反洗錢罰款處罰細(xì)則精選(九篇)

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第1篇：反洗錢罰款處罰細(xì)則范文

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；法律風(fēng)險；人民銀行

中圖分類號：F830.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2012（5）-0085-05

近年來，中國人民銀行及其分支機構(gòu)按照國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》確定的目標(biāo)和要求，不斷完善行政執(zhí)法的制度體制機制，嚴(yán)格規(guī)范行使法律授予的執(zhí)法權(quán)力，促進了中央銀行職責(zé)的高效履行。但是，由于部分法律制度的不健全、執(zhí)法人員在操作上的不規(guī)范、以及個別人員素質(zhì)不高等主客觀原因，基層人民銀行在行政執(zhí)法過程中仍然面臨許多法律風(fēng)險。筆者在充分調(diào)研和多年關(guān)注的基礎(chǔ)上，對基層人民銀行行政執(zhí)法存在的法律風(fēng)險點進行了梳理歸納，分析了產(chǎn)生風(fēng)險的原因，有針對性地提出了防范和化解風(fēng)險的政策建議和對策。

一、行政執(zhí)法及其法律風(fēng)險的界定

對于行政執(zhí)法有廣義和狹義兩種理解。廣義的行政執(zhí)法指行政機關(guān)執(zhí)行法律（此處指廣義的法律，包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范），依法進行社會管理和服務(wù)的全部活動；狹義的行政執(zhí)法指行政主體依照法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限和程序，針對特定的行政相對人和特定事項處理行政事務(wù)，并直接影響行政相對人的權(quán)利義務(wù)的行為。本文采用狹義的理解，將行政執(zhí)法界定為人民銀行在履職過程中對行政相對人作出的行政處罰、行政許可、行政調(diào)查、行政復(fù)議等具體行政行為。

對于風(fēng)險，也有兩種理解，一種認(rèn)為風(fēng)險即為后果的不確定性；另一種理解為，一定的行為做出后產(chǎn)生負(fù)面結(jié)果的可能性。從指導(dǎo)實踐的實際效用和通常的語境來分析，筆者認(rèn)為第二種理解更符合人們對風(fēng)險進行研究和探討的本意。因此，筆者將基層人民銀行的行政執(zhí)法法律風(fēng)險界定為：由于基層人民銀行的行政執(zhí)法行為而導(dǎo)致人民銀行遭受法律上的不利后果的可能性，比如引發(fā)的行政爭議、行政復(fù)議、行政訴訟等。

二、基層人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險的表現(xiàn)

通過對各類執(zhí)法行為和出現(xiàn)的執(zhí)法糾紛的分析，筆者將人民銀行執(zhí)法中的法律風(fēng)險大致分為四類，即制度風(fēng)險、操作風(fēng)險、人員風(fēng)險、體制風(fēng)險。

（一）制度風(fēng)險

1、制度缺失。舉兩例加以說明：一是履行金融統(tǒng)計職責(zé)缺乏完整充分的法律依據(jù)。根據(jù)國務(wù)院關(guān)于人民銀行的“三定”方案，人民銀行負(fù)有制定和組織實施金融業(yè)綜合統(tǒng)計制度，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)匯總和宏觀經(jīng)濟分析與預(yù)測，統(tǒng)一編制全國金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)、報表，并按國家有關(guān)規(guī)定予以公布的職責(zé)。《中國人民銀行法》也規(guī)定“中國人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)、報表，并按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布”。但該法只有銀行業(yè)金融機構(gòu)向人民銀行報送有關(guān)統(tǒng)計報表和資料的強制性規(guī)定，對其他金融行業(yè)以及企業(yè)和個人沒有剛性要求，從而很難保證人民銀行從證券業(yè)、保險業(yè)和其他行業(yè)及時、完整、準(zhǔn)確獲得所需的統(tǒng)計資料，使得目前開展頻繁的各類專項調(diào)查活動在推進過程中遇到一些阻力和困難。

二是人民銀行對部分人民幣違法行為沒有處罰權(quán)。人民銀行雖然具有與人民幣管理相關(guān)的行政許可權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和大部分的行政處罰權(quán)，但《人民幣管理條例》第四十四條規(guī)定，對于非法買賣流通人民幣、非法裝幀和經(jīng)營流通人民幣以及制作、仿制、買賣人民幣圖樣等三類違法行為由工商行政管理機關(guān)和其他行政執(zhí)法機關(guān)實施行政處罰；而這并不是工商行政管理等其他行政機關(guān)的主要業(yè)務(wù)，他們對處罰上述三類違法行為缺乏主動性和積極性，通常都是由人民銀行主動登門邀請工商部門進行聯(lián)合執(zhí)法行動，才能有所推進。這種行政許可權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)與部分行政處罰權(quán)相分離的情況使人民銀行對人民幣管理工作受到影響。還有，當(dāng)金融機構(gòu)出現(xiàn)不能滿足社會公眾合理的券別調(diào)劑要求、金融機構(gòu)繳存款質(zhì)量差、流通券與殘損券相互夾帶等違規(guī)現(xiàn)象時，人民銀行只能采取通報、限期整改的方式要求金融機構(gòu)予以糾正，《人民幣管理條例》及其他部門規(guī)章、規(guī)范性文件沒有對此處罰的條款，導(dǎo)致屢查屢犯的情況時有發(fā)生。

2、制度滯后。比如1988年制定頒布的《現(xiàn)金管理暫行條例》，已經(jīng)暫行了20余年，明顯滯后于經(jīng)濟金融的發(fā)展。一是管理主體發(fā)生變化。該《條例》中明確了中國人民銀行是現(xiàn)金管理的主管機關(guān)，開戶銀行是現(xiàn)金管理的具體實施者，賦有對開戶單位收支、使用現(xiàn)金進行監(jiān)督管理的職責(zé)，但隨著金融體制改革，各開戶銀行已成為以追求最大利潤作為經(jīng)營目標(biāo)的金融企業(yè)，再由開戶銀行實施管理和處罰的在法理上有沖突。同時，出于自身業(yè)務(wù)發(fā)展和競爭需要，開戶銀行往往把方便的現(xiàn)金支付作為競爭的一種“服務(wù)手段”，缺乏進行積極管理的內(nèi)在動力。二是現(xiàn)金使用范圍條款涵蓋面窄，該《條例》第五條規(guī)定在8種情況下使用現(xiàn)金，難以適應(yīng)目前種類繁多的經(jīng)濟往來結(jié)算需要，導(dǎo)致單位和個人不得不借用多種名義套取現(xiàn)金。三是結(jié)算起點低，該《條例》根據(jù)當(dāng)時情況規(guī)定結(jié)算起點1000元，至今沒有進行調(diào)整，已不能滿足當(dāng)前大額現(xiàn)金支付的需要。四是法律責(zé)任條款不完善、操作性不強，《條例》中“法律責(zé)任”條款對開戶銀行不履行職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)給予的罰則過于原則化，如在1999年的《金融違法行為處罰辦法》第十九條中，對單位或者個人超限額提取現(xiàn)金行為的處罰作了明確規(guī)定，但《條例》中有關(guān)超限額的處罰不明確，使處罰缺乏可操作性。五是不適應(yīng)日益現(xiàn)代化、科技化的現(xiàn)金結(jié)算方式，在自動取款機提取現(xiàn)金游離于現(xiàn)金管理制度之外，形成制度上的漏洞。

1983年制定頒布的《金銀管理條例》也已經(jīng)實施了26年，26年來我國黃金市場的體制已發(fā)生了根本性的變化，有些條款已經(jīng)過時，可以說該《條例》更多地表現(xiàn)為和市場發(fā)展本身背道而馳。比如，第三條規(guī)定：國家對金銀實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)購統(tǒng)配的政策，而在2001 年，“統(tǒng)一管理、統(tǒng)購統(tǒng)配的政策”就被宣布停止。又比如，第四條規(guī)定了中國人民銀行“會同國家有關(guān)主管機關(guān)審批經(jīng)營（包括加工、銷售）金銀制品”， 而該審批制也已經(jīng)被核準(zhǔn)制取代（依據(jù)是中國人民銀行等三部委2001年10月31日下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范黃金制品零售市場有關(guān)問題的通知》） 。黃金市場越來越多市場化，人民銀行作為黃金市場主管部門的行政管理職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但《條例》一直沒有修訂，執(zhí)法部門僅僅以部門規(guī)章和規(guī)范性文件來作為執(zhí)法依據(jù)，位階過低，而且在內(nèi)容上大大突破了上位法，成為依法行政中的一個不正常的現(xiàn)象。

3、部分制度規(guī)定在欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以貫徹執(zhí)行。主要是部分行政處罰額度設(shè)定過高，導(dǎo)致在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)執(zhí)行起來有一定的現(xiàn)實困難。

一是《反洗錢法》第三十二條對金融機構(gòu)不履行特定反洗錢義務(wù)時的罰款只規(guī)定了兩個檔次，最低起點為20萬元，對于經(jīng)濟相對落后地區(qū)的中小金融機構(gòu)如果嚴(yán)格按照規(guī)定進行處罰，可能會直接影響到中小金融機構(gòu)的正常經(jīng)營。因此，在執(zhí)法過程中，通常是人民銀行千方百計的為金融機構(gòu)尋找理由減輕負(fù)擔(dān)，要么牽強的用其他法律依據(jù)進行較小額度的罰款，要么就是將違法事實輕描淡寫僅僅要求責(zé)令整改，使得反洗錢執(zhí)法力度弱化，且?guī)в幸欢ǖ碾S意性，造成執(zhí)法風(fēng)險隱患。

二是《票據(jù)管理實施辦法》第三十一條對簽發(fā)空頭支票或者簽發(fā)與其預(yù)留的簽章不符的支票行為的罰款數(shù)額是票面金額5%但不低于1000元。實踐中真正惡意透支簽發(fā)空頭支票的情況還是少數(shù)，但該《辦法》既沒有違規(guī)情節(jié)的檔次劃分，也沒有處罰金額的檔次劃分，使得很多首次、偶犯的企業(yè)，特別是票面金額大、透支金額很少的企業(yè)處罰過重。被處罰企業(yè)要求以透支金額作為罰款的計算基數(shù)導(dǎo)致了被處罰單位缺乏主動繳納罰款的積極性，罰沒款的入庫率受到影響。

4、部分制度之間存在沖突。例如《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》的部分規(guī)定與《行政許可法》和《中國人民銀行行政許可實施辦法》相沖突。首先，主體資格沖突。依照《行政許可法》第二十二條、二十三條、二十四條之規(guī)定，行政許可只能由具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，或由行政機關(guān)依法委托給其他行政機關(guān)實施。而依據(jù)《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》第二十八條之規(guī)定，申請人并不直接向人民銀行提出開戶許可申請，而是向銀行提出，銀行經(jīng)審查后報人民銀行進行核準(zhǔn)。由于銀行屬于金融企業(yè)，且沒有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，因而不具有實施行政許可的資格，如果申請人依據(jù)《行政許可法》對此提出置疑，人民銀行將處于被動地位。其次，程序規(guī)定沖突。（1）受理環(huán)節(jié)在“銀行”進行，人民銀行并不參與，不符合《行政許可法》第三十二條第二款的規(guī)定和《實施辦法》第十八條第二款的規(guī)定，使開戶申請受理環(huán)節(jié)的4個行政許可格式文書沒有使用的現(xiàn)實條件；（2）準(zhǔn)予開戶和不予開戶的操作程序中經(jīng)辦人員獨立操作完成開戶許可證的核發(fā)程序，不符合《實施辦法》第二十三條第一款規(guī)定的除當(dāng)場準(zhǔn)予行政許可并制發(fā)行政許可證件以外，準(zhǔn)予行政許可或者不予行政許可應(yīng)報本行行長（主任）或者主管副行長（副主任）審查批準(zhǔn)的規(guī)定，導(dǎo)致對經(jīng)辦人員缺乏必要的制度約束，存在較大的法律風(fēng)險；（3）開戶許可證正、副本上均加蓋賬戶管理專用章的規(guī)定與《實施辦法》第二十四條（依據(jù)《行政許可法》第三十九條）要求在行政許可證件上加蓋行章的規(guī)定不符；（4）由銀行向申請人送達(dá)行政許可證件不符合《行政許可法》關(guān)于由行政機關(guān)送達(dá)的規(guī)定和《實施辦法》第三十二條關(guān)于由人民銀行向申請人送達(dá)行政許可格式文本的規(guī)定，而且銀行是否及時送達(dá)申請人，人民銀行無法了解和控制。

5、制度操作性較差。主要是法律法規(guī)缺少配套、細(xì)化的操作規(guī)則，在實際執(zhí)法過程中容易產(chǎn)生偏差和隨意性。

比如，在《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》中，因其他結(jié)算需要開立一般賬戶時應(yīng)出具哪些資料、銀行結(jié)算賬戶管理檔案保管方式、存款人辦理臨時賬戶展期應(yīng)出具哪些資料、銀行向人民銀行報告存款人變更信息應(yīng)提交的哪些資料、銀行向人民銀行報送存款人開銷戶資料的時限規(guī)定等沒有配套的規(guī)范性文件來解釋辦理這些業(yè)務(wù)的具體操作要求。

又如，《國家金庫條例實施細(xì)則》規(guī)定，“各級國庫有權(quán)督促檢查國庫經(jīng)收處和其他征收機關(guān)所收稅款是否按規(guī)定及時全部繳入國庫，發(fā)現(xiàn)拖延或違法不繳的，應(yīng)及時查究處理?！庇捎诩?xì)則沒有對“及時查究處理”的職責(zé)和權(quán)限做出明確規(guī)定，基層國庫在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)問題后，除了有權(quán)反映和拒絕辦理外，缺乏行之有效的處置手段。

（二）操作風(fēng)險

人民銀行履行職責(zé)是由具體的執(zhí)法行為來體現(xiàn)的，執(zhí)法行為是對法律法規(guī)規(guī)章的執(zhí)行和具體運用，在操作層面存在著一定的法律風(fēng)險。

1、反洗錢調(diào)查的授權(quán)風(fēng)險。《反洗錢法》第二十三條第一款明確規(guī)定，只有國務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機構(gòu)才具有反洗錢行政調(diào)查權(quán)。其立法目的是防止反洗錢行政調(diào)查權(quán)的濫用。但在反洗錢業(yè)務(wù)開展初期，部分省會中心支行采取行政授權(quán)的方式，將反洗錢行政調(diào)查權(quán)下放到了地市州中心支行的情況。更有甚者，有些地市中支的同志認(rèn)為，中支可以繼續(xù)授權(quán)給縣支行。按照“法無明文規(guī)定不可為”的行政法原則，即使省一級派出機構(gòu)要授權(quán)到地市一級，其授權(quán)行為本身也是應(yīng)該有明確的法律依據(jù)。關(guān)于授權(quán)從現(xiàn)行法律規(guī)定看，只有《中國人民銀行法》第十三條規(guī)定，中國人民銀行的分支機構(gòu)根據(jù)中國人民銀行的授權(quán)，維護本轄區(qū)的金融穩(wěn)定，承辦有關(guān)業(yè)務(wù)。并沒有規(guī)定大區(qū)分行或省會城市中心支行可以對地市州中心支行授權(quán)。因此，如果被調(diào)查單位據(jù)此對調(diào)查主體的合法性提出異議，被授權(quán)的調(diào)查單位很可能得不到法律的認(rèn)可和支持。

2、違反執(zhí)法程序帶來法律風(fēng)險。行政許可法、行政處罰法以及人民銀行的部分規(guī)章中都規(guī)定，在作出不利于行政相對人的具體行政行為時，應(yīng)當(dāng)明確告知行政相對人有陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求聽證、行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。但在基層人民銀行部分業(yè)務(wù)處理中執(zhí)行得并不到位，比如在在貸款卡發(fā)放的行政許可、假幣的收繳（授權(quán)金融機構(gòu)代為行使）和沒收（人民銀行在回籠貨幣時行使）的業(yè)務(wù)處理中通常沒有相關(guān)權(quán)利和救濟渠道的告知環(huán)節(jié)。行政相對人若依據(jù)行政許可法、行政處罰法、行政復(fù)議法和行政訴訟法對人民銀行的執(zhí)法行為進行質(zhì)疑和責(zé)任追究，在法理上成立的。

3、執(zhí)法檢查方式存在瑕疵。如基層人民銀行在檢查金融機構(gòu)執(zhí)行有關(guān)假幣鑒定、收繳、管理規(guī)定的時候，一些單位采取由檢查人員持假幣到商業(yè)銀行網(wǎng)點存儲的暗訪方式進行檢查，據(jù)此來確定商業(yè)銀行是否嚴(yán)格執(zhí)行《人民幣管理條例》和《假幣收繳鑒定管理辦法》，并以此為依據(jù)對金融機構(gòu)實施處罰。以這種方式驗證違法行為并給予行政處罰的做法并不可取，存在一定的法律風(fēng)險。二現(xiàn)場檢查操作不規(guī)范（如現(xiàn)場檢查通知書、現(xiàn)場檢查工作底稿、事實確認(rèn)書等文件制作不規(guī)范，現(xiàn)場檢查檔案不完整）以及現(xiàn)場檢查取證不規(guī)范（現(xiàn)場檢查中未能有效固定證據(jù)，不注重取證程序和證據(jù)形式的合法性，對取得的證據(jù)材料未能妥善保管）而引發(fā)的法律風(fēng)險。

4、忽視程序。在基層行的執(zhí)法活動中，未能嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序操作，隨意減少執(zhí)法環(huán)節(jié)的問題比較普遍。如在現(xiàn)場檢查中要求有工作底稿、取證記錄、事實確認(rèn)書，但部分執(zhí)法人員認(rèn)為環(huán)節(jié)太繁瑣，對查出的問題只在工作底稿和事實確認(rèn)書上反映，而對取證記錄這一重要環(huán)節(jié)進行了刪減，造成執(zhí)法過程不嚴(yán)密。

（三）人員風(fēng)險

執(zhí)法行為是抽象的法律概念，最終都要落實為執(zhí)法人員的具體行動，這就必然會受到執(zhí)法人員個人能力素質(zhì)、思想道德等主觀因素的影響，給基層人民銀行執(zhí)法帶來一定法律風(fēng)險。

1、部分執(zhí)法人員工作能力和素質(zhì)造成的風(fēng)險。主要表現(xiàn)為對法律法規(guī)的認(rèn)知能力不強，對執(zhí)法依據(jù)理解不準(zhǔn)確，或者業(yè)務(wù)能力不強，調(diào)查不深入細(xì)致，最終導(dǎo)致對案件事實認(rèn)定不準(zhǔn)，處罰不當(dāng)，造成執(zhí)法失誤。例如某中心支行在對一家企業(yè)進行空頭支票行政處罰時，將《行政處罰程序規(guī)定》第二十五條“當(dāng)事人要求陳述和申辯的，在收到《中國人民銀行行政處罰意見告知書》之日起5個工作日內(nèi)將陳述和申辯的書面材料提交中國人民銀行”的規(guī)定，理解為人民銀行作出正式處罰決定的時限，在發(fā)出《行政處罰意見告知書》后5天內(nèi)就向當(dāng)事人下發(fā)了《行政處罰決定書》，導(dǎo)致當(dāng)事人向其上級行提起了行政復(fù)議。

2、隨意行使自由裁量權(quán)。執(zhí)法部門和執(zhí)法人員根據(jù)實際情況，作出自己的判斷，運用一定的自由裁量權(quán)是必要的，也是合理的。比如，在對一個具體違法行為進行處罰時，對客觀事實的判斷和認(rèn)定就必然帶有執(zhí)法人員的主觀因素，對是否屬于“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定，就決定了罰與不罰、罰多和罰少的最終結(jié)果。在基層行的執(zhí)法中，存在著相同性質(zhì)、情節(jié)類似、程度相近的案件不同的處罰結(jié)果的情況，給“人情執(zhí)法”、“關(guān)系執(zhí)法”留有空間。

3、執(zhí)法人員道德風(fēng)險。由于能力素質(zhì)的差異導(dǎo)致的執(zhí)法風(fēng)險是“無心之過”，個人道德風(fēng)險則是“有意為之”?？傮w上說，人民銀行有一支過硬的執(zhí)法隊伍，但也存在個別工作人員為個人利益或他人請托而隨意執(zhí)法。比如因個人感情和關(guān)系對違法行為視而不見，當(dāng)罰的不罰，消極的不作為；對情節(jié)輕微的違法行為，從重、加重處罰，“積極”的亂作為；甚至沒有法律法規(guī)依據(jù)的越位執(zhí)法，給人民銀行的正常執(zhí)法帶來風(fēng)險隱患。雖然這種風(fēng)險表現(xiàn)出來的案例不多，但從風(fēng)險分析的角度，也應(yīng)給予關(guān)注。

（四）體制風(fēng)險

1、基層人民銀行與同級外匯管理機構(gòu)的關(guān)系。從行政法律性質(zhì)上來講，國家外匯管理局是由人民銀行管理的國家行政機構(gòu)，具有行政法上相對獨立的主體地位。但目前的體制下，外匯局的分支機構(gòu)都是與當(dāng)?shù)氐娜嗣胥y行合署辦公，各級人民銀行的行政領(lǐng)導(dǎo)兼任外管局分支機構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)。外匯管理中的行政執(zhí)法事項比較繁雜，特別是行政許可項目數(shù)量很大，而且外匯管理有一套相對獨立的法律法規(guī)體系，規(guī)范性文件多，各項政策變動頻繁，其中蘊含的行政執(zhí)法風(fēng)險也不容忽視，一旦出現(xiàn)行政糾紛，雖然可以以外匯局的名義來應(yīng)對，但當(dāng)出現(xiàn)不利的法律后果時，尤其是出現(xiàn)行政賠償?shù)葘嶋H損失時，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行都會受到影響。因此，在分析基層人民銀行行政執(zhí)法風(fēng)險時，對外匯局系統(tǒng)的執(zhí)法行為也應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)年P(guān)注。

2、人民銀行與征信中心的關(guān)系。中國人民銀行征信中心是人總行直屬的事業(yè)法人單位，與征信管理局承擔(dān)的征信行業(yè)管理職能不同，主要任務(wù)是依據(jù)國家的法律法規(guī)和人民銀行的規(guī)章，統(tǒng)一負(fù)責(zé)企業(yè)和個人征信系統(tǒng)的建設(shè)、運行和管理，目前在全國共設(shè)立了36個征信分中心，與各人民銀行分支機構(gòu)的征信管理處合署辦公，征信中心的文件在各分支機構(gòu)通常都是以人民銀行分支機構(gòu)的名義向金融機構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)。征信管理是人民銀行一項新興和發(fā)展中的業(yè)務(wù)，而且涉及到幾乎所有社會公眾和企業(yè)，目前，因為征信信息異議而產(chǎn)生的糾紛日益增多，雖然大多是以民事訴訟的形式表現(xiàn)出來的，要求人民銀行承擔(dān)連帶責(zé)任。這種風(fēng)險在形式上有些類似于外匯局的行政執(zhí)法風(fēng)險，雖然可以以征信中心的名義來應(yīng)對訴訟，但由于基層征信中心人員和經(jīng)費上的不獨立，如果有賠償損失等實際的負(fù)面后果，依然要由基層人民銀行來承受。

三、防范和化解行政執(zhí)法法律風(fēng)險的政策建議

（一）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，建立健全人民銀行行政執(zhí)法法律法規(guī)體系

人民銀行應(yīng)成立金融法律工作小組，負(fù)責(zé)金融法律法規(guī)體系整體規(guī)劃和法律法規(guī)規(guī)章清理工作。在金融法律法規(guī)體系建設(shè)中，應(yīng)充分發(fā)揮總行的重要功能和作用，對現(xiàn)行的金融法律法規(guī)進行全面的梳理，查漏補缺，及時修廢。要分清輕重緩急，抓緊落實。編制立法和修法規(guī)劃，制定時間表，將急需制定和修改完善的法律法規(guī)規(guī)章早日提上立法日程，從結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上完善金融法律法規(guī)體系，增強各項制度的可行性、操作性，構(gòu)建起科學(xué)合理、操作性強、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、體系完整的法律法規(guī)體系，為行政執(zhí)法活動提供完備的法律法規(guī)依據(jù)。

（二）加強金融執(zhí)法隊伍建設(shè)，全面提升執(zhí)法人員法律素養(yǎng)和執(zhí)法能力

建立健全相關(guān)工作制度，采取多種形式和途徑加強對金融執(zhí)法人員法律知識和執(zhí)法技能的教育培訓(xùn)，不斷強化其法律意識、責(zé)任意識、風(fēng)險意識，增強其執(zhí)法能力。培訓(xùn)應(yīng)突出針對性、實用性，緊密結(jié)合人民銀行行政執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的風(fēng)險點學(xué)習(xí)法律法規(guī)規(guī)章，準(zhǔn)確把握相關(guān)條文內(nèi)容和操作程序。重視以案說法，提高培訓(xùn)的實際效果；培訓(xùn)應(yīng)高質(zhì)量、高層次，以維護法律的統(tǒng)一性，權(quán)威性，盡量避免對法律的不準(zhǔn)確理解，比如由總行或者分行定期組織召開行政執(zhí)法交流和培訓(xùn)，對從事反洗錢、現(xiàn)金管理、人民幣管理等各類行政執(zhí)法人員進行專門的法律培訓(xùn)。在制定人民銀行培訓(xùn)計劃時，應(yīng)該把法律知識培訓(xùn)與人事部門的干部培訓(xùn)、業(yè)務(wù)司局的業(yè)務(wù)培訓(xùn)整合起來，發(fā)揮培訓(xùn)工作的整體效益。

（三）完善人民銀行內(nèi)部監(jiān)督檢查工作機制，強化對金融執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查

建立健全行政執(zhí)法人員“準(zhǔn)入”制度，對擬從事行政執(zhí)法工作的人員，由人事部門會同法律部門進行法律考核，確保執(zhí)法職能部門工作人員具備較高的法律素養(yǎng)；建立健全獎懲機制，定期對行政執(zhí)法人員進行考核，激勵先進，懲戒落后，并允許進行一定數(shù)額的淘汰，將不適應(yīng)工作要求的人員調(diào)離行政執(zhí)法工作崗位；建立健全責(zé)任追究制度，進一步發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)督部門的作用，由法律、監(jiān)察、內(nèi)審等部門定期、不定期組織對金融執(zhí)法活動進行檢查，對違反相關(guān)規(guī)定的，嚴(yán)格依法追究違規(guī)違紀(jì)執(zhí)法人員的法律責(zé)任，積極防范執(zhí)法風(fēng)險。

（四）充分發(fā)揮人民銀行各分支機構(gòu)金融法律工作部門的作用，大力推進依法行政工作

建立健全各級依法行政組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，為人民銀行依法行政工作的有效開展提供堅實的組織保障，從而確保依法行政工作有領(lǐng)導(dǎo)、有組織，有安排、有部署，有檢查、有監(jiān)督；建立和完善依法行政工作機制，充分發(fā)揮各分支機構(gòu)法律工作部門的功能和作用，全面提升人民銀行依法行政工作的質(zhì)量和水平，穩(wěn)步、持續(xù)、全面推進依法行政工作。

參考文獻(xiàn)

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The Legal Risk of PBC Branches' Administrative Law Enforcement and Countermeasures

XIN Yu

（Xi'an Branch PBC， Xi'an Shaanxi 710075）

第2篇：反洗錢罰款處罰細(xì)則范文

一是基于業(yè)務(wù)競爭需要，各金融機構(gòu)普遍對現(xiàn)金管理認(rèn)識不足，排斥性、被動性管理特征突出。二是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的內(nèi)部管理及操作制度。各金融機構(gòu)針對現(xiàn)金管理制定的內(nèi)控制度門類眾多，局限性較大。三是未能按規(guī)定認(rèn)真核定開戶單位現(xiàn)金庫存限額并開展檢查。四是制度執(zhí)行不完善，導(dǎo)致大額現(xiàn)金支付越權(quán)審批、未經(jīng)有權(quán)人審批和未登記報送人民銀行備案等漏批、漏報現(xiàn)象時有發(fā)生。五是大額現(xiàn)金審批權(quán)限設(shè)置不一，有的金融機構(gòu)授權(quán)過大。如有的金融機構(gòu)現(xiàn)金管理員審批權(quán)限高達(dá)50萬元，部門負(fù)責(zé)人的審批權(quán)限甚至高達(dá)200萬元。六是現(xiàn)金管理人員配備不到位，不配備專職現(xiàn)金管理人員，個別機構(gòu)甚至兼職人員還配備不足。另外，非現(xiàn)金消費與結(jié)算環(huán)境的不完善也是制約現(xiàn)金管理有效性、導(dǎo)致現(xiàn)金交易增大的突出問題。

以上問題客觀上體現(xiàn)了現(xiàn)金管理實踐中的金融因素，但從深層看，現(xiàn)金管理的法律法規(guī)及制度的缺陷和滯后，也是影響現(xiàn)金管理實施效果的一大成因。

制度及法律缺陷

目前，我國適用于現(xiàn)金管理的法律法規(guī)大致為：《中國人民銀行法》、《現(xiàn)金管理暫行條例》、《金融違法行為處罰辦法》、《現(xiàn)金管理暫行條例實施細(xì)則》、《關(guān)于對金融機構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營責(zé)任人的行政處分規(guī)定》、《大額現(xiàn)金支付登記備案規(guī)定》及《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》等。由于以上法律法規(guī)大都形成于20世紀(jì)90年代甚至更早，一些規(guī)定已經(jīng)不能很好地滿足當(dāng)前現(xiàn)金管理工作的要求。

實行現(xiàn)金庫存限額管理已不適應(yīng)經(jīng)濟多元化的需要。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，對現(xiàn)金庫存實行限額控制已十分困難：一是市場主體呈現(xiàn)出多元化特征且日趨擴張，銀行賬戶增長迅猛。二是商貿(mào)活動日益活躍，現(xiàn)金交易出口及不確定性因素增多。三是儲蓄現(xiàn)金收支的主渠道作用凸顯強烈。據(jù)貴州省黔東南州金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近十年來儲蓄現(xiàn)金收支一直呈直線攀升趨勢，2006年占全部現(xiàn)金收支的比重已接近80%，而開戶單位發(fā)生的現(xiàn)金收支總量在逐漸縮小。由此可見，在當(dāng)前現(xiàn)實環(huán)境下，繼續(xù)實行現(xiàn)金庫存限額管理不僅可控性差，而且不利于實現(xiàn)現(xiàn)金管理的控制目標(biāo)。

法規(guī)及制度規(guī)范存在突出的滯后性。一是轉(zhuǎn)賬結(jié)算起點低?！冬F(xiàn)金管理暫行條例》規(guī)定的1000元轉(zhuǎn)賬結(jié)算起點與當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展與用現(xiàn)需求不相匹配。二是制度設(shè)置缺位，機構(gòu)間操控差異較大。由于沒有統(tǒng)一而明晰的大額現(xiàn)金分級審批權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)，機構(gòu)間權(quán)限設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一。三是現(xiàn)金支取沒有上限額度限定，形成了上限“敞口”。四是缺乏對部分違規(guī)行為的處罰條款，造成了基層人民銀行在現(xiàn)金管理檢查中行政處罰定性難與實施難的問題。五是《現(xiàn)金管理暫行條例》及其實施細(xì)則中仍沿用一些傳統(tǒng)稱謂或術(shù)語，不符合現(xiàn)行規(guī)范要求。

部分處罰條文執(zhí)行性不強。一是法律行政處罰條文單一，額度過高，實際執(zhí)行難?！吨袊嗣胥y行法》第四十六條規(guī)定了人民銀行對銀行業(yè)機構(gòu)及其他單位和個人違反“執(zhí)行有關(guān)人民幣管理規(guī)定的行為”的行政處罰條款。這一規(guī)定除了所指情節(jié)寬泛、不具體，容易帶來界定上的困難外，高額罰款也給人民銀行基層機構(gòu)的執(zhí)行帶來現(xiàn)實問題。二是對銀行業(yè)機構(gòu)違規(guī)責(zé)任人的行政及紀(jì)律處分超越了人民銀行行政處理權(quán)限。如《金融違法行為處罰辦法》和《關(guān)于對金融機構(gòu)違法違規(guī)經(jīng)營責(zé)任人的行政處分規(guī)定》等給予人民銀行對違反現(xiàn)金管理規(guī)定的銀行業(yè)機構(gòu)直接負(fù)責(zé)的高級管理人員、其他直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員相應(yīng)的行政處理和紀(jì)律處分的權(quán)力，超越了各級人民銀行的行政執(zhí)法權(quán)力，因而在實踐中實際執(zhí)行效力較弱。

完善制度及立法的建議

取消現(xiàn)金庫存限額管理，將現(xiàn)金管理法規(guī)和制度的重點控制環(huán)節(jié)調(diào)整到銀行業(yè)機構(gòu)。實踐表明，由于人員短缺、認(rèn)識淡化、經(jīng)濟主體發(fā)展迅猛及操控難度增大等因素，目前人民銀行、開戶銀行對開戶單位和個人在現(xiàn)金庫存方面的管理與檢查流于形式，開戶單位與個人的現(xiàn)金庫存和“坐支”現(xiàn)象實際處于無管理、無檢查的“真空”狀態(tài)。因此，應(yīng)改革現(xiàn)行的現(xiàn)金庫存限額管理模式，取消現(xiàn)金庫存限額和“坐支”控制，將現(xiàn)金管理控制方向集中轉(zhuǎn)向開戶銀行。