土地制度改革精選(九篇)

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第1篇：土地制度改革范文

關(guān)鍵詞：土地；審批；制度；改革；分析

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2015）08-0140-01

近年來(lái)，隨著土地違法問(wèn)題的不斷出現(xiàn)，我國(guó)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了土地審批制度改革，主要進(jìn)行了審批環(huán)節(jié)完善、審批權(quán)限明確以及審批方式創(chuàng)新。盡管我國(guó)進(jìn)行了相關(guān)法律修訂，也進(jìn)行了一定程度的審批制度改革和完善，但在當(dāng)前的土地審批當(dāng)中還存在一系列問(wèn)題。本文主要從探討當(dāng)前土地審批制度缺陷入手，提出土地審批制度的完善措施。

1 當(dāng)前土地審批制度的缺陷

1.1 審批前提條件問(wèn)題和國(guó)土資源部門(mén)管理問(wèn)題

在當(dāng)前的土地審批制度實(shí)施當(dāng)中存在審批前提條件問(wèn)題和國(guó)土資源部門(mén)管理問(wèn)題。在當(dāng)前的項(xiàng)目備案當(dāng)中需要做好前提準(zhǔn)備工作，另外在土地項(xiàng)目評(píng)估、災(zāi)害評(píng)估以及聽(tīng)證當(dāng)中也必須做好前提準(zhǔn)備工作，且對(duì)于那些種類(lèi)不同的項(xiàng)目用地來(lái)說(shuō)，要想通過(guò)審批批準(zhǔn)，必須提供所有相關(guān)文件，包括林地占用等資料。在項(xiàng)目審批過(guò)程中，國(guó)土資源部門(mén)還必須進(jìn)行土地容積率審查，還要審查土地項(xiàng)目的投資強(qiáng)度情況，審查這些數(shù)據(jù)是否符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。

1.2 審批程序問(wèn)題和審批時(shí)限問(wèn)題

在當(dāng)前的土地審批制度實(shí)施當(dāng)中還存在審批程序不合理問(wèn)題和審批時(shí)限限制性問(wèn)題。相關(guān)法律法規(guī)表明，針對(duì)縣級(jí)人民政府和市級(jí)人民政府來(lái)說(shuō)，必須嚴(yán)格根據(jù)土地利用總規(guī)劃審批，在土地轉(zhuǎn)用之前都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的土地使用情況審查，在土地征收之前也應(yīng)當(dāng)如此。這就意味著在土地項(xiàng)目申請(qǐng)到申請(qǐng)結(jié)束這個(gè)過(guò)程中需要進(jìn)行兩次土地審批。而對(duì)于審批時(shí)限來(lái)說(shuō)，要想審批申請(qǐng)成功，其時(shí)間長(zhǎng)達(dá)一年多，甚至更長(zhǎng)。這么長(zhǎng)的時(shí)限，對(duì)于那些招商項(xiàng)目來(lái)說(shuō)的話(huà)，很可能會(huì)錯(cuò)過(guò)最佳商機(jī)。

2 土地審批制度改革對(duì)策

當(dāng)前土地審批工作當(dāng)中的問(wèn)題比較多，這些問(wèn)題的出現(xiàn)會(huì)大大降低土資源部門(mén)的管理力度，也會(huì)增加部門(mén)與社會(huì)之間的一系列矛盾。因此必須提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，進(jìn)行有效的土地制度改革。

2.1 進(jìn)行科學(xué)審批、加強(qiáng)嚴(yán)進(jìn)寬出

要治本，就必須進(jìn)行土地審批制度改革，對(duì)傳統(tǒng)土地審批制度進(jìn)行完善，對(duì)傳統(tǒng)審批結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新，要完善建設(shè)用地流程。要進(jìn)行土地報(bào)批模式創(chuàng)新和完善。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)劃和土地利用規(guī)劃以及城鎮(zhèn)規(guī)劃的有效結(jié)合，使得這三大規(guī)劃內(nèi)容可以得到良好銜接，這樣可以提高土地征收項(xiàng)目的完成效率，提高審批效率。

土地審批的最終目標(biāo)是解決土地征收當(dāng)中的問(wèn)題，征地方案審批對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的影響是比較大的。征地方案審批過(guò)程中，可以進(jìn)行征地方案和供地方案合并，使這兩個(gè)方案共同審批。

2.2 土地審批職能的良好轉(zhuǎn)換

通過(guò)土地審批，依法用地的高效性能夠得到保證，當(dāng)前土地審批當(dāng)中還存在審批效率低的問(wèn)題，這和審批權(quán)限之間的關(guān)系是比較大的，要想提高審批效率，必須進(jìn)行土地審批職能良好轉(zhuǎn)換。要保證土地審批職能良好轉(zhuǎn)換，要著重落實(shí)土地利用總體規(guī)劃工作，進(jìn)行土地使用計(jì)劃合理調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效銜接，落實(shí)耕地保護(hù)工作，增強(qiáng)土地監(jiān)管。另外對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地審批來(lái)說(shuō)，在當(dāng)前的審批權(quán)限管理下，這些集體建設(shè)用地在審批過(guò)程中，不但要上報(bào)縣級(jí)以上政府，還要辦理各項(xiàng)手續(xù)，必須辦理規(guī)劃手續(xù)等，如果把這些農(nóng)村集體建設(shè)用地審批工作的審批權(quán)限下放到基層政府和相關(guān)部門(mén)的話(huà)，不僅可以實(shí)現(xiàn)基層政府和相關(guān)部門(mén)的職能科學(xué)配置，還可以從根本上提高審批效率和社會(huì)效益。

2.3 依法審批，完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2.3.1 創(chuàng)新和完善征地補(bǔ)償計(jì)算模式

要進(jìn)行征地補(bǔ)償計(jì)算模式創(chuàng)新和完善，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還要把補(bǔ)償資金使用到農(nóng)民的養(yǎng)老中。要想提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)模式創(chuàng)新和完善。要從處理平衡性問(wèn)題入手，要堅(jiān)持等量補(bǔ)償原則，保證補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在城市低保標(biāo)準(zhǔn)以上。

2.3.2 要有效解決征地遺留問(wèn)題

在當(dāng)前的土地審批當(dāng)中還存在征地困難等相關(guān)問(wèn)題，主要是征地遺留問(wèn)題，要想解決該問(wèn)題，就要大力發(fā)展留用地，可以通過(guò)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)以及出租的方式進(jìn)行留用地處理。另外還可以通過(guò)辦公房屋置換獲取集體效益。要優(yōu)惠出售集體房屋的政策，防止政策傾斜，實(shí)現(xiàn)村級(jí)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。

2.3.3 創(chuàng)新和完善醫(yī)療保證制度

在進(jìn)行農(nóng)村土地征收的同時(shí)要采取養(yǎng)老保障措施，在土地征收費(fèi)用當(dāng)中進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ｕ腺Y金提取，在落實(shí)土地有效征收和養(yǎng)老保障工作當(dāng)中落實(shí)醫(yī)療保障工作。

2.4 適當(dāng)減少審批環(huán)節(jié)

在當(dāng)前的土地審批過(guò)程中，審批過(guò)程比較復(fù)雜，且審批環(huán)節(jié)比較多，在土地審批制度改革中，應(yīng)當(dāng)著重落實(shí)土地審批前權(quán)屬核準(zhǔn)工作，還要做好土地使用情況調(diào)查，落實(shí)數(shù)據(jù)建庫(kù)工作，這樣可以促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

在土地審批制度改革中，還要做好批前把關(guān)工作，在征地報(bào)批之間進(jìn)行補(bǔ)償公告，運(yùn)用兩公告一登記的模式，要適當(dāng)減少相關(guān)審批環(huán)節(jié)，另外，還要減少土地報(bào)件中不重要的文件和資料。

3 結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，在當(dāng)前的土地審批制度改革當(dāng)中，還存在一系列尚待解決的問(wèn)題，要完善土地審批制度，必須研究建設(shè)用地審批中出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，完善新增建設(shè)土地審批和管理制度，在嚴(yán)格控制用地范圍的基礎(chǔ)上提高土地使用效益。

參考文獻(xiàn)：

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第2篇：土地制度改革范文

1、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款法律法規(guī)和配套政策不完善，有待修改和健全。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證尚處于試點(diǎn)階段。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作仍在進(jìn)行試點(diǎn)。到2014年底，河南共有129個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)，涉及454行政村、6.47萬(wàn)hm2承包耕地。鑒于農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證尚處于試點(diǎn)階段，金融機(jī)構(gòu)對(duì)目前簽訂的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范性和法律效力心存顧慮；廣大農(nóng)戶(hù)在沒(méi)有得到政府頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的情況下，無(wú)法吃上定心丸，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款也顧慮重重。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押中介服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)缺失。農(nóng)村承包地估價(jià)是抵押融資的重要環(huán)節(jié)。目前，河南省由金融部門(mén)認(rèn)可的農(nóng)村承包土地估價(jià)機(jī)構(gòu)沒(méi)有建立，缺少成熟的評(píng)估機(jī)制、經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行有效評(píng)估，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)難以確定合理的貸款抵押率和額度。其次，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易中心不健全。從目前了解的情況看，多數(shù)地方尚未建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易市場(chǎng)，相關(guān)權(quán)屬登記管理、交易服務(wù)機(jī)制不健全，一旦發(fā)生違約，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法通過(guò)公開(kāi)交易方式順利變現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)難以積極介入農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。再次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)不完善。雖然河南省70%的縣建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，由于缺經(jīng)費(fèi)、缺人員、缺手段，對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證及流轉(zhuǎn)用途無(wú)法進(jìn)行有效服務(wù)和監(jiān)管，缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)。三是存在法規(guī)法律瓶頸?！稉?dān)保法》第37條明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押?！薄段餀?quán)法》也明確規(guī)定，除買(mǎi)賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。因此，從法律角度來(lái)看，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，是否具有法律效力還存在爭(zhēng)議。目前，相關(guān)政策僅局限于試點(diǎn)辦理此類(lèi)抵質(zhì)押貸款，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)訴訟時(shí)缺乏法律層面的支持。

2、工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管政策滯后，力度有待加強(qiáng)。一是工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)徟O(jiān)管執(zhí)法主體缺位。目前，從國(guó)家和省級(jí)層面還未出臺(tái)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法，也未明確準(zhǔn)入審批部門(mén)和監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)。比如，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件具體是由誰(shuí)制定、是屬于前置審批條件還是作為附加參考條件；出現(xiàn)改變耕地用途的情況是由哪個(gè)部門(mén)監(jiān)管、違規(guī)者處罰的依據(jù)、程序及標(biāo)準(zhǔn)等都沒(méi)有明確規(guī)定。二是地方利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管失軟。目前，地方政府受大招商政策的影響，為完成當(dāng)?shù)卣猩桃Y任務(wù)，對(duì)外來(lái)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不愿主動(dòng)設(shè)立門(mén)檻，避免因設(shè)置準(zhǔn)入條件束縛當(dāng)?shù)厥帜_，更不可能主動(dòng)把工商資本擋在門(mén)外。同時(shí)，限制工商資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的范圍，既影響社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)的積極性，又影響當(dāng)?shù)卣恼猩桃Y。在這種政策導(dǎo)向和利益驅(qū)使下，地方政府對(duì)制定工商進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件不積極，對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)土地出現(xiàn)的“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象監(jiān)管不到位，個(gè)別地方甚至是聽(tīng)之任之，放手不管。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度管理辦法缺失，認(rèn)識(shí)有待提高。一是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度具體內(nèi)容不明確。各地對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的繳納比例、資金來(lái)源渠道缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。流轉(zhuǎn)承包土地每667m2需要交納多少保證金合適無(wú)法界定，太多就會(huì)增加土地流入方的資金負(fù)擔(dān)，影響正常經(jīng)營(yíng)，太少又無(wú)法完全規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)不到應(yīng)有的目的；土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的收取和監(jiān)管部門(mén)不明確、資金使用程序不清楚；對(duì)流入方不愿繳納土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金的，缺乏強(qiáng)制性執(zhí)行的依據(jù)和手段。二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度思想認(rèn)識(shí)上存在偏差。部分地方認(rèn)為，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)是一種市場(chǎng)行為，在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，由家庭承包農(nóng)戶(hù)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或工商企業(yè)自發(fā)簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)原則上應(yīng)由雙方自行解決，政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中起到指導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)作用。如果讓地方財(cái)政拿出一部分資金來(lái)建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，由政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“兜底”，地方的積極性不高。對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，由于缺乏有效抵押物，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)貸款難現(xiàn)象普遍存在。在這種背景下，作為農(nóng)村承包土地的流入方，除要預(yù)付流出方土地價(jià)款外，如果再要求繳納一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金，無(wú)形中加劇了流入方的資金負(fù)擔(dān)。因此，對(duì)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金認(rèn)識(shí)上還不到位，思想有顧慮。

二、幾點(diǎn)建議

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，是河南省委全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，符合十八屆三中、四中全會(huì)和中央1號(hào)文件精神，符合河南農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際。開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，是盤(pán)活農(nóng)村土地資源和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要手段；加強(qiáng)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管，是降低工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域“非糧化”比率和杜絕“非農(nóng)化”、保證農(nóng)地農(nóng)用和糧食安全的重要舉措；實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，是規(guī)避農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)農(nóng)民土地收益的重要保障。因此，堅(jiān)定不移推進(jìn)這項(xiàng)改革，既要積極探索，又要慎重穩(wěn)妥；要在建立和完善相關(guān)制度上下功夫，要在搭建服務(wù)平臺(tái)上下功夫，要在探索和完善運(yùn)作模式上下功夫。

（一）建議制定完善相關(guān)管理辦法一是按照已出臺(tái)的《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款暫行管理辦法》的要求，積極鼓勵(lì)支持金融機(jī)構(gòu)制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款能夠順利推進(jìn)和規(guī)范運(yùn)行；二是著手研究制定省級(jí)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法，鼓勵(lì)有條件的縣（市）先行先試，明確工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體條件和監(jiān)管實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化社會(huì)資本長(zhǎng)期租用農(nóng)戶(hù)土地的監(jiān)管；三是引導(dǎo)各地制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度》，明確風(fēng)險(xiǎn)保障金的籌措比例和渠道、使用范圍、審批程序和監(jiān)管辦法，促進(jìn)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地規(guī)范有序。

（二）建議積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革試點(diǎn)各地要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，完善配套政策，積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革相關(guān)試點(diǎn)。要選擇地方財(cái)力比較強(qiáng)、政府推動(dòng)積極性高、土地流轉(zhuǎn)比較規(guī)范的縣（市）和承貸積極性高的金融機(jī)構(gòu)，共同開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)；選擇條件成熟的縣（市），通過(guò)籌措一部分財(cái)政資金，收取承租方繳納的一部分資金，共同建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金；選擇土地流轉(zhuǎn)比率高的縣（市）開(kāi)展工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管試點(diǎn)，強(qiáng)化工商資本長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)土地的用途管理。省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革各成員單位，要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)的指導(dǎo)和服務(wù)，強(qiáng)化檢查和督導(dǎo)，提升總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

（三）建議注重抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)

1、在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款方面，一要穩(wěn)步開(kāi)展確權(quán)頒證，完善登記管理。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)進(jìn)度，適時(shí)拓寬確權(quán)范圍，完善確權(quán)登記管理，詳盡掌握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬面積、時(shí)限、承包人經(jīng)營(yíng)意愿和能力等。對(duì)需要辦理?yè)?dān)保融資的，可試點(diǎn)優(yōu)先確權(quán)頒證，開(kāi)展擔(dān)保登記備案工作，建立健全土地臺(tái)賬，為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資奠定基礎(chǔ)。二要建立產(chǎn)權(quán)交易和價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善交易服務(wù)。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或充實(shí)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押登記、信息和流轉(zhuǎn)交易等服務(wù)。對(duì)于抵押融資的土地權(quán)利一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),可在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心上，通過(guò)拍賣(mài)方式對(duì)擔(dān)保標(biāo)的進(jìn)行處置流轉(zhuǎn)；建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定農(nóng)村土地價(jià)值參考標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展價(jià)值評(píng)估服務(wù)，簡(jiǎn)化價(jià)值評(píng)估程序，為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押授信提供依據(jù)。三要建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。鼓勵(lì)地方政府成立農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保公司，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)依法提供擔(dān)保服務(wù)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放此類(lèi)貸款的積極性，有效降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)由財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，用于補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)貸款出現(xiàn)的合理?yè)p失。同時(shí)，加大對(duì)種養(yǎng)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資擔(dān)保支持。四是建立激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制，提高承貸銀行的積極性。鼓勵(lì)政府對(duì)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款給予一定的利息補(bǔ)貼，降低借款人融資成本。加大貨幣政策、金融監(jiān)管政策支持。人行利用差別準(zhǔn)備金、支農(nóng)再貸款、支小再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，支持承貸銀行增強(qiáng)資金實(shí)力，擴(kuò)大信貸投放；銀監(jiān)部門(mén)實(shí)施差異化金融監(jiān)管政策，適當(dāng)提高承貸銀行涉農(nóng)貸款不良貸款率容忍度。按照《河南省金融業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》（豫財(cái)金〔2014〕34號(hào)），對(duì)承貸銀行給予一定獎(jiǎng)補(bǔ)。

2、在工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的準(zhǔn)入和監(jiān)管方面，一是建立準(zhǔn)入機(jī)制。對(duì)工商資本在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、履約能力進(jìn)行審核，并指定相關(guān)部門(mén)對(duì)其備案，把好“準(zhǔn)入關(guān)”，對(duì)“非農(nóng)化”以及有明顯圈地占地意圖、無(wú)意經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的工商資本要堅(jiān)決予以拒絕，擋在門(mén)外。二是建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管流轉(zhuǎn)土地達(dá)到一定規(guī)模的涉農(nóng)工商企業(yè)。對(duì)工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)后的農(nóng)地使用方向進(jìn)行監(jiān)測(cè)，避免改變流轉(zhuǎn)土地用途，跟蹤農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資進(jìn)度和政策資金使用情況，防止套取國(guó)家支農(nóng)項(xiàng)目資金；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的監(jiān)測(cè)，鼓勵(lì)工商企業(yè)發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，最大限度減少企業(yè)涉農(nóng)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞。三是建立引導(dǎo)服務(wù)機(jī)制。對(duì)工商企業(yè)涉農(nóng)在土地利用、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，在保證糧食安全的前提下，區(qū)別不同產(chǎn)業(yè)制定差異化政策，通過(guò)稅收傾斜、財(cái)政補(bǔ)貼、用水用電等優(yōu)惠政策進(jìn)行相應(yīng)的引導(dǎo)和扶持，鼓勵(lì)工商企業(yè)注重進(jìn)入河南省急需資金的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域和有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，重點(diǎn)投向適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

第3篇：土地制度改革范文

【關(guān)鍵詞】土地制度 改革 新思路

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度的局限性和存在的問(wèn)題

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，所有權(quán)不明

1978年，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整后的主要是為解決農(nóng)村計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)民束縛的問(wèn)題而產(chǎn)生，缺乏系統(tǒng)理論準(zhǔn)備、制度設(shè)計(jì)和有計(jì)劃地實(shí)施，是一種誘致性的制度變遷。這注定其不完善性——農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，所有權(quán)不明。

現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系模糊，所有權(quán)不明主要體現(xiàn)在法律界定上。我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都規(guī)定農(nóng)村土地集體所有制，但“集體”這一主體，法律規(guī)定極為含糊。在《憲法》中界定為集體所有，在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)，而在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；究竟是哪一級(jí)組織，法律制度均未明晰，這就造成農(nóng)地所有權(quán)表面的主體多重化和實(shí)際的主體虛化。同時(shí)，土地相關(guān)法對(duì)土地所有權(quán)內(nèi)涵、法律形式、實(shí)現(xiàn)方式，所有權(quán)主體地位沒(méi)有相應(yīng)合理的規(guī)定。這就造成政府經(jīng)營(yíng)土地，土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓高額收益被政府獨(dú)得。

2.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性不強(qiáng)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是隨出現(xiàn)的。新《農(nóng)村土地承包法》頒布前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬契約規(guī)定的債權(quán)性質(zhì)，而非法律賦予的物權(quán)。雖然國(guó)家強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包制，但農(nóng)地制度改革是一個(gè)逐步演進(jìn)過(guò)程，其中涉及各種利益關(guān)系，由此造成農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系不穩(wěn)定。由于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定性不強(qiáng)，就為有關(guān)部門(mén)利用權(quán)力，任意進(jìn)行土地調(diào)整提供了便利。土地發(fā)包者在利益驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行權(quán)力尋租，利用土地所有權(quán)侵蝕農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，借結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等名目，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。由此引發(fā)農(nóng)民對(duì)土地預(yù)期的不確定，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)追求短期經(jīng)濟(jì)效益，粗放式經(jīng)營(yíng)，掠奪式開(kāi)發(fā)，以致整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁乏力，最終使中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展受阻。

3.農(nóng)村稅費(fèi)制度改革后的制度保障缺失，造成農(nóng)民受益權(quán)隱性流失

土地利益分配機(jī)制是土地制度安排的關(guān)鍵，直接關(guān)系農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度運(yùn)行效率。從集體土地受益權(quán)來(lái)看，最初是將集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方，以土地所有權(quán)向農(nóng)戶(hù)收取土地承包費(fèi)；農(nóng)戶(hù)作為承包方，承包土地使用權(quán)，獲取土地產(chǎn)出的全部產(chǎn)品，完成國(guó)家和集體的稅費(fèi)任務(wù)。然而，取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家相應(yīng)免除了集體收取的土地承包費(fèi)，村集體喪失了土地所有權(quán)收益，并且集體土地不能直接入市交易?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回承包方?！边@意味進(jìn)入大中城市非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民將失去土地權(quán)益，造成大中城市與小城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)人員及全民和集體之間土地權(quán)益不平等。最后，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，很多農(nóng)村相應(yīng)制度保障缺失嚴(yán)重，地方費(fèi)大于稅，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)?；诂F(xiàn)行農(nóng)地制度安排的不完善，農(nóng)村土地生產(chǎn)能力因制度缺陷而受到制約。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的新思路

1.在土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)格局下，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)地承包制度，讓農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)分離，明確農(nóng)民使用權(quán)主體地位，以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要。在實(shí)際操作中，可將土地所有權(quán)分解為由國(guó)家掌控的社會(huì)所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)掌控的個(gè)人所有權(quán)兩部分，農(nóng)村集體只在土地管理中承擔(dān)事務(wù)性工作。這種產(chǎn)權(quán)安排既確保國(guó)家擁有宏觀(guān)調(diào)控土地資源開(kāi)發(fā)、利用權(quán)，又堅(jiān)持農(nóng)戶(hù)為基本的經(jīng)營(yíng)組織單位。實(shí)際就是賦予農(nóng)村土地使用權(quán)以商品屬性?！锻恋爻邪ā房倓t提出讓農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化，為農(nóng)地使用權(quán)商品化提供了法律支持。貫徹《農(nóng)業(yè)法》，把農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)納入法制軌道，明確農(nóng)民土地使用權(quán)主體地位，保證其“30年不變”的土地使用權(quán)，如此才能促進(jìn)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的長(zhǎng)期投資和資本積累，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，明確農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)民使用權(quán)之間的關(guān)系，加強(qiáng)土地承包合同管理，允許農(nóng)民自由選擇土地用途，自由交易、抵押，嚴(yán)禁損害農(nóng)民合法權(quán)益的行為。推動(dòng)土地市場(chǎng)開(kāi)放和土地交易自由，嚴(yán)格按照土地市場(chǎng)規(guī)范推動(dòng)農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)，減少政府、企業(yè)、村民自治組織經(jīng)營(yíng)土地的弊端，使農(nóng)村土地達(dá)到優(yōu)化組合和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)模式，推進(jìn)土地使用權(quán)私有化，實(shí)行土地入股的經(jīng)營(yíng)方式。土地使用權(quán)私有化就是在農(nóng)村構(gòu)建土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的制度架構(gòu)，在保持土地所有權(quán)歸集體的前提下，明確土地使用權(quán)歸農(nóng)民私有，將農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)由30年、70年不變延長(zhǎng)到承包無(wú)限期，使土地使用權(quán)私有化長(zhǎng)期化的經(jīng)營(yíng)模式。土地使用權(quán)歸農(nóng)民私有，使勞動(dòng)者與生產(chǎn)要素能夠家庭經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)緊密結(jié)合，使農(nóng)民能夠合理地開(kāi)發(fā)利用土地。在保證農(nóng)民土地使用權(quán)私有化的前提下，實(shí)行土地入股的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式成為可能。這種方式比較符合農(nóng)村目前生產(chǎn)力狀況。實(shí)行按股分紅與按勞分配結(jié)合的方式，讓愿意種地的農(nóng)民留下，激發(fā)農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期投資的積極性，保證土地利用效率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)效應(yīng)；憑土地股份分紅的農(nóng)民可向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，獲得更多收入。再者，土地使用權(quán)私有化可避免土地承包定期調(diào)整時(shí)土地所有權(quán)人的權(quán)力尋租機(jī)會(huì)，降低土地利用成本，解決土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙，保證土地資源不流失、不損失，加速農(nóng)地資產(chǎn)資本化、證券化進(jìn)程。

3.進(jìn)一步完善農(nóng)村稅費(fèi)制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，完善農(nóng)村社保體系，為農(nóng)村土地制度改革提供保障。我國(guó)農(nóng)業(yè)稅改革已取得一定成果，但與體現(xiàn)土地價(jià)值，保證土地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等在內(nèi)的土地稅體系尚需完善；此外，農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村中的各種收費(fèi)侵蝕了稅改帶給農(nóng)民的利益，建立行之有效的費(fèi)改稅制度是勢(shì)所必需。其次，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建立，能夠克服農(nóng)地家庭承包經(jīng)營(yíng)的弱點(diǎn)，有效解決農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機(jī)聯(lián)合作業(yè)等問(wèn)題，有利于發(fā)揮分工協(xié)作優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)高技術(shù)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為農(nóng)地制度改革提供有效的社會(huì)支撐。最后，完善農(nóng)村社保體系，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣?huì)和制度，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)。

制度變遷的后果無(wú)法預(yù)測(cè)，國(guó)情決定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度只能在集體所有制前提下，進(jìn)行相對(duì)穩(wěn)妥地使用權(quán)創(chuàng)新。唯有如此，才能根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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[2]張琦.中國(guó)農(nóng)村土地制度改革模式探索.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2006，28，（5）.

第4篇：土地制度改革范文

土地和戶(hù)籍,是城鄉(xiāng)二元體制改革中不可逾越的兩大核心問(wèn)題。穩(wěn)妥而積極地處理好農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押,是破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。本文試圖討論農(nóng)村土地即農(nóng)田和宅基地的相關(guān)問(wèn)題,尋找破除城鄉(xiāng)二元體制的途徑。

一、現(xiàn)行土地制度的缺陷分析

農(nóng)村土地是中國(guó)改革初期最具成效的改革成果之一,這一制度極大地解放了生產(chǎn)力,解決了廣大農(nóng)民的溫飽問(wèn)題,功不可沒(méi)。但是現(xiàn)行的土地承包制未觸動(dòng)城鄉(xiāng)二元體制,存在著明顯的缺陷,主要表現(xiàn)在:一是集體土地所有制的模糊產(chǎn)權(quán),造成了土地權(quán)屬糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用缺乏標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民宅基地不合理占用,農(nóng)民對(duì)土地只具有有限的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán),不具有轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與權(quán)利等一系列問(wèn)題。二是農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到很大限制,缺少有利于土地流轉(zhuǎn)的配套制度和有形市場(chǎng),土地要素功能難以體現(xiàn),土地難以有效集中形成規(guī)模經(jīng)濟(jì),農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn),資源配置效率低下。三是現(xiàn)行土地制度容易造成農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地行為的短期化。由于集體分配土地,人口變動(dòng)就要求經(jīng)常性地調(diào)整土地,農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)就難以有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算,不愿對(duì)土地長(zhǎng)期投資,而采取短期行為,甚至采用掠奪性的經(jīng)營(yíng)方式,造成土地貧瘠化,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,從而影響農(nóng)民的長(zhǎng)期收入。四是現(xiàn)行土地制度造成土地資源的浪費(fèi)。根據(jù)規(guī)定,買(mǎi)賣(mài)雙方不能直接交易土地而要通過(guò)政府環(huán)節(jié),買(mǎi)方向政府提出購(gòu)買(mǎi)要求,政府向農(nóng)民征地再轉(zhuǎn)給對(duì)方,政府向農(nóng)民征地所支付的補(bǔ)償往往很低,并不能補(bǔ)償農(nóng)民出讓土地的損失。

城鄉(xiāng)二元體制改革的關(guān)鍵在于戶(hù)籍和土地制度改革,而戶(hù)籍的背后是土地。對(duì)農(nóng)民而言,土地既是生產(chǎn)資料又是生活保障,改革既有的土地制度已經(jīng)勢(shì)在必行。十七屆三中全會(huì)專(zhuān)題討論農(nóng)村改革,彰顯了我黨下大氣力推進(jìn)農(nóng)村改革、縮小城鄉(xiāng)差距,建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的決心。

二、土地制度改革模式的分析

理論界關(guān)于土地制度改革模式有諸多設(shè)想,筆者概括為如下幾種模式:

第一種模式是實(shí)行耕地私有化,誰(shuí)承包的土地就改為誰(shuí)對(duì)這塊土地?fù)碛兴袡?quán),同時(shí)實(shí)行一些配套措施。該方案能夠使土地產(chǎn)權(quán)清晰化,有利于杜絕目前在土地征用、開(kāi)發(fā)、流轉(zhuǎn)和利益分配中政府權(quán)力腐敗的問(wèn)題,對(duì)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置、提升土地生產(chǎn)率有積極作用。但是,土地私有化存在較大的弊端:不利于國(guó)家社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃征地,不利于國(guó)家對(duì)土地的整治和管理。如果土地被資本迅速集中、控制,容易給農(nóng)村社會(huì)造成巨大動(dòng)蕩。

第二種模式是實(shí)行土地集體所有制,使用權(quán)永遠(yuǎn)歸農(nóng)民所有,也就是使用權(quán)物權(quán)化,即繼續(xù)維持現(xiàn)有的土地集體所有制不變,試圖在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一些諸如把使用權(quán)物化、修訂征地程序、加大征地補(bǔ)償和尊重土地使用者權(quán)益之類(lèi)的次生變革,以達(dá)到緩解因土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾的目的。該方案實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有明晰土地產(chǎn)權(quán),可能導(dǎo)致集體征用土地和補(bǔ)償上的腐敗,或者集體不干預(yù),集體土地所有制名存實(shí)亡。這種模式設(shè)想充其量是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的改良,不是農(nóng)村土地制度改革的最終選擇。

第三種模式是實(shí)行土地國(guó)有私營(yíng),就是將農(nóng)村集體所有的土地,平均分給農(nóng)民;在此基礎(chǔ)上,取消集體所有制,將土地收歸國(guó)有;農(nóng)民可在原為集體所有、現(xiàn)為國(guó)家所有的土地上自由耕種、租賃或買(mǎi)賣(mài)土地使用權(quán);國(guó)家不再以行政權(quán)力無(wú)償?shù)卣{(diào)撥或干涉農(nóng)民對(duì)土地的正常使用。在國(guó)有私營(yíng)模式中,國(guó)有指的是土地所有權(quán)屬于國(guó)家,國(guó)家對(duì)土地使用原則上具有監(jiān)督、管理、規(guī)劃和有償征用的權(quán)力;私營(yíng)體現(xiàn)了農(nóng)民從自身利益出發(fā),對(duì)土地具有自由決策的權(quán)利,反映了國(guó)家對(duì)農(nóng)民對(duì)土地的正常自由處置權(quán)給予了充分肯定和尊重。但是這種模式實(shí)際上是一種“準(zhǔn)私有制”,土地產(chǎn)權(quán)仍然不明晰,與現(xiàn)行的土地集體所有制度沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。

第四種模式是實(shí)行土地股份制度,就是在不改變土地產(chǎn)權(quán)的前提下,以土地使用權(quán)或承包權(quán)為主入股,實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)而獲取物質(zhì)利益的經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村土地股份制主要是土地入股,但也不排除其他生產(chǎn)要素入股,如資金入股、技術(shù)入股、管理入股。實(shí)行農(nóng)村土地股份制后,可按股份制的章程提取一部分作為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì),也可將集體經(jīng)濟(jì)按股分紅,這有利于壯大集體經(jīng)濟(jì),也有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但是實(shí)現(xiàn)這一制度的前提條件是土地產(chǎn)權(quán)的明晰,在現(xiàn)行土地制度下,實(shí)行土地股份制條件尚不成熟。

三、土地制度改革發(fā)展的方向

1.土地制度改革應(yīng)充分激活土地要素。土地既是農(nóng)民最基本的生活保障,也是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素,土地激活了,糧食生產(chǎn)的活力就能不斷迸發(fā)。要在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上,按照依法自愿有償?shù)脑瓌t,鼓勵(lì)有條件的地方推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)的有效實(shí)現(xiàn)形式,鼓勵(lì)土地向種糧大戶(hù)、種養(yǎng)能手以及農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體集中,提高糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率,讓農(nóng)民從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中獲得更多的收益。糧食核心產(chǎn)區(qū)推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)好、條件好的,應(yīng)先行一步。無(wú)論是采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的形式,還是采取互換、租賃、入股的形式;無(wú)論是設(shè)立糧食生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)合作社,還是組建經(jīng)營(yíng)有限公司,只要有利于糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收,都可以進(jìn)行探索。

2.土地制度改革應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。與推進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革密切相關(guān)的另一問(wèn)題,是農(nóng)民宅基地的處理。多數(shù)農(nóng)民把自家宅基地看得很重,宅基地成為農(nóng)民生活保障的一部分,宅基地改革對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)有重要意義。當(dāng)前可利用市場(chǎng)機(jī)制加快宅基地置換改革。宅基地置換指的是在縣市政府的統(tǒng)一安排下,進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶(hù)口,并得到一套城鎮(zhèn)公寓住房,還可以給這些農(nóng)民以城市低保待遇。這樣,農(nóng)民就可以安心遷入城鎮(zhèn)工作和生活。應(yīng)當(dāng)考慮允許農(nóng)民以承包地和宅基地的使用權(quán)做抵押。承包地和宅基地的可抵押,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融支持深化成為可能。農(nóng)戶(hù)可把承包的土地或宅基地抵押給銀行,取得一筆資金用于添置農(nóng)用機(jī)械或其他生產(chǎn)資料,以增加產(chǎn)量,有利于勞動(dòng)產(chǎn)生率的提高。允許農(nóng)民土地使用權(quán)抵押的同時(shí),要跟進(jìn)配套措施,并加以引導(dǎo),使之走上規(guī)范化。可以相信,隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進(jìn),隨著農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地抵押?jiǎn)栴}的解決,農(nóng)民開(kāi)展自主經(jīng)營(yíng)的積極性將得到空前解放,將極大增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力,我國(guó)農(nóng)業(yè)一定會(huì)取得更加長(zhǎng)足的發(fā)展。

第5篇：土地制度改革范文

日本農(nóng)地制度改革分析

日本現(xiàn)今的以私有制為主、小規(guī)模家庭占有、合作化經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)、法制化和規(guī)范化管理的農(nóng)地制度是經(jīng)過(guò)幾十年來(lái)的多次改革才最終確立的。

從土地所有權(quán)制度來(lái)看，日本的農(nóng)地是以小規(guī)模家庭私有制為基礎(chǔ)的。1946年～1950年，日本進(jìn)行了戰(zhàn)后第一次農(nóng)地改革，消滅了封建土地所有制，確立了以土地的小規(guī)模家庭占有和經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的自耕農(nóng)體制，保證了農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一。這次改革通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制收買(mǎi)地主的土地，再賣(mài)給佃農(nóng)耕作而實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)的再分配，從而創(chuàng)立了自耕農(nóng)制度。1952年日本制定了《農(nóng)地法》，從法律上確立了農(nóng)民所有制的永久地位。農(nóng)地改革，使得原來(lái)依附于地主的佃農(nóng)擁有了土地所有權(quán)，轉(zhuǎn)化為土地所有者，成為了自耕農(nóng)，可以直接享有勞動(dòng)成果，因而調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速增長(zhǎng)，為20世紀(jì)60年代國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)。

二戰(zhàn)后，在消滅封建土地所有制、建立農(nóng)民土地所有制的同時(shí)，基本上形成了小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)為特征的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，但這一時(shí)期未從經(jīng)營(yíng)的角度考慮農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，從而限制了農(nóng)地的利用效率。日本在20世紀(jì)60年代開(kāi)始放寬對(duì)農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，鼓勵(lì)農(nóng)地轉(zhuǎn)移，提倡土地轉(zhuǎn)讓和相對(duì)集中，使土地集中到一部分農(nóng)戶(hù)手中，從而擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但實(shí)踐中并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，農(nóng)地集中戰(zhàn)略受挫。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，日本政府把農(nóng)地改革的重點(diǎn)由鼓勵(lì)農(nóng)地的集中占有轉(zhuǎn)向分散占有，通過(guò)發(fā)展協(xié)作組織，實(shí)行經(jīng)營(yíng)委托和作業(yè)委托，解決小土地所有制下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，取得了顯著效果，這種經(jīng)營(yíng)模式一直持續(xù)至今。

從土地的國(guó)家宏觀(guān)管理制度來(lái)看，一方面日本的農(nóng)地制度體系由《農(nóng)地法》、《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》和《土地改良法》等基本法組成。其中《農(nóng)地法》是農(nóng)地制度的基礎(chǔ)，也是最重要的法律。它規(guī)定了取得農(nóng)地的資格以及對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)及利益的關(guān)系?！掇r(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》旨在協(xié)調(diào)農(nóng)用地和非農(nóng)用地利用之間的關(guān)系，規(guī)定了農(nóng)業(yè)振興地區(qū)的基本條件。《土地改良法》規(guī)定了土地改良事業(yè)的實(shí)施方法，以達(dá)到促進(jìn)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的目的。

另一方面，也不能忽視政府管理機(jī)構(gòu)的作用。早在二戰(zhàn)前，日本政府就對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)方面逐步實(shí)行了管治政策，到戰(zhàn)爭(zhēng)期間發(fā)展為全面控制。戰(zhàn)后，美國(guó)當(dāng)局曾力圖促使日本改變這種狀況，但國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較大程度的干預(yù)至今仍是日本在農(nóng)業(yè)管理上的一個(gè)特點(diǎn)。農(nóng)林水產(chǎn)省作為日本農(nóng)業(yè)和農(nóng)地管理的最主要部門(mén)，是日本農(nóng)業(yè)政策最主要的執(zhí)行部門(mén)，管理土地是構(gòu)造改善局農(nóng)政部最主要的職能。

中日農(nóng)村的比較分析

中日的相同點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

第一，我國(guó)建國(guó)初期的和戰(zhàn)后日本的農(nóng)地改革都是一種強(qiáng)制性制度變遷，他們的改革對(duì)象都是嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的極不公平的土地占有和土地收益分配制度，改革目標(biāo)都是要形成“耕者有其田”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，以充分激勵(lì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展?？梢哉f(shuō)，兩種制度的績(jī)效都非常顯著，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展得很快。

第二。都堅(jiān)持農(nóng)地的家庭經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地的家庭經(jīng)營(yíng)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，符合農(nóng)民意愿。它能夠在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，降低監(jiān)督成本，使農(nóng)民的勞動(dòng)投人與其勞動(dòng)收益緊密地結(jié)合起來(lái)。古今中外的實(shí)踐也證明，家庭經(jīng)營(yíng)是一種有效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式，它既適應(yīng)以手工勞動(dòng)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應(yīng)采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力。因此，日本從農(nóng)地改革以來(lái)，中國(guó)從改革開(kāi)放以來(lái)，都堅(jiān)持農(nóng)地的家庭經(jīng)營(yíng)。

第三。農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小。在日本，盡管政府自1960年代以來(lái)就一直提倡農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但是1公頃以下小規(guī)模農(nóng)戶(hù)占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的70％，50％以上的農(nóng)地集中在1.5公頃以下農(nóng)戶(hù)手中。而在中國(guó)，根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀(guān)察點(diǎn)的追蹤調(diào)查，1986年，全國(guó)戶(hù)均土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模為0.61公頃，1990年下降為0.53公頃，1997年又下降為0.51公頃。由于人口不斷增加和農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育滯后，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷變小，同樣難以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

中日的不同點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

第一，農(nóng)地所有權(quán)的性質(zhì)及穩(wěn)定性不同。日本從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革以來(lái)，就一直堅(jiān)持農(nóng)地所有權(quán)的穩(wěn)定，堅(jiān)持農(nóng)地私有化。不輕易改革農(nóng)地所有權(quán)制度。農(nóng)民擁有相當(dāng)穩(wěn)定、完整的農(nóng)地所有權(quán)。而我國(guó)則不同，1952年實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，建立農(nóng)民土地所有制以后，開(kāi)始了農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造。逐步把農(nóng)民土地所有制變革為農(nóng)民土地集體所有制，農(nóng)民擁有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)逐步被剝奪。改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)行，在堅(jiān)持農(nóng)民土地集體所有的前提下，把農(nóng)地使用權(quán)交給農(nóng)民，農(nóng)民才又真正開(kāi)始成為土地產(chǎn)權(quán)主體之～，而不是土地產(chǎn)權(quán)主體。

第二，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置方式不同。到1960年代，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不能流通的制度安排成為生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的障礙，因此，日本政府從1960年代開(kāi)始，逐步修改農(nóng)地產(chǎn)權(quán)方面流通的法律問(wèn)題，促使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)流通、有序。而中國(guó)政府在1988年之前一直嚴(yán)格禁止農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化流通。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移主要是通過(guò)行政性的調(diào)整來(lái)進(jìn)行的。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置方式不同，導(dǎo)致農(nóng)民獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性、明晰性不同，而這又進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)民的農(nóng)地利用方式不同。日本農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得的，有契約和國(guó)家的法律保證，因此，他們所獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就相對(duì)穩(wěn)定、明晰。這樣，一方面他們對(duì)自己的農(nóng)地利用有一個(gè)明確的預(yù)期；另一方面他們對(duì)農(nóng)地的投資會(huì)通過(guò)市場(chǎng)得到補(bǔ)償。因此，農(nóng)民就愿意對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，而不是過(guò)度利用。在中國(guó)，農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的獲得或失去是由其戶(hù)籍決定的，獲得土地產(chǎn)權(quán)不用付費(fèi)，失去也得不到補(bǔ)償；而且他們所獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)還由于人口增加和耕地面積的變動(dòng)，頻繁地進(jìn)行行政性調(diào)整，因此中國(guó)農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相比較而言穩(wěn)定性較差。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)獲得了哪些農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，怎樣利用土地產(chǎn)權(quán)都不明確，這樣在農(nóng)地利用上就難免會(huì)存在外部性，農(nóng)民對(duì)土地的投資得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，而對(duì)地力的損害則會(huì)傳遞給下一位土地獲得者。因此，他們對(duì)土地進(jìn)行的是掠奪式經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有可持續(xù)性。

第三，日本的是在不斷完善社會(huì)保障的條件下進(jìn)行的。1970年日本制定了農(nóng)業(yè)人口養(yǎng)老金制度，其目的是通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及實(shí)施支付養(yǎng)

老金事業(yè)、買(mǎi)進(jìn)出售農(nóng)地等業(yè)務(wù)，以期有助于農(nóng)業(yè)人口年老后生活穩(wěn)定及福利的提高。該制度于2001年進(jìn)行了根本性的修改，其目的是為了對(duì)應(yīng)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的年輕化和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大這一農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的要求。而我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障才剛剛起步，很不完善。

第四，日本的始終是以提高農(nóng)民或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入為前提的。這些在《土地法》中體現(xiàn)得非常清楚。從“自立經(jīng)營(yíng)”到“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體”處處體現(xiàn)出主要農(nóng)業(yè)從業(yè)人員要具有與同地域其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員相同水準(zhǔn)的人均生活收入。而多年來(lái)，我國(guó)的最為關(guān)心的是農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出是多少，即農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，只要某一時(shí)期農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量一上去，緊隨而來(lái)的就是對(duì)農(nóng)業(yè)的忽視。在提到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題時(shí)，我們更多考慮的是如何使農(nóng)民不鬧事，保持種糧的積極性，保持社會(huì)的基本穩(wěn)定，而很少全面、深入考慮如何從根本上徹底解決農(nóng)民問(wèn)題。

第五，的路徑不同。日本的經(jīng)歷了從土地“分散”(自耕農(nóng))經(jīng)營(yíng)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)(農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體)的過(guò)程。而我國(guó)的經(jīng)歷了從“分散”(自耕農(nóng))經(jīng)營(yíng)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)(生產(chǎn)隊(duì))再到“分散”()的過(guò)程。

日本農(nóng)村對(duì)中國(guó)的啟示

我國(guó)農(nóng)地制度建設(shè)中的制度選擇和制度創(chuàng)新，就是要克服經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小、勞動(dòng)生產(chǎn)率低下、分散經(jīng)營(yíng)、組織化程度低等缺陷。我國(guó)的國(guó)情決定了我國(guó)的農(nóng)地制度不能照搬日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的模式，但其共性對(duì)我國(guó)農(nóng)地制度建設(shè)具有借鑒意義。

(一)家庭經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度運(yùn)行的主要載體

農(nóng)地的家庭經(jīng)營(yíng)，適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，符合農(nóng)民意愿。它能夠在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，降低監(jiān)督成本，避免外部性，使農(nóng)民的勞動(dòng)投入與其勞動(dòng)收益緊密地結(jié)合起來(lái)。日本的實(shí)踐也證明，家庭經(jīng)營(yíng)不僅能適應(yīng)以手工勞動(dòng)為基本特征的較低層次的生產(chǎn)力水平，也能適應(yīng)機(jī)械化為特征的生產(chǎn)力水平，既能容納現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)工藝與科學(xué)技術(shù)，同樣也能適應(yīng)高度社會(huì)化、商品化的客觀(guān)要求。

但從日本的經(jīng)驗(yàn)中，我們還應(yīng)注意的是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展過(guò)程中，不應(yīng)當(dāng)把家庭經(jīng)營(yíng)模式固定化，根據(jù)不同情況選擇多樣化的農(nóng)業(yè)模式經(jīng)營(yíng)，才是符合客觀(guān)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的理性選擇。

(二)必須賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)

日本的農(nóng)地絕大部分屬于私人所有，但是農(nóng)地私有制度并沒(méi)有給所有者帶來(lái)完整的土地權(quán)利，國(guó)家保留了相當(dāng)多的對(duì)農(nóng)地控制和管理的權(quán)利。比較而言，我國(guó)農(nóng)民已經(jīng)獲得從集體土地所有權(quán)中分離的使用權(quán)，它的權(quán)益已近似于日本農(nóng)戶(hù)對(duì)私有土地的使用權(quán)。這一點(diǎn)是我國(guó)與日本的農(nóng)地制度中相像的地方。但不同的是日本的土地私有權(quán)卻是極有保障的，而我國(guó)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)在權(quán)利保障方面卻存在一定的差距。因此，就目前我國(guó)農(nóng)地制度的改革與完善來(lái)說(shuō)，重要一點(diǎn)就是要賦予農(nóng)民穩(wěn)定而有保障的土地使用權(quán)，這樣才能維護(hù)農(nóng)民的根本利益。目前存在的亂征亂用農(nóng)民土地的現(xiàn)象與對(duì)農(nóng)民的土地使用權(quán)保障不力不無(wú)關(guān)系。

(三)推動(dòng)農(nóng)地流動(dòng)的市場(chǎng)化

日本在推動(dòng)農(nóng)地流動(dòng)的市場(chǎng)化過(guò)程中，一方面穩(wěn)定農(nóng)民已獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，不輕易改變農(nóng)地所有權(quán)性質(zhì)；另―方面逐步放松對(duì)農(nóng)地流動(dòng)的管制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流動(dòng)的市場(chǎng)化、自由化，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)地資源配置中的作用，使農(nóng)地資源在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，由低效率使用者手中向高效率使用者手中流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。日本的實(shí)踐表明，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，不僅可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，使農(nóng)地資源得到最有效的配置和利用，而且可以充分體現(xiàn)農(nóng)地的商品屬性，使農(nóng)民更珍惜土地，從而穩(wěn)定并提高農(nóng)民的土地利用預(yù)期，減少乃至杜絕短期行為。

第6篇：土地制度改革范文

面臨的問(wèn)題

隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的加快推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾得到明顯緩解，但農(nóng)村土地制度改革仍然面臨不少矛盾和挑戰(zhàn)。從總體上看，當(dāng)前農(nóng)村土地制度主要存在三方面的突出矛盾。一是在大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外出務(wù)工和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢的情況下，一方面農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小的局限性日益凸顯，另一方面土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒現(xiàn)象大量存在，同時(shí)土地還不能成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源。二是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)帶來(lái)的土地供求矛盾日趨嚴(yán)重，客觀(guān)上要求深化農(nóng)村土地制度改革。同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用缺乏有效制度規(guī)范，不能以合法途徑進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是征地補(bǔ)償制度不健全，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，大量農(nóng)民不能憑借土地權(quán)利分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的利益。這是一種效率低下的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，不僅導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民土地利益的侵害以及失地農(nóng)民問(wèn)題，而且加劇了對(duì)土地資源的亂占濫用現(xiàn)象以及尋租腐敗問(wèn)題。

毋庸諱言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、農(nóng)村集體建設(shè)用地管理不健全和農(nóng)地征用矛盾突出，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸性因素。產(chǎn)生這些矛盾的根本原因在于，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。這就對(duì)進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革提出了緊迫要求。改革的基本邏輯是，在土地所有權(quán)不變的前提下，將土地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)盡可能完整地界定給農(nóng)民，并允許其按照市場(chǎng)原則進(jìn)行交易；同時(shí)，進(jìn)一步修訂和完善相關(guān)法律規(guī)定，使之與農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的實(shí)踐相適應(yīng)。

主要進(jìn)展

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度的改革探索從未間斷，多樣化的創(chuàng)新實(shí)踐在不同區(qū)域不斷發(fā)生?？傮w而言，盡管當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度改革模式多樣、成效不一，但基本是圍繞還權(quán)賦能與市場(chǎng)化推進(jìn)這兩條主線(xiàn)展開(kāi)的。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，各地農(nóng)村土地承包制度的改革探索主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)戶(hù)承包地重新確權(quán)頒證，進(jìn)一步明晰承包地的物權(quán)性質(zhì)，以此為基礎(chǔ)建立新型土地股份合作組織；二是建立農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向在更大范圍流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的核心是，創(chuàng)建市場(chǎng)化的制度基礎(chǔ)和建立合理的土地增值收益分配機(jī)制。改革的重點(diǎn)同樣是首先確權(quán)、頒證、賦能，進(jìn)而建立農(nóng)村集體建設(shè)用地交易中心，促使其依法流轉(zhuǎn)。同時(shí)，明確集體建設(shè)用地增值收益主要用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善公共服務(wù)，宅基地收益則主要?dú)w農(nóng)戶(hù)所有。

實(shí)踐證明，農(nóng)村土地制度改革的多樣化探索促進(jìn)了土地要素配置的市場(chǎng)化，有助于實(shí)現(xiàn)向廣大農(nóng)民群眾還權(quán)賦能的目標(biāo)，為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提供制度保障。同時(shí)，以促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為基本指向的改革舉措，有利于實(shí)現(xiàn)土地由零碎經(jīng)營(yíng)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)、由低效經(jīng)營(yíng)到高效經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素聚集和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

值得指出的是，農(nóng)村土地制度改革正從兩個(gè)方面緩解工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的用地矛盾問(wèn)題：一是促進(jìn)農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地逐步“同地、同權(quán)、同價(jià)”，通過(guò)探索建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)，有效緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源不足問(wèn)題；二是通過(guò)將土地產(chǎn)權(quán)明晰界定給農(nóng)戶(hù)，從根本上克服現(xiàn)行土地征用制度中補(bǔ)償對(duì)象不明確、分配方式不公平等弊端，從而有效保護(hù)農(nóng)民利益。

基本態(tài)勢(shì)

我國(guó)農(nóng)村土地制度改革具有強(qiáng)勁的內(nèi)生動(dòng)力，因而能夠克服重重困難不斷推進(jìn)。具體分析，當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革主要呈現(xiàn)以下基本態(tài)勢(shì)。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化進(jìn)程進(jìn)一步推進(jìn)。我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)基本態(tài)勢(shì)是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系由模糊逐漸走向清晰，農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府等不同利益主體的權(quán)利都在新的土地制度框架內(nèi)得到明晰。在農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐中，這一進(jìn)程是通過(guò)多樣化途徑實(shí)現(xiàn)的。明晰農(nóng)村承包地和集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅能夠奠定土地要素按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行優(yōu)化配置的制度基礎(chǔ)，而且有助于堵塞各種強(qiáng)勢(shì)力量隨意侵蝕農(nóng)民土地利益的制度根源。

農(nóng)村土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)不斷發(fā)展。不同地區(qū)的農(nóng)村土地集中采取了不同的類(lèi)型和模式：或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中；或者向農(nóng)業(yè)企業(yè)等進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中。這些流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)了土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

農(nóng)村土地空間置換加快發(fā)展。為了充分挖掘具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地的級(jí)差地租，并促進(jìn)因農(nóng)村人口外流而閑置的宅基地的合理利用，不少地方在積極探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤的實(shí)現(xiàn)模式，通過(guò)非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地空間置換來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源的目的。這一改革探索的積極意義在于，有助于緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的用地壓力，同時(shí)促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民集中居住。

第7篇：土地制度改革范文

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)性收入 土地流轉(zhuǎn) 制度改革

一、引言

本文從幾個(gè)方面與以往的研究相比，創(chuàng)新之處凸顯：其一，從增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入視角研究宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，突破了單純就土地論土地問(wèn)題的不足，研究視角上與以往有所不同，有所創(chuàng)新；其二，圍繞農(nóng)民增收與土地流轉(zhuǎn)這個(gè)當(dāng)前熱點(diǎn)話(huà)題展開(kāi)探究，是現(xiàn)實(shí)的需求與時(shí)代的命題，構(gòu)建了促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的思路框架，全面揭示了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的邏輯關(guān)系及影響機(jī)理，創(chuàng)新性的形成一個(gè)通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的理論框架。

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民的收入構(gòu)成占比一直在不斷變化中，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在較高的GDP水平下，財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)日漸成為農(nóng)民的重要收入來(lái)源。十報(bào)告提出，要著力促進(jìn)農(nóng)民增收，保持農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)，十八屆三中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)，要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。本文注重探討農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入與宅基地流轉(zhuǎn)內(nèi)在關(guān)系，有助于通過(guò)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的重大理論突破，對(duì)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐總結(jié)也有利于完善我國(guó)農(nóng)村的宅基地制度，提出具體可行的政策建議，促進(jìn)土地利用效率提高，具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。

本文在對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)性收入的現(xiàn)狀以及宅基地的演化發(fā)展進(jìn)行綜述后，總結(jié)了不足及改革難點(diǎn)。在對(duì)重慶的具體土地流轉(zhuǎn)模式剖析中，汲取經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)其對(duì)全國(guó)范圍的試點(diǎn)可行性及存在的問(wèn)題，最后，在障礙中提出改善建議及制度改革的可行方法。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，始于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革給整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了翻天覆地的變化，農(nóng)戶(hù)收入水平持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。程名望（2014）的研究數(shù)據(jù)顯示，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)戶(hù)收入增速滯緩，工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距總體呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，近年來(lái)“三農(nóng)”問(wèn)題也日趨白熾化。在他的調(diào)查數(shù)據(jù)中，清晰的反映了我國(guó)農(nóng)戶(hù)收入的最主要來(lái)源是“家庭經(jīng)營(yíng)收入”和“外出打工或經(jīng)商收入”，二者合計(jì)占比達(dá)到82.68%。次要的才是轉(zhuǎn)移性支付和財(cái)產(chǎn)性收入，占比分別為8.67%和6.32%，國(guó)家職工工資性收入占比最低，僅為2.32%。由此可見(jiàn)，農(nóng)戶(hù)主要的收入來(lái)源是以“家庭經(jīng)營(yíng)收入”和“外出打工或經(jīng)商收入”為核心的勞動(dòng)性收入。隨著城市化的步伐加快和農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)外流，外出務(wù)工或經(jīng)商收入已是農(nóng)戶(hù)收入最重要的組成部分，農(nóng)戶(hù)收入結(jié)構(gòu)正發(fā)生一定的變化，在傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營(yíng)收入保持基本穩(wěn)定的情況下，外出務(wù)工或經(jīng)商收入和財(cái)產(chǎn)性收入已經(jīng)成為農(nóng)戶(hù)收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

由上表數(shù)據(jù)，從1978年的零值到2013年的293元，農(nóng)村家庭人均財(cái)產(chǎn)性收入呈現(xiàn)不斷上升的趨勢(shì)，但也僅是城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入的1/3，城鎮(zhèn)居民人均財(cái)產(chǎn)性收入從1978年的0.71元上升到2013年的809.9元，這也是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的構(gòu)成因素之一。將提高居民財(cái)產(chǎn)性收入作為農(nóng)民重要的增收渠道，是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)人均GDP突破2000美元，居民積累了一定財(cái)富后，財(cái)產(chǎn)性收入就會(huì)逐漸成為居民新的重要收入來(lái)源之一。到2013年，我國(guó)人均GDP已達(dá)6767美元。在這之后，如何促進(jìn)居民收入整體水平的提高，特別是如何創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加以縮小城鄉(xiāng)收入差距，成為時(shí)代的不可避免的重要課題。

（二）土地流轉(zhuǎn)的障礙及財(cái)產(chǎn)性收入增收難點(diǎn)

現(xiàn)今，財(cái)產(chǎn)性收入仍然不是農(nóng)民收入賴(lài)以生存的來(lái)源，農(nóng)民的收入更多地來(lái)自外出打工的工資性收入或經(jīng)營(yíng)二三產(chǎn)業(yè)的收入。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的難點(diǎn)在于其擁有的財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)格的限制，而根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)只有在充分交易和自由競(jìng)爭(zhēng)的情況下才能顯示其真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值。所以土地作為農(nóng)民最根本的財(cái)產(chǎn)性收入保障，由于法律的嚴(yán)格限制，土地這個(gè)最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)質(zhì)上并不歸屬于農(nóng)民，農(nóng)民無(wú)法從中享受到財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)，反而成為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)民變市民制度的障礙，農(nóng)民因不忍放棄傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土情結(jié)，又無(wú)法適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)土地，從而寧愿放棄變市民的機(jī)會(huì)，也不想舍棄唯一的土地財(cái)產(chǎn)。

現(xiàn)如今，土地在農(nóng)村各地的隱形流轉(zhuǎn)已經(jīng)無(wú)法被阻止了，各種各樣的隱形流轉(zhuǎn)模式使得農(nóng)民從中受益，當(dāng)然，也存在少部分土地流轉(zhuǎn)后，個(gè)別農(nóng)民流離失所的可能性，因此，權(quán)衡好土地流轉(zhuǎn)將會(huì)造成的多數(shù)人利益與少數(shù)人利益的矛盾沖突將是土地流轉(zhuǎn)制度改革的一個(gè)根本障礙。

三、重慶的宅基地流轉(zhuǎn)改革經(jīng)驗(yàn)借鑒

自十七屆三中全會(huì)聚焦農(nóng)村土地制度改革，對(duì)土地流轉(zhuǎn)模式的探索就成為各個(gè)地區(qū)的熱點(diǎn)議題，為了突破農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的約束，全國(guó)各地都在進(jìn)行著對(duì)土地流轉(zhuǎn)模式的探索，全國(guó)“先行先試”的改革試驗(yàn)區(qū)，如重慶大刀闊斧的探索著適應(yīng)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)模式，我們深入探析其各個(gè)流轉(zhuǎn)模式的成敗關(guān)鍵，從中汲取經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）重慶的多種改革模式

現(xiàn)行摸索的背景，造就了重慶多種多樣的土地流轉(zhuǎn)模式。有轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓的傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)模式，利用地票的流轉(zhuǎn)模式，“公司+農(nóng)戶(hù)”的合作制模式，也有宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保的流轉(zhuǎn)模式，其中，最主要的兩種流轉(zhuǎn)模式還數(shù)后兩者，典型的試點(diǎn)區(qū)分別是九龍坡區(qū)和長(zhǎng)壽區(qū)。在跨越式經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源需求日益強(qiáng)烈的大背景下，農(nóng)村居民點(diǎn)用地通過(guò)置換進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，盤(pán)活大量存量農(nóng)村建設(shè)用地，這為未來(lái)土地資源的規(guī)劃，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有效的保障。

（二）存在的問(wèn)題

綜合重慶市各典型地區(qū)土地流轉(zhuǎn)模式，利弊自現(xiàn)。

地票的使用都是利用復(fù)墾廢棄的宅基地，而需要復(fù)墾的宅基地區(qū)位、房屋質(zhì)量等都存在很大的差異性，但重慶市目前的復(fù)墾政策對(duì)地票價(jià)款的分配模式并不存在差異性，這就造成了利益分配的不公平，不利于農(nóng)民將區(qū)位和房屋質(zhì)量好的宅基地納入復(fù)墾的行列中來(lái)。

對(duì)合作入股的流轉(zhuǎn)模式，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。由于相關(guān)法律政策不完善，土地承包權(quán)入股在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生意想不到的后果。若發(fā)生入股企業(yè)破產(chǎn)，則入股農(nóng)民可能一夜間將變?yōu)槭У剞r(nóng)民。當(dāng)然，與企業(yè)合作入股后，部分農(nóng)地還存在“非農(nóng)化”現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地難以監(jiān)管。

就宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保的流轉(zhuǎn)模式，雖然其流轉(zhuǎn)模式優(yōu)勢(shì)不言而喻，但其模式所需達(dá)到的嚴(yán)格約束條件也對(duì)其在全國(guó)范圍內(nèi)普及產(chǎn)生了桎梏，它需要地方政府具備雄厚的財(cái)政實(shí)力，土地預(yù)期收益較為樂(lè)觀(guān)，農(nóng)民擁有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，缺一不可的嚴(yán)格要求。

四、政策建議

（一）農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度完善建議

首先，制定差別化的地票價(jià)款分配模式。利用地票的流轉(zhuǎn)模式為全國(guó)各地廢棄宅基地的處置提供了一個(gè)可行的流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)，只有合理定價(jià)地票，才能讓擁有高質(zhì)量區(qū)位和房屋的農(nóng)民愿意參與到宅基地的復(fù)墾工作中來(lái)，新農(nóng)村的建設(shè)才能順利展開(kāi)。因此，制定合理的差別化的地票價(jià)款分配，政府會(huì)因農(nóng)民得益而得益。

其次，明確界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。由于農(nóng)民的土地承包權(quán)并非《公司法》一般意義上的現(xiàn)金、實(shí)物出資，所以土地承包權(quán)入股使農(nóng)民承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)。一旦入股企業(yè)破產(chǎn)，土地所有權(quán)的性質(zhì)就會(huì)發(fā)生根本性變化，從而導(dǎo)致入股農(nóng)民變成失地農(nóng)民。其性質(zhì)的界定不明確，在一定條件下，無(wú)疑是土地流轉(zhuǎn)、集約經(jīng)營(yíng)的“制度壁壘”。所以明確界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化其物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，才能面對(duì)激烈地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高其財(cái)產(chǎn)性收入，也只有保障了土地承包權(quán)入股的后患之憂(yōu)，才能讓農(nóng)民珍惜土地，維護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵犯，有效防止農(nóng)村土地成為少數(shù)權(quán)勢(shì)人物謀取私利的獵物和滋生腐敗的溫床。

再次，建立土地流轉(zhuǎn)中的資源要素聚集平臺(tái)。宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保的流轉(zhuǎn)制度雖得到最大程度的認(rèn)可，可其嚴(yán)格的條件制約因素使得它在全國(guó)范圍的普及成為一個(gè)未知數(shù)。建立政府主導(dǎo)下的資源要素交易平臺(tái)，使要素集聚，利益可以有效的再次分配，不僅為土地流轉(zhuǎn)置換中的短缺資金補(bǔ)差補(bǔ)漏，又能反過(guò)來(lái)促進(jìn)宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保的流轉(zhuǎn)模式深入推進(jìn)。

（二）符合我國(guó)國(guó)情的差別化的宅基地流轉(zhuǎn)模式

建立完善的符合我國(guó)國(guó)情且又各地具有差別化的適應(yīng)型宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，并非易事，做好宅基地主體的確權(quán)工作，才能使其真正成為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的主要來(lái)源。研究重慶的宅基地流轉(zhuǎn)模式無(wú)疑給全國(guó)的宅基地流轉(zhuǎn)模式一個(gè)豐富的輪廓，宅基地作為集體土地使農(nóng)民收獲更多財(cái)產(chǎn)性收入的途徑是多樣的，如租賃，抵押貸款，信托，股份合作等

各地市的宏觀(guān)政策不同，對(duì)農(nóng)民和土地的改革制度都不盡相同，但全國(guó)都在中央的號(hào)召下尋求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方法，其共同目標(biāo)都是一致的。也許建立一個(gè)大一統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)制度就像霍金在《大設(shè)計(jì)》中提及要找到一個(gè)宇宙終極理論而使所有的理論都達(dá)到帕累托最優(yōu)一樣，這個(gè)制度必然會(huì)是以各不相同的流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)卻又基于一個(gè)相同目標(biāo)的流轉(zhuǎn)制度的特殊集合。

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第8篇：土地制度改革范文

在有關(guān)中國(guó)城市化問(wèn)題的討論中，學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)沒(méi)有分歧的一點(diǎn)，是城市化首先應(yīng)該是人口的城市化，是把大量農(nóng)民工變成市民的城市化。因此，只要大部分農(nóng)民工沒(méi)有在城市實(shí)現(xiàn)永久定居，任何人口城市化指標(biāo)體系得出來(lái)的高城市化率都是“偽城市化”或“不完全城市化”。但是，在我國(guó)當(dāng)前的戶(hù)籍制度下，接近兩億的城市農(nóng)民工雖然已經(jīng)以城市為主要工作和生活所在地，但卻無(wú)法定居下來(lái)，其中最關(guān)鍵的原因就是城市高昂的住房?jī)r(jià)格和現(xiàn)有戶(hù)籍制度無(wú)法讓城市公共服務(wù)全面覆蓋到流動(dòng)人口。這就使得中國(guó)的鄉(xiāng)一城人口遷移模式不同于其他很多國(guó)家城市化過(guò)程中那種以永久性家庭遷移為主導(dǎo)的遷移模式，而多以臨時(shí)性、單身、鐘擺式遷移為主。以廣東這個(gè)外來(lái)打工人口最多的省份為例，超過(guò)三千萬(wàn)的外來(lái)流動(dòng)人口聚集在廣東尤其是珠江三角洲就業(yè)，但卻基本沒(méi)有穩(wěn)定的長(zhǎng)久居留預(yù)期，只能每年在廣東城市和內(nèi)地農(nóng)村之間進(jìn)行往返式流動(dòng)。這不僅帶來(lái)了每年春運(yùn)期間珠三角巨大的交通壓力和移動(dòng)成本，也給流動(dòng)人口家庭和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了多維度的負(fù)面影響：大量農(nóng)村流動(dòng)人口不得不忍受家庭分居、子女成長(zhǎng)和教育無(wú)法有效監(jiān)護(hù)、老人得不到照顧等痛苦。

目前，中央政府提出要推進(jìn)戶(hù)籍改革，但要切實(shí)推進(jìn)，就必須對(duì)戶(hù)籍改革的內(nèi)涵作出更明確的界定。實(shí)際上，當(dāng)前我國(guó)的城市戶(hù)口主要意味著那些由城市政府所提供的與城市戶(hù)口相關(guān)的有排他性的三項(xiàng)公共服務(wù)：首先是以城市最低生活保障為主的社會(huì)救助（非社會(huì)保險(xiǎn)）服務(wù)，其次是以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排，最后是在城市公立學(xué)校平等就學(xué)權(quán)。

上述三項(xiàng)福利中，城市低保的成本較低，基本不構(gòu)成戶(hù)籍改革的障礙，而成本較高的主要是補(bǔ)貼性住房安排和子女平等就學(xué)權(quán)利，其中又以

“保障性住房”成本最高。實(shí)際上，解決住房問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)子女城市公立學(xué)校平等就學(xué)權(quán)，是流動(dòng)人口舉家遷移并實(shí)現(xiàn)市民化的兩個(gè)基礎(chǔ)條件，這是因?yàn)榕e家遷移不僅要求在城里找到符合其支付能力的家庭用住房，而且還要求孩子能夠順利就學(xué)升學(xué)，否則一家三口或四口就無(wú)法在城市里面定居。如果城市房?jī)r(jià)高，而保障性住房又不向外來(lái)人口提供，加上流動(dòng)人口子女就學(xué)困難，以單身、臨時(shí)性遷移為主體的人口流動(dòng)模式自然難以避免。中國(guó)的農(nóng)村女性流動(dòng)人口，很多之所以在30多歲后選擇回鄉(xiāng)，就是因?yàn)槠渥优疅o(wú)法在九年制義務(wù)教育階段的城市公立學(xué)校順利就學(xué)，更不用說(shuō)在遷入地讀高中和參加高考，所以不得不選擇回去照顧孩子上學(xué)。很多男性勞動(dòng)力在城市工作到40多歲后，也因城市定居與購(gòu)房無(wú)望而不得不退出城市勞動(dòng)力市場(chǎng)。反過(guò)來(lái)看，如果中國(guó)城市不因?yàn)橥恋刂贫扰で圃烊绱烁叩姆績(jī)r(jià)泡沫。也沒(méi)有戶(hù)口制度阻止流動(dòng)人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)，那些在城市里打工的農(nóng)村勞動(dòng)力本來(lái)完全可以在城市一直工作到退休。這也就是為什么當(dāng)前中國(guó)雖然城鄉(xiāng)生產(chǎn)力差距在3倍以上、農(nóng)村還存在不少剩余勞動(dòng)力，但城市中、低端勞動(dòng)力工資卻已開(kāi)始迅速攀升的關(guān)鍵所在。從這個(gè)意義上講，解決了流動(dòng)人口的定居問(wèn)題，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也就可以充分釋放出來(lái)，并緩解目前城市勞動(dòng)力市場(chǎng)緊缺的局面。

給農(nóng)民工解決住房問(wèn)題的一個(gè)思路是政府建設(shè)保障性住房，但未來(lái)10～20年內(nèi)，各級(jí)政府是否有財(cái)力、意愿以及足夠管理能力為4億～4.5億進(jìn)城農(nóng)民提供上億套保障性住房，不容樂(lè)觀(guān)。從目前情況來(lái)看，雖然中央不斷施加壓力，大部分流動(dòng)人口遷入地城市依然缺乏大規(guī)模建設(shè)保障性住房的積極性。其中的道理很簡(jiǎn)單，一旦大規(guī)模供地來(lái)進(jìn)行保障性住房建設(shè)，地方政府不僅商、住用地出讓金收入會(huì)顯著下降，而且還需要直接增加建房和維護(hù)支出。雖然短期內(nèi)地方政府迫于中央壓力會(huì)做出一些動(dòng)作，但如果中央要求地方長(zhǎng)期這樣做，除非有大規(guī)模增加轉(zhuǎn)移支付支持，否則很容易出現(xiàn)所謂“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”的現(xiàn)象，保障性住房政策推行舉步維艱，甚至難以實(shí)施。

從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，早期公租房供給少的時(shí)候政府發(fā)揮主導(dǎo)作用；后期公租房管理運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)加重，很多政府在逐漸退出；更多的是政府通過(guò)激勵(lì)政策發(fā)揮杠桿作用，讓私營(yíng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、提供、管理公租房，政府僅負(fù)責(zé)監(jiān)督及準(zhǔn)入的管理。實(shí)際上，世界上廣覆蓋的保障性住房體系案例并不多，即使是被認(rèn)為比較成功的香港。大規(guī)模公屋體系建設(shè)也因其對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的破壞，商品房?jī)r(jià)格過(guò)高，政府被地產(chǎn)商俘獲而屢遭詬病。此外，各種保障性住房，尤其是廉租房、公租房后期管理和監(jiān)督問(wèn)題，在目前大規(guī)模建設(shè)保障性住房的中國(guó)，并沒(méi)有得到有效解決。從我國(guó)過(guò)去“經(jīng)濟(jì)適用住房”建設(shè)和分配的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，面向社會(huì)的供給并不多，有相當(dāng)部分定向分配，不合理而且浪費(fèi)國(guó)家資源，產(chǎn)生新的社會(huì)不公平。

在我們看來(lái)，解決流動(dòng)人口居住問(wèn)題，進(jìn)而全面有效推進(jìn)戶(hù)籍改革的關(guān)鍵，不在于為流動(dòng)人口大規(guī)模建設(shè)保障性住房，甚至也不在于中央給地方施加壓力去降低入戶(hù)條件，而在于從中央層面開(kāi)始啟動(dòng)有效的土地制度改革，全面降低農(nóng)民工舉家遷移并順利在城市定居所需支付的成本。實(shí)際上，無(wú)論是農(nóng)民工住房問(wèn)題，還是子女教育問(wèn)題，都可以通過(guò)有效土地制度改革來(lái)實(shí)現(xiàn)，而改革的要旨，就是賦予城市郊區(qū)的本地農(nóng)民一定的土地開(kāi)發(fā)權(quán)利，讓他們能在符合城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施要求的前提下，合法地為外來(lái)流動(dòng)人口蓋出租房。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，上述措施的本質(zhì)，就是通過(guò)所謂的土地“增值溢價(jià)捕獲”、“區(qū)段征收”來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的公私合作，即政府的公共投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地過(guò)程中增值的關(guān)鍵，因此，在這個(gè)帕累托改進(jìn)中，政府可以與土地原權(quán)利人談判，無(wú)償征收部分土地用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)。從而捕獲土地價(jià)值上漲中得益于公共投資的那一部分。其基本原理可通過(guò)以下例子說(shuō)明：假設(shè)某城郊村有100畝土地，其中有200戶(hù)原住村民，每戶(hù)有一處宅基地。城市外擴(kuò)時(shí)政府可直接與村民進(jìn)行談判，在明確開(kāi)發(fā)增值前景與利益分配方式后，要求村民以無(wú)償向政府繳納部分土地（如50畝）的方式支持整個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。在政府拿走的50畝土地中，30～35畝土地用作整個(gè)地段的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，剩下15-20畝公開(kāi)拍賣(mài)以支付基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用。而作為原土地權(quán)利人的村民雖放棄了50畝土地，但卻獲得了剩余50畝、且已轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的相應(yīng)開(kāi)發(fā)權(quán)。由于基礎(chǔ)設(shè)施改善及政府給予的一定容積率獎(jiǎng)勵(lì)，這50畝土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值高于未改造前100畝土地價(jià)值，那么村民就可以用自己集資或拿國(guó)有土地使用權(quán)證抵押貸款建設(shè)安置房和出租屋。

政府可以明確上述建設(shè)的住房在10～20年內(nèi)只有有限產(chǎn)權(quán)，不可上市銷(xiāo)售，而只能用于出租，但超過(guò)10～20年年限后，則可以給予完全產(chǎn)權(quán)，允許房屋上市流轉(zhuǎn)。一旦這種開(kāi)發(fā)模式在流動(dòng)人口集中的城中村、城郊村推廣，城市出租房供給會(huì)大幅度增加，租金也可降到絕大部分流動(dòng)人口可支付水平。地方政府就無(wú)需大規(guī)模建設(shè)廉租房或公租房。10～20年之后，相當(dāng)部分外來(lái)人口將有購(gòu)買(mǎi)住房的經(jīng)濟(jì)能力，逐漸從租房者變?yōu)樽》克姓摺?/p>

上述改革措施，本質(zhì)上是一種雙軌制的漸進(jìn)土地制度改革方案。之所以不得不在對(duì)本地農(nóng)民所蓋住房施加10～20年內(nèi)只能出租、不能出賣(mài)的限制，就是因?yàn)槟壳爸袊?guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)存在較為嚴(yán)重的泡沫。如果不施加上述限制，村民就一定會(huì)傾向于蓋商品房，不僅仍然解決不了流動(dòng)人口居住問(wèn)題，而且還會(huì)馬上對(duì)現(xiàn)有商品房市場(chǎng)造成巨大沖擊，甚至直接引致泡沫崩盤(pán)。也正因?yàn)槿绱耍胤秸㈤_(kāi)發(fā)商乃至中央政府都不會(huì)支持這種改革。而上述雙軌制改革方案，一方面因其不會(huì)對(duì)現(xiàn)有商品房市場(chǎng)造成巨大沖擊，與此同時(shí)卻又對(duì)市場(chǎng)釋放一個(gè)炒作商品房沒(méi)有前途的信號(hào)，從而對(duì)炒房者形成有效威懾。一旦形成這種威懾，政府就可以逐漸放松房地產(chǎn)市場(chǎng)限購(gòu)、限價(jià)、限貸調(diào)控，讓商品房市場(chǎng)的剛性需求在合理價(jià)格水平上得到滿(mǎn)足。促進(jìn)商品房市場(chǎng)的正常發(fā)展。

實(shí)際上，配套稅收制度改革，上述方案還可有助于流動(dòng)人口子女就學(xué)問(wèn)題的解決。比如，對(duì)以出租房為主容納外來(lái)人口居住的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費(fèi)獲得的部分用地建立公立學(xué)校，接受外來(lái)人口子女人學(xué)，這實(shí)際上也就解決了學(xué)校用地問(wèn)題。而學(xué)校的日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，包括教師工資以及基本辦公費(fèi)用，則可以部分來(lái)自于對(duì)本地村民所建設(shè)出租屋抽取的出租收入所得稅。在通過(guò)上述土地制度改革和相關(guān)財(cái)稅體制改革有效解決了外來(lái)人口住房問(wèn)題和子女教育問(wèn)題后，戶(hù)籍制度改革也就完成了實(shí)質(zhì)性突破。比如，如果稅率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，未來(lái)10年建設(shè)60億～70億平方米出租房，年均出租面積可達(dá)到30億～35億平方米，年均房租3000億元～3500億元，相關(guān)所得稅可以抽取300億～350億元，按照每個(gè)義務(wù)制教育階段孩子每年2000元教育經(jīng)費(fèi)計(jì)算，至少可以新增解決1500萬(wàn)-1750萬(wàn)流動(dòng)兒童的城市公立學(xué)校教育運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。考慮到我國(guó)流動(dòng)和留守兒童數(shù)目巨大，中央和地方政府還需要支付一些學(xué)校建設(shè)費(fèi)用以及更多學(xué)校運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)。對(duì)于人口流入城市，中央政府除了施加壓力要求辦學(xué)之外，給予一些轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行激勵(lì)也非常必要。

上述改革措施并不是空穴來(lái)風(fēng)。在中國(guó)很多人口流入城市的城郊，農(nóng)民和村集體早就表現(xiàn)出了很強(qiáng)積極性去提供大量租金便宜的廉價(jià)房租給外來(lái)人口，并因此獲得很大的財(cái)產(chǎn)收益。這就給我們一個(gè)啟示：外來(lái)流動(dòng)人口居住問(wèn)題未來(lái)完全可通過(guò)土地制度創(chuàng)新來(lái)完成。一方面，政府應(yīng)該、也完全可以允許城郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地以合適的方式入市，這不僅可以降低城市的地價(jià)和房?jī)r(jià)，也有助于解決包括外來(lái)流動(dòng)人口中較高收入群體人口在內(nèi)的所有人口購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題。另一方面，政府應(yīng)該制定政策，調(diào)整目前的“城中村”、“城郊村”改造方式，通過(guò)前述“增值溢價(jià)捕獲”、“區(qū)段征收”來(lái)實(shí)現(xiàn)城中村、城郊村基礎(chǔ)設(shè)施改善的同時(shí)，來(lái)為外來(lái)人口提供大量廉價(jià)租用房源。目前，我國(guó)很多城市進(jìn)行的所謂“城中村改造”，無(wú)非是對(duì)這些地段進(jìn)行房屋拆遷后再將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，然后出讓土地牟利。這些措施不僅會(huì)因損害被拆遷農(nóng)戶(hù)利益而造成政府和被拆遷農(nóng)民之間的直接對(duì)抗和社會(huì)沖突，而且也使很多居住在城中村的外來(lái)流動(dòng)人口居無(wú)定所。有意思的是，在我國(guó)珠江三角洲，由于本地農(nóng)民談判能力很強(qiáng)，拆遷非常困難，以至于政府主導(dǎo)的拆遷改造往往無(wú)法推進(jìn)。

當(dāng)然，我國(guó)珠三角要推動(dòng)上述“城中村改造”，和中國(guó)其他地區(qū)又有所不同。最主要的差別就是在珠三角，由于歷史原因，城中村、城郊村的原村民已經(jīng)建設(shè)了大量的出租房和小產(chǎn)權(quán)房，村集體也已經(jīng)建設(shè)了很多商住物業(yè)與工業(yè)廠(chǎng)房。只不過(guò)這些建設(shè)相當(dāng)部分屬于非法建設(shè)，不僅無(wú)法滿(mǎn)足城市規(guī)劃要求，而且也缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。換句話(huà)說(shuō)，這些地區(qū)的集體建設(shè)用地在政府規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施沒(méi)有跟進(jìn)的情況下早就已經(jīng)入市了，也基本實(shí)現(xiàn)了為城市外來(lái)人口提供基本居住條件和為中低端工業(yè)廠(chǎng)商提供廉價(jià)工業(yè)用地的目標(biāo)。而未來(lái)要進(jìn)行的改造，只不過(guò)是將既有的土地開(kāi)發(fā)模式作進(jìn)一步的優(yōu)化與空間重構(gòu)、整合。對(duì)于一些區(qū)位條件較好的地段，可以考慮在目前城市更新中通過(guò)拆除重建改造為更高檔次的工、商住用途，而對(duì)于大部分地段，則主要是通過(guò)功能改變或者綜合整治來(lái)完善基礎(chǔ)設(shè)施，在基本達(dá)到城市規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施要求的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)稅費(fèi)政策，主要是通過(guò)補(bǔ)繳土地出讓金和/或開(kāi)征相關(guān)出租屋收入所得稅（以及長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可以開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅）的方式，來(lái)逐步承認(rèn)其大產(chǎn)權(quán)，并同時(shí)為相應(yīng)地段的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定的融資機(jī)制。

第9篇：土地制度改革范文

國(guó)家在新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，提出城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否順利轉(zhuǎn)型與持續(xù)增長(zhǎng)在很大程度上依賴(lài)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能否順利推進(jìn)。而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，土地制度的改革將深刻影響這一進(jìn)程的整體走向。本文從當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀入手，分析現(xiàn)有土地制度對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素，提出土地制度的改革調(diào)整方向。

一、城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

我國(guó)《土地管理法》對(duì)土地的所有權(quán)作了如下的規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?；诔青l(xiāng)土地在所有權(quán)上的不同，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)對(duì)集體土地進(jìn)行征收，才能改變其所有權(quán)的性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)土地的城鎮(zhèn)化。

1.地方政府的土地財(cái)政推進(jìn)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程

1987年12月1日，深圳敲響土地拍賣(mài)第一槌。從此，土地作為大宗可處置資產(chǎn)，成為地方政府的主要財(cái)政收入來(lái)源。各地以土地整備中心、儲(chǔ)備中心與企業(yè)合作等形式進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與整理，通過(guò)拍賣(mài)等方式將整理好的土地推向市場(chǎng)獲取差價(jià)，成為實(shí)現(xiàn)土地溢價(jià)的主要模式。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)土地出讓收入達(dá)到4.1萬(wàn)億元人民幣，再創(chuàng)歷史新高。

土地財(cái)政支撐了中國(guó)快速城鎮(zhèn)化。農(nóng)民手里的土地被征用，變作城市建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)增值。增值的部分用來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程得到了資金上的支撐。

2.人口的城鎮(zhèn)化落后于土地的城鎮(zhèn)化

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一些城市過(guò)分追求面積擴(kuò)張，修建新城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，建成區(qū)人口密度偏低，不注重土地的集約利用，人口的城鎮(zhèn)化速度落后于土地的城鎮(zhèn)化速度。2012年，我國(guó)城市建成區(qū)面積達(dá)4.56萬(wàn)平方公里，2002-2012年年均增加1959平方公里，年均增長(zhǎng)5.8%，而同期城市人口年均增長(zhǎng)率僅為3.6%。

土地城鎮(zhèn)化的加速，一方面占用了集體土地的資源，使農(nóng)民賴(lài)以生存的土地資源數(shù)量減少，另一方面農(nóng)民并沒(méi)有同步市民化，這就使得在城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)了失地農(nóng)民這一特殊群體。這一城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾更為突出。

二、土地制度對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的制約因素

1.土地產(chǎn)權(quán)不清晰

我國(guó)《土地管理法》雖然明確規(guī)定土地的國(guó)有和集體兩種所有制，但在具體的占有使用上，存在著多種產(chǎn)權(quán)不夠清晰的情況。在實(shí)行土地“招拍掛”以前，國(guó)有土地的使用大多都是以劃撥形式實(shí)現(xiàn)的，目前行政事業(yè)單位仍沿用這樣的格局，這就使得以往糊里糊涂的土地產(chǎn)權(quán)“誰(shuí)占用得多誰(shuí)受益多”的現(xiàn)象仍還存在。農(nóng)村的集體土地，從法律上講所有權(quán)屬于集體，而集體這一主體如何確定，在產(chǎn)權(quán)的明確和權(quán)利主體的清晰上，還有著相當(dāng)大的缺失。如農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)人，是行政村落中以村委會(huì)為代表的村集體，但這一集體的利益如何落實(shí)到個(gè)體的村民身上，農(nóng)民對(duì)耕地、宅基地及村落其他土地的占有及使用權(quán)該如何體現(xiàn)。

2.土地市場(chǎng)不統(tǒng)一

在實(shí)行土地“招拍掛”后，國(guó)有土地通過(guò)市場(chǎng)體制進(jìn)行統(tǒng)一出讓?zhuān)此剖袌?chǎng)健全、公平統(tǒng)一。然而地方政府出于招商引資、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)等多方面的考慮，在市場(chǎng)中人為地干預(yù)資源配置的方式，通過(guò)協(xié)議等方式出讓工業(yè)用地，使工業(yè)用地與居住、商業(yè)用地在出讓存在著比較大的差異。我國(guó)城市土地利用結(jié)構(gòu)上，工業(yè)用地出讓不僅量很大，而且比例很高。近十年來(lái)每年新增供地中40%-50%的土地用于工業(yè)。土地通過(guò)不同的用途，形成了不同的價(jià)格機(jī)制，工業(yè)用地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)及居住用地，工業(yè)用地往往是以低地價(jià)、零地價(jià)甚至財(cái)稅返還等負(fù)低價(jià)出讓給用地者。價(jià)格不能真實(shí)反映市場(chǎng)的機(jī)會(huì)成本，不能進(jìn)行有效的資源配置，導(dǎo)致同地不同權(quán)、同權(quán)不同價(jià)。

3.土地要素流動(dòng)性不均衡

我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有和集體兩種所有制條件下的土地權(quán)屬表現(xiàn)出資源具有不同的流動(dòng)性。

國(guó)有土地要素的市場(chǎng)流動(dòng)性強(qiáng)。土地一級(jí)市場(chǎng)通過(guò)對(duì)存量土地和增量土地的整理，以“招拍掛”為主的方式公開(kāi)轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)，把土地資源投入市場(chǎng)；房地產(chǎn)企業(yè)通過(guò)公開(kāi)摘牌等模式獲取土地資源參與土地二級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)，也就是通過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)的商品流動(dòng)性實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的再次轉(zhuǎn)移；購(gòu)買(mǎi)的房地產(chǎn)商品的業(yè)主可以通過(guò)再次出售、出租、抵押等方式在三級(jí)市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)再次轉(zhuǎn)移。在一二三級(jí)土地市場(chǎng)中，土地及其附著在土地上的建筑物一起可以作為標(biāo)的物進(jìn)行抵押、出租、出售，要素通過(guò)在市場(chǎng)上的靈活流動(dòng)，為權(quán)利人帶來(lái)收益。

集體土地要素的市場(chǎng)流動(dòng)性較差。國(guó)家對(duì)集體土地進(jìn)行征用，集體土地被動(dòng)改變性質(zhì)，得以補(bǔ)償。但征用過(guò)程中的這一補(bǔ)償和土地出讓后的市場(chǎng)收益往往嚴(yán)重脫節(jié)，集體土地得到的要素補(bǔ)償款不具有市場(chǎng)性質(zhì)。而除土地征用外，集體土地很難直接進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)，不能進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)、出售、出租、抵押、擔(dān)保等交易，資源要素?zé)o法順利實(shí)現(xiàn)流動(dòng)。

4.征收集體土地的補(bǔ)償不合理

現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補(bǔ)償”，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。在集體土地征收為國(guó)有土地的過(guò)程中，地方政府按照這一標(biāo)準(zhǔn)，征農(nóng)民一畝地，只需賠償農(nóng)民區(qū)區(qū)數(shù)萬(wàn)元。然后，地方政府通過(guò)土地整理機(jī)構(gòu)，對(duì)該土地上實(shí)施“七通一平”，加工成可供開(kāi)發(fā)的熟地，再通過(guò)“招拍掛”等公開(kāi)拍賣(mài)的方式把土地投放到市場(chǎng)，高價(jià)出讓?zhuān)畲笙薅全@取土地資本的增值收益。

對(duì)于集體土地的原有使用者農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們分配到的土地增值收益通常僅是土地增值收益的零頭，農(nóng)民得不到集體土地征收過(guò)程中產(chǎn)生的大部分增值收益。據(jù)安徽省的統(tǒng)計(jì)表明，近幾年來(lái)農(nóng)民從被征用土地獲得的補(bǔ)償費(fèi)用，僅為政府通過(guò)“招拍掛”賣(mài)出土地收入總額的5%左右。農(nóng)民失去對(duì)集體土地的用益物權(quán)，也就失去生活的一項(xiàng)最基本的保障。然而，失去土地的農(nóng)民除了拿到有限的補(bǔ)償款外，又通常得不到其他方面的生活保障。同時(shí)由于地價(jià)過(guò)高，農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性大大降低，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加大，三農(nóng)問(wèn)題也更加嚴(yán)峻，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程受到阻礙。

三、土地制度的改革調(diào)整方向

1.完善土地登記，明晰土地產(chǎn)權(quán)

對(duì)于國(guó)有未出讓土地進(jìn)行登記，明確土地及附屬建筑物權(quán)益。充分挖掘土地的權(quán)益，注重土地地上、地面、地下權(quán)益的綜合利用和收益的多重獲取。對(duì)于企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)占用的劃撥土地，補(bǔ)交土地出讓金，體現(xiàn)市場(chǎng)公正，減少政府行政性土地劃撥，減少尋租空間，增加土地收益。

對(duì)于集體土地實(shí)際上有兩個(gè)主體共同擁有控制權(quán)，一是集體（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織），擁有所有權(quán)；一是承包經(jīng)營(yíng)者，擁有用益物權(quán)，且這一權(quán)利具有相對(duì)獨(dú)立性。中國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為“用益物權(quán)”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，意味著農(nóng)民對(duì)集體土地享有占有、使用、收益的排他性權(quán)利，而且此權(quán)利并不因土地所有權(quán)人即集體的變更而喪失。土地權(quán)屬主體的規(guī)范首先要對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)，尊重和保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的物權(quán)。

2.健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化體系

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)?？梢钥紤]許多國(guó)家都建立起的土地銀行制度，實(shí)施國(guó)家調(diào)控土地市場(chǎng)、合理配置土地資源、保障國(guó)家規(guī)劃實(shí)施、有序推進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。改變低成本征地的現(xiàn)狀，抑制地方政府盲目進(jìn)行城市平面擴(kuò)張，縮小征地范圍，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍。在征收農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地時(shí)，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，使土地利用價(jià)格能夠充分反映土地價(jià)值。

合理利用城市建設(shè)用地，通過(guò)在公開(kāi)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)提高土地的使用效率。避免城市空間的粗放擴(kuò)張，通過(guò)系統(tǒng)和預(yù)見(jiàn)性的城市規(guī)劃，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。適當(dāng)提高城市建設(shè)用地的利用率，通過(guò)舊城改造，收回閑置、空置用地等方式更加集約地利用現(xiàn)有建設(shè)用地。改變目前工業(yè)建設(shè)用地浪費(fèi)的局面，通過(guò)價(jià)格機(jī)制調(diào)整市場(chǎng)供應(yīng)，減少行政干預(yù)。在流轉(zhuǎn)方式上，可以考慮建立差別化的土地供應(yīng)體系，如土地公告出讓、土地使用權(quán)租賃、土地指標(biāo)交易等制度，通過(guò)多種方式發(fā)揮土地的市場(chǎng)價(jià)值。

健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。在目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)基本制度下，建立農(nóng)村土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)體系。農(nóng)民根據(jù)自身意愿，自主通過(guò)統(tǒng)一市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式自由流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)的土地，還可以通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)退出土地的承包經(jīng)營(yíng)。這樣，一方面有利于集約利用農(nóng)業(yè)用地，使農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，有助于農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；另一方面有利于農(nóng)民從市場(chǎng)中獲取公平的土地收益，從土地的用益物權(quán)中獲得經(jīng)濟(jì)上的保障，更好地從事非農(nóng)業(yè)以外的生產(chǎn)活動(dòng)，順利實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“人的城鎮(zhèn)化”。

3.建立以人為本的土地增值收益共享機(jī)制

在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，土地的城鎮(zhèn)化要同步于人的城鎮(zhèn)化，集體土地的征收補(bǔ)償要注重對(duì)農(nóng)民用益物權(quán)的補(bǔ)償。從用益物權(quán)的角度來(lái)看，農(nóng)民不僅需要得到對(duì)土地產(chǎn)值的補(bǔ)償，更要得到就業(yè)和生活的社會(huì)保障。土地產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關(guān)系及土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障功能等，都有可能被記入到補(bǔ)償金額中，共同構(gòu)成分享土地增值收益的因素。這樣，農(nóng)民對(duì)于土地的使用權(quán)益，才能得到比較公平的補(bǔ)償和保障。

要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，需要實(shí)施配套改革，完善配套法制。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，制定公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)交易規(guī)則，完善評(píng)估定價(jià)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。同時(shí)，在集體土地被征收的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償既要考慮農(nóng)民作為個(gè)人的收益補(bǔ)償，又要考慮農(nóng)民作為集體成員的收益補(bǔ)償，公平的分享集體組織的收益。通過(guò)健全的社會(huì)保障體系，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，在失去集體組織權(quán)益的同時(shí)，真正享有市民化的權(quán)益。

4.保證耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的統(tǒng)一

我國(guó)人口眾多，但是可以利用的耕地面積有限，這是我國(guó)的基本國(guó)情之一。保護(hù)耕地是國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本土地制度。因此在土地開(kāi)發(fā)整理推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我們要始終堅(jiān)守18億畝耕地保護(hù)紅線(xiàn)，確保耕地面積不會(huì)減少，同時(shí)在此基礎(chǔ)上盡可能地增加耕地的面積，并確保生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展。

地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，征用集體土地的同時(shí)，要注重土地的節(jié)約利用，同時(shí)嚴(yán)格土地用途，統(tǒng)籌耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，注重生態(tài)管護(hù)，加強(qiáng)基本農(nóng)田管理，堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡，推進(jìn)土地整理復(fù)墾，在確?，F(xiàn)有耕地面積的基礎(chǔ)上，不斷研究新的科學(xué)技術(shù)，提高土地的生產(chǎn)力和質(zhì)量，為未來(lái)全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

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