水資源保護地綜合管理模式探析
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摘要：水資源保護地綜合管理主要指基于政府政策引導，結合地方部門的協(xié)調(diào)配合，分類管理水資源，全面提高水資源管理效率。我國幅員遼闊，水資源分布不平衡且人均占有量不高，部分地區(qū)存在嚴重的水資源浪費情況。因而，水資源保護地綜合管理中，區(qū)域政府要深入分析區(qū)域地理環(huán)境及水資源分布特點，賦予各級職能部門相應權力，以此順利進行水資源管理工作?；诖?，針對水資源保護地綜合管理模式相關知識，文章進行了簡單的論述，希望對相關領域研究有幫助。
關鍵詞：水資源保護地；綜合管理；管理模式
我國幅員遼闊，人口基數(shù)大，水資源總量為28000億m3，約占全球水資源的6%，淡水資源的總量居世界第6位，人均淡水資源不足世界人均淡水資源擁有量的1/4，是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。我國水資源時空分布不均衡，與水土資源不相匹配，夏秋多、冬春少，受海陸因素影響，降水量從東南沿海向西北內(nèi)陸遞減，長江以南流域多、黃淮海流域少。氣候變化等對我國水資源也有較大影響。當前，部分地區(qū)發(fā)生地面沉降、河流出現(xiàn)斷流以及干旱等問題，進一步加劇了水資源短缺問題。我國水資源出現(xiàn)如此危機，一方面是自然原因，另一方面與人為因素是分不開的。社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，社會化進程日益加快，水資源浪費與破壞也日益嚴重，主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)灌溉大多采用漫灌的形式而非滴灌的形式，且工業(yè)單位產(chǎn)品耗水率高，居民生活用水浪費嚴重。再加上水資源污染嚴重，治理不力，而且人們對水資源缺乏相應的節(jié)約與保護意識，導致水資源緊缺狀況進一步加劇。因此，采取有效措施解決水資源浪費與污染問題，加強保護水資源，對提高水資源的使用效率具有非常重要的意義。
1水資源保護的重要性
1.1合理構建水資源使用體系
我國水資源的利用主要包括農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)用水、城鄉(xiāng)居民生活用水、工業(yè)用水、城市管理用水、生態(tài)環(huán)境用水、其他用水等，可分為強耗水和弱耗水兩大體系，其中強耗水需要重點控制。為合理利用資源，必須重視水資源的合理開發(fā)與保護，搜集水資源分布情況，研究其運動規(guī)律，應用信息化手段為水資源研究與分析提供科學參考。
1.2保障水資源管理工作的成效
我國地域面積廣但地形比較復雜，很多地區(qū)降水不均勻，由此極易形成南澇北旱的局面。當前，我國水資源短缺及污染問題日益嚴重，對社會經(jīng)濟發(fā)展造成了一定的制約，所以必須加強勘測水資源儲量、檢驗水資源質(zhì)量、污染及用水規(guī)劃等工作。為此，國家提出人水和諧、水生態(tài)文明、最嚴格水資源管理制度等關于水資源管理的政策方針，出臺了“三條紅線”“四項制度”，以全新的理念滿足新時代水資源管理要求。水資源保護工作并非單純地保護自然生態(tài)環(huán)境，承擔的社會責任也是非常重要的，只有這樣才能全面提高水資源保護及管理能力。
1.3城市生態(tài)環(huán)境得到明顯改善
隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城市用水污染、內(nèi)澇及地下水污染等問題備受社會各界關注。應用先進技術手段，了解城市水資源現(xiàn)狀與分布，對城市水資源進行合理規(guī)劃是十分必要的，可以從根本上有效改善城市生態(tài)環(huán)境。
2水資源保護地綜合管理情況
當前，我國水資源管理模式以分散型管理為主，從上到下構建省級—市級—區(qū)域的分化式管理部門，通常由國家水利部門統(tǒng)一調(diào)配規(guī)劃各地區(qū)上報情況，并為各職能部門分配任務，以此增強各部門間的協(xié)作性。該管理模式是在國家水利部門宏觀引導規(guī)劃在進行管理工作，但水資源保護工作仍以當?shù)夭块T管理為主。當前，我國水資源管理及水污染防控由不同職能部門負責，地方住建、市政部門負責管理規(guī)劃區(qū)域供水與排水系統(tǒng)，水利部門負責對全國水資源進行管理調(diào)配、水資源規(guī)劃等。而地方職能部門之間存在權力重合，部分管理權責模糊，從而分化了主體職能，使得管理權力分散，主管部門實際職能流于形式，如水資源功能劃分與生活用水管理保護。另外，各部門間沒有及時溝通，出現(xiàn)各自為政的情況，使得水資源管理與布局難以實現(xiàn)統(tǒng)一目標。目前，我國正逐步調(diào)整并優(yōu)化水資源分布形式、管理措施與機制，如水利委員會的建立。但該部門主要職能以防治洪澇、水體自然災害為主，對水資源調(diào)配與保護發(fā)揮的作用不突出，使得水資源缺乏完善的管理體系。另外，部分管理部門無法行使自身權力，只能以事業(yè)單位形式存在于管理體系中，對轄區(qū)內(nèi)水資源使用情況沒有實際管控權。流域性管理模式中，一般政府部門基于經(jīng)濟利益，使得轄區(qū)內(nèi)水資源浪費嚴重，流域上下游間水資源分配出現(xiàn)問題?，F(xiàn)階段，我國部分地區(qū)還設置了水務局，負責管理轄區(qū)內(nèi)用水情況，其依然采用傳統(tǒng)管理模式，政企聯(lián)合制度體系背景中，分化了主體職能權利，對水資源管理造成了一定的制約。
3水資源保護地綜合管理模式
3.1行政區(qū)域化管理模式
縱觀當前我國水資源分析與規(guī)劃模式，應根據(jù)地區(qū)用水及水資源儲備情況從整體上進行調(diào)整，基于行政區(qū)域管理模式開展符合模式管理，以此形成部門為核心的階層式調(diào)配體系，集中管理權力。目前，我國現(xiàn)行管理體制模式單一，以地理區(qū)域為單位劃分，保障中央集權特性的同時，在管理體系下協(xié)調(diào)各職能部門工作，以提高水資源管理效率。行政區(qū)域管理則是以地區(qū)為單位劃分，通常是國家—省—縣，基于不同管理范圍構建國家為主的管理體系，以此對水資源進行區(qū)域宏觀調(diào)控與微觀管理。為了預防各級別管理職能發(fā)生沖突與疊加，我國新《水法》重新劃分了各級別管理職能。宏觀調(diào)控層面上統(tǒng)一劃分監(jiān)管職能，包含水資源管理權限定位、規(guī)劃措施、用量調(diào)控、監(jiān)測及政策執(zhí)法等；微觀管理層面，詳細劃分水資源使用、功能及保護等，其管理職能定位準確，有效區(qū)分了相關政策制度與具體措施，即分離決策、執(zhí)行與監(jiān)管等職能，在此基礎上確保各職能部門正確執(zhí)行權力。此外，國家與市縣部門中，省級部門發(fā)揮著過渡作用，負責接收并執(zhí)行上級部門命令，主調(diào)控部門宏觀調(diào)控下，根據(jù)自身區(qū)域與市縣實際情況，科學分配主線任務。表面來看，省級管理模式涉及兩項管理行為，從根本上來講由一個管理機構負責。行政區(qū)域管理特點表現(xiàn)為統(tǒng)一、職權、主導及監(jiān)管性。統(tǒng)一性主要是根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點與趨勢，明確主體管理模式，確保水資源預期規(guī)劃目標精準對接管理模式，實現(xiàn)統(tǒng)一管理；職權性是指區(qū)域部門對水資源具有廣泛使用、規(guī)范及保護權力，此部門管理工作中可集中調(diào)配資源，對區(qū)域管理內(nèi)水資源環(huán)境進行優(yōu)化；主導性主要指區(qū)域政府通過宏觀調(diào)控行使職能權力，以指向型明確約束各部門工作模式與管理模式，確保各部門不會發(fā)生利益沖突問題；監(jiān)管性使之融合各部門管理模式，通過信息反饋相互監(jiān)督，實施監(jiān)管分離，以此確保水資源管理效率的全面提高。
3.2流域化管理模式
（1）流域引導模式。其主要指以水資源保護為主，在區(qū)域排水特性需求得到滿足情況下制度化管理水資源，確保合理分配區(qū)域內(nèi)水資源。人類生產(chǎn)生活中，水資源是非常重要的資源，流域引導以水資源為單元，結合上下游形成單元整體，利用整體環(huán)境保護對管理職能進行分化，以此提高單元內(nèi)水資源管理效率，為水資源管理構建規(guī)劃管理模式。調(diào)整優(yōu)化流域引導模式時，通常會準確定位管理機構區(qū)域范圍所行使的職能，賦予其相應的管理與監(jiān)督職能，另外，規(guī)劃管理流域內(nèi)河流與湖泊分支，明確主要職能，劃定各部門權限，確保河務、防汛及水文等機構正確執(zhí)行命令，獨立化管理各分級部門，實現(xiàn)權力與職能的獨立。流域引導過程中，對轄區(qū)流域空間體系水體進行管理時，正確引導流域內(nèi)地理與空氣環(huán)境，融合管理模式與地區(qū)流域特點，從整體上提高管理目標。另外，流域引導內(nèi)容涉及水資源分配、工業(yè)產(chǎn)業(yè)限制、企業(yè)排放基準及流域內(nèi)上下游關聯(lián)特點，基于此正確引導合理規(guī)劃區(qū)域環(huán)境，具有一定的靈活、指向與可變性，與水資源動態(tài)特點保持一致。
（2）契約模式。其主要指基于流域，上下游間制定契約對區(qū)域管理行為進行規(guī)范。管理流域內(nèi)水資源過程中，受季節(jié)性因素影響，水資源儲存與耗損波動大，且流域內(nèi)水資源管理不會一直保持內(nèi)循環(huán)模式，受不可抗拒因素，承擔上游水資源規(guī)劃壓力，在下游管理中發(fā)揮流域規(guī)劃管理效果。所以，流域內(nèi)上下游間要簽訂管理條例，結合自身排泄與負荷能力、水質(zhì)及資源量分配等，基于流域內(nèi)水資源簽訂相應的條例，根據(jù)綜合經(jīng)濟利益調(diào)研管理內(nèi)容與防控措施，獲得最佳管理方案。契約模式條款內(nèi)容要充分考慮地理及流域內(nèi)水資源動態(tài)特性，分析自然災害造成的影響，以此完善契約體系，保障水資源實際管理效果。
（3）企業(yè)模式。其主要指將流域內(nèi)水資源管理工作承包給獨立企業(yè)，再由政府調(diào)查企業(yè)運營資質(zhì)與技術資質(zhì)等情況，簽訂法律合同約束企業(yè)運營模式，在此基礎上增強流域內(nèi)精準實現(xiàn)監(jiān)管目標。另外，企業(yè)管理具有一定的透明性，服務主體以水質(zhì)監(jiān)測與水資源監(jiān)測為主，基于公眾化監(jiān)管，規(guī)范并約束企業(yè)管理行為與監(jiān)督行為等。企業(yè)管理模式利于緩解國家與公務人員等工作壓力，在管理權力與管理職能交接基礎上，受政府政策制度監(jiān)管與經(jīng)濟利益驅使，企業(yè)管理效率得到明顯提高。政策與利潤引導下，企業(yè)引入先進技術、設備與管理理念，構建規(guī)劃型水資源管理模式。此作為一種經(jīng)營模式，水資源管理模式屬于其他層面的管理模式，管理模式轉為經(jīng)營模式，溶消了水資源管理成本及治理利潤，為經(jīng)濟化管理模式目標的實現(xiàn)奠定了基礎。小流域企業(yè)管理中，要結合企業(yè)模式與流域內(nèi)發(fā)展特性開展試運行，首先制定出管理年限，并分析年限內(nèi)預期管理效果。年限內(nèi)規(guī)定管理任務目標完成時，比較任務執(zhí)行實際效果與預期效果，發(fā)現(xiàn)管理模式存在的問題，以此對管理體系進行逐步完善，確保小流域管理職責更好地轉為大流域管理職責，為水資源管理效率的提高奠定良好的基礎。
4結束語
綜上所述，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國水資源浪費與污染問題日益嚴重，水資源管理與保護工作面臨嚴峻的工作形勢。此種背景下，相關部門要根據(jù)各地實際情況，合理開展水資源保護工作，加強治理水資源面源污染問題，以此減小水資源污染問題發(fā)生概率，提升水資源使用效率，更好地保護水資源，為水資源保護實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標提供重要的保障。
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作者：張瑞現(xiàn) 單位：長垣市水利局
