安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)制度改革的經(jīng)驗

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[摘要]農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度改革被理論界稱為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來的第二次中國農(nóng)村改革，確權(quán)登記制度改革的核心是農(nóng)村集體土地經(jīng)營、承包、所有三種權(quán)力分置改革。本文試圖通過對全國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記試點的安徽進行調(diào)查，總結(jié)其改革的主要做法與經(jīng)驗，旨在為我國全面推行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度改革提供有價值的參考。

[關(guān)鍵詞]安徽省；集體土地制度；確權(quán)；改革機制

一、我國農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度改革的理論與實踐探索

農(nóng)村集體土地制度改革的實踐證明,以單個家庭承包經(jīng)營權(quán)為主要特征的,在增加糧食產(chǎn)量、促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的同時，也存在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模偏小、耕地的碎片化等現(xiàn)象。中央、省和市相繼出臺一系列鼓勵農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的條例和政策，但仍存在有部分農(nóng)場主思想認識模糊、改革缺乏內(nèi)生動力等現(xiàn)實難題。如何從制度層面設(shè)計農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村綜合改革的焦點之一。錢忠好（2012）認為：賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，能夠穩(wěn)定農(nóng)戶的社會保障權(quán)益。宋輝、鐘漲寶（2013）認為：鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的管制與土地經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性會影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。田傳浩、賈生華（2014）提出：家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性與國家政策持續(xù)性成正比。Feng(2015)認為：農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不安全性影響農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)進入土地租賃市場的積極性。葉劍平等（2016）提出：我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度與國有土地產(chǎn)權(quán)制度的雙層體制是阻礙農(nóng)村集體土地市場化形成的關(guān)鍵要素。2014年中央一號文件提出：“加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體土地經(jīng)營、承包、所有三種權(quán)力的分置改革”。2015年中央一號文件強調(diào)：“農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點要確地到農(nóng)戶，探索確權(quán)、確股、不確地的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革”。2016年中央一號文件提出：“進一步完善農(nóng)村集體土地所有、經(jīng)營、承包三種權(quán)力的分置改革辦法，依法有序推進農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)”。綜上所述，理論界對“四荒地”產(chǎn)權(quán)歸屬、農(nóng)村集體土地確權(quán)糾紛化解機制等問題的立法與改革決策的研究不多。雖然山東、安徽等12省區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點改革取得可喜成績，絕大部分農(nóng)民的是支持和認可的，但此次農(nóng)村集體土地確權(quán)對“四荒地”產(chǎn)權(quán)歸屬沒有列入農(nóng)村集體土地確權(quán)登記范圍。本文試圖通過對安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)改革試點的主要做法與經(jīng)驗進行總結(jié),旨在為我國全面推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供啟示。

二、安徽省農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點

主要的經(jīng)驗與做法2014年，安徽省農(nóng)業(yè)委員會、安徽省國土資源廳等省直部門聯(lián)合出臺了《安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記試點工作的操作方案(試行)》，從登記范圍、工作內(nèi)容、技術(shù)標準和操作流程等方面進行詳細規(guī)定。截至2016年12月31日，安徽省三批農(nóng)村土地確權(quán)試點工作基本結(jié)束，其主要經(jīng)驗與做法有:

（一）強化“責任”，突出“三抓”

1.抓制度設(shè)計，注重政策銜接。為確保農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作落實到位，安徽省先后出臺了皖辦發(fā)〔2014〕6號等11個文件，內(nèi)容涉及安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度的總體目標、工作要求、具體舉措等16個的方面要求。安徽省16個地市相繼根據(jù)各地實際，在多方征求意見基礎(chǔ)上，制定了詳細的試點方案，為安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記試點工作的順利開展奠定了良好的基礎(chǔ)。2.抓部門協(xié)調(diào)，形成合力促落實。安徽省農(nóng)委、安徽省政府法制辦等12家相關(guān)部門在籌措資金、丈量土地、咨詢服務(wù)、建立檔案等方面積極配合，深入研究農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證涉及的相關(guān)重大政策和試點中遇到的問題，指導(dǎo)各市縣（區(qū)）開展工作。3.抓工作督查，規(guī)范操作。農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證各試點縣結(jié)合實際，對試點范圍、目標、內(nèi)容、保障措施等進行細化分解，并實行掛圖作戰(zhàn)，按照時間節(jié)點要求，倒排工期，確保每周有進展、月月有進步，使安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)試點工作有序開展。

（二）強化頂層設(shè)計，狠抓“三個環(huán)節(jié)”

1.理順操作流程，確保農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證規(guī)范操作不走樣。農(nóng)村集體土地涉及丘陵、平原、圩區(qū)等不同類型，同時涉及相連行政村、土地平整等四界權(quán)屬劃分，必須明確如何確保中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村六級政策不走樣，規(guī)范流程到位。2.制定操作標準，統(tǒng)一技術(shù)要求。土地是農(nóng)民安身立命之基，如果操作不規(guī)范，必然產(chǎn)生糾紛。為此，安徽省就平整耕地的四界、相連行政村、自然村耕地權(quán)屬及其區(qū)位鑒定等方面,制定詳細的操作標準，為確權(quán)工作提供了重要的技術(shù)支撐。3.結(jié)合安徽省南北差異，完善操作方法。為確保16個地市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作順利開展，安徽省農(nóng)委先后召開11次研討會，就人工丈量與航拍、土地承包證書遺失、出嫁女等現(xiàn)實難題，研究制定了統(tǒng)一政策宣傳冊。

（三）加強實踐指導(dǎo)，注重“三個層面”

1.政策解答層面，統(tǒng)一政策口徑。農(nóng)村集體土地確權(quán)涉及國土、農(nóng)委、檔案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及其村民小組和農(nóng)戶。在確權(quán)過程中難免就集體土地四界、權(quán)屬、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包等方面產(chǎn)生糾紛，為統(tǒng)一口徑,安徽省農(nóng)委在充分調(diào)查基礎(chǔ)上,針對各地情況研究具體解決糾紛的方案，制定統(tǒng)一的宣傳冊，讓基層干部群眾按照政策進行解讀和執(zhí)行。2.政策落實層面，做到三結(jié)合。一是堅持政策制定與實際情況結(jié)合。二是堅持政策宣傳與農(nóng)戶認知相結(jié)合。三是堅持分類指導(dǎo)與群眾參與相結(jié)合。3.政策宣傳層面,分層次分類多維度施策。省、市采取以會代訓(xùn)等有效形式,開展確權(quán)頒證政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)。縣、鄉(xiāng)兩級采取《致廣大農(nóng)民一封信》、村民代表會議等多種形式開展各類培訓(xùn),通過橫幅、電子顯示屏、標語、公開欄等渠道開展法規(guī)和政策宣傳，統(tǒng)一政策解答口徑，及時解答政策、技術(shù)咨詢，消除群眾顧慮，為確權(quán)工作順利開展創(chuàng)造的良好氛圍。

（四）強化矛盾調(diào)處，抓好“三個調(diào)處”

1.農(nóng)民協(xié)商,自行解決。針對歷史遺留問題，本著尊重歷史、尊重事實的原則，以農(nóng)民自行協(xié)商為主，村委會調(diào)解相結(jié)合的方法解決。2.組織協(xié)商，協(xié)調(diào)解決。針對農(nóng)戶之間、村組之間、相連村之間因權(quán)屬糾紛，自行協(xié)商不成，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所所長、土地所所長、農(nóng)經(jīng)辦主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、村委會主任、村民代表、當事人參加的協(xié)調(diào)會，根據(jù)政策、法規(guī)及實際情況協(xié)商解決。3.多方協(xié)作，達成共識。針對協(xié)商沒有效果的，依據(jù)政策和法律進行化解。與此同時，各縣市區(qū)組織開展“回頭看”，對照農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的各項標準規(guī)范,深入查找問題,認真進行整改，舉一反三,及時做好糾錯、糾偏工作，確保確權(quán)登記頒證工作做到“確實權(quán)、頒鐵證”。

三、安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證的實踐啟示

農(nóng)村集體土地實行規(guī)模化、集約化、標準化、信息化經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢，而農(nóng)村集體土地能否合法、合規(guī)進行可持續(xù)流轉(zhuǎn)是核心。

（一）嚴把政策落實關(guān)，全盤謀定是保障

根據(jù)中央政策，結(jié)合安徽省南北差異的實際，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，針對安徽省山區(qū)、平原、圩區(qū)等地形復(fù)雜的情況，提前謀劃、統(tǒng)籌考慮安徽省試點實施意見。在前期招標測繪公司時，根據(jù)圩區(qū)、山丘區(qū)、城郊區(qū)、平原區(qū)實際將全省分設(shè)四個標段，合理確定招標限價，對外招標。安徽省這種將招標時外業(yè)測繪和數(shù)據(jù)匯交、平臺建設(shè)打捆招標模式,使測繪公司既負責外業(yè)測繪，又負責數(shù)據(jù)檢測、匯交，實現(xiàn)了測繪數(shù)據(jù)和平臺建設(shè)的無縫對接，減少了數(shù)據(jù)匯交招標環(huán)節(jié)。

（二）嚴把信息錄入關(guān)，調(diào)查摸底是基礎(chǔ)

安徽省把農(nóng)村集體土地第二輪承包經(jīng)營權(quán)作為這次全國土地確權(quán)發(fā)證的依據(jù)。為使確權(quán)登記工作有序開展,安徽省建立了入戶調(diào)查與航拍、人工測繪相結(jié)合的辦法,將每戶集體土地產(chǎn)權(quán)、四界、轉(zhuǎn)包、人口變遷等信息錄入安徽省檔案局設(shè)計的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記系統(tǒng)，同時打印紙質(zhì)材料讓農(nóng)民簽字確認。這種模式對后期地籍權(quán)屬調(diào)查和地塊指界能起到事半功倍的效果，是開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)工作。

（三）嚴把公示確認關(guān)，反復(fù)糾錯是核心

堅持把糾錯貫穿確權(quán)工作始終，強調(diào)質(zhì)量第一，進度服從質(zhì)量，按照“每戶必到、田塊必到”的要求，現(xiàn)場指認田塊、核實四至。并將有關(guān)圖件、表格審核后，逐村逐組進行張榜公示，以村民小組會議形式對公示內(nèi)容逐項、逐戶、逐地塊進行核對、校正。

（四）嚴把制證發(fā)證關(guān)，創(chuàng)造條件解難題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)負責村委會組織指界小組成員對打印完成的經(jīng)營權(quán)證書進行審核把關(guān),對出現(xiàn)錯誤的經(jīng)營權(quán)證進行修改完善,對審核無誤的經(jīng)營權(quán)證交由村委會組織發(fā)放。與此同時，按照“三級建檔，永久保存”要求，各縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)、村三級克服困難，千方百計騰出場所，改造升級成符合標準的檔案室。安徽省這種“三審三定三級建檔”模式，為實現(xiàn)農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證數(shù)字化管理奠定了基礎(chǔ)，也為建立健全農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證全國聯(lián)網(wǎng)奠定了基礎(chǔ)。

作者:伍萬云 單位:宣城市委黨校