決勝期財政扶貧資金審計案例分析

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摘要：隨著2021年全面建成小康社會目標(biāo)的臨近，扶貧工作也進入了最關(guān)鍵的攻堅階段，國家為了實現(xiàn)第一個“百年夢”的目標(biāo)而投入了大量財政專項資金。為了保證財政專項扶貧資金能得到安全、高效的使用，國家審計的介入是非常必要的。因此，本研究對于財政扶貧資金審計的案例研究，有利于國家提升對財政扶貧資金的管理水平?，F(xiàn)以H市L區(qū)財政專項扶貧資金審計為例，對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題進行了分析，并提出了擴大審計覆蓋面；強化審計結(jié)果問責(zé)機制等審計建議。

關(guān)鍵詞：財政扶貧；專項資金；審計

一、引言

貧困問題一直以來是全世界范圍內(nèi)最深刻的社會問題之一。1978年，我國有2.5億貧困人口，占全國人口的25.97%，占世界總貧困人口的四分之一。到2021年，我國即將實現(xiàn)全面建成小康社會的第一個百年夢，精準(zhǔn)脫貧也是全面建成小康社會的重要環(huán)節(jié)之一，隨著各級政府對扶貧工作進入倒計時，財政扶貧資金的投入也越來越多。前任審計長劉家義2016年指出：國家審計促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的職責(zé)和使命，是由其本質(zhì)所決定的。國家審計是適應(yīng)國家治理的客觀需要產(chǎn)生和發(fā)展的，是國家治理大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的基石和重要保障。胡澤君審計長2018年提出：新時代要求審計機關(guān)在黨和國家各項事業(yè)中發(fā)揮更大的作用，同時也為審計機關(guān)提供了更廣闊的舞臺。財政扶貧專項資金在基層運行的效益以及安全性對扶貧成果具有重大影響，隨著財政扶貧資金的投入越來越多，扶貧資金在運行中的各種問題自然會暴露。而國家審計作為國家治理的重要組成部分，及時有效地對財政扶貧資金進行介入，可以有效監(jiān)督扶貧資金的使用，提升扶貧資金的使用效率，解決扶貧資金運行中存在的部分問題。

二、案例分析

（一）L區(qū)財政扶貧專項資金審計情況1.財政專項扶貧資金總體情況2016-2018年L區(qū)共籌集財政專項扶貧資金3655.60萬元，其中：2016年籌集1520.60萬元；2017年1305萬元；2018年830萬元。財政專項扶貧資金共支出3581.68萬元，其中：2016年支出1446.80萬元；2017年1304.88萬元；2018年830萬元。財政扶貧專項資金結(jié)余73.92萬元，其中2016年結(jié)余73.80萬元，2017年結(jié)余0.12萬元。2.L區(qū)審計目標(biāo)及審計重點H市審計局下達的本次審計目標(biāo)是認真貫徹市委市政府、區(qū)委區(qū)政府關(guān)于精準(zhǔn)脫貧工作的決策部署，以促進扶貧資金管理使用安全、規(guī)范、績效為主線，圍繞“六個精準(zhǔn)”的要求，加大精準(zhǔn)扶貧政策措施貫徹落實跟蹤審計的力度，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化審計統(tǒng)籌，積極運用大數(shù)據(jù)審計模式。做到“三覆蓋一完整”：轄區(qū)鎮(zhèn)域?qū)徲嬋采w；扶貧資金管理使用審計全覆蓋；扶貧政策措施貫徹落實審計全覆蓋；審計資料規(guī)范準(zhǔn)確完整。而審計重點集中在貧困戶的精準(zhǔn)識別、扶貧資金安全性、扶貧資金使用績效情況、整村推進項目實施情況和效率、教育及醫(yī)療補助發(fā)放情況。3.審計發(fā)現(xiàn)問題第一，擠占財政專項扶貧資金，超范圍使用專項資金的問題。違反了《H省扶貧專項資金暫行管理辦法》第五條規(guī)定：扶貧資金主要用于扶持貧困戶能直接參與、直接受益、穩(wěn)定增收的項目和其他貧困戶能增加收入的產(chǎn)業(yè)項目。第二，建檔立卡貧困戶信息存在不準(zhǔn)確的問題。違反了《H省扶貧專項資金暫行管理辦法》第三條規(guī)定：市縣(區(qū))扶貧部門應(yīng)當(dāng)按照“縣為單位、分級負責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理”原則對貧困戶建檔立卡、資金發(fā)放、信息登記進行管理。第三，光伏項目績效未達到合同要求規(guī)劃中的指標(biāo)，產(chǎn)業(yè)幫扶未建立完整的績效評價體系。L區(qū)相關(guān)扶貧部門對于產(chǎn)業(yè)幫扶物資后續(xù)跟蹤不到位，幫扶措施僅為簡單的發(fā)放相關(guān)物資，對于其后續(xù)產(chǎn)出無完整的跟蹤評價。第四，扶貧資金監(jiān)管并未做到全覆蓋。L區(qū)扶貧資金管理較為簡單粗放，扶貧資金追溯路徑未落實到每一戶貧困戶，無法做到“三覆蓋一完整”。4.審計建議第一，在審計中結(jié)合了大數(shù)據(jù)方法，對貧困戶識別認定、扶貧資金運用進行了精準(zhǔn)跟蹤監(jiān)督。第二，對整村推進以及光伏項目建立了績效評價體系并用以進行績效審計。第三，為了確保扶貧資金安全，根據(jù)扶貧資金賬頁以及各個系統(tǒng)的資料填列貧困戶個人信息調(diào)查表，將每戶貧困戶接收到的產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療方面的信息填列由審計人在表上，并交由貧困戶和幫扶責(zé)任人簽字確認。對其發(fā)現(xiàn)的差異進行查證、修訂，最大程度確保貧困戶、幫扶責(zé)任人、政府三方面數(shù)據(jù)相勾稽，保證扶貧資金安全。第四，多部門聯(lián)合協(xié)調(diào)，及時溝通，數(shù)據(jù)調(diào)用互通，追責(zé)機制共通。

（二）案例分析評價1.審計結(jié)果評價本次審計要求做到“三覆蓋一完整”對于扶貧資金管理使用審計全覆蓋這一項，傳統(tǒng)的扶貧資金審計主要從扶貧資金賬頁出發(fā)，對資金進行總體把握，這種方法總體而言可以把握住資金的流向，但對落實到每一貧困戶身上的扶貧資金投入是否真正到位，有無錯漏，卻無法詳查。而本次審計政府審計人員應(yīng)上級要求，對花出去的每一分錢都要應(yīng)審盡審，必須對傳統(tǒng)審計方法進行創(chuàng)新。建檔立卡貧困戶每人都有扶貧臺賬，而該臺賬與互聯(lián)網(wǎng)相互聯(lián)通，審計人員從賬目以及原始憑證出發(fā)，編制貧困戶個人信息調(diào)查表并要求貧困戶與幫扶責(zé)任人就真實信息進行核對與簽字確認，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)———賬目———真實信息三方面相勾稽，把控扶貧資金使用安全。貧困戶數(shù)量眾多，要編制個人信息調(diào)查表需要較多人力、物力以及部門協(xié)調(diào)，使得表格中囊括產(chǎn)業(yè)幫扶、教育、醫(yī)療、危房改造等多方面信息。L區(qū)審計人員通過聘請注冊會計師參與審計，提升了本次審計團隊的專業(yè)素質(zhì)。對于個人信息調(diào)查表中涉及的多種信息，審計部門積極與教育局、衛(wèi)健委、住建局等部門溝通，運用大數(shù)據(jù)對數(shù)據(jù)進行獲取比對，除此之外，L區(qū)審計局也與車管所、工商局等部門實現(xiàn)了大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，對貧困戶是否存在購車、購房、開店等行為進行了調(diào)查，在提升了審計效率的同時保證了審計質(zhì)量。扶貧資金使用中很大一部分用于整村推進項目，涉及光伏項目建設(shè)、鄉(xiāng)村校園建設(shè)、集體產(chǎn)業(yè)化建設(shè)等項目。以光伏產(chǎn)業(yè)為例，L區(qū)審計局重點審計了扶貧資金使用的績效情況，通過與電網(wǎng)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)聯(lián)動以及實際走訪考察，獲得真實可靠數(shù)據(jù)，將獲取的收入數(shù)據(jù)與之前建設(shè)時設(shè)計的收益模型進行比對，評估了項目的績效情況。2.審計工作不足第一，績效審計過于簡單。在L區(qū)審計的案例中，整村推進以及光伏項目績效評價指標(biāo)的建立依據(jù)工程預(yù)算單位設(shè)計的模型進行評價，而并未對指標(biāo)的權(quán)重進行進一步設(shè)計，只通過收入和成本的簡單比較來評估績效。除此之外，財政專項扶貧資金很多投入于產(chǎn)業(yè)扶貧項目，如：種養(yǎng)殖業(yè)，資金一般直接撥付給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)戶使用，這要求審計人員不僅要深入企業(yè)對賬目進行審查，還要審查當(dāng)?shù)刈魑锓N植、牲畜養(yǎng)殖等項目的實際效益。評價指標(biāo)的過于簡單化，不利于審計工作精確展開。第二，審計廣度不足。本次審計工作主要集中財政專項扶貧資金審計，對于每個貧困戶所涉及的幫扶資金都以個人信息調(diào)查表的形式進行確認，盡管工作量大，但最大程度保證了審計的深度。扶貧工作資金來源除了財政專項扶貧資金外，也涉及企業(yè)幫扶資金和社會資金，本次審計并未對該項來源的資金進行審計。在實際工作中，發(fā)給貧困戶的補助往往是多重來源資金共同使用，而貧困戶甚至幫扶責(zé)任人往往難以區(qū)分所獲補助背后的資金來源，在實際工作開展時無形中加大了工作成本，拖延了審計效率。由此可見，審計范圍不夠廣不僅會帶來監(jiān)管的缺位，同時也會影響原有審計范圍內(nèi)審計工作的開展。第三，地方審計機構(gòu)獨立性較弱。就L區(qū)扶貧審計工作來看，當(dāng)審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題的時候，往往只能移交相關(guān)部門處理，而審計機關(guān)對發(fā)現(xiàn)的問題并沒有處罰權(quán)。審計對象可能會通過各種方法鉆空子，存在僥幸心理，使得審計部門獲取不真實不完整的信息，即使發(fā)現(xiàn)了問題，但被審計單位鑒于審計部門沒有處理處罰權(quán)進而“屢審屢犯”。在審計獨立性方面，地方審計部門獨立性較弱。審計部門在向被審計單位提出審計意見時應(yīng)當(dāng)不受外界因素的影響，要使審計部門處于客觀公正的工作環(huán)境之中。本次L區(qū)審計局的審計對象為區(qū)內(nèi)下屬鎮(zhèn)政府，但鎮(zhèn)政府匯報工作的對象為與L區(qū)審計局同級別的政府部門甚至是L區(qū)政府直接管理，所以在L區(qū)審計局撰寫審計報告時往往會受到L區(qū)政府的影響，扶貧審計過程發(fā)現(xiàn)的問題也由此可能因為政府部門的壓力而被淡化或者掩蓋。形成該現(xiàn)象的原因在于，與L區(qū)審計局同級的政府機關(guān)是審計機關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)，這對審計機關(guān)和工作人員開展審計工作時的獨立性造成了影響。

三、完善財政扶貧資金審計對策建議

（一）擴大審計覆蓋面盡管本次審計主要目標(biāo)范圍是財政專項扶貧資金，但由于當(dāng)扶貧資金轉(zhuǎn)化為扶貧成果時，其產(chǎn)出往往無法具體區(qū)分扶貧資金來源，所以為了最大限度實現(xiàn)扶貧資金安全、效果監(jiān)管，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對扶貧資金實現(xiàn)全覆蓋。面對審計范圍的進一步擴大，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時注重審計團隊專業(yè)素質(zhì)的提升，對審計人員及時培訓(xùn)考核，招募具有符合背景的審計人員。與此同時，審計機關(guān)也要視情況積極購買第三方審計服務(wù)滿足審計需求，提高審計質(zhì)量。在購買服務(wù)的過程中，政府審計機關(guān)處于組織協(xié)調(diào)的位置，對事務(wù)所執(zhí)行的審計工作進行指導(dǎo)和復(fù)核。這樣可以解決審計團隊素養(yǎng)不高、人員緊缺的問題，還可以利用會計師事務(wù)所這一專業(yè)優(yōu)秀的團隊。

（二）強化審計結(jié)果問責(zé)機制政府建立服務(wù)型政府的理念正在逐步深入人心，而隨著服務(wù)型政府的逐步建立，政務(wù)信息的透明程度也會進一步提升。作為國家治理體系的組成部分，財政專項扶貧資金審計的結(jié)果公開是實現(xiàn)公民參與的重要組成部分。這樣做的好處在于：一方面，提升了公民參與的積極性，使得扶貧資金的受益方和資金提供方有機會參與到財政專項扶貧資金的監(jiān)管中。成果及時公開有利于調(diào)用民間的力量，也使得公民進一步培養(yǎng)了自身參與監(jiān)督活動的能力；另一方面，審計結(jié)果的及時公告使得利益相關(guān)方有公開透明的渠道來保障自身權(quán)益，敦促政府及時有效作為，可以提升扶貧資金劃撥效率。增強審計結(jié)果運用問責(zé)機制可以從如下方面著手。一是提高審計報告的質(zhì)量。審計報告質(zhì)量的提升意味著審計人員要把審計過程中發(fā)現(xiàn)的各種問題全部展現(xiàn)出來，相當(dāng)于體現(xiàn)審計的整個過程，實現(xiàn)審計全覆蓋。二是對審計結(jié)果進行定期公開。正如審計署定期對自身重點工作公告一樣，財政專項扶貧資金審計結(jié)果也可以及時定期進行公開。三是審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)將工作作為一個動態(tài)化的過程，而不是簡單的通過事后審計來進行“亡羊補牢”。完善事前、事中、事后審計，以此查扶貧資金以及審計過程中普遍存在的問題，在對這些問題進行深入分析的基礎(chǔ)上，查找其根源，使得審計結(jié)果能得到更好的利用。

（三）實現(xiàn)異地交叉審計L區(qū)審計機關(guān)受到L區(qū)政府的管轄，所以他們獨立性可能會受到限制。上一級審計機關(guān)在提出審計工作要求時，應(yīng)當(dāng)對審計項目采取異地交叉審計。這樣使得審計機關(guān)在工作的時候不會因為同級政府的管轄使獨立性受到影響，在發(fā)現(xiàn)問題的時候可以直接向上級報告，切實向當(dāng)?shù)卣块T反映并提出整改意見，使獨立性得到保護的同時提升審計質(zhì)量。

（四）提升績效審計水平和成果運用L區(qū)審計機關(guān)本次確實對整村推進和光伏項目進行了績效審計，但是指標(biāo)的運用過于簡單，需要借助專家工作來制定完善的績效審計標(biāo)準(zhǔn)。同時，上級部門在指導(dǎo)審計工作時也要重視績效審計的成果，而不是僅僅集中于合規(guī)審計。隨著2020即將迎來全面小康，扶貧資金運用的效率在最后關(guān)頭也是尤為重要的，政府必須予以高度重視，可以將其納入到考核體系中，以增強審計部門、審計結(jié)果的重要性和威懾力，使扶貧對口單位和責(zé)任人在實行扶貧工作時也對其加以重視，以此來實現(xiàn)扶貧資金安全和效益的雙向保障。

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作者：徐一堯 單位：南京審計大學(xué)