guān)注的社保聯(lián)系起來。據(jù)統(tǒng)計,截至2011年底,在“兩分兩換”試點區(qū)域58.6萬人中,應納入養(yǎng)老保險的人口的16.04萬人,通過試點工作已納入各種養(yǎng)老保險的人口為13.01萬人,養(yǎng)老保險的覆蓋率81.1%,遠高于同期農(nóng)村養(yǎng)老保險69.1%的覆蓋率。在全部參保人口中,因“兩分兩換”的推進而新增的養(yǎng)老保險人口有6.69萬人,占全部參保人口的51.4%。
嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新之二:以宅基地換錢、換房、換地方。宅基地可以進入土地市場,并逐步實現(xiàn)與國有土地“同地、同價、同權(quán)”。在盤活農(nóng)民手中的土地之余,還可以促進農(nóng)村人口向城市集聚。據(jù)統(tǒng)計,嘉興862個行政村,1.85萬個村民小組,1.7萬多個自然村規(guī)劃集聚到了47個新市鎮(zhèn)和385個新社區(qū),2011年全市城鎮(zhèn)化率提高到54.4%。
總之,“兩分兩換”是建立在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換模式基礎(chǔ)上,將農(nóng)村人口城市化與土地城市化相結(jié)合,通過社會保障、城市住房保障等多種方式為“農(nóng)民變市民”提供積極的基礎(chǔ)性保障的土地流轉(zhuǎn)方式。
二、嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度的經(jīng)濟效益分析
從經(jīng)濟學分析來看,嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度實質(zhì)上屬于帕累托改進,即在土地流轉(zhuǎn)過程中,參與其中的農(nóng)民、集體經(jīng)營組織和政府都獲得了福利增益而沒有損失。另一方面,這個帕累托改進過程不是在一個封閉系統(tǒng)中進行的,而是直接受到外部因素的影響。諸如國家政策、周邊地區(qū)的地價等這些因素都會影響參與帕累托改進各方的預期,從而對整個改進過程的發(fā)展帶來可預期的和不可預期的后果。
(一)宅基地的流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來可觀的收益
前面提到,嘉興經(jīng)濟發(fā)展的一個瓶頸就是發(fā)展用地嚴重不足。然而在現(xiàn)有的法律框架和土地制度下,農(nóng)村宅基地難于流轉(zhuǎn),往往使農(nóng)民宅基地固化,嚴重制約人口的有效遷移,導致了資源配置效率低下和土地資源浪費嚴重。“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度從宅基地的流轉(zhuǎn)入手,通過給予農(nóng)民一定的利益補償,把閑置的宅基地市場化,既提高了土地資源的配置效率,又為農(nóng)民帶來種種收益,最終有助于破解城鄉(xiāng)一體化過程中的“瓶頸”制約。
將農(nóng)村原有零星、分散住房和基礎(chǔ)設(shè)施拆除,將其重新整理復墾,鼓勵農(nóng)民到農(nóng)村新社區(qū)居住。一方面,將農(nóng)民原有的住宅轉(zhuǎn)化成城鎮(zhèn)中相應面積的可供處置的住宅,由原來的一幢農(nóng)房轉(zhuǎn)換成幾套住房,使其價值得到提升。另一方面,農(nóng)村土地與農(nóng)民身份的分離,農(nóng)民向新市鎮(zhèn)集聚,緩解了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與宅基地固化之間的矛盾,有效地推動了城市化,使農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生重大變化。這一置換不僅能提升宅基地置換效果、保護耕地,還在優(yōu)化農(nóng)村空間布局方面具有很強的資源整合能力。
(二)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)為土地規(guī)?;?jīng)營奠定基礎(chǔ)
城鄉(xiāng)二元土地制度導致城市土地可上市流轉(zhuǎn),而農(nóng)村土地一直游離在市場之外,與城市土地相比,農(nóng)村土地沒有體現(xiàn)其應有的價值。農(nóng)民空有勞動力、土地使用權(quán),卻無法根據(jù)其他生產(chǎn)要素的實際情況自主提高生產(chǎn)效率、實現(xiàn)市場經(jīng)營,導致農(nóng)村土地資源浪費嚴重。
然而以社會保障來置換土地的保障功能,解決了農(nóng)地規(guī)?;?jīng)營與離地務(wù)工農(nóng)民社會保障之間的矛盾。將農(nóng)村原本荒置、利用效率不高的土地的經(jīng)營權(quán)經(jīng)過市場化的重新流轉(zhuǎn),使土地這一生產(chǎn)要素在不同利益主體之間得到合理的配置?!皟煞謨蓳Q”土地流轉(zhuǎn)制度中土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)改變以往以家庭為單位的“分散耕作”方式下的“井田”分割模式,將農(nóng)村分散的土地置換成集中的土地,擴大了原有的耕作半徑,有助于推進農(nóng)村的農(nóng)耕機械化和生產(chǎn)集中化,實現(xiàn)土地的專業(yè)化、集約化管理,最終實現(xiàn)土地規(guī)?;?jīng)營。
(三)土地流轉(zhuǎn)降低政府的社會福利負擔
土地流轉(zhuǎn)是土地資源在不同使用者之間的流動,本質(zhì)上是政府、農(nóng)民、土地使用者之間權(quán)益的重新分配,最終影響各主體的福利待遇。嘉興“兩分兩換”土地流轉(zhuǎn)制度使流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民增加了社會福利,從而降低了政府的社會福利負擔。
“兩分兩換”給農(nóng)民提供了一筆可觀的補償收入,這使可以以市場價值衡量的社會福利得到了提升。與此同時,不能以市場價值體現(xiàn)的但與農(nóng)民主體感受有關(guān)的社會福利也得到了提升。如“兩分兩換”為農(nóng)民增加了非農(nóng)就業(yè)的機會,使農(nóng)民的居住環(huán)境及周圍基礎(chǔ)設(shè)施得到很大的改善,更為重要的是將農(nóng)民納入城市居民社會保障體系,使其可以享受相關(guān)的養(yǎng)老醫(yī)療等保障??傊?,土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來的這些福利,降低了政府的社會福利負擔。
(四)對土地價值預期的差異導致土地流轉(zhuǎn)效率不高
現(xiàn)階段的“兩分兩換”制度是建立在土地經(jīng)營權(quán)的補償基礎(chǔ)上的,即政府通過一定的經(jīng)濟補償來激勵農(nóng)民把閑置的土地資源轉(zhuǎn)移到政府手中。需要指出的是,這個補償價格并非完全根據(jù)市場價格標準設(shè)定的,更重要的是,農(nóng)民和政府由于角色不同對土地增值幅度的預期難以一致。
具體而言,影響農(nóng)民對土地價格預期的因素主要是周邊土地、房價和對經(jīng)濟增長速度的慣性認識。由于嘉興靠近上海這個地價、房價極高的中心城市,農(nóng)民普遍認為嘉興的土地資源價格被嚴重低估。而且,農(nóng)民從以往十多年的地區(qū)經(jīng)濟高速增長為出發(fā)點,理所當然地認為經(jīng)濟將長期高速發(fā)展下去,從而地價也會一直高升。與此相反,由于政府需要為土地流轉(zhuǎn)支付補償金,其對土地資源價值的估算主要從當前的財政負擔能力考慮,而不是從土地資源的市場價格來估算。由此可見,由政府主導的定價機制背離市場行情,農(nóng)民和政府在土地價格這個最重要的交易杠桿上就很難做到一致,這就導致了流轉(zhuǎn)成本過大、交易時間過長等效率不高的問題。
此外,農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來的土地在進行二次流轉(zhuǎn)的時候也遇到了一定困難。據(jù)統(tǒng)計,2011年“兩分兩換”試點區(qū)域已簽約進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶3.72萬戶,流轉(zhuǎn)農(nóng)地13.3萬畝,但已實現(xiàn)二次流轉(zhuǎn)的僅為3.34萬畝,僅占流轉(zhuǎn)農(nóng)地的25.2%。
參考文獻:
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[2]莫曉輝.鼓勵農(nóng)民勇于放棄――浙江省嘉興市“兩分兩換”試點調(diào)查[J].中國土地,2008,(8):50-52.
“土地應該由市場定價?!?/p>
“農(nóng)民自己有土地,讓他們直接參與開發(fā),一年可以多拿幾個億?!?/p>
4月13日,中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查總隊《2005年農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》(以下簡稱《綠皮書》),并舉辦了一場農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展論壇,邀請李炳坤、林毅夫、韓俊、馬曉河、蘇明、陸學世等經(jīng)濟學家、三農(nóng)問題專家,就三農(nóng)熱點問題和當前農(nóng)村政策進行集中討論。
低價征用農(nóng)民土地,致使失地農(nóng)民生活得不到保障,已成為當前“三農(nóng)”問題一個敏感的焦點。下一步的“三農(nóng)”政策調(diào)整是否將以變革土地制度為核心,就此,本報記者向國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊求證,他給出了比較明確的答復:“我們正在制定相關(guān)的政策文件,具體內(nèi)容目前還不便透露。”
就在4月17日,國務(wù)院授權(quán)新華社《關(guān)于2005年經(jīng)濟體制改革的意見》(以下簡稱《意見》),明確提出了要完善農(nóng)村土地制度。
土地成為頭號問題
“繼續(xù)探索農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式;加強對承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理,加大對強迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度;進一步研究探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場?!薄兑庖姟妨瘟螖?shù)語,劃出了今年農(nóng)村土地制度的改革輪廓。
首先可以明確的是,農(nóng)村土地制度會有較大幅度的調(diào)整動作。韓俊表示,農(nóng)民稅負問題解決以后,接下來第一個需要解決的就是土地問題;其次是教育;第三是衛(wèi)生即農(nóng)民就醫(yī)問題。
在農(nóng)用地征用方面,《綠皮書》給出了幾組很耐人尋味的統(tǒng)計數(shù)字:
2004年末全國耕地為1.23億公頃,比上年凈減少80萬公頃,其中建設(shè)占地14.5萬公頃;
被征用土地的收益分配格局是:地方政府占20%~30%,企業(yè)占40%~50%,村級組織占25%~30%,農(nóng)民占5%~10%;
失地農(nóng)民中,生活水平較征地前提高的不到10%,而失去收入來源,生活水平降低的失地農(nóng)民占到60%。
實行征地制度改革,保護失地農(nóng)民的利益,是去年農(nóng)村政策的一項主要內(nèi)容。雖然2004年農(nóng)村土地政策的基本框架沒有大的變化,但局部調(diào)整的動作很大。10月21日,國務(wù)院頒發(fā)第28號文件《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》,強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中,必須把農(nóng)民利益放在重要地位。要求“縣級以上地方人民政府采取措施,使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”,并申明“當土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限,尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,當?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼”。
然而,在利益面前,不管是國家法律還是政府的法規(guī),執(zhí)行起來都有難度。
接受本報獨家采訪時,中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山說起他去年在某地調(diào)研的見聞。當?shù)毓_用土地招商,市長對外商大包大攬地說:“只要你來,我就可以給你300畝地?!?/p>
張表示,“土地問題非常復雜,不僅僅是既得利益的分配問題,還涉及到整個體制?!?/p>
《綠皮書》呼吁“目前的農(nóng)村土地制度必須改革”。
“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”
土地制度之變,已經(jīng)迫在眉睫,但是怎樣變?往哪個方向變?現(xiàn)在還是一個沒有標準答案的問題。
《綠皮書》給出的建議是:在農(nóng)村實施積極的城市化政策,通過土地制度改革,實行土地交易(包括國家征用)的市場化,提高農(nóng)民的失地補償,實現(xiàn)“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”,使相當一部分失地農(nóng)民買得起較低標準的城市住房。
國務(wù)院政策研究室副主任李炳坤在談及今年的農(nóng)村政策時,提到要“穩(wěn)定、完善農(nóng)村的土地制度”。他說,穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策主要有兩項內(nèi)容:一是穩(wěn)定家庭承包制度,這里面有一條是明確的,農(nóng)民出去打工,不能隨意收回土地承包制度,沒有人種地了,可以進行轉(zhuǎn)讓;二是提高土地征用的標準,做好安置工作,解決失地農(nóng)民的長遠生計問題。
韓俊所在的國務(wù)院發(fā)展研究中心,正與世界銀行合作進行“中國土地政策改革研究”項目,目前已完成了8個地方的考察?!皬奈覀冋{(diào)查的8個省看,房地產(chǎn)用地、商業(yè)用地,生地造為熟地,出讓土地只占到20%~30%,大部分土地不以市場定價,政府把短期收益和長期收益捆得太緊,對農(nóng)民的收入補償很難?!?/p>
“土地應該由市場定價。否則,改革就跟農(nóng)民沒有多大關(guān)系?!边@是韓在考察后得出的結(jié)論。
張曉山提出的主張是,“要向農(nóng)民征用土地,一要保障農(nóng)民的生存權(quán),其次要保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。如果征地,農(nóng)民除了補償外,還要得到其他相應的保障,如養(yǎng)老、失業(yè)等?!?/p>
據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計,現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)工人里面,農(nóng)民工占的比重相當大,他們的家屬和孩子加起來,數(shù)量估計在1.6億以上。面對這么大的一個流動性群體,有關(guān)方面已經(jīng)意識到,農(nóng)民工總是流動也不合適,起碼流動的規(guī)模要逐步縮小,使農(nóng)民工能夠穩(wěn)定下來。
李炳坤透露,現(xiàn)在有關(guān)部門正在研究如何進一步完善農(nóng)民工的政策,使農(nóng)民工能夠在所在的地方安家落戶。
鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)醞釀新變局
農(nóng)村實行土地集體所有制,農(nóng)民并不是一個完整的財產(chǎn)主體,致使土地本身及其增值收益成為一種界限模糊、可以共享而分配方式又不確定的“公共利益區(qū)間”,并誘使各行為主體特別是地方政府介入對土地的控制和利益的分配。而這,也是《綠皮書》提出“必須改革農(nóng)村土地制度”的主要原因。
張曉山是中國專門研究鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題的為數(shù)不多的專家之一。他主張在農(nóng)村發(fā)育跨社區(qū)的、非政府的多元化組織結(jié)構(gòu),而基層政府的職能則向提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)方面轉(zhuǎn)變,最后形成這樣一種治理格局:自治程度較高的基層政府、村民自治的村社組織和其它多元化組織并存,相互制衡,達到構(gòu)建和諧社會的目的。