民辦學(xué)校財務(wù)工作計劃精選(九篇)
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第1篇：民辦學(xué)校財務(wù)工作計劃范文
一、指導(dǎo)思想
堅持科學(xué)發(fā)展觀，全面貫徹落實國家、省、市教育工作會議和教育規(guī)劃綱要精神，以“加快發(fā)展步伐，為創(chuàng)建教育現(xiàn)代化縣夯實基礎(chǔ)”為目標(biāo)，以促進(jìn)教育“普惠、優(yōu)質(zhì)、特色、和諧”發(fā)展為導(dǎo)向，以“大力推進(jìn)均衡發(fā)展、著力加強(qiáng)隊伍建設(shè)、全面提高教育質(zhì)量、切實營造和諧氛圍”為舉措，讓每一個學(xué)生享受學(xué)習(xí)的快樂和幸福。
二、重點工作
1、大力推進(jìn)均衡發(fā)展
加快學(xué)前教育發(fā)展。堅持學(xué)前教育公益性和普惠性，全面實施《縣學(xué)前教育三年行動計劃》，建立投入以政府為主、招收適齡兒童以公辦幼兒園為主、教師以公辦教師為主的“三為主”發(fā)展機(jī)制。結(jié)合“小縣大城”總體規(guī)劃，修編全縣學(xué)前教育布局規(guī)劃。啟動平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園新一輪遷建、擴(kuò)建、擴(kuò)容工程，辦大辦強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心幼兒園，新建赤城街道和始豐街道中心幼兒園，擴(kuò)建玉湖幼兒園，鼓勵村（居）、企事業(yè)單位以集體的名義創(chuàng)辦幼兒園。鼓勵城鄉(xiāng)示范性幼兒園和中心幼兒園通過舉辦分園、設(shè)立教學(xué)點等方式，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源，促使優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源向農(nóng)村地區(qū)延伸。加強(qiáng)城鎮(zhèn)小區(qū)和中心村幼兒園建設(shè)，改善邊遠(yuǎn)山區(qū)送教點設(shè)備設(shè)施，扶持一批民辦龍頭幼兒園，逐步解決學(xué)前教育“入園難”問題。加強(qiáng)學(xué)前教育教師隊伍建設(shè)，按照公辦幼兒園配備1班1人公辦教師的要求，增加學(xué)前教育教師編制數(shù)，并建立學(xué)前教育教師雇員制。雇員制教師由縣人勞局和教育局聯(lián)合考錄，人事關(guān)系留在縣人才交流中心，日常管理由教育局負(fù)責(zé)，并實施每月不低于2200元的最低工資標(biāo)準(zhǔn)（具體實施辦法另行制定）。
加快義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。根據(jù)人口集聚趨勢和“小縣大城”總體規(guī)劃，制定《縣中小學(xué)校布局“十二五”規(guī)劃》。加快城區(qū)校網(wǎng)調(diào)整，赤城四小爭取年底前開工建設(shè)，赤城中學(xué)完成食堂建設(shè)，始豐中學(xué)實施一期擴(kuò)建工程，做好福溪街道中小學(xué)建設(shè)的前期準(zhǔn)備工作。優(yōu)化農(nóng)村校網(wǎng)布局，啟動新一輪布局調(diào)整，初中推行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)，“十二五”期間基本完成對小學(xué)100人以下、初中3個班規(guī)模以下學(xué)校的調(diào)整工作。深入推進(jìn)小班化教學(xué)改革，參與改革的學(xué)校要認(rèn)真實施，全面總結(jié)，形成特色。組建“名校引領(lǐng)、一體發(fā)展、捆綁考核”的教育發(fā)展聯(lián)合體，聯(lián)合體內(nèi)“學(xué)校統(tǒng)籌管理、資源統(tǒng)籌使用、教學(xué)統(tǒng)籌組織、師資統(tǒng)籌培養(yǎng)、教研統(tǒng)籌安排、工作統(tǒng)籌考核”。設(shè)立義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)獎，對推進(jìn)義務(wù)教育均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展成績突出、貢獻(xiàn)重大的學(xué)校予以獎勵。
加快普通高中優(yōu)質(zhì)特色發(fā)展。堅持質(zhì)量提升與特色發(fā)展相結(jié)合的原則，牢牢抓住全省實施優(yōu)質(zhì)特色普通高中評估的難得機(jī)遇，推動我縣普通高中多樣化發(fā)展。深入推進(jìn)高中新課程改革，有力應(yīng)對新高考帶來的各種挑戰(zhàn)。進(jìn)一步健全選課走班制度，鼓勵普通高中立足學(xué)校傳統(tǒng)和優(yōu)勢，對必修課程進(jìn)行校本化開發(fā)，形成符合學(xué)生實際、具有校本特色的課程體系。完善硬件設(shè)施配備，著重推進(jìn)滿足學(xué)生走班教學(xué)需要的功能教室建設(shè)，配齊配足學(xué)校必修課程和選修課程所需的儀器設(shè)備。中學(xué)、平橋中學(xué)、育青中學(xué)要積極創(chuàng)造條件，爭取躋身省首批優(yōu)質(zhì)特色普通高中行列。繼續(xù)推進(jìn)高中招生改革，支持高中學(xué)校有序競爭。
提升職業(yè)教育服務(wù)能力。加快職業(yè)教育專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，按照“做強(qiáng)主體專業(yè)，拓展新興專業(yè)，改造傳統(tǒng)專業(yè)”的思路，結(jié)合我縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和學(xué)生就業(yè)情況，基本完成專業(yè)結(jié)構(gòu)階段性調(diào)整任務(wù)，初步形成與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相匹配的專業(yè)體系。加強(qiáng)職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)，完成職業(yè)中專二期工程，全面建成職教中心，做好第二職業(yè)技術(shù)學(xué)校整體搬遷的前期工作。加強(qiáng)校企合作，建立健全學(xué)校主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的人才培養(yǎng)機(jī)制，充分利用職教集團(tuán)的橋梁紐帶作用和職業(yè)學(xué)校豐富的教育資源，加強(qiáng)對企業(yè)職工、退役士兵、新型農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員、被征地農(nóng)民的技能培訓(xùn)及學(xué)歷教育，對未升入高一級學(xué)校學(xué)習(xí)的初高中畢業(yè)生繼續(xù)實施預(yù)備勞動力培訓(xùn)，提高城鄉(xiāng)居民的學(xué)歷層次和勞動技能。
協(xié)調(diào)發(fā)展其他各類教育。繼續(xù)重視特殊教育發(fā)展，著力改善特殊教育中心辦學(xué)條件，加強(qiáng)特殊教育教師隊伍建設(shè)，按照有關(guān)規(guī)定落實特殊教育教師待遇，鼓勵和引導(dǎo)社會各界以多種形式支持特殊教育發(fā)展。積極扶持民辦教育發(fā)展，鼓勵和支持民辦學(xué)校（幼兒園）上規(guī)模、上等級，整體搬遷天成職技校。支持民辦學(xué)校教師隊伍建設(shè)，民辦學(xué)校教師在職稱評審、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、表彰獎勵等方面享有與公辦學(xué)校教師同等權(quán)利。健全成人教育網(wǎng)絡(luò)，積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)化技術(shù)學(xué)校和社區(qū)學(xué)校在“新農(nóng)村”建設(shè)和服務(wù)“三農(nóng)”中的作用，廣泛開展教育培訓(xùn)和各種文體活動，滿足廣大群眾接受繼續(xù)教育的需要。
2、著力提升學(xué)校內(nèi)涵
深化學(xué)校自主發(fā)展項目。在過去兩年的學(xué)校發(fā)展性評價活動中，大量被專家組肯定的自主發(fā)展項目，要不斷鞏固階段性成果，進(jìn)一步深化項目，使之課題化、課程化、形成特色；部分需規(guī)范的項目，要早計劃、早部署、早落實，使之常規(guī)化，進(jìn)入優(yōu)秀項目行列；少數(shù)需調(diào)整的項目，須在10月中旬前，拿出新的自主發(fā)展項目規(guī)劃，交評價辦初審。今年的學(xué)校發(fā)展性評價還有4所副鄉(xiāng)鎮(zhèn)級小學(xué)和7所公民辦高中段學(xué)校參加。請這些學(xué)校務(wù)必在10月底前制訂好5年發(fā)展規(guī)劃和自主發(fā)展項目規(guī)劃。
加強(qiáng)師德建設(shè)。把師德建設(shè)放在教師隊伍建設(shè)的突出位置，將教師職業(yè)理想、職業(yè)道德、職業(yè)心態(tài)教育納入教師培養(yǎng)培訓(xùn)的基本內(nèi)容，使教師安于從教，善于從教，樂于從教。引導(dǎo)教師牢固樹立以學(xué)生為本的理念，對每一個學(xué)生負(fù)責(zé)，對學(xué)生全面發(fā)展負(fù)責(zé)，對學(xué)生終身學(xué)習(xí)負(fù)責(zé)。引導(dǎo)教師嚴(yán)謹(jǐn)篤學(xué)、淡泊名利、自尊自律，自覺抵制有償家教，以人格魅力和學(xué)識魅力教育感染學(xué)生，做學(xué)生健康成長的指導(dǎo)者和引路人。建立和完善教師職業(yè)道德評價、考核機(jī)制，將師德表現(xiàn)作為教師業(yè)績考核、職務(wù)聘任、進(jìn)修深造和評優(yōu)評先的首要條件。
加強(qiáng)名優(yōu)教師培養(yǎng)。加強(qiáng)名優(yōu)教師隊伍建設(shè)，組建名師工作室和優(yōu)秀教師學(xué)科群，建立健全名優(yōu)教師聯(lián)誼會和讀書會制度，并通過研修培訓(xùn)、學(xué)術(shù)交流、項目資助等多種方式，培養(yǎng)一批學(xué)科教學(xué)領(lǐng)軍人物和教學(xué)骨干。設(shè)立名優(yōu)教師聯(lián)絡(luò)點和責(zé)任區(qū)，實施名優(yōu)教師“3211工程”（省市名教師建立3個聯(lián)絡(luò)點，縣名師建立2個聯(lián)絡(luò)點，各類教壇新秀和教學(xué)大比武一等獎獲得者、學(xué)科帶頭人等優(yōu)秀教師建立1個聯(lián)絡(luò)點，帶動1000名青年教師專業(yè)成長）。鼓勵名師名校長大膽探索，創(chuàng)新教育思想、教育內(nèi)容、教學(xué)方式，形成教學(xué)特色和辦學(xué)風(fēng)格。完善激勵機(jī)制，按每室每年5萬元標(biāo)準(zhǔn)安排名師工作室專項經(jīng)費，每年安排80萬元設(shè)立名優(yōu)教師培養(yǎng)基金，對省市教壇新秀和教學(xué)大比武一等獎獲得者進(jìn)行專項獎勵，設(shè)立教育科研專項基金，對教科規(guī)劃部門立項的國家級課題予以經(jīng)費補(bǔ)助，并以縣政府名義對研究成果突出的國家、省、市級課題予以獎勵，努力建設(shè)有利于教育家成長的環(huán)境。
加快教師專業(yè)成長。進(jìn)一步完善各級各類學(xué)校（幼兒園）校(園)長和教師專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)制度，以5年為一個周期，以專業(yè)發(fā)展為重點，對校(園)長和教師進(jìn)行全員培訓(xùn)。逐步增強(qiáng)校(園)長和教師選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)課程、培訓(xùn)時間的自。建立健全校本培訓(xùn)制度，鼓勵教師“跨學(xué)科、復(fù)合化”學(xué)習(xí)和發(fā)展。建立相對靈活的職業(yè)學(xué)校教師培訓(xùn)機(jī)制，完善教師定期到企業(yè)實踐制度。鼓勵教職工在職參加電大學(xué)歷提高培訓(xùn)，學(xué)校給予一定的經(jīng)費補(bǔ)助，并為考核合格教師記入繼續(xù)教育學(xué)分。實行優(yōu)勝劣汰和末位退出機(jī)制，2012年開始，對年度考核末位的教職員工進(jìn)行提高培訓(xùn)，培訓(xùn)后仍不適應(yīng)崗位工作要求的實行異地交流和轉(zhuǎn)崗。
建立完善義務(wù)教育學(xué)校教師交流制度。加強(qiáng)校長和骨干教師在城鄉(xiāng)之間和名優(yōu)學(xué)校與薄弱學(xué)校之間的交流，實行校長任期制，校長任期5年為一屆，校長在同一所學(xué)校任職一般不超過兩屆。從2012年暑假開始，畢業(yè)分配錄用到老城區(qū)學(xué)校的教師，任教滿6年后，須交流到平原農(nóng)村學(xué)校服務(wù)4年，人事關(guān)系保留在原學(xué)校，服務(wù)期滿考核優(yōu)秀的可回原學(xué)校任教；畢業(yè)分配錄用在平原農(nóng)村學(xué)校的教師，服務(wù)滿6年后，考核優(yōu)秀的可以參加進(jìn)城考試或到城區(qū)學(xué)校掛職4年再回原學(xué)校任教；畢業(yè)分配錄用在山區(qū)學(xué)校的，實行服務(wù)期制度，服務(wù)期滿5年后，考核優(yōu)秀的可以參加進(jìn)城考試或到城區(qū)學(xué)校掛職4年再到平原農(nóng)村學(xué)校任教。2012年暑期前在崗的專任教師（男50周歲、女45周歲以下），仍通過城鄉(xiāng)支教和教研區(qū)聯(lián)合體內(nèi)定向交流的辦法實現(xiàn)有序流動。凡1962年9月1日以后出生直接錄用在城區(qū)中小學(xué)的教師，需晉升中小學(xué)高級專業(yè)技術(shù)資格的必須有一年以上在農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教（全職支教）經(jīng)歷，方可推薦評審。
3、全面提高教育質(zhì)量
實施素質(zhì)教育。堅持德育首位原則，把德育融入學(xué)校教育的各個環(huán)節(jié)，堅持全員育人、全過程育人。加強(qiáng)學(xué)生黨團(tuán)組織、少先隊以及各類社團(tuán)建設(shè)，充分發(fā)揮學(xué)生自我管理、互幫互助在德育教育中的作用。堅持健康第一，進(jìn)一步完善學(xué)生體質(zhì)健康監(jiān)測和公布制度，廣泛開展陽光體育運動，不斷提高學(xué)生的體質(zhì)健康水平。加強(qiáng)心理健康教育，健全心理問題早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早糾正機(jī)制，努力把心理危機(jī)解決在萌芽狀態(tài)和低齡階段。大力開展綜合實踐活動，著力建好中小學(xué)生素質(zhì)培訓(xùn)中心。各校要積極開展各類素質(zhì)教育活動，在認(rèn)真組隊參加全縣性比賽的同時，結(jié)合自身實際，深入開展體育節(jié)、藝術(shù)節(jié)、讀書節(jié)、科技節(jié)、綜合實踐等活動，讓每一個學(xué)生都有展示個人才能和特長的機(jī)會。
減輕課業(yè)負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步規(guī)范辦學(xué)行為，嚴(yán)格控制學(xué)生在校集中上課時間和學(xué)生課外作業(yè)量，確保學(xué)生休息和鍛煉時間，嚴(yán)禁義務(wù)教育階段學(xué)校組織早晚自修和一切形式的補(bǔ)課。各校要深化課堂教學(xué)改革，全面推廣“輕負(fù)擔(dān)、高質(zhì)量”教學(xué)，著重培養(yǎng)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和自主學(xué)習(xí)能力，堅決抵制“題海戰(zhàn)術(shù)”等嚴(yán)重挫傷學(xué)生學(xué)習(xí)積極性的教學(xué)行為。完善中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)監(jiān)測、舉報、公示和問責(zé)制度，各校要實行中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)征求意見制度和學(xué)校教學(xué)活動安排公示制度，廣泛聽取學(xué)生和家長意見，自覺接受師生和家長監(jiān)督。
加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管。健全質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)測和質(zhì)量分析，逐步構(gòu)建起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育改革發(fā)展、具有特色的基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測體系和數(shù)據(jù)庫。各校要充分利用質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果，進(jìn)一步加強(qiáng)管理，改進(jìn)工作，提高教育教學(xué)質(zhì)量。進(jìn)一步健全“教學(xué)常規(guī)管理月”制度，各學(xué)校要落實教學(xué)常規(guī)管理責(zé)任，提升教學(xué)常規(guī)管理水平。充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在提高教育教學(xué)質(zhì)量中的重要作用，建好全縣教育教學(xué)資源庫，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)資源共建共享。切實加強(qiáng)備考工作，各高中學(xué)校和初中學(xué)校要密切關(guān)注高考、中考動向，暢通信息渠道，及時調(diào)整備考計劃，不斷提高備考實效。高考要力爭重點率和上重點線萬人比繼續(xù)穩(wěn)居全市前列，并在全省向前移位，縣政府每年安排100萬元設(shè)立高中教育發(fā)展獎勵基金。中考既要增加全市前5000名學(xué)生名額，又要減少后30%學(xué)生比例，力爭總體水平位居全市前列。
實施初中教育提質(zhì)行動。以名優(yōu)學(xué)校、城區(qū)學(xué)校為龍頭，加快推進(jìn)以強(qiáng)帶弱、以城帶鄉(xiāng)、以優(yōu)扶差工作。進(jìn)一步完善初中學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大資源調(diào)整力度。對初中校長及各類管理者進(jìn)行專門培訓(xùn)，用5年時間對初中重要崗位的管理人員和骨干教師輪訓(xùn)一遍。實施初中“3524”工程，“十二五”期間，為初中學(xué)校培養(yǎng)30名縣級名教師，5名市級名校長，200名學(xué)科帶頭人和骨干教師，培訓(xùn)400名優(yōu)秀班主任。
4、切實營造和諧氛圍
切實做好扶困助弱工作。進(jìn)一步完善義務(wù)教育階段貧困生分類資助長效機(jī)制，加大高中段學(xué)校、職業(yè)學(xué)校、幼兒園貧困生和貧困大學(xué)生的資助力度，形成覆蓋所有學(xué)生的資助體系。繼續(xù)做好外來民工子女的義務(wù)教育入學(xué)工作，確保外來民工子女同等接受良好教育。主動幫助留守兒童和后30%學(xué)生解決生活上、學(xué)習(xí)上的各種困難，注重心理溝通和親情關(guān)懷，使他們在同一片藍(lán)天下生動活潑的健康成長。增強(qiáng)對殘疾學(xué)生的人生引導(dǎo)和職業(yè)技能、就業(yè)能力培養(yǎng)，幫助他們樹立融入社會的意識和自尊、自信、自立、自強(qiáng)的精神。
切實加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)和教育監(jiān)督力度，全面落實“五項規(guī)定”、“六條禁令”和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。嚴(yán)禁各級教育管理人員利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)權(quán)益，不準(zhǔn)個人違規(guī)干預(yù)和插手基建工程項目、物資設(shè)備采購、招生錄取和職稱評聘等工作，嚴(yán)格執(zhí)行“干部選拔任用四項監(jiān)督制度”，各校在干部選拔上要堅持正確的用人導(dǎo)向，防止和糾正選人用人的不正之風(fēng)。繼續(xù)推行“陽光采購”、“陽光招生”和“陽光人事”，不斷深化校務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運行。繼續(xù)實行述職述廉和個人重大事項報告制度。嚴(yán)格執(zhí)行教育收費有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)肅查處亂收費行為。繼續(xù)開展以“治庸治懶、提質(zhì)增效、狠抓落實”為主題的“深化作風(fēng)建設(shè)年”活動，嚴(yán)肅查處學(xué)術(shù)不端行為，自覺抵制有償家教，堅決杜絕教師、違反計劃生育、褻瀆女生、體罰學(xué)生和參與黃賭毒等嚴(yán)重影響教育形象的現(xiàn)象，努力塑造教育為民的良好形象。
切實加強(qiáng)學(xué)校安全維穩(wěn)工作。全面提高學(xué)校安全防范水平，各校要完善校園保衛(wèi)、值班、食品衛(wèi)生和傳染病防控等制度。健全校園突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案和群策群防機(jī)制，繼續(xù)實施“校安工程”，力爭全面完成省定危舊校舍維修改造任務(wù)。繼續(xù)開展中小學(xué)生安全工作“六個一”活動，進(jìn)一步加強(qiáng)校園安保工作，各校要積極配合有關(guān)單位做好技防網(wǎng)建設(shè)，全面提升人防、物防和技防水平。加強(qiáng)校園食品衛(wèi)生安全工作，校園食品必須嚴(yán)格實行定點采購或超市配送，食品從業(yè)人員必須持證上崗。加強(qiáng)安全教育和安全演練，強(qiáng)化防火、防溺水、防交通事故和傳染性疾病防控等安全知識教育，進(jìn)一步提高學(xué)生安全防范意識和自我保護(hù)能力。維護(hù)校園網(wǎng)絡(luò)安全，教育學(xué)生健康上網(wǎng)。切實做好各類、上訪工作和效能網(wǎng)答復(fù)工作，努力把各類矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。
三、工作要求
1、增強(qiáng)發(fā)展意識
窮縣辦大教育，關(guān)鍵在發(fā)展。近年來，我縣牢固樹立超前意識，千方百計加快教育事業(yè)發(fā)展，贏得了先發(fā)優(yōu)勢。但城區(qū)校網(wǎng)調(diào)整滯后、適齡兒童入園難等歷史遺留問題仍然沒有得到根本性解決，而且出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育資源供求矛盾突出、教師專業(yè)素養(yǎng)跟不上教育改革步伐等新問題。面對教育“十二五”規(guī)劃的宏偉藍(lán)圖，要切實增強(qiáng)發(fā)展意識，以“在全省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)率先創(chuàng)建教育現(xiàn)代化縣”的宏偉目標(biāo)為指引，加快學(xué)校軟硬件建設(shè)，加快教育教學(xué)改革步伐，以領(lǐng)先于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度解決各種新老問題。要繼續(xù)實施學(xué)校發(fā)展性評估，加快學(xué)校自主發(fā)展、特色發(fā)展和優(yōu)質(zhì)發(fā)展，不斷滿足廣大群眾接受多樣化、高質(zhì)量的教育需求。
2、增強(qiáng)管理意識
管理是辦高水平教育的必要前提，各校要切實增強(qiáng)管理意識，全面落實科學(xué)管理、精細(xì)管理和人本管理，不斷提高管理水平和管理成效。加強(qiáng)學(xué)生管理，充分發(fā)揮班主任和黨、工、團(tuán)等組織的重要作用，密切家校聯(lián)系，實行全員管理和全方位管理，尤其要加強(qiáng)活動、課間、午間、自修課和住宿生的管理，確保學(xué)生在校期間不留管理盲區(qū)。加強(qiáng)財務(wù)管理，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范財務(wù)行為，進(jìn)一步完善財務(wù)報銷審批和政府采購制度。加強(qiáng)食堂管理，義務(wù)教育階段學(xué)校食堂必須由學(xué)校舉辦，鼓勵幼兒園和高中段學(xué)校食堂自主經(jīng)營，各校要單獨建立食堂帳簿，按成本補(bǔ)償原則建立餐飲定價機(jī)制，核定合理的飯菜價格，確保飯菜質(zhì)量。加強(qiáng)環(huán)境管理，各校要采取有力措施，大力推進(jìn)校風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)建設(shè)，營造風(fēng)正氣順的教育環(huán)境。
3、增強(qiáng)學(xué)習(xí)意識
教育是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，隨著教育“十二五”規(guī)劃的實施和教育教學(xué)改革的深入推進(jìn)，理念和思路決定了教育發(fā)展的高度和出路。為了保持我縣教育發(fā)展的自身優(yōu)勢，進(jìn)一步加快發(fā)展步伐，必須增強(qiáng)學(xué)習(xí)意識。通過學(xué)習(xí)，解放思想，提升理念，準(zhǔn)確把握教育規(guī)律和學(xué)生身心成長規(guī)律。要在學(xué)習(xí)中找準(zhǔn)問題實質(zhì)，理清破解思路，確保工作實踐中少犯低水平錯誤，少干低效率工作。要建立健全學(xué)習(xí)機(jī)制，廣泛開展學(xué)習(xí)會、讀書會活動，并把學(xué)習(xí)情況列入校長和教師的年終考核內(nèi)容。要營造良好的學(xué)習(xí)氛圍，校級班子要帶頭學(xué)習(xí)，并以自己良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣和學(xué)識魅力帶動教師學(xué)習(xí)，凝聚教育合力。各校要把加強(qiáng)學(xué)習(xí)作為提升教師業(yè)務(wù)素養(yǎng)的重要舉措，排入工作計劃，提上重要議事日程。
第2篇：民辦學(xué)校財務(wù)工作計劃范文
【出處】《法商研究》2013年第1期
【摘要】在我國,私人可以被授權(quán)者、被委托者、行政助手以及私法主體的身份參與執(zhí)行警察任務(wù),國家需要針對這四種不同身份完善行政組織法制。在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的過程中,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保實現(xiàn)國家擔(dān)保責(zé)任,對參與執(zhí)行警察任務(wù)的私人進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)督和行為監(jiān)督,行政行為法制需要圍繞契約監(jiān)督和績效監(jiān)督模式加以展開。就司法救濟(jì)而言,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)呈現(xiàn)多重法律關(guān)系形態(tài),行政訴訟應(yīng)當(dāng)在相關(guān)行政爭議的解決中發(fā)揮作用。行政法制保障體系的構(gòu)建,有助于我國私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的順利推進(jìn)。
【關(guān)鍵詞】私人;警察任務(wù);法律身份;政府規(guī)制;司法救濟(jì)
【寫作年份】2013年
【正文】
依據(jù)傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論可知,警察任務(wù)是專屬于國家的職能,必須由警察機(jī)關(guān)親自執(zhí)行,私人不得染指。然而,近些年來,外國行政法制的實踐表明:私人正以靈活多樣的形式參與到各種警察任務(wù)的執(zhí)行之中。[1]在我國,除私人承包特定區(qū)域的治安巡邏任務(wù)外,招錄治安輔助人員及交通協(xié)管員協(xié)助人民警察從事治安及交通管理工作,成立民營消防隊提供消防服務(wù),鼓勵公民拍攝交通違章并向公安機(jī)關(guān)提供相關(guān)的證據(jù),吸收民間社會力量參與戒毒及社區(qū)矯正等“更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來滿足民眾需求”[2]的民營化舉措正在當(dāng)下警察任務(wù)執(zhí)行的過程中得到廣泛推行。雖然這些改革具備相應(yīng)的法理基礎(chǔ)和社會現(xiàn)實需要,但仍有必要將這一新形式的警務(wù)改革及時納入行政法治的軌道。[3]正如有的學(xué)者所言:“真正的民營化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的,所轉(zhuǎn)移的只是透過民間功能所表現(xiàn)出來的績效;且真正的民營化并不會造成政府角色的消失,而只是減少而已。民營化的成功,是建立在一個健全的政府功能基礎(chǔ)上的”.[4]因此,在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的過程中,作為主導(dǎo)者的公安機(jī)關(guān)必須努力扮演好多重角色,合理地運用多種規(guī)制手段對私人進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制,進(jìn)而確保民眾的基本權(quán)益不因私人執(zhí)行警察任務(wù)而受到損害?；谶@一考慮,筆者通過對私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份、政府規(guī)制及司法救濟(jì)的研究,試圖從組織法、行為法及救濟(jì)法的三重維度構(gòu)建私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的行政法規(guī)制體系,希望能夠?qū)μ幱跔幾h之中的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的推行有所助益。
一、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份
從我國目前的實踐看,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的最大困惑是“身份”問題。[5]特別是種類多樣、名稱各異的輔助警察,幾乎參與執(zhí)行了所有的警察任務(wù),但其法律地位卻始終沒有明確。這種狀況不僅無助于私人更好地參與執(zhí)行警察任務(wù),而且還極易引發(fā)輔警濫用權(quán)力侵害民眾合法權(quán)益以及輔警自身執(zhí)行任務(wù)遭遇侵權(quán)的惡果。因此,在考察行政任務(wù)民營化實踐的基礎(chǔ)上系統(tǒng)梳理私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份就很有必要。法律身份的確定能夠清晰地展現(xiàn)私人在執(zhí)行警察任務(wù)過程中形成的各種法律關(guān)系,進(jìn)而通過完善行政組織法制為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的推行提供保障。
由于私人參與執(zhí)行警察任務(wù)是一個新興的課題,私人參與的具體方式也處于探索之中,因此有關(guān)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)法律身份的研究成果比較少見。我國臺灣地區(qū)學(xué)者李震山曾以參與依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn),將私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的情形分為基于緊急狀況、本于法令之義務(wù)、出于自愿及依據(jù)契約等4種情形,對確定私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份具有啟示作用。[6] 除此之外,其他有關(guān)私人參與經(jīng)濟(jì)行政、給付行政法律地位以及利用私人完成行政任務(wù)可能性的一般探討也具有參考價值。例如,德國學(xué)者施利斯基在分析私人參與完成經(jīng)濟(jì)行政任務(wù)的方式時,就將其形態(tài)分為被授權(quán)人、行政協(xié)助人、服務(wù)于國家的私人、被委托人及混合形式5種。[7]我國臺灣地區(qū)學(xué)者詹中原將私人參與公共事務(wù)的法律身份分為自動從事公益事務(wù)之人、行政助手、行政委托3種;[8]而我國臺灣地區(qū)學(xué)者程明修在分析利用私人完成行政任務(wù)時,則提出存在行政之替代執(zhí)行者、對私人人員或物資的納用、行政受托人、行政助手4種可能的情形。[9]
以上學(xué)者的有關(guān)論述雖然表述不盡一致,但在私人參與執(zhí)行行政任務(wù)中的具體角色定位上卻并無明顯分歧。例如,施利斯基所說的“被委托人”與通常意義上的公權(quán)力委托行使并不相同,前者指的是企業(yè)經(jīng)營者的輔助機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)特定的監(jiān)督任務(wù),并不行使任何國家職能,但受到企業(yè)的約束,完全是一個私法上的組織機(jī)構(gòu)。其實,在德國環(huán)境法中存在大量“環(huán)境保護(hù)受托組織”,它們“系依法設(shè)立于事業(yè)、企業(yè)之內(nèi)部單位,為事業(yè)之所屬員工,具有 環(huán)保專業(yè)之相關(guān)知識,非受行政機(jī)關(guān)委托或授權(quán),故不屬于行政機(jī)關(guān)之員額”.[10]這類情形實際上與程明修所說的“行政之替代執(zhí)行者”相似。同時需要指出的是,我國臺灣地區(qū)“行政法”中的“委托私人行使公權(quán)力”與祖國大陸行政法中的行政委托并不相同:后者是一個與行政授權(quán)(法律、法規(guī)授權(quán))相對應(yīng)的概念,二者的區(qū)別主要在于是否發(fā)生行政主體資格的轉(zhuǎn)移;前者的委托既可以直接依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生,也可以基于法律規(guī)定的授權(quán)以行政處分或行政契約的方式產(chǎn)生,但結(jié)果都是受委托人以自己的名義獨立完成任務(wù)。?[11]結(jié)合祖國大陸私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的實踐,筆者認(rèn)為,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份主要有如下4種情形。
(一)以被授權(quán)者的身份
在我國,私人以被授權(quán)者的身份獨立執(zhí)行警察任務(wù)的情形并不多見。究其原因,主要在于警察任務(wù)一直被視為屬于國家的核心任務(wù),必須由人民警察親自承擔(dān)。不過,機(jī)長和船長是兩個比較典型的例外情形。《中華人民共和國民用航空法》第46條規(guī)定:“飛行中,對于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內(nèi)秩序、危害民用航空器所載人員或者財產(chǎn)安全以及其他危及飛行安全的行為,在保證安全的前提下,機(jī)長有權(quán)采取必要的適當(dāng)措施”.《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》第22條規(guī)定:“航空器在飛行中的安全保衛(wèi)工作由機(jī)長統(tǒng)一負(fù)責(zé)”.該條例第23條規(guī)定:“機(jī)長在執(zhí)行職務(wù)時,可以行使下列權(quán)力:(1)在航空器起飛前,發(fā)現(xiàn)有關(guān)方面對航空器未采取本條例規(guī)定的安全措施的,拒絕起飛;(2)在航空器飛行中,對擾亂航空器內(nèi)秩序,干擾機(jī)組人員正常工作而不聽勸阻的人,采取必要的管束措施;(3)在航空器飛行中,對劫持、破壞航空器或者其他危及安全的行為,采取必要的措施;(4)在航空器飛行中遇到特殊情況時,對航空器的處置作最后決定”.根據(jù)上述規(guī)定,作為私人的機(jī)長實際上被法律、法規(guī)直接賦予了執(zhí)行航空器內(nèi)危險防止任務(wù)的權(quán)力。也就是說,機(jī)長根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)能夠在飛機(jī)上“自由裁量”行使警察權(quán)。2011年6月發(fā)生在云南省昆明市機(jī)場的“3名乘客被南航機(jī)長‘趕下’飛機(jī)事件”?[12]就與機(jī)長警察權(quán)的行使有關(guān)。與此相類似的還有船長在船舶行駛過程中享有的各種警察處置權(quán)。例如,《中華人民共和國海商法》第36條規(guī)定:“為保障在船人員和船舶的安全,船長有權(quán)對在船上進(jìn)行違法、犯罪活動的人采取禁閉或者其他必要措施,并防止其隱匿、毀滅、偽造證據(jù)”.可見,作為私人的船長根據(jù)法律的直接授權(quán)同樣可以行使警察權(quán)。
雖然目前我國法律、法規(guī)直接授權(quán)私人行使警察權(quán)的規(guī)定還不多見,但隨著私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的不斷推進(jìn),特別是在警察任務(wù)日益增多與警力嚴(yán)重不足的矛盾日益凸顯時,將警察任務(wù)中的某些純粹服務(wù)性、技術(shù)性、輔事務(wù)分離出去交由更具實力的私人執(zhí)行不失為一種有益的嘗試。例如,面對形勢嚴(yán)峻的吸毒現(xiàn)狀,僅靠公安機(jī)關(guān)的力量顯然無法完成強(qiáng)制戒毒任務(wù),必須發(fā)動社會力量廣泛參與。為此,《中華人民共和國禁毒法》確立了嶄新的社區(qū)戒毒模式。國務(wù)院還專門了《戒毒條例》(以下簡稱《條例》)?！稐l例》第2條第2款規(guī)定了“自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)等多種措施”并舉的戒毒工作模式?！稐l例》第15條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要成立社區(qū)戒毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組,配備社區(qū)戒毒專職工作人員,制定社區(qū)戒毒工作計劃,落實社區(qū)戒毒措施”.《條例》第21條規(guī)定:“社區(qū)戒毒人員拒絕接受社區(qū)戒毒,在社區(qū)戒毒期間又吸食、注射,以及嚴(yán)重違反社區(qū)戒毒協(xié)議的,社區(qū)戒毒專職工作人員應(yīng)當(dāng)及時向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)報告”.這些規(guī)定明確了“禁毒社工”的法律地位,為私人參與執(zhí)行禁毒任務(wù)提供了充分的法律保障。對于類似外來人口居住證辦理、道路交通安全講習(xí)、防詐騙宣傳、消防知識宣講、鄰里瑣碎糾紛調(diào)解等與警察強(qiáng)制權(quán)無關(guān)的服務(wù)性警察事務(wù),今后完全可以通過法律、法規(guī)乃至規(guī)章授權(quán)的方式直接轉(zhuǎn)交私人執(zhí)行。[13]
(二)以被委托者的身份
行政委托是私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的重要方式之一。不過,在我國當(dāng)下的實踐中,行政委托卻呈現(xiàn)出諸多亂象,特別是將警察權(quán)隨意委托給輔助警察行使之后,暴露出大量公權(quán)力肆意侵犯民眾私權(quán)利的惡性事件。為此,有學(xué)者提出,對于行政委托,我國需要的不是實踐中的積極推進(jìn)、理論上的提倡論證;相反,我國需要的是實踐中的適當(dāng)收縮和明確界限以及理論上的正本清源。[14]根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第7條的規(guī)定,人民警察所行使的具有強(qiáng)制性的公權(quán)力主要包括行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)。在實踐中,侵犯民眾私權(quán)利的事件也集中體現(xiàn)在上述兩類公權(quán)力的行使上。因此,對這兩類具有國家暴力色彩的警察權(quán)力應(yīng)當(dāng)禁止委托給私人行使。事實上,《中華人民共和國行政處罰法》第18條和《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第17條均對委托行使權(quán)力作了嚴(yán)格的限制,尤其是對后者限制更嚴(yán)。法律不僅規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)“不得委托”,而且還規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施,其他人員不得實施”.[15]?至于調(diào)查、檢查等其他警察權(quán)力能否委托實施以及如何委托,我國目前并無統(tǒng)一的法律規(guī)定。不過,從我國第一部行政程序地方規(guī)章--《湖南省行政程序規(guī)定》--有關(guān)行政委托的規(guī)定看,似乎也存在嚴(yán)格限制的傾向。[16]
由于按照祖國大陸行政法學(xué)界的通說,行政委托并不發(fā)生行政主體資格的轉(zhuǎn)移,被委托者實施行為的一切法律后果都由委托機(jī)關(guān)承擔(dān),因此,在遵守法律優(yōu)位原則的同時,完全可以將某些警察任務(wù)事項委托給私人行使。例如,違章停車的拍照取證任務(wù)、非機(jī)動車牌照的檢查任務(wù)、養(yǎng)犬證照的檢查任務(wù)等相對較弱的警察權(quán)事項完全可以委托給輔助警察行使。這些警察事務(wù)具有工作量大、不涉及人身自由、非屬行政執(zhí)法最終處理決定等共同點,具有實行功能民營化的可能性。又如,一些地方進(jìn)行的治安承包改革嘗試也可以歸納為廣義的行政委托范疇之中,無論是純粹的路面巡邏還是巡邏過程中必要的盤問,都可以通過簽訂治安承包協(xié)議的方式委托給承包人行使。當(dāng)然,警察任務(wù)的委托目前存在的最大問題還在于法律依據(jù)不足,畢竟通過內(nèi)部規(guī)范性文件的形式進(jìn)行委托不僅無法讓民眾知悉,而且也無法解決相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)問題。為此,加快有關(guān)地方規(guī)章制定工作的步伐迫在眉睫。
(三)以行政助手的身份
行政助手是私人參與執(zhí)行警察任務(wù)最重要的方式,也是爭議最小的一種方式。究其原因,行政助手相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)手足的延伸,其完全是在行政機(jī)關(guān)的直接指揮監(jiān)督下協(xié)助行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政任務(wù)。因此,作為行政助手的私人并不具有獨立的法律地位,其在從事行政任務(wù)時,也不發(fā)生公權(quán)力的轉(zhuǎn)移問題。警察行政領(lǐng)域存在非常廣闊的行政助手使用空間,如在上下班高峰時段交通協(xié)管員在交通警察的指揮下協(xié)助疏導(dǎo)交通、糾正行人及非機(jī)動車違章,警察在處理完交通事故之后民間拖吊從業(yè)者代為拖吊事故車輛,等等。就當(dāng)前各類輔助 警察實際從事的工作而言,絕大部分都是這種行政助手性質(zhì)的任務(wù)。
由于行政助手是一種參與程度最淺的民營化方式,因此行政機(jī)關(guān)完全可以通過制定規(guī)范性文件的形式明確私人作為行政助手的身份。當(dāng)下各地紛紛制定的有關(guān)交通協(xié)管員的管理規(guī)定就是例證。例如,《安徽省公安機(jī)關(guān)交通協(xié)管員管理暫行辦法》第2條將交通協(xié)管員定位為“協(xié)助交通民警從事疏導(dǎo)交通、維護(hù)交通秩序的專職人員”,第7條規(guī)定交通協(xié)管員“不具有道路交通管理執(zhí)法權(quán),須在交通民警帶領(lǐng)下執(zhí)行職責(zé)”.《云南省公安交通協(xié)管員管理試行辦法》第1條將交通協(xié)管員定位為“協(xié)助公安交通管理的人員,在公安交通民警的帶領(lǐng)下開展工作,不具備執(zhí)法主體地位”,第4條規(guī)定交通協(xié)管員的任務(wù)是“協(xié)助公安交通管理部門維護(hù)道路交通秩序和道路治安秩序,宣傳交通安全法規(guī),保障交通安全”.《陜西省交通協(xié)管員管理暫行辦法》第2條規(guī)定交通協(xié)管員“是道路交通管理工作的一支重要輔助力量”.從這些規(guī)定看,實踐中的交通協(xié)管員都是作為行政助手參與執(zhí)行道路交通管理任務(wù)的。我國第一部專門規(guī)范輔助警察的地方政府規(guī)章---《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》---第5條將警務(wù)輔助人員定位為“人民警察的助手”,在公安機(jī)關(guān)及人民警察的統(tǒng)一指揮和監(jiān)督下履行職責(zé),其依法履行職責(zé)的法律后果由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。這一立法在國內(nèi)率先以規(guī)章的形式對治安輔助人員、交通協(xié)管員、文員等警務(wù)輔助人員的行政助手地位作了明確的規(guī)定,值得在我國其他地區(qū)進(jìn)一步推廣。
(四)以私法主體的身份
私人除了以被授權(quán)者、被委托者和行政助手的身份參與執(zhí)行警察任務(wù)以外,還可能以純粹的私法主體身份參與相應(yīng)警察任務(wù)的執(zhí)行。誠如我國臺灣地區(qū)學(xué)者李震山所言:“私人或民間組織,除法令有特別規(guī)定者外,皆可基于自助心理或社會責(zé)任意識,自愿貢獻(xiàn)心力,參與警察任務(wù)之執(zhí)行,此類自發(fā)性組織或個人,既不必受法律組織形態(tài)之限制,人事經(jīng)費上又不受民意機(jī)關(guān)與外在壓力影響,并可以選擇政府力有未逮之任務(wù),加以協(xié)助,其所提供服務(wù),必會受到尊重與支持。政府除不斷激發(fā)人民參與警察任務(wù)執(zhí)行之社會責(zé)任意識之同時,應(yīng)有義務(wù)提供良好的法令,以解決因私人自愿參與警察工作所衍生之法律問題”.[17]站在功能主義的立場上看,私人無論是基于自衛(wèi)“被動”還是基于公益“主動”參與危險防止或犯罪追緝等活動,都能夠減輕國家本應(yīng)承擔(dān)的警察任務(wù)。
在祖國大陸私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的實踐中,事實上就存在著大量私人以普通私法主體身份參與執(zhí)行警察任務(wù)的實例。例如,一些地方出現(xiàn)的“民營消防隊”,大多是由私人投資成立并按照企業(yè)模式運營的。這些民營消防隊與當(dāng)下很多民辦養(yǎng)老院、民辦學(xué)校一樣,緩解了政府的諸多壓力,滿足了普通民眾的需求。當(dāng)然,對于農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的民營消防隊,政府應(yīng)當(dāng)加大扶持力度,確保消防服務(wù)均等化的實現(xiàn)。又如,企業(yè)內(nèi)部設(shè)立的護(hù)廠隊、學(xué)校內(nèi)部設(shè)立的護(hù)校隊對于各自單位的安全防范工作都起到重要的作用。這種自發(fā)形成的護(hù)廠隊、護(hù)校隊與公安機(jī)關(guān)之間并沒有形成授權(quán)或委托關(guān)系,也不是在公安機(jī)關(guān)的指揮下工作,完全是普通的私法主體。此外,各類志愿者在提供治安信息、扭送違法犯罪分子、疏導(dǎo)道路交通、參與搶險救災(zāi)、大型活動安全保衛(wèi)等警察任務(wù)的執(zhí)行方面也發(fā)揮了重要的作用。雖然志愿者出于志愿參與執(zhí)行各種警察任務(wù),但公安機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)從多方面對志愿者的志愿服務(wù)行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),進(jìn)而在激發(fā)民眾出于公益積極參與執(zhí)行警察任務(wù)的同時,也能夠保障參與執(zhí)行警察任務(wù)志愿者的合法權(quán)益。
二、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的政府規(guī)制
私人參與執(zhí)行警察任務(wù)之后,公安機(jī)關(guān)并非可以推脫一切責(zé)任而撒手不管;相反,為了維護(hù)民眾的合法權(quán)益不因私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而遭受額外的侵害,公安機(jī)關(guān)仍應(yīng)肩負(fù)監(jiān)督之責(zé)。也就是說,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)不但沒有減輕公安機(jī)關(guān)的職責(zé),反而要求公安機(jī)關(guān)承擔(dān)決策者、監(jiān)督者、談判者等角色應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。
事實上,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)之后政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)正是“國家的擔(dān)保責(zé)任”.相對國家的執(zhí)行責(zé)任而言,擔(dān)保責(zé)任是指“特定任務(wù)雖由國家或其他公法人以外之私人與社會執(zhí)行之,但國家或其他公法人必須擔(dān)保私人與社會執(zhí)行任務(wù)之合法性,尤其是積極促其符合一定公益與實現(xiàn)公共福祉之責(zé)任”.[18]也就是說,國家的擔(dān)保責(zé)任意味著一種官與民的合作。國家通過大致的條件設(shè)定以及相關(guān)結(jié)構(gòu)性的要求而影響私人,促使與公共福祉有關(guān)的目標(biāo)能夠得到落實,但國家并不親自實施?！皣业恼{(diào)控工具,除設(shè)定法律之框架以外,尚有咨詢、提供財政誘因、持續(xù)性的觀察與監(jiān)督等;控制、觀察、助長與咨詢,系常見的國家擔(dān)保責(zé)任的政策手段。”?[19]警察任務(wù)的民營化改革既要追求效率,又要追求公平。這既是警察任務(wù)民營化改革的目標(biāo),也是政府對其進(jìn)行規(guī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)。雖然運用市場的力量可以改善公共部門的績效,但市場畢竟不能取代政府。這突出表現(xiàn)在公共部門的“公共性”上。民營化雖然是公共部門治理的重要工具,但它與治理一樣存在內(nèi)在的缺陷---不強(qiáng)調(diào)公平和公正。[20]可見,在后民營化階段,為了防止私人部門片面追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化而損害普通民眾的權(quán)益,政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施對其進(jìn)行規(guī)制。從這種意義上講,民營化在現(xiàn)代憲法國家中“絕非為國家放棄對于民營化領(lǐng)域之管制與監(jiān)督,毋寧僅只涉及管制理論基礎(chǔ)與方式之改變,即所謂‘管制革新’之問題”.[21]
雖然規(guī)定國家擔(dān)保責(zé)任的目的在于維護(hù)公共利益,但其內(nèi)涵卻隨著民營化涉及的任務(wù)領(lǐng)域的不同而有所不同。我國臺灣地區(qū)學(xué)者許宗力曾經(jīng)歸納出5項后民營化階段國家管制義務(wù)的內(nèi)容:給付不中斷的擔(dān)保義務(wù)、維持與促進(jìn)競爭的擔(dān)保義務(wù)、持續(xù)性的合理價格與一定給付品質(zhì)的擔(dān)保義務(wù)、既有員工的安置擔(dān)保義務(wù)以及人權(quán)保障義務(wù)與國家賠償責(zé)任之承擔(dān)。[22]觀論者的表述,好像是以公用事業(yè)的民營化為例得出的基本結(jié)論。筆者在研究公交特許經(jīng)營后的政府規(guī)制革新時,也曾提出依據(jù)公交特許經(jīng)營自身的發(fā)展流程,應(yīng)當(dāng)依次解決好市場準(zhǔn)入規(guī)制、特許經(jīng)營合同規(guī)制、價格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制以及市場退出規(guī)制等5個環(huán)節(jié)的問題。[23]就筆者研究的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而言,由于具體種類繁多,公安機(jī)關(guān)在監(jiān)督重點上也存在差異,如對民營消防隊需要給予財政扶持、對民間拖吊從業(yè)者需要進(jìn)行價格管制等,因此,從總體上講,在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的過程中,政府(主要是其公安機(jī)關(guān))的規(guī)制責(zé)任集中體現(xiàn)在準(zhǔn)入監(jiān)督和行為監(jiān)督兩個方面。
(一)準(zhǔn)入監(jiān)督
由于民營化實際上是一個公共部門在市場上挑選合適的私人參與執(zhí)行公共行政任務(wù)的過程,[24]因此,準(zhǔn)入資格監(jiān)督是私人在參與執(zhí)行警察任務(wù)時政府實施規(guī)制的首要環(huán)節(jié)。面對形形的私人,作為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)組織者的公安機(jī)關(guān),就必須嚴(yán)格按照相應(yīng)的實體條件和公開的遴選程序進(jìn)行審慎選擇,盡可能吸收條件最優(yōu)者參與執(zhí)行警察任務(wù)。與其他公共行政領(lǐng)域不同,警察任務(wù)屬于傳統(tǒng)國家的核心職能,具有一定的強(qiáng)制性和 保密性。如果不能切實把好準(zhǔn)入關(guān),讓一些素質(zhì)低劣的私人參與執(zhí)行警察任務(wù),那么既會增大民眾權(quán)益遭受不法侵害的可能性,又會敗壞公安機(jī)關(guān)的形象甚至危及公安事業(yè)的健康發(fā)展。
正是基于對輔助警察隊伍素質(zhì)的重視,公安部一直強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)。2004年9月3日,公安部發(fā)出通知,要求各級公安機(jī)關(guān)一律不得從社會上招聘治安員,對于已招聘的治安員要逐步清退。2008年4月30日,公安部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)交通協(xié)管員隊伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》,要求從嚴(yán)把握交通協(xié)管員的招聘錄用條件。招聘交通協(xié)管員,要經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn),面向社會公開招考,擇優(yōu)聘用。招聘對象應(yīng)當(dāng)具備以下基本條件:身體健康;思想品德良好,無違法犯罪記錄;初中畢業(yè)以上文化程度,年齡在18周歲至50周歲之間;具有一定的交通管理法律、法規(guī)和基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識;原則上會講普通話。聘用交通協(xié)管員,要按照《中華人民共和國勞動法》等法律的有關(guān)規(guī)定與被聘用者簽訂聘用合同。公安部的多次整頓也體現(xiàn)了對輔助警察參與執(zhí)行警察任務(wù)進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)范化、制度化管理的現(xiàn)實要求。
從目前輔助警察招錄的實踐看,雖然各地公安機(jī)關(guān)都作了一些相應(yīng)的規(guī)定,但相互之間的差別非常明顯。以輔助警察的招錄為例,浙江省杭州市公安局余杭區(qū)分局2007年為招考30名巡邏輔助警察專門了招考簡章,對招考范圍、報考條件、招考辦法和程序作出了十分詳盡的規(guī)定,并且特別強(qiáng)調(diào)招考工作要貫徹“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則,按考生“自愿報名、體能測試、筆試、面試、體檢、考核、錄用”等程序進(jìn)行。如此詳細(xì)的實體和程序規(guī)定與人民警察的招錄幾乎等同。江蘇省灌南縣公安局2010年為招收600名輔助警察,也了招錄簡章,但其規(guī)定極為簡單,尤其是其招錄程序幾乎無任何可操作性,根本無法體現(xiàn)公開、公平、公正的基本原則。誠如我國臺灣地區(qū)學(xué)者許宗力所言:“如果立法者設(shè)有關(guān)于相對人資格、條件之規(guī)定,行政機(jī)關(guān)固應(yīng)遵守,即便無相關(guān)規(guī)定,以維護(hù)公益為己任的行政機(jī)關(guān)仍有義務(wù)選擇一個對任務(wù)執(zhí)行而言,在能力、組織、財務(wù)與信用等各方面均具備最佳條件的相對人。要找出這位‘最適’的相對人,就有賴一套適當(dāng)?shù)倪x定程序。選擇相對人至為重要,倘所托非人,而使民營化不幸淪為‘政府卸責(zé)',乃至’‘、’利益輸送‘的代名詞,則推動民營化將是未蒙其利反先受其害了”.[25]
從總體上講,準(zhǔn)入監(jiān)督包括實體和程序兩個方面。其中,實體方面是對參與執(zhí)行警察任務(wù)的私人的資格審查,它又可以進(jìn)一步細(xì)分為積極和消極兩個方面。積極的方面是從正面列舉私人參與執(zhí)行警察任務(wù)應(yīng)當(dāng)具備的年齡、文化、身體、品行、技能等條件;消極的方面是從反面列舉不能參與執(zhí)行警察任務(wù)的限制性條件,如有違法犯罪的記錄、有吸毒的經(jīng)歷、有直系或旁系親屬正在服刑等。之所以要參考人民警察的招錄標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置輔助警察的準(zhǔn)入資格是因為警察任務(wù)具有特殊性。程序方面主要體現(xiàn)為通過公開、公平、競爭、擇優(yōu)的方式選擇合適的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)。對于治安承包、清障施救等借助市場化優(yōu)勢提高公共服務(wù)質(zhì)量的改革而言,治安承包人、清障施救業(yè)者的選擇更需要借助公開招標(biāo)的正當(dāng)程序來完成。
由于準(zhǔn)入監(jiān)督在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)監(jiān)督體系中居于基礎(chǔ)性地位,因此應(yīng)當(dāng)通過制定相關(guān)的法律規(guī)范及時將準(zhǔn)入監(jiān)督的內(nèi)容記載下來,確保以正當(dāng)法律程序推進(jìn)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的改革。其中,信息的及時公開、意見的廣泛聽取和理由的充分說明是確保準(zhǔn)入監(jiān)督發(fā)揮實效的重要程序性制度。作為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的主導(dǎo)者,公安機(jī)關(guān)在民營化的準(zhǔn)備、實施及善后等階段都應(yīng)當(dāng)及時向社會最大限度地公布相關(guān)信息,以便普通民眾知悉私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的意圖和具體方案,并在民營化的過程中充分表達(dá)各種意見,進(jìn)而提升私人參與執(zhí)行警察任務(wù)決策的科學(xué)性、民主性和可接受性;否則,就可能導(dǎo)致“公權(quán)力遁入私法”或“警察任務(wù)轉(zhuǎn)嫁”等諸多弊端出現(xiàn)。[26]我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第16條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)得依法規(guī)將其權(quán)限一部分,委托民間團(tuán)體或個人辦理。前項情形,應(yīng)將委托事項及法規(guī)依據(jù)公告之,并刊登政府公報或新聞紙”.《湖南省行政程序規(guī)定》第21條第2款也規(guī)定:“委托行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托的組織和受委托的事項向社會公布”.令人擔(dān)心的是,目前很多私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的改革還沒有被民眾廣泛知悉,這種“只做不說”的狀況終究難逃民主性、正當(dāng)性的拷問。因此,加強(qiáng)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)專門立法、明確私人參與不同類型警察任務(wù)執(zhí)行的準(zhǔn)入條件就變得相當(dāng)急迫。[27]
? (二)行為監(jiān)督
私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的實質(zhì)在于公私合作共同完成警察任務(wù)。國家的警察機(jī)關(guān)具有豐富的人力、物力資源,尤其勝任高體力、高智力的警察活動;民間力量則具有技術(shù)優(yōu)勢、人力優(yōu)勢,尤其適合從事服務(wù)性、技術(shù)性、輔警察事務(wù)。因此,在把好準(zhǔn)入關(guān)后,針對私人履職行為的監(jiān)督就成為最重要、最經(jīng)常性的監(jiān)督。由于私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的方式不同,因此對私人行為的監(jiān)督重點和控制密度也存在差異。一般而言,對私人行為的控制密度與私人參與強(qiáng)度及事務(wù)本身烈度成正比:私人參與程度越強(qiáng)或參與事務(wù)影響民眾權(quán)利越明顯,其行為就越要受到嚴(yán)格控制;私人參與程度越低或參與事務(wù)影響民眾權(quán)利越輕微,其行為所受控制就越要寬松。例如,私人以被授權(quán)者或被委托者身份參與執(zhí)行警察任務(wù)時,公安機(jī)關(guān)對其需要采取高密度的監(jiān)督措施;私人以行政助手或純粹私法主體身份參與執(zhí)行警察任務(wù)時,公安機(jī)關(guān)對其就沒有必要采取高密度的監(jiān)督措施。特別是作為行政機(jī)關(guān)手足延伸的行政助手,由于其幾乎完全是在人民警察的直接指揮下從事相應(yīng)的輔警察工作,因此最易受到直接監(jiān)督。相比之下,在被授權(quán)和被委托執(zhí)行警察任務(wù)的情況下,由于人民警察不可能時時在場,因此需要靈活運用靜態(tài)監(jiān)督與動態(tài)監(jiān)督相結(jié)合的策略。其中,靜態(tài)監(jiān)督是指公安機(jī)關(guān)應(yīng)要求受托者向其提供與執(zhí)行業(yè)務(wù)相關(guān)的書面材料,動態(tài)監(jiān)督是指公安機(jī)關(guān)到場視察、進(jìn)行抽檢、對第三人進(jìn)行訪談或在必要時指揮受托人執(zhí)行業(yè)務(wù)。[28]
在行政任務(wù)民營化的理論譜系中,行為監(jiān)督可進(jìn)一步分為專業(yè)監(jiān)督(合目的性監(jiān)督)和法律監(jiān)督(合法性監(jiān)督)兩大類?！八^專業(yè)監(jiān)督系指,受委托之私人縱使未違反法律或法律之授權(quán)規(guī)定,但其執(zhí)行公權(quán)力有違行政目的時(如違反委托契約上之合意),委托之行政主體若認(rèn)為違反情節(jié)重大且影響公共利益者,甚至于得終止該業(yè)務(wù)委托民間辦理;在法律監(jiān)督方面,則由委托之行政主體經(jīng)常性監(jiān)督受委托私人,于執(zhí)行受委托業(yè)務(wù)時有無逸出法律規(guī)定或法律之授權(quán)。”[29]由于行政委托是實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的方式,且公私雙方之間往往都簽有明確的委托契約,因此依據(jù)契約的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為行為監(jiān)督的主要模式。同時,如同民營化決策需要廣泛的民眾參與一樣,民營化之后的監(jiān)督也不能排除民眾的參與。某項警察任務(wù)交由私人執(zhí)行,究竟服務(wù)質(zhì)量有無提升、社會安全感有無增加、權(quán)益有無遭受侵犯,普通民眾最有發(fā)言權(quán)?？梢?除了依據(jù)契約監(jiān)督之外,在行為監(jiān)督方面還必須 建立民眾參與其中的績效監(jiān)督。以下將分別就行為監(jiān)督中的契約監(jiān)督模式和績效監(jiān)督模式略作論述,借此能夠管窺現(xiàn)代行政行為法如何應(yīng)對私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的興起所帶來的挑戰(zhàn)。
英國有學(xué)者指出:“在一個混合式行政的時代,在一個對公權(quán)力和私權(quán)力的創(chuàng)造性相互作用極其依賴的時代,合同乃行政法之核心”.[30]在參與執(zhí)行特定警察任務(wù)的私人遴選出來以后,公安機(jī)關(guān)就必須與其簽訂條文詳盡的委托合同,以明確私人承擔(dān)警察任務(wù)的事項范圍、受托私人與委托機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、委托機(jī)關(guān)對受委托私人的監(jiān)督、違約責(zé)任分擔(dān)及合同爭議的解決等。在合同中約定雙方的權(quán)利義務(wù)及監(jiān)督措施,能夠避免警察任務(wù)民營化過程中不必要的爭執(zhí),降低公私合作可能引發(fā)的各種風(fēng)險。從我國公用事業(yè)等其他領(lǐng)域民營化改革的經(jīng)驗教訓(xùn)看,行政機(jī)關(guān)缺乏合同意識是一個帶有普遍性的問題。在一個公私合作全面推進(jìn)的時代,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該改變動輒采用命令控制型規(guī)制手段的習(xí)慣做法,學(xué)會采用談判簽約的方式實現(xiàn)對民間合作者的控制。以時下比較盛行的治安承包改革為例,承包合同的簽訂及落實就是私人參與履行治安防范任務(wù)的關(guān)鍵。在引起媒體廣泛關(guān)注的“湖南邵東治安承包改革事件”中,雖然湖南省邵東縣公安機(jī)關(guān)將城區(qū)夜間治安巡邏任務(wù)“整體”承包給保安公司的做法值得商榷,但這項改革是通過公開招標(biāo)的方式進(jìn)行的,并且雙方還簽訂了包括承包區(qū)間、事務(wù)內(nèi)容、承包費用、承包期間、獎懲規(guī)則等條款在內(nèi)的較為規(guī)范的夜間治安巡邏協(xié)議書,因而是符合私人參與執(zhí)行警察任務(wù)契約監(jiān)督模式要求的。[31]
美國學(xué)者薩瓦斯指出:“嚴(yán)格的監(jiān)測很有必要,但可能會流于微觀控制或管理;過于松散的監(jiān)測則會導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。兩者之間須保持適度平衡”.[32]在民營化改革推行之后,如何確保警察任務(wù)的公共性不至因私人參與執(zhí)行而喪失,就成為政府規(guī)制的基本目標(biāo)。除保留必要的命令控制型和激勵協(xié)商型規(guī)制手段監(jiān)督私人執(zhí)行警察任務(wù)之外,應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)可量化指標(biāo)的績效監(jiān)督模式,通過行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和操作規(guī)程的規(guī)范化提升私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的質(zhì)量。以我國當(dāng)下較為混亂的民間力量參與道路清障施救任務(wù)執(zhí)行為例,針對收費不合理、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)模糊、監(jiān)管不到位等突出問題,一些地方的公安機(jī)關(guān)交通管理部門進(jìn)行了積極的探索。例如,湖北省為了規(guī)范高速公路清障施救服務(wù)工作,滿足廣大司乘人員對高速公路清障施救服務(wù)的需求,專門制定了內(nèi)容非常詳盡的《高速公路清障施救服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程(試行)》,分別就清障施救服務(wù)形象標(biāo)準(zhǔn)、清障施救服務(wù)信息公布、清障施救服務(wù)操作規(guī)程、清障施救服務(wù)規(guī)范、清障施救服務(wù)監(jiān)督管理等事項作了極具可操作性的規(guī)定,從而為績效監(jiān)督模式的推行提供了科學(xué)而全面的評估標(biāo)準(zhǔn)。在未來私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的后續(xù)政府規(guī)制中,類似的績效評估手段無疑值得進(jìn)一步推廣。
三、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的司法救濟(jì)
雖然“司法審查的通病是為人熟知的”,[33]但私人參與執(zhí)行警察任務(wù)之后同樣會出現(xiàn)更多新類型的法律關(guān)系,與此有關(guān)的糾紛究竟是通過行政訴訟還是通過民事訴訟尋求救濟(jì)似乎是一個值得探討的問題。有學(xué)者指出:“……以私法實現(xiàn)行政目的的方式目前還是游走于公、私法的邊緣,成為公、私法都不能盡心照顧的’流浪兒‘,因此應(yīng)將在這類行政活動中引起的爭議通過立法全部納入行政訴訟,以防止行政’遁入私法‘而失去監(jiān)督”.[34]對此,也有學(xué)者提出了不同的看法,認(rèn)為“解決問題的關(guān)鍵在于為相對人提供一定的司法救濟(jì)途徑,而并不意味著對于所有的相關(guān)爭議都應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟途徑得到解決”.[35]就我國當(dāng)下正在試行的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而言,也存在不少爭議,如輔助警察因待遇、退出問題與公安機(jī)關(guān)發(fā)生的爭議,南航機(jī)長驅(qū)逐乘客引發(fā)的機(jī)長強(qiáng)制權(quán)濫用的爭議等。不過,這些爭議都沒有訴諸司法機(jī)關(guān)。其實,在我國公用事業(yè)、社會保障等其他行政領(lǐng)域民營化的過程中,也沒有出現(xiàn)過類似西方國家的司法實踐。無論是從當(dāng)前祖國大陸行政審判司法政策的調(diào)整看,還是從私人參與執(zhí)行警察任務(wù)形成的多元化法律關(guān)系上看,伴隨私人參與執(zhí)行警察任務(wù)而來的糾紛確實不太可能全部納入行政訴訟救濟(jì)的范圍。
