具有行政管理職能事業(yè)單位分類改革研究

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【摘要】線性思維解決復(fù)雜社會(huì)管理問題存在一定的局限性，基于社會(huì)管理的公益性、多樣性等基本特性，單一型和復(fù)合型單位應(yīng)采取不同的社會(huì)管理改革方式。

【關(guān)鍵詞】行政職能；事業(yè)單位；分類改革

非線性是人類認(rèn)識(shí)社會(huì)、順應(yīng)自然變化法則（理性法則與人文法則）的一個(gè)普遍的解決問題的認(rèn)知途徑。但是，在現(xiàn)行的社會(huì)管理的傳統(tǒng)管理思維中，線性思維和單一模式仍然是絕大部分領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)者的慣性思維定勢(shì)。在社會(huì)管理中，實(shí)踐已經(jīng)多次證明，單級(jí)的線性思維會(huì)導(dǎo)致教條主義、偏執(zhí)主義與理想主義，用單級(jí)的線性思維解決包括分類改革等復(fù)雜社會(huì)問題，同樣會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)的設(shè)置和效果的實(shí)現(xiàn)之間的巨大偏離，導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)在基層實(shí)施中的難以落實(shí)或者是政策變異。

一、社會(huì)管理的基本特性

我國(guó)的社會(huì)管理，脫胎公共事務(wù)管理，與西方國(guó)家所談的全球治理所謂的單一的普世價(jià)值與標(biāo)準(zhǔn)、無意識(shí)形態(tài)差異的階級(jí)混同性的社會(huì)管理有著本質(zhì)區(qū)別。特征一：公益性。社會(huì)事業(yè)的管理與公共產(chǎn)品的提供自然而然地也反映出政府的利益與價(jià)值取向，其內(nèi)容所及范圍必須以滿足人民群眾的根本需要為前提。在社會(huì)主義初級(jí)階段強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理創(chuàng)新，也要把我們黨所治理的社會(huì)主義社會(huì)的政治職能和社會(huì)職能進(jìn)行適當(dāng)分離，這也是辯證統(tǒng)一的。因此，在事業(yè)單位分類改革中，對(duì)于社會(huì)和自然資源的配置，盡管市場(chǎng)要發(fā)揮基礎(chǔ)作用，但是政府仍然要起到主導(dǎo)作用（這也是責(zé)任政府的核心要求），致使主導(dǎo)的方式要發(fā)生變化：從具體的事務(wù)性的微觀層面的直接管理轉(zhuǎn)向制度設(shè)計(jì)層面、宏觀環(huán)境提供、社會(huì)服務(wù)效果監(jiān)管與重點(diǎn)領(lǐng)域的把控，否則政府可能會(huì)失去對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展方向的控制。特征二：多樣性。由于全球化、工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，政府所管理和服務(wù)的對(duì)象，對(duì)于我們所提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)存在著多重的差異性的新型的消費(fèi)偏好。我們過去所提供的包括體制機(jī)制、法規(guī)制度、公共產(chǎn)品、社會(huì)服務(wù)等在量上與質(zhì)上很難滿足處于急劇分化的不同社會(huì)階層的消費(fèi)偏好需求，也難以滿足不同私域的非同質(zhì)性需求特征。基此，因此在社會(huì)管理上問題上，針對(duì)非同質(zhì)化客體所進(jìn)行的非線性化社會(huì)管理理念與實(shí)踐創(chuàng)新也是時(shí)不我待的。

二、單一型和復(fù)合型單位應(yīng)采取不同的社會(huì)管理改革方式

長(zhǎng)期以來，在公共管理、社會(huì)管理中，強(qiáng)調(diào)了同質(zhì)性，而忽視了差異性、非同質(zhì)性（包括差異性、復(fù)雜性），導(dǎo)致引用線性化方式管理社會(huì)事務(wù)。西方學(xué)者威廉姆斯的觀點(diǎn)：“經(jīng)濟(jì)組織就是將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結(jié)構(gòu)，以一種能夠?qū)⒔灰踪M(fèi)用最小化的方式區(qū)別的組合起來”。引申到社會(huì)管理領(lǐng)域：以政府為主導(dǎo)的公域（以制度、財(cái)政、服務(wù)等公共產(chǎn)品供應(yīng)為特征）同社會(huì)成員組成的差異性很大的私域（對(duì)公共產(chǎn)品的需求）就存在著供給與消費(fèi)的交易成本問題，如果能夠使之最小化，即可理解為達(dá)到了整個(gè)社會(huì)資源的配置最優(yōu)目標(biāo)。舉事業(yè)單位分類改革為例，作為中央層面，對(duì)于全社會(huì)的分類改革，必須要有一個(gè)整體的社會(huì)制度設(shè)計(jì)。但同時(shí)，整個(gè)社會(huì)的非同質(zhì)性，讓整個(gè)國(guó)家社會(huì)的制度設(shè)計(jì)安排與各部門各地區(qū)的具體情況存在很大的差異性（即非同質(zhì)性），國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)應(yīng)注意非線性。如何在政策性與靈活性之中找到平衡點(diǎn)，這個(gè)平衡點(diǎn)的度的把握是否可以就是行政交易成本的最小化和社會(huì)資源配置的最優(yōu)化作為平衡的目標(biāo)？

三、關(guān)于具有行政管理職能的復(fù)合型事業(yè)單位分類改革的幾點(diǎn)思考

思考一：分類改革政策體系，從整個(gè)國(guó)家層面提出了分類改革的總體思路與推進(jìn)路徑，對(duì)整個(gè)適合社會(huì)管理來說無疑是正確的，具有戰(zhàn)略意義和指導(dǎo)價(jià)值。但是具體到具有行政管理職能的復(fù)合型事業(yè)單位，并且又是一個(gè)僅有一個(gè)事業(yè)法人的單一的綜合體如何進(jìn)行分類遇到技術(shù)上的難題。思考二：從事業(yè)單位分類改革的根本屬性來說，我們認(rèn)為不僅是生產(chǎn)關(guān)系經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的調(diào)整，而且要上升到政治體制改革層面來對(duì)待。由于具有明顯的行業(yè)行政管理特征的事業(yè)單位，作為行業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)是毋庸置疑的，但其內(nèi)設(shè)部門又存在公益性社會(huì)服務(wù)的事業(yè)性質(zhì)特征。因此，對(duì)于這樣的行政機(jī)構(gòu)改革，又是可以劃入屬于局部的上層建筑改革范疇。我們一向認(rèn)為，上層建筑改革是為了適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展需要、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整需要，這是一個(gè)根本原則，否則就會(huì)陷入為了改革而改革的泥淖，過去這方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)已經(jīng)不少了。思考三：政府為社會(huì)提供的公共產(chǎn)品，從社會(huì)管理角度來說，還應(yīng)包括體制與機(jī)制。體制與機(jī)制的創(chuàng)新，不能離開公益性產(chǎn)品提供的三屬性，即功能的不可分性，提供方式的非競(jìng)爭(zhēng)性，消費(fèi)行為的非排他性。中央分類改革精神里，把社會(huì)功能作為分類的標(biāo)準(zhǔn)，如果把具有行政職能事業(yè)單位目前所具備的提供社會(huì)功能進(jìn)行職責(zé)上的簡(jiǎn)單切割與機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)單分割，可能導(dǎo)致五種不利后果：其一，行政交易成本增加；其二，資源配置的非最優(yōu)化；其三，用行政手段引導(dǎo)特殊區(qū)段資源配置的優(yōu)勢(shì)的流失；其四，服務(wù)效果等績(jī)效目標(biāo)的降低。思考四：具有行政職能事業(yè)單位分類改革具體實(shí)施進(jìn)程中應(yīng)把握的原則。一是公益優(yōu)先的原則。把提高行政職能事業(yè)單位社會(huì)管理和公益服務(wù)水平、滿足社會(huì)對(duì)管理的需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)綜合行政管理優(yōu)勢(shì)，更好地發(fā)揮其綜合行政管理效能，充分發(fā)揮政府主管部門在配置特殊區(qū)段行政管理資源的主導(dǎo)作用。二是實(shí)事求是的原則。根據(jù)管理特殊區(qū)段的重要性、必要性及其科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展的社會(huì)需求，綜合行政管理不可分割的一體化管理特點(diǎn)，因地制宜、區(qū)別對(duì)待、不搞“一刀切”地實(shí)施改革和管理，既符合改革政策要求，又符合具有行政職能事業(yè)單位的客觀實(shí)際。三是開拓創(chuàng)新的原則。以改革的方法破除影響具有行政職能事業(yè)單位社會(huì)管理和公益事業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，鞏固綜合行政管理模式，完善形成更加有效的綜合管理機(jī)制。四是穩(wěn)定發(fā)展的原則。統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥地實(shí)施改革，妥善處理改革和發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，維護(hù)具有行政職能事業(yè)單位事業(yè)發(fā)展穩(wěn)定大局。

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作者:陳沛 單位:長(zhǎng)江三峽通航管理局