農(nóng)村征用土地相關(guān)法律精選(九篇)

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第1篇：農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文

一、農(nóng)村土地管理中存在的不足

農(nóng)村土地管理中所存在的不足有以下幾個方面：

1.集體經(jīng)濟較為薄弱，入不敷出。農(nóng)村稅費改革實施后，使得村集體經(jīng)濟收入大幅度減少，某些村出去為數(shù)不多的機動地承包費以外，幾乎無其他收入，更有甚者欠有債務(wù)。因此，某些地方將機動地對外發(fā)包，強制性的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體地或者高價對外出租而獲取高額回報，挪用土地補償費以及土地流轉(zhuǎn)費的現(xiàn)象較為突出。

2.土地流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范，農(nóng)戶權(quán)益得不到保障。我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)是國家相關(guān)政策指導(dǎo)，以集體經(jīng)濟組織以及土地承包合同共同束縛、約定的?？墒?，合同存在的不規(guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)受到了較大程度的侵害。

3.征地補償款難以落到實處，財務(wù)制度如同虛設(shè)。部分村級干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴(yán)重違反財政紀(jì)律，將那些本應(yīng)發(fā)給農(nóng)戶的補償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設(shè)賬外資產(chǎn)，賬務(wù)不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補償費，引起群眾不滿情緒。

農(nóng)村土地管理制度立法、執(zhí)法存在的不足： 1.在立法中關(guān)于集體土地所有權(quán)的四項權(quán)能規(guī)定均存在不同程度的缺失。《民法通則》第71 條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權(quán)利?！钡珡奈覈壳扒闆r看，集體土地所有權(quán)上述的四項權(quán)利都受到不同程度的限制。首先，關(guān)于集體土地使用權(quán)權(quán)利受限制問題。我國集體土地的占有權(quán)及收益權(quán)源于土地使用權(quán)，集體土地所有權(quán)人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設(shè)用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權(quán)能，而對非農(nóng)用地沒有占有和收益的權(quán)利。其次，集體土地的所有權(quán)人對其集體所有土地的處置權(quán)幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權(quán)實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權(quán)，也使本應(yīng)由農(nóng)民集體享有的收益流入國庫，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)缺失處分權(quán)。

2.在土地管理法律法規(guī)中關(guān)于集體土地征收規(guī)定存在問題根據(jù)《土地管理法》第2 條第4 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但問題是相關(guān)法律至今沒有對所謂的“公共利益”進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權(quán)法》對征收土地均規(guī)定應(yīng)依法予以補償，但問題是相關(guān)法律法規(guī)的補償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者，更是爭議的協(xié)調(diào)者，集運動員、裁判員于一身，法律賦予如此權(quán)力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關(guān)法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應(yīng)的救濟權(quán)利。

3.法律賦予集體土地被征收者的相關(guān)救濟權(quán)利形同虛設(shè)盡管國務(wù)院頒布的《土地管理法實施條例》第25 條第2 款規(guī)定：“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”，但在現(xiàn)實中，縣級人民政府至今不依法設(shè)立土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)爭議的協(xié)調(diào)機構(gòu)，擁有批準(zhǔn)征收土地權(quán)力的國務(wù)院、省級人民政府至今也未依法設(shè)立相關(guān)的裁決機構(gòu)。

二、改變農(nóng)村土地管理中不足的對策

1.依法行政，提升落實政策的自覺性。土地管理政策有沒有落實到位在很大程度上決定了干群關(guān)系是否緊密。目前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理相關(guān)的規(guī)章制度，提升農(nóng)村干部的法律以及政治覺悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運用人民富裕的權(quán)力。認(rèn)真貫徹落實“一戶一宅”以及“五個不準(zhǔn)”等政策，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實到位，維護廣大農(nóng)民的權(quán)益，保障農(nóng)村在穩(wěn)定中某發(fā)展的局面。

2.將農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度落到實處利用多種渠道，多種形式，在農(nóng)村掀起農(nóng)村土地承包法的熱潮，讓農(nóng)民對國家的土地政策以及法規(guī)有所了解與熟悉，明確自身的義務(wù)，懂得維護自身的合法權(quán)益。對農(nóng)村干部，應(yīng)當(dāng)加強法律法規(guī)方面的培養(yǎng)與教育，提升其法律意識，轉(zhuǎn)變思想，端正作風(fēng)，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。以穩(wěn)定以及健全土地承包關(guān)系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉(zhuǎn)的新機制。對有條件的地方，引導(dǎo)農(nóng)民有序、合理流轉(zhuǎn)承包地，提升土地利用率，擴大經(jīng)營規(guī)模。

3.轉(zhuǎn)變思想，做到保護耕地和經(jīng)濟發(fā)展兩手抓。目前，國家加大了土地管理的力度，實施了較為嚴(yán)格的耕地保護政策。在這樣的環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，與時俱進(jìn)，在保證耕地不受損壞的基礎(chǔ)之上促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益雙豐收。以嚴(yán)格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準(zhǔn)則，開源節(jié)流，積極開發(fā)新耕地，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，對農(nóng)村集體建設(shè)用地相應(yīng)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行試行，努力提高土地利用率。

4.要提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)。土地補償費低，土地增值分配嚴(yán)格不合理，是農(nóng)民反應(yīng)比較強烈的問題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補償標(biāo)準(zhǔn)，給老百姓一個合理的補償。要改革土地補償標(biāo)準(zhǔn)的計算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場價值，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，讓土地回歸其應(yīng)有的市場價值。要改革補償?shù)姆峙錂C制，合理確定集體和農(nóng)民個人各自所享有的比例，農(nóng)民所有的補償費要直接分配到農(nóng)民手中。必須樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，不要僅僅盯住招商引資上項目的成果，同時，還要看到對大量失地、失業(yè)、失保農(nóng)民產(chǎn)生的隱患。

第2篇：農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文

土地征收簡稱為征地,是指國家為了公共利益需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,在符合法定條件的前提下將農(nóng)村集體所有的土地征為國家所有,并對被征地的集體經(jīng)濟組織、集體土地使用權(quán)人予以補償?shù)男袨椤?/p>

在我國,土地實行嚴(yán)格的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。在法律上,土地的全民所有制體現(xiàn)為國家土地所有權(quán),農(nóng)民集體所有制體現(xiàn)為集體土地使用權(quán)。為了保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的需要,國家通過土地征收制度強制性地將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移為國家所有,即全民所有,或者通過土地征用制度強制性地、臨時使用他人的土地。

我國土地征收目前尚無一部完整的程序立法,散見于各相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章之中,包括《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、國務(wù)院《國家建設(shè)征用土地條例》、國土資源部《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》和《征用土地公告辦法》等。需要說明的是“土地征收”與“土地征用”是兩個不同的概念,前者是永久性的轉(zhuǎn)移所有權(quán),后者是臨時性的轉(zhuǎn)移使用權(quán)。上述法律規(guī)定中的“征用”均實為“征收”的含義。

根據(jù)上述法律淵源,可將土地征收程序歸納如下。

1.查詢擬申請土地是否符合規(guī)劃和年度計劃。

(1)應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo);

(2)城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用土地、農(nóng)轉(zhuǎn)建的,符合城市規(guī)劃、村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃;

(3)建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)符合原國家土地管理局《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》;

(4)建設(shè)項目用地被列入國家國土資源局《限制供地項目目錄》,由國土資源部許可,再履行批準(zhǔn)手續(xù);

(5)建設(shè)項目用地被列入國家國土資源局《禁止供地項目目錄》,在禁止期內(nèi),不予批準(zhǔn)。

2.申請建設(shè)用地預(yù)審,取得建設(shè)項目預(yù)審意見書。

由國土資源部門對申請的建設(shè)用地單位提交的預(yù)審申請進(jìn)行審查,出具《建設(shè)項目預(yù)審意見書》。

3.申辦建設(shè)項目選址意見書。

建設(shè)用地單位編制《建設(shè)項目可行性論證報告》,向建設(shè)部門提交用地申請,取得建設(shè)項目選址意見書。

4.申辦環(huán)保、勞動許可手續(xù)。

5.報省級人民政府或者國務(wù)院審批。

6.土地管理部門負(fù)責(zé)補償安置,辦理征地手續(xù)。

7.核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書, 被征地單位交地。

8.簽訂出讓合同或取得撥地決定書。

9.申辦建設(shè)項目選址意見書和建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

第3篇：農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文

關(guān)鍵詞：城市化 農(nóng)村 農(nóng)民 土地征收 權(quán)益

Abstract: With China's rapid economic development, urbanization has been quickened, its scope and scale are also increasing. In the process of urbanization, a large number of rural land is occupied. As China's current deficiencies in the system of collective land expropriation and government behavior in practice disadvantages, making farmers in the land acquisition process rights have been infringed, a number of related social problems are common. This not only causes the deterioration of the living environment of farmers, but also for social stability and economic development have a significant negative impact. In this paper, the current process of land acquisition problems start, propose appropriate solutions.

Keywords: urbanization of rural land expropriation interests of farmers

中圖分類號：DF453 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編碼：

一、土地征收制度及其特點

我國是社會主義公有制國家，包括全民所有制和集體所有制。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。而所謂的土地征收制度就是指國家和農(nóng)村集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題，是國家在社會公共利益的需要下，按照相關(guān)的法律規(guī)定，在給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人一定的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征收是國家在發(fā)展過程中，為了保證社會公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地而實行的一項重要舉措。不管是資本主義國家還是社會主義國家，為了保障日后的社會公共事業(yè)的發(fā)展，都存在土地征收機制。

對于土地征收制度，它有著自身的特點。首先，征收土地的主體必須是國家。只有國家才能依法享有國家建設(shè)所需征用土地的權(quán)利。其次，土地征收具有強制性。國家建設(shè)征用土地不是民事行為，而是國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行的行政行為，無需被征用土地的所有人同意，是命令性質(zhì)的，具有強制性。再次，土地征收必須給予一定的補償。國家建設(shè)征用土地是有償?shù)貜娭?，必須給予被征用土地的所有者一定的經(jīng)濟補償。最后，土地征收必須建立在國家公共利益的基礎(chǔ)上。例如，興辦國防建設(shè)、公用事業(yè)、交通、水利、國家機關(guān)建設(shè)用地等等。

二、土地征收發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)由征用轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地，土地征收也成為農(nóng)村一個基本法律問題。根據(jù)國外經(jīng)驗教訓(xùn)，每個國家都有土地大量征用時期。由于我國本身地少人多，人均占有土地少，加上我國現(xiàn)行土地征用制度本身不適應(yīng)新時期的發(fā)展，暴露出許多問題，直接制約著我國“三農(nóng)”問題的發(fā)展，同時也給社會帶來不穩(wěn)定因素。

（一）土地征收法律法規(guī)不健全致使無法可依

自古以來，土地作為人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)為人們所重視，而土地征收的相關(guān)法律法規(guī)也具有十分重要的意義。然而，就目前我國現(xiàn)狀來看，還沒有專門的《土地征收法》，主要通過《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調(diào)整相關(guān)問題。雖然法律規(guī)定土地征收要符合“公共利益”，但卻沒有對“公共利益”給予明確的規(guī)定，可能出現(xiàn)職權(quán)濫用現(xiàn)象。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村土地被征收，在沒有完善的法律法規(guī)為依據(jù)的條件下，在征收過程中暴露出越來越多的問題，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，并影響著社會的安定和諧。

（二）土地征收程序缺乏具體規(guī)定出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象

現(xiàn)階段，我國土地征收沒有嚴(yán)格的法律操作程序，只是依據(jù)《土地管理法》及其實施條例中有關(guān)土地征收程序來規(guī)定。但是不僅規(guī)定較為簡單，程序?qū)徟鷥?nèi)容混亂等等，沒有嚴(yán)格的法律來規(guī)定相關(guān)程序，缺乏政務(wù)公開和相關(guān)中立機構(gòu)，易出現(xiàn)政府權(quán)力集中，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象滋生。政府作為其中的主體，可能出現(xiàn)職權(quán)的濫用、、收受賄賂等違法行為，嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力，影響黨內(nèi)廉政建設(shè)。

（三）土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)過低不能滿足農(nóng)民生活需求

通過現(xiàn)象法律條例規(guī)定來看，對于土地征收的補償機制來說，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。由此可見，我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償。加上我國缺乏合理的救濟途徑，土地糾紛得不到較好的解決，農(nóng)民權(quán)益得不到保障。失去土地的農(nóng)民失去了基本生活保障，無所依靠，成為就業(yè)困難、無保障的特殊群體，給社會穩(wěn)定帶來巨大隱患，對我國經(jīng)濟發(fā)展來說也面臨重大難題。

三、完善土地征收制度實行的對策

針對現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地征收中存在的諸多矛盾和問題，如何改進(jìn)我國的土地征收制度，建立和完善相關(guān)的土地征用法律制度和機制勢在必行。因此，我們應(yīng)參考發(fā)達(dá)國家在土地征收方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，找到適合我國現(xiàn)階段國情的土地征收制度，保障我國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定繁榮。

（一）制定《土地征收法》完善土地征收制度

土地征收作為國家用于公用事業(yè)建設(shè)，是以政府為主體的一項行政行為，必須有完善的法律做基礎(chǔ)。因此，制定完善的《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度，包括“公共利益”的明確性，征收程序的民主性，補償標(biāo)準(zhǔn)的市場性、安置方式的多樣性等等。讓政府在一定的范圍內(nèi)實行公權(quán)力，全心全意為人民服務(wù)，做人民的真正公仆。同時，完善的法律能夠在農(nóng)民權(quán)益受到侵害時，有法可依，保證農(nóng)民的利益，讓國家和法律成為農(nóng)民的堅強后盾。

（二）完善土地征收程序確保征收的公正、合理

嚴(yán)謹(jǐn)有序的土地征用程序是保證征地利益分配公正、合理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于土地征收從確定到征收再到補償，必須有嚴(yán)格的程序管理，防止其過程中的任何不合法行為。在土地征收確定之前，應(yīng)公告社會土地征收用途，然后聽取各方意見和建議，尤其是被征收土地的農(nóng)民的心聲，通過引入公眾參與，來提高土地征收的科學(xué)性。到后期的征地補償階段，在參照被征地的市場價格基礎(chǔ)上，征地機構(gòu)給出土地補償標(biāo)準(zhǔn)，并征求被征地民眾的意見，經(jīng)過公開、公正、公平的商議后決定。對于土地征收的整個過程，征地機構(gòu)應(yīng)將詳細(xì)材料報予上級主管部門，經(jīng)由上級主管部門審批后，做出最終的安排。這樣一級一級的審批，有效地制止征收過程中的腐敗現(xiàn)象，確保行政機構(gòu)的清正廉潔，也保證了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）建立土地征收補償機制保障農(nóng)民基本權(quán)利

土地征收補償機制是保證農(nóng)民基本權(quán)利的重要措施。鑒于國外的發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)，根據(jù)我國的具體國情，土地征收補償應(yīng)遵循市場原則，不能一味的堅持過去的補償標(biāo)準(zhǔn)，要以市場為基礎(chǔ)，設(shè)置土地補償費用，充分體現(xiàn)“公平”的原則，保證農(nóng)民的基本生活。其次，合理分配補償費用，制止村干部以自身職權(quán)來占有過多補償費用的行為，明確土地征收補償受益主體，這樣不僅保證了補償費用的優(yōu)化配置，較好的保護農(nóng)民的合法權(quán)益，又防止了個人將公共財產(chǎn)占為己有。最后，土地征用補償方式應(yīng)多元化，打破傳統(tǒng)的貨幣補償，創(chuàng)新實物補償方式，可建立有效的社會保障體系，將失去土地的農(nóng)民納入其中，免除農(nóng)民的后顧之憂，同時也保證了社會的安定。

總結(jié)：總之，就我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀來看，土地征收工作在今后乃至一段時間內(nèi)仍是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工作。因此，我國必須處理好工業(yè)化、城市化進(jìn)程中的土地問題。通過借鑒和吸收國外的經(jīng)驗教訓(xùn)，在積極進(jìn)行社會公共事業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)上，切實保障廣大農(nóng)民的根本利益。這對構(gòu)建社會主義和諧社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)有著重大而深遠(yuǎn)的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙偉，張正峰. 中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征收制度的問題及對策[J]. 中國農(nóng)學(xué)通報，2009(11)

第4篇：農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文

我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，這是我國實行土地征用的憲法依據(jù)。

一、集體土地征用的意義、原則及補償標(biāo)準(zhǔn)

（一）集體土地征用的現(xiàn)實意義

1、滿足集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場是內(nèi)在沖動和外在需求的需要。

在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距長期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個農(nóng)村向城市索取資金和城市向農(nóng)村索取土地的問題，資源配置的經(jīng)濟學(xué)規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場；另外隨著我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展和社會城市化進(jìn)程加速，城市對土地的需求將不斷擴大。為滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市除了向高空發(fā)展外，就剩下向郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這唯一途徑，這是是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設(shè)順利進(jìn)行方面發(fā)揮了巨大作用。

2、應(yīng)我國國情，保護農(nóng)業(yè)用地的需要。

我國是一農(nóng)業(yè)大國，同時又是一人多地少、耕地資源貧乏的國家，集體所有土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，人地相爭的矛盾十分突出，因此，國家將“珍惜、合理的利用土地和切實保護耕地”作為一項基本國策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地，其短期經(jīng)濟效益確實十分明顯，這是導(dǎo)致我國目前耕地銳減的直接原因之一，如果對農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢必影響到作為我國經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，增加不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的混亂。設(shè)立土地征用制度就是為限制集體土地任意進(jìn)入房產(chǎn)市場。確實需要的，必須履行國家機關(guān)的嚴(yán)格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。

（二）集體土地征用應(yīng)遵循原則

1、珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的原則。

隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。

2、保證國家建設(shè)用地的原則。

國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是國家的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地的前提下保證國家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，所以用地單位應(yīng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位、農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)；二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置；三是征用的耕地要適當(dāng)補償；四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補助。

4、誰征用集體土地誰給予補償?shù)脑瓌t。

征用集體土地的用地單位作為土地建設(shè)項目的直接受益者，理應(yīng)按法定標(biāo)準(zhǔn)支付相關(guān)補償費用，向被征用土地的集體組織給予補償。在具體操作中，因涉及各方利益，所以既要考慮到建設(shè)項目的投資和國家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，力求做到國家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。

（1）保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。

（2）按照被征用土地的原用途給予補償?shù)脑瓌t。征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍。原來是耕地的，按耕地的標(biāo)準(zhǔn)給予補償，原來是林地的，按林地的標(biāo)準(zhǔn)給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。

（三）征用集體土地的補償標(biāo)準(zhǔn)

國家建設(shè)征用土地的土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。

征用土地的補償費用具體包括以下三項：

（1）土地補償費。主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補償費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

（2）安置補償費。主要是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費使用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)為：該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。征用其他土地的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

（3）地上附著物和青苗補助費。如房屋、水井、林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

二、我國集體土地征用中存在的若干問題及其對策

我國現(xiàn)行的集體土地征用制度是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期形成的，對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這個制度的缺陷日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下問題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。

我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃

需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補償問題。

土地征用是政府強制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，這種補償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3、土地征用權(quán)的行使問題。

從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。但凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題。

土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進(jìn)行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計劃經(jīng)濟的背景下產(chǎn)生的，隨著我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中，企業(yè)地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。本人所在工作單位（____*）近幾年隨著合肥市__水庫、__產(chǎn)業(yè)園及一些招商引資項目工程的征地建設(shè)，街道__、__、__、__等村（社區(qū)）的集體土地被完全或部分征用，部分農(nóng)民失去了賴以生存的土地，失去了“最后的保障”，處于岌岌可危的境界。據(jù)統(tǒng)計，截至目前全街道共有失地農(nóng)民11504人，其中男性5339人、女性6165人，有就業(yè)能力卻尚未就業(yè)的有6672人，約占失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)的58％。

以上問題的存在，主要是法律制度的設(shè)計存在問題，建議國家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經(jīng)濟的要求。具體措施有：

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。

我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認(rèn)或 法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。

2、以農(nóng)用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據(jù)。

現(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值，目前世界大多經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家或地區(qū)將土地市場價格作為征地補償依據(jù)。在計劃經(jīng)濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利益。為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。

3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關(guān)鍵。

第5篇：農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文

近來，一些文章、報道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個概念混用，主要原因是在實踐中人們對此還存在模糊認(rèn)識，認(rèn)為二者沒有實質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實際上，二者確有共同之處，但又存在較大區(qū)別。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，經(jīng)省級人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)后依法對農(nóng)村集體所有土地實施征收并給予征地補償。土地征用是指國家在緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要，依法以強制方式在一定期間內(nèi)使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。區(qū)別在于，征收涉及所有權(quán)的改變，征收后的土地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜?；而征用只是使用?quán)的臨時轉(zhuǎn)移，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，且在使用結(jié)束后國家應(yīng)當(dāng)返還征用的財產(chǎn)，并支付必要的費用。簡言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎(chǔ)上談?wù)鞯貑栴}，不僅有助于大家根據(jù)情況正確使用，也有利于大家在解讀相關(guān)政策規(guī)定時能更加清楚自己的權(quán)利義務(wù)。

2.農(nóng)村土地征收過程中的常見問題

2.1因征收土地引起的政府與村集體、政府與村民的矛盾對抗日益激烈

在土地征收過程中，政府是征收主體，村集體是被征收主體，村民是利益關(guān)聯(lián)體，由于利益的驅(qū)逐，各利益主體之間的矛盾沖突愈益突顯，并且呈現(xiàn)出多種不同類型的矛盾格局。比如渭南市西馬路贏田村狀告臨渭區(qū)人民政府，渭南高速東入口改造工程土地征收案等等，這些矛盾由最初的利益分配糾紛，逐步演變升級成為社會矛盾，甚至對抗。

2.2征收土地補償政策不能有效落實

2.2.1補償收益主體不明確，補償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法并沒有明確指出，農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”。集體土地所有權(quán)主體虛位，導(dǎo)致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟組織可以提取土地補償費和部分安置補助費及集體提留的資金由村委會統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟組織管理范圍。村委會作為群眾服務(wù)組織，由于缺乏必要的監(jiān)督成了政策的盲區(qū)，土地補償中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村克扣、截留補償金的現(xiàn)象比比皆是，補償金真正落實到土地權(quán)利人手中的所剩無幾。

2.2.2征地補償標(biāo)準(zhǔn)有失合理

《憲法》作為我國的根本大法，對征地補償應(yīng)依據(jù)何種原則并沒有明確。依據(jù)《土地管理法》，我國現(xiàn)行的征地補償費計算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。這種測算辦法對農(nóng)民說服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，被征用的土地，往往是城市周邊地區(qū)，如果不考慮其所在的地理區(qū)位優(yōu)勢，僅以產(chǎn)值作為征地補償唯一標(biāo)準(zhǔn)，將明顯低估土地的價值。第二，現(xiàn)行征地補償制度與市場經(jīng)濟規(guī)則不相適應(yīng)。城市土地除劃撥者外，已同其他生產(chǎn)要素一樣，通過市場進(jìn)行配置，唯獨農(nóng)村集體土地還實行計劃經(jīng)濟條件下的配給制征用和補償。農(nóng)民在參與社會生產(chǎn)過程中，是按照市場價格購買生產(chǎn)資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低的“計劃”價格拿走，這在市場經(jīng)濟條件下顯得不合理、不公平。

2.2.3重公權(quán)、輕私權(quán)的傳統(tǒng)觀念影響我國土地征收補償立法的發(fā)展

從本質(zhì)上講，土地征收補償是政府公權(quán)力與農(nóng)民私權(quán)利的一場搏弈。我國幾千年來一直流行著“官本位”思想，人們重公權(quán)、輕私權(quán)的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，私有財產(chǎn)權(quán)觀念相對薄弱，我國對于私權(quán)主體人格的尊重和財產(chǎn)權(quán)的保護都不盡完備。筆者認(rèn)為，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必須轉(zhuǎn)變觀念，權(quán)力本位的思維模式應(yīng)當(dāng)讓位，對于財產(chǎn)權(quán)的尊重和保護應(yīng)當(dāng)置于顯要的位置。

2.2.4征地程序不透明，農(nóng)民參與程度低

雖然《土地管理法》明確規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。但事實上，農(nóng)村集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國家征地面對的是集體，而非農(nóng)戶，有權(quán)去談補償條件的也只是集體，農(nóng)民往往不參與征地補償談判，而所謂的集體常常不過是兩、三個鄉(xiāng)村權(quán)力人物，能不能完成征地任務(wù)，也成了這些人是否能繼續(xù)居于權(quán)力位置的決定性條件。雖然國家政策法律多次強調(diào)征地過程中的各項補償最終要落實到農(nóng)民，但農(nóng)民無法以獨立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來，征地過程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財產(chǎn)權(quán)利的保障就更成為問題。

3.作為村干部如何做好土地征收工作

3.1熟悉土地征收相關(guān)的法律政策

《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等都是國家政府在土地征收時所依照的法律依據(jù)，作為村里主持該項工作的干部，一定要熟悉和清楚相關(guān)條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國家的相關(guān)政策，又能對村民進(jìn)行普及教育，使村民也能清楚地知道國家的有關(guān)規(guī)定，使我們能在合法的基礎(chǔ)上統(tǒng)一征收大局。除此之外，法律政策還設(shè)定了很多的救濟途徑，要幫助大家運用法律武器來維護自己的合法權(quán)益。

3.2做好群眾征地工作，構(gòu)筑起化解群體性事件的第一道堅固防線

土地是農(nóng)民的根本，失去了土地，農(nóng)民就失去了生存之本，農(nóng)民因此而產(chǎn)生的恐慌不安、思想波動，要從感情上進(jìn)行理解。其次，要深入群眾，耐心聽取群眾反映的困難和問題，并千方百計幫助其解決。最后，要處事公道，對群眾合理的要求，盡快予以滿足；對一時無法解決的，要解釋清楚，爭取他們的理解和支持；對不合理、不合法、侵犯群眾利益的規(guī)定、做法，要及時予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導(dǎo)他們按照國家政府相關(guān)政策、法律、程序辦事和維權(quán)。把解決群眾實際困難和做好群眾思想工作結(jié)合起來，構(gòu)筑起化解群體性事件的第一道堅固防線。

第6篇：農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文

本文作者：楊朝程錢昕工作單位：山東法官培訓(xùn)學(xué)院

（一）行政征收類案件和解結(jié)案的比例較高行政征收類案件歷來為基層法院行政非訴執(zhí)行案件中的大項。根據(jù)調(diào)查，在執(zhí)結(jié)的987件行政征收類案件中，和解執(zhí)結(jié)876件，占行政征收類已結(jié)案件的89%，占和解執(zhí)結(jié)案件的69%。可見，此類案件的和解結(jié)案的比例相當(dāng)高。（二）標(biāo)的額相對較小的案件和解執(zhí)結(jié)率較高在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，標(biāo)的額的大小不同，案件的和解執(zhí)結(jié)率也有別。在已執(zhí)結(jié)的案件中，標(biāo)的額在1萬元以下的365件，其中和解結(jié)案325件，占已結(jié)案件的89%，標(biāo)的額在1萬-5萬元的853件，其中和解執(zhí)結(jié)751件，占已結(jié)案件的88%，標(biāo)的額在5萬元以上的238件，其中和解執(zhí)結(jié)191件，占已結(jié)案件的80%。（見圖二）可見，標(biāo)的額較小的案件和解執(zhí)結(jié)率比標(biāo)的額大的案件要高一些。（三）行政處罰類案件中拆除違法建筑類案件執(zhí)行和解率低2007年7月至2012年6月間，我院共受理拆除違法建筑案件27件，占所有受理非訴執(zhí)行案件的1.8%。其中裁定不予執(zhí)行2件,占該類案件的7.4%。違法建筑的21件，占該類案件的78%?？梢姡鸪欠ńㄖ窃V執(zhí)行案件中大部分以強制執(zhí)行完結(jié)，和解率相對其他案件低許多。

（一）非訴執(zhí)行申請人的行政裁量權(quán)大小非訴執(zhí)行中申請人在案件中享有裁量權(quán)的大小直接影響案件能否和解執(zhí)結(jié)。1.行政裁量權(quán)較小的案件。在行政裁量權(quán)較小的案件中，行政機關(guān)只能在法律所允許的很窄的幅度、范圍內(nèi)作出具體行政行為，在行政程序中調(diào)和的機會就很少，在非訴執(zhí)行程序中，司法協(xié)調(diào)和解的余地同樣是非常窄小，這類案件的協(xié)調(diào)和解率自然較低。例如，《土地管理法》第77條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”對該類土地違法行政處罰案件，縣級以上人民政府土地行政主管部門只能作出責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政處罰。由于處罰種類單一，行政機關(guān)基本沒有行政自由裁量的余地。法院在執(zhí)行該類案件時，也無法在拆不拆除房屋上進(jìn)行協(xié)調(diào)，只能在拆除期限和拆除方式上做雙方的思想工作，和解執(zhí)行的幾率相對較低。對于羈束行政行為，行政機關(guān)更是要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行行政管理，沒有裁量余地，法官只能通過向被執(zhí)行人一方宣傳法律、解釋道理以敦促其自覺履行義務(wù)，和解成功的比例更低。2.行政裁量權(quán)較大的案件。有較大自由裁量權(quán)的案件，行政機關(guān)對涉案行政行為可以酌情處理的余地也較大。在不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，行政機關(guān)可以充分行使自由裁量權(quán)。這為非訴執(zhí)行案件的和解奠定了基礎(chǔ)。譬如，《公路法》第七十五條規(guī)定：“違反本法第二十五條規(guī)定，未經(jīng)有關(guān)交通主管部門批準(zhǔn)擅自施工的，交通主管部門可以責(zé)令停止施工，并可以處五萬元以下的罰款。”此類案件在處罰種類和罰款幅度上都給行政機關(guān)留下了很大的裁量空間，交通主管部門對違法責(zé)任人既可作出責(zé)令停止施工的行政決定，也可在責(zé)令停工的同時并處五萬元以下罰款。同理這也為法官做協(xié)調(diào)和解工作提供了法律依據(jù)，相應(yīng)提高了案件的和解率。（二）工作思路和方法的合理性狀況1．合理的工作思路與方法能夠促進(jìn)和解。由于非訴執(zhí)行案件的成因以及復(fù)雜程度不同，承辦案件的法官應(yīng)根據(jù)具體的情況采取相應(yīng)的策略。在辦案過程中，法官能否理清工作思路、找對工作方法將直接影響案件的進(jìn)程。比如，從案件的形成角度看，此類案件的發(fā)生主要原因有：一是行政管理相對人欠缺法律知識，對行政機關(guān)的征收、處罰不理解，抗拒執(zhí)行；二是行政管理相對人存在經(jīng)濟困難問題，無法及時履行行政義務(wù)；三是行政機關(guān)的執(zhí)法方式簡單、程序不嚴(yán)，導(dǎo)致被管理人誤解，激化矛盾。因此，在立案審查階段，法官應(yīng)通過閱卷、調(diào)查案件當(dāng)事人等方式對案件的形成原因、爭議焦點作出全面的了解與正確的判斷，為案件順利執(zhí)行制定完備的方案。只有做到這一步才能為以后的協(xié)調(diào)工作打好基礎(chǔ)。視案情復(fù)雜程度，有的非訴執(zhí)行案件相對簡單，而有的卻相當(dāng)復(fù)雜，甚至出現(xiàn)了矛盾激化現(xiàn)象。此時法官還需根據(jù)具體案件的復(fù)雜程度、雙方的關(guān)系狀況作細(xì)致的分析。對于案情簡單的，可以集中精力有針對性地選擇解決方案，重點在對法律的闡釋、溝通技巧選擇等。而對案情復(fù)雜的、關(guān)系緊張的案件，適宜采取先易后難、循序漸進(jìn)的方法，細(xì)化爭議、各個擊破，促使案件和解執(zhí)結(jié)。如是，問題易于迎刃而解，非訴執(zhí)行案件的整體和解率的提高指日可待。2．工作思路和方法影響和解率的實證。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多和解執(zhí)結(jié)的非訴執(zhí)行案件背后均有合理的工作思路與方法的支撐。比如縣國土資源局申請執(zhí)行劉某交出被征用土地并清理地上附著物案。2008年3月，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，縣人民政府將某村10705平方米耕地征收為國有建設(shè)用地。其中涉及劉某2.1畝的口糧田和責(zé)任田。這些土地由于缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督與管理被劉某建起了養(yǎng)豬場、空心磚廠、過濾石灰池等設(shè)施。土地被征用時，尚有生豬70多頭、住房4間、工棚5間。劉某認(rèn)為對其使用的土地及地上附著物的補償金額不合理，因此拒不交地。縣國土局于2008年12月4日對其作出責(zé)令交出土地的行政決定。劉某在法定期限內(nèi)既未提訟，也未履行義務(wù)。國土局遂于2009年5月28日申請法院強制執(zhí)行。法院受理該案后，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)與劉某對征地補償金額的觀點相差很大，雙方關(guān)系相當(dāng)緊張，劉某甚至用過激的言語對抗土地征收。面對復(fù)雜局面，承辦人員認(rèn)真疏理案情，本著既要及時保障相關(guān)建設(shè)的進(jìn)行又要穩(wěn)妥安排劉某今后生活的思路，耐心細(xì)致地做工作。具體作出的方案有：一是通過聽證會讓雙方充分發(fā)表意見；二是實地勘查尋求解決對策；三是組織土地征用雙方、村委會、國土局等多方協(xié)商的方法，將協(xié)調(diào)和解機制貫穿案件的全過程。由于工作思路正確，很快從中發(fā)現(xiàn)了解決問題的方法。對策為：一是先從征、交雙方爭議較小的問題著手，采用讓開發(fā)企業(yè)公平合理地出資購買被執(zhí)行人磚機、生豬、空心磚的方式，減少被執(zhí)行人經(jīng)濟方面的損失；二是后由村委會另行對被執(zhí)行人養(yǎng)豬、過濾石灰的經(jīng)營項目妥善安置并與之簽訂承包合同，避免被執(zhí)行人因土地征用帶來生產(chǎn)生活無著和生活水平下降。經(jīng)過一個月的協(xié)調(diào)，雙方終于達(dá)成了4份17項內(nèi)容的和解協(xié)議。此案以雙方按時履行協(xié)議完結(jié)，行政糾紛快速有效地化解，實現(xiàn)了法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。也凸顯非訴執(zhí)行案件中正確的工作思路與方法的重要性。（三）案件承辦人員的法律知識與協(xié)調(diào)能力1.辦案人員法律知識水平直接影響和解率。法官不僅是法律的執(zhí)行者，也是法律的宣傳者。對符合和解條件的案件，應(yīng)當(dāng)積極向當(dāng)事人解釋相關(guān)法律的規(guī)定；對無法和解的案件，則應(yīng)通過司法文書傳遞相關(guān)法律信息。由于非訴執(zhí)行行政案件涉及的行政管理領(lǐng)域的范圍非常廣泛，案件承辦人員要面臨紛繁復(fù)雜的行政法律、法規(guī)、規(guī)章以及各行政機關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件，有時甚至還包括民事方面的法律知識。這對承辦案件的法官法律知識全面性提出了很高的要求。只有掌握的法律知識全面，才能正確理解法律和宣講法律，才能在符合和解條件的案件辦理中做到胸有成竹、游刃有余，積極斡旋，促成和解，提高整體非訴案件的和解執(zhí)結(jié)率。反之，在缺乏全面的法律知識的情形下，承辦人員對有關(guān)爭議難以作出正確的判斷，更不用說有合理的思路與方法，和解結(jié)案的希望渺茫，整體和解執(zhí)結(jié)率自然不高。2.辦案人員的協(xié)調(diào)能力與和解率密切相關(guān)。行政非訴執(zhí)行案件不僅涉及的法律面廣，而且當(dāng)事人的情況也千差萬別。這需要相關(guān)承辦人員擁有豐富的社會閱歷和較強的協(xié)調(diào)能力才能與之進(jìn)行良好的溝通。一方面，法官要積極與被執(zhí)行人交流，了解他們的思想動向，向他們講解有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，釋明行政機關(guān)作出該具體行政行為的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、幅度；另一方面還要認(rèn)真審查被申請執(zhí)行的具體行政行為，發(fā)現(xiàn)瑕疵或不足的，充分發(fā)揮居中者、調(diào)和者的地位和作用，做通雙方思想工作，促成和解。比如，縣國土局申請執(zhí)行亓某、徐某交出被征用土地案?？h國土局為政府的保障性住房工程項目建設(shè)征收某村土地。該村村民亓某、徐某對補償條件不滿拒不交出土地。國土局向人民法院申請執(zhí)行，請求強制亓某徐某交出被征用之土地。在審查過程中，通過與當(dāng)事人溝通和現(xiàn)場實地勘察，法官發(fā)現(xiàn)縣國土局對亓某、徐某的地上附著物清點數(shù)量和花木種類記錄均有誤，遂提醒其及時修正補償標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額。雙方就補償數(shù)額和交出土地的期限很快就達(dá)成了一致意見。這起案件僅用了15天就和解執(zhí)結(jié)，使得相關(guān)保障性住房工程建設(shè)順利地進(jìn)行，既保護了被執(zhí)行人的合法權(quán)益又維護了公共利益，充分體現(xiàn)了工作人員的協(xié)調(diào)能力在辦理非訴執(zhí)行案件中的重要性。

第7篇：農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文

[關(guān)鍵詞]城中村;宅基地;征用;補償

[中圖分類號]F321.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1673―0461(2010)09-0089―04

一、引言

城中村是改革開放經(jīng)濟迅速發(fā)展城市擴張的產(chǎn)物。特別是在上個世紀(jì)90年代中后期,城市化進(jìn)程的加快導(dǎo)致了各大中城市用地的緊張。為了城市的經(jīng)濟發(fā)展以及進(jìn)一步推進(jìn)城市化,政府紛紛向周圍郊區(qū)和農(nóng)村大范圍擴張,使不少村莊成為城中村。在城中村的開發(fā)利用過程中出現(xiàn)了各種問題,如建筑雜亂無章,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、暴力拆遷、補償不足等。因此需要對城中村進(jìn)行治理改造,統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。全面提升城市建設(shè)質(zhì)量的同時確保城中村農(nóng)民的利益不下降,使其順利轉(zhuǎn)化為市民。其中的關(guān)鍵問題是對城中村農(nóng)民宅基地的補償問題。參與利益分配的政府、開發(fā)商和農(nóng)民三個主體之間地位權(quán)利的不對稱,在利益分配上就必然會產(chǎn)生不公平。并且這種不公平并不是少數(shù),在全國范圍內(nèi)都普遍存在。因此能否解決好城中村宅基地補償中的利益分配問題,不僅關(guān)系著城市的經(jīng)濟發(fā)展以及城市化的進(jìn)程,同時也與社會的穩(wěn)定與否有著重要的關(guān)聯(lián)。

“城中村”這一概念是楊安(1996)提出來的,但并沒有給出定義,只對城中村現(xiàn)象進(jìn)行了描述,在后續(xù)的研究中不同領(lǐng)域的學(xué)者對這個概念都加以了詮釋。從事經(jīng)濟學(xué)研究的學(xué)者主要是圍繞社區(qū)所在地、社區(qū)外觀形態(tài)、土地所有制、管理模式、文化習(xí)俗和生活方式等各個方面進(jìn)行了定義(郭松海,張淑琴,2005;鐘海,陳曉莉,2008;成得禮,2008;袁偉,2010等),這些定義可以歸結(jié)出城中村的兩大關(guān)鍵因素:一是社區(qū)主體身份是否轉(zhuǎn)變,即城中村中擁有宅基地的居民是農(nóng)村戶口還是城市戶口;二是城中村中存在著兩套管理體系,由于在城中村中不僅居住著原有的農(nóng)民,同時也居住著很多外來務(wù)工人員以及一些城市低收入群體,因此,在城中村中同時存在著管理城市居民的居委會和管理農(nóng)民的村委會。在同一地區(qū)同時存在不同的管理體系。必然會引起管理上的混亂,因此是一個重要的判斷城中村是否存在的重要標(biāo)志。

城中村的出現(xiàn)引起了很多的問題,一些學(xué)者認(rèn)為城中村建筑雜亂無章、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、環(huán)境衛(wèi)生差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、社會管理混亂,是典型的“臟、亂、差”和“黃、賭,毒”聚集地區(qū),應(yīng)該予以“鏟除”(敬東,1999;劉軍民、黃惠,2005);也有學(xué)者指出了城中村存在的經(jīng)濟功能,城中村可以通過村集體經(jīng)濟的股份分紅和出租房屋的租金來為村民提供收入,為村民提供社會保障的福利,也為農(nóng)村社區(qū)的管理提供財政支持等,因此不能輕易否定(劉夢琴,2009)。

研究如何改造城中村的文獻(xiàn)很多。大概可以分為兩類,一類是從宏觀角度上來研究,另一類則是從案例分析出發(fā)研究。從宏觀角度分析的文獻(xiàn),郭松海,張淑琴(2005)認(rèn)為城中村的改造除了要遵循以人為本的原則,還要遵循公正、公平以及開發(fā)性安置原則;袁偉(2010)從影響城中村改造的各個因素出發(fā),指出在改造目標(biāo)、土地權(quán)屬變更等方面各個地區(qū)有較大的相似性,但在改造過程中政府所扮演的角色、改造主體的選擇、改造方式、補償方式、改造房屋情況、原有的集體經(jīng)濟組織是否存續(xù)等方面則因區(qū)域不同而不同,所以要因地制宜確定合理的改造方案。在案例的分析中,有學(xué)者在研究西安城中村時指出,要順利完成改造,需要提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)、提高政府在村民利益訴求中所起的作用、健全社會保障體系和提高村領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)(劉軍民,黃慧,2005;鐘海、陳曉莉,2008);黃愛東(2009)推薦了廈門城中村改造實行的“金包銀”工程,強調(diào)給予農(nóng)民穩(wěn)定的收益是關(guān)鍵所在;張俠、郭愛請(2005)對石家莊城中村改造對策的研究指出,要采取在城中村中建設(shè)若干微利出租小區(qū)、土地資產(chǎn)人股成立股份公司以及統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場等措施;楊玲(2009)介紹和分析了重慶市在城中村改造過程中的經(jīng)驗,主要是根據(jù)不同城中村的具體情況制定對應(yīng)策略、在征地補償方式上進(jìn)行創(chuàng)新以及注重城鄉(xiāng)一體化改造。

在眾多文獻(xiàn)中,大多沒有對城中村問題進(jìn)行細(xì)致的劃分,尤其是在探討城中村問題時沒有對城中村的補償內(nèi)容作具體界定,沒有區(qū)分耕地補償和宅基地補償兩種情況,不僅將二者混同討論,而且探討的大都是耕地補償問題,很少涉及宅基地征用補償問題。本文擬著重對城中村宅基地補償問題進(jìn)行分析。

宅基地補償同樣涉及政府、開發(fā)商和農(nóng)民三個參與主體,三者之間的權(quán)力地位、經(jīng)濟實力的不平等導(dǎo)致了處于弱勢地位的農(nóng)民得不到的應(yīng)有利益份額,大部分利益被政府和開發(fā)商瓜分,農(nóng)民的利益受到了極大的損害。2001年國務(wù)院第40次常務(wù)會議通過了《城市房屋拆遷管理條例》(以下稱“條例”)對拆遷中補償問題進(jìn)行了規(guī)定。但是隨著時間的推移,這個條例中很多規(guī)定與現(xiàn)實產(chǎn)生了很大差距,2009年時國家出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》(以下稱意見稿)。在這個征求意見稿中,表現(xiàn)出了政府在利益分配方面為保障失地農(nóng)民的利益所作出的努力。本文擬從政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間利益分配不公的現(xiàn)狀人手,通過對《條例》和《意見稿》之間的對比分析,來探求提高農(nóng)民在利益分配談判中的地位、進(jìn)而獲得應(yīng)得份額的途徑。

二、城中村宅基地補償:兩個條例的對比分析

(一)政府、開發(fā)商與農(nóng)民利益關(guān)系分析

首先,強勢的政府。國家規(guī)定,農(nóng)村的集體土地不允許進(jìn)入土地交易市場,只有當(dāng)集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但土地雖然名義上歸農(nóng)民所有,但是農(nóng)民只是擁有土地的使用權(quán)和收益權(quán),并沒有土地的所有權(quán),而政府才是土地的真正所有者,則土地征用的補償款中需要在政府和農(nóng)民之間有一個分配。而政府作為權(quán)力機關(guān)擁有權(quán)力,郭正林(2005)認(rèn)為權(quán)力是以合法強制占用資源為基礎(chǔ)的一種社會支配能力,在與農(nóng)民的利益分配中,政府明顯處于強勢地位。

其次,弱勢的農(nóng)民。農(nóng)民世代都以土地為生,土地是農(nóng)民最為重要的生產(chǎn)要素,農(nóng)民的耕地被征用,這樣就切斷了農(nóng)民的主要生活來源,耕地的保障功能消失了。不過此時農(nóng)民擁有宅基地,可以建造房屋充當(dāng)“食租階層”(李懷,2006),獲取生活來源。但一旦宅基地也被征用,失地農(nóng)民就將面臨兩個問題:生活來源問題和社會保障問題。失地后對于技能較低或者沒有其他技能的農(nóng)民來說,如何獲得一份穩(wěn)定的工作以及享受水平較高的社會保障是失地農(nóng)民能否順利融入城市的

關(guān)鍵所在。但將失地農(nóng)民納入到社會保障體系存在著眾多現(xiàn)實限制因素。在這樣的約束和對現(xiàn)實利益更加偏好的共同作用下。農(nóng)民的選擇是――謀取盡可能多的補償,補償中既包含了土地的投資性增值也包含了土地的稀缺性增值(謝青、蘇振鋒、岳亮,2006)。

最后,利潤最大化的開發(fā)商。開發(fā)商作為一個經(jīng)濟組織,最終的目標(biāo)是追求利潤最大化,期望獲得具有較好區(qū)位優(yōu)勢、價格低廉的土地,并且可以最大程度地開發(fā)被征用土地,同時盡可能降低投資成本,其中包括土地補償。一方面是被征用土地的名義所有者農(nóng)民要求較高的土地補償金額;另一方面是開發(fā)商要求盡可能的壓低補償,這樣政府就會作為一個“中間人”來協(xié)調(diào)二者之間的利益關(guān)系,但是在這個過程中難以期望政府中立平衡保護農(nóng)民的利益。因為政府要更多的倚重開發(fā)商來實現(xiàn)城市發(fā)展的目標(biāo)。政府征用土地引入開發(fā)商來進(jìn)行土地開發(fā),政府甚至?xí)贫ㄒ恍﹥?yōu)惠的政策來吸引實力和資金雄厚的開發(fā)商進(jìn)入。這樣開發(fā)商不僅能夠牽制政府的政策制定,而且會要求包括較低土地補償?shù)倪@些優(yōu)惠政策。因此,有求于開發(fā)商且處于強勢地位的政府有著偏向開發(fā)商、壓低農(nóng)民利益份額的內(nèi)在傾向(見圖1)。

整個過程中,政府與開發(fā)商都處于強勢地位,在談判等各個方面都擁有更多的話語權(quán),擁有土地的農(nóng)民則處于弱勢地位,擁有較少的話語權(quán),在利益分配中只能獲得較少的利益。

(二)法律變化的對比分析

當(dāng)市場化的談判無法發(fā)揮作用出現(xiàn)失靈時,就需要出臺相關(guān)法律來校正失靈。那么,我國的相關(guān)法律法規(guī)是否起到了平衡三者之間的權(quán)利地位、進(jìn)而提高農(nóng)民利益分配份額的作用?對比分析《條例》和《意見稿》兩個法律條例,可以從中看到法律的進(jìn)步和不足所在。

首先,從目標(biāo)上設(shè)定上來看,《條例》中強調(diào)的是“城市房屋的拆遷管理”,《意見稿》則強調(diào)的則是對失地農(nóng)民的補償問題?！稐l例》中強調(diào)“維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”,《意見稿》中改為“維護公共利益”。《條例》強調(diào)“保障項目順利進(jìn)行”《意見稿》改為“保障被征收人的合法權(quán)益”這些都說明《意見稿》有著顯著的進(jìn)步,將保護重心從“拆遷人”轉(zhuǎn)移到了“被拆遷人”。并且《意見稿》第一條還指出意見稿是根據(jù)《物權(quán)法》來制定的,突出強調(diào)土地的使用權(quán)和收益權(quán)是屬于農(nóng)民的,體現(xiàn)出失地農(nóng)民保護水平的上升。

其次,補償方式上,除了《條例》中指出的貨幣補償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換外,《意見稿》中新增加了二者可以相結(jié)合的方式,改變了過去單一的補償方式,給予了失地農(nóng)民補償更多的方式,在一定程度上保障了農(nóng)民的權(quán)益。

第三,補償金額方面?！稐l例》中并沒有對以房地產(chǎn)市場價格評估作出具體規(guī)定,只是指明“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”,這樣就在開發(fā)商和地方政府之間形成一個尋租機會;《意見稿》第二十條對房地產(chǎn)市場評估價格作出了具體的規(guī)定:“按照房地產(chǎn)估價規(guī)范和有關(guān)規(guī)定確定,但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場交易價格”。對房地產(chǎn)市場評估機構(gòu)的選擇上也作了規(guī)定“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”。并且《意見稿》第二十一條要求房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)對房地產(chǎn)市場評估價格合法性、真實性和合理性負(fù)責(zé)。從《意見稿》的這些修改可以得出,國家對于補償價格的影響因素、制定機構(gòu)、評估標(biāo)準(zhǔn)、制定機構(gòu)的選擇、以及制定機構(gòu)作出價格評估后應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任等都進(jìn)行了規(guī)定,目的就在于保障失地農(nóng)民能夠獲得應(yīng)得的補償。

第四,補償協(xié)議產(chǎn)生程序。《意見稿》(第二十四條)對補償協(xié)議的產(chǎn)生程序進(jìn)行了規(guī)定,首先是“房屋征收部門對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積以及租賃和用益物權(quán)等情況阻止調(diào)查登記,調(diào)查人員和被征收人對調(diào)查結(jié)果予以確認(rèn),并向社會公布”;其次,房屋征收部門根據(jù)本條例規(guī)定,依據(jù)調(diào)查結(jié)果、房地產(chǎn)市場評估價格,擬定補償方案,并征求被征收人的意見,在此基礎(chǔ)上房屋征收部門對補償方案予以修改完善,報作出房屋征收決定的縣級以上人民政府批準(zhǔn)后予以公告;然后,房屋征收部門按照經(jīng)批準(zhǔn)的補償方案,與被征收人就補償方式、補償金額、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。訂立補償協(xié)議,并向全體被征收人公布;最后,補償協(xié)議定訂立后,如果一方當(dāng)事人未履行補償協(xié)議的;另一方當(dāng)事人可以依法向人民法院提訟。這些規(guī)定在《條例》中并沒有體現(xiàn),因此《意見稿》對補償協(xié)議問題上都作了更具體、細(xì)致的規(guī)定,更有利于農(nóng)民在征地補償款利益分配中獲得更大的份額。

最后,強制拆遷的規(guī)定。在《意見稿》中第二十八條中規(guī)定,對沒有達(dá)成補償方案的可以“由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府根據(jù)補償方案作出補償決定”;對補償方案不認(rèn)可“可以依法申請行政復(fù)議,也可以依法向人民法院提起行政訴訟”,“在行政復(fù)議、行政訴訟期間,不停止補償決定的執(zhí)行;逾期不申請行政復(fù)議也不向人民法院提起行政訴訟、又不履行的,由作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府強制搬遷,或者依法申請人民法院強制搬遷”;同時也對補償方案被認(rèn)為是違法的情況作出了規(guī)定,“作出房屋補償決定的縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)賠償被征收人的損失,并承擔(dān)其他相應(yīng)的法律責(zé)任?！边@也對農(nóng)民在補償利益分配中享有應(yīng)有份額提供了法律保障。

三、進(jìn)一步的建議

與《條例》相比《意見稿》在保護城中村村民權(quán)利上有著巨大的進(jìn)步,對于宅基地的補償有了更為完善的法律規(guī)范,因此可以期待在《意見稿》正式出臺后,城中村村民權(quán)益的保護水平將有著顯著的上升。但是僅僅靠《意見稿》還無法全面保障村民權(quán)益,同時在提高村民權(quán)益保護水平時也要兼顧到其他各方的利益。

首先,失地農(nóng)民失去了宅基地后就等于失去了生活的最后來源,為了保障農(nóng)民的生活,需要將他們納入社會保障體系。有兩條途徑:其一,將失地農(nóng)民納入城市社會保障體系,政府的公共財力吃緊,政府的財政負(fù)擔(dān)過重,對社會保障資金的投入存在嚴(yán)重不足,因此關(guān)鍵問題如何籌集資金建立起完善的社會保障體系;其二,就是依靠開發(fā)商,通過他們的投資為農(nóng)民提供一些保障服務(wù),但是需要注意的一個問題是要考慮企業(yè)的整體運行情況,企業(yè)會不會倒閉以及帶來的一系列問題等等。

其次,解決農(nóng)民的安置問題,補償款不能給農(nóng)民提供長久的生活來源,最根本的辦法就是解決他們的就業(yè)問題。各個地區(qū)也采取了不同的措施,例如對失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn),再就業(yè)技能培訓(xùn),這樣可以解決城中村中年輕居民的就業(yè)問題;但是對于很多城中村中年齡較大的居民來說,在再就業(yè)問題上存在很多問題,一方面,由于年齡偏大,學(xué)習(xí)能力以及再就業(yè)能力不足;另一方面,企業(yè)在招聘時也會對年齡有一定的限制;因此,對于這些這些年齡大的城中村居民可以采取廈門“金包銀”工程中的方式,即建立商住兩用建筑,提供給失地農(nóng)民用來經(jīng)營商店或者出租,

但是不能轉(zhuǎn)讓,這樣就可以解決年齡大城中村居民的就業(yè)問題。

最后,在補償價格確定方面需要考慮到補償款金額定的太高的后續(xù)影響。補償高雖然可以提高農(nóng)民的收益,但是開發(fā)商的收益必然要減少,開發(fā)商為了增加自己的利潤必然要抬高房價。高房價會產(chǎn)生一系列不利影響,影響城市經(jīng)濟的發(fā)展,減少政府的財政收入,財政收入的減少也會影響到社會保障的完善,進(jìn)而影響農(nóng)民的福利,因此,需要制定一個合理的補償金額,既能不影響經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)民的利益,又能使得企業(yè)賺取合理的利潤。

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第8篇：農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文

關(guān)鍵詞：土地增值 問題與原因 措施與對策

一、失地農(nóng)民土地增值補償?shù)睦碚撆c法律依據(jù)

上世紀(jì)80年代中前期，憲法和民法通則對于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法，以法律形式賦予了“農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，其中第十六條規(guī)定，承包方享有3個方面的權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

與此相對應(yīng)的是，承包方也要承擔(dān)3個方面的義務(wù)：維護土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。

2007年10月1日起實施的物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。

在我國，土地收益分配的矛盾集結(jié)點主要是農(nóng)地轉(zhuǎn)非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點，第一種觀點是“增值歸農(nóng)”論；第二種觀點是“增值歸公”論；第三種觀點是“公私兼顧”論。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農(nóng)民。政府貢獻(xiàn)的是管理權(quán)、規(guī)劃權(quán)和征收權(quán)，公眾貢獻(xiàn)的則是經(jīng)濟發(fā)展所帶來的外部收益，農(nóng)民貢獻(xiàn)的則是農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)、社會保障權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應(yīng)，理應(yīng)由政府、公眾和農(nóng)民共同分享之。

現(xiàn)在的問題是，政府部門利益驅(qū)動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農(nóng)民也一再成為輸家。在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中，農(nóng)民面臨生活方式被打亂、原有財產(chǎn)被強行置換的困境，如果補償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當(dāng)下，由土地增值分配所導(dǎo)致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續(xù)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經(jīng)濟增長的絆腳石。

二、現(xiàn)行法律制度對失地農(nóng)民土地增值補償?shù)娜毕?/p>

（一）非農(nóng)建設(shè)用地呈逐年上升狀態(tài)，農(nóng)用土地流失嚴(yán)重，失地農(nóng)民數(shù)量上升

隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎(chǔ)設(shè)施、各級種類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)征用農(nóng)村土地的規(guī)模越來越大，少地或失地的農(nóng)民群體數(shù)量不斷增加。

（二）征地補償過程中農(nóng)民權(quán)益受損

1、征地補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，征地補償太低

根據(jù)有關(guān)資料，世界許多國家的補償標(biāo)準(zhǔn)均以被征地時的土地市場價格為基礎(chǔ)。而我國實際采用的補償標(biāo)準(zhǔn)只有土地年產(chǎn)值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，僅考慮了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)用途的收益權(quán)，而無視土地發(fā)展權(quán)。

《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規(guī)定完全排斥了農(nóng)民對農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的利益分享，即土地用途變更所產(chǎn)生的增值被排除在征地補償范圍之外。對征地補償標(biāo)準(zhǔn)問題，《土地管理法》等法律法規(guī)有明確規(guī)定。在實踐中，近幾年，個別地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了國家法律的標(biāo)準(zhǔn)，但是仍然不能解決實際的問題。即使統(tǒng)一了補償標(biāo)準(zhǔn)，足額及時發(fā)放補償費，農(nóng)民對補償還是不滿意。

2、征地補償安置費分配混亂，缺乏法律依據(jù)

根據(jù)現(xiàn)行土地法律制度，征地補償費一部分給農(nóng)民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補償費和村集體的補償費的比例缺乏明確的法律規(guī)定，這就導(dǎo)致部分地區(qū)大大增加了集體留用費的比例，而村集體的補償費掌握在少數(shù)的基層干部手里，如遇有民主建設(shè)較差的鄉(xiāng)村，加之缺乏必要的監(jiān)督，損害農(nóng)民利益的行為便司空見慣。實踐中補償款的分配問題成為村民與村委會、村黨支部之間發(fā)生矛盾的一個重要導(dǎo)火索。

3、農(nóng)民無法分享土地增值的收益

根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查：“在目前‘合法的’房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。

（三）農(nóng)民土地增值收益被剝奪的原因分析

1、現(xiàn)行的法律制度忽視了被征地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問題

在法律規(guī)定中，為被征地農(nóng)民建立了最低生活保障、養(yǎng)老保險和農(nóng)村醫(yī)療合作為主要內(nèi)容的社會保障體系，但法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是維持失地農(nóng)民的基本生活水平，對失地農(nóng)民而言，土地的社會保障功能和土地增值所帶來的發(fā)展功能并沒有完全體現(xiàn)出來。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)中，沒有對土地中蘊含的農(nóng)民社會保障權(quán)、發(fā)展權(quán)方面的權(quán)益做出明確規(guī)定。實踐中，由于城鄉(xiāng)二元體制、特別是社會保障制度的二元制，土地對于中國農(nóng)民而言除了生存功能以外，還承載著發(fā)展功能和社會保障功能，而現(xiàn)行法對這兩種功能卻采取了回避的態(tài)度。如從《土地管理法》第四十七條的規(guī)定可以看出，土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)的確定只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，以及不降低“農(nóng)民”的生活標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對于農(nóng)民的發(fā)展功能和社會保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標(biāo)準(zhǔn)。

2、失地農(nóng)民的就業(yè)保障尚未形成有效的機制

當(dāng)農(nóng)民失去土地后，那些沒有一技之長的農(nóng)民就會變成無地、無職業(yè)、無收入的“三無”農(nóng)民，成為矛盾糾紛多發(fā)的群體。因此，國家一直重視這一群體的就業(yè)保障，地方各級政府根據(jù)本地實際情況在此方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新。

三、建立和完善失地農(nóng)民的土地增值收益的社會保障機制

（一）盡快建立和完善失地農(nóng)民的社會保障機制

不斷推出相關(guān)政策，力求做到“失地有保險，老來有保障”，各地都做過有益的探索，但還不夠規(guī)范、系統(tǒng)。要通過實行貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農(nóng)民的利益。

一是提高最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)。前面已論及土地本身就承載著農(nóng)民的社會保障功能和發(fā)展功能，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地不能進(jìn)入一級市場，就會導(dǎo)致高額的級差地租被各級政府獲取。因此，政府有義務(wù)從級差地租中拿出一部分作為社會保障基金，以在保持失地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低的基礎(chǔ)上，再為失地農(nóng)民提供發(fā)展基金。

二是實行積極的“就業(yè)保障”政策，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。相對于城市下崗職工和失業(yè)人員而言，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢群體，因為農(nóng)民就業(yè)意識和就業(yè)行為與工業(yè)化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)納入政府經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中，通盤考慮，完善就業(yè)服務(wù)措施，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的機制和環(huán)境。要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。

三是建立多元模式保障機制。如城市郊區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地方，可以走轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份，推動失地農(nóng)民市民化的模式；而偏遠(yuǎn)地方、僅由于國家基礎(chǔ)設(shè)施用地造成失地的，要加大養(yǎng)老保險、最低生活保障的力度，同時增加貸款方面的資金扶持，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。

（二）以體制創(chuàng)新為推動力，探索在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題

農(nóng)民土地權(quán)益保護之所以成為社會熱點，說明現(xiàn)行框架不能有效解決這一問題，必須創(chuàng)新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題，按照“以土地?fù)Q保障”的戰(zhàn)略要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農(nóng)民的社會保障問題。允許土地入股，將農(nóng)民納入征地開發(fā)的利益共同體，有助于減少征地時的摩擦和沖突，降低行政成本。對于農(nóng)民而言，允許農(nóng)民土地入股，使長期受到忽視的土地中承載的農(nóng)民發(fā)展權(quán)得以實現(xiàn)，有利于保護和增進(jìn)農(nóng)民的利益。

（三）通過立法明確和完善農(nóng)民的土地權(quán)益，并通過程序設(shè)計加以保障

必須修改和完善相關(guān)立法，明確規(guī)定農(nóng)民的土地權(quán)益。這個問題在理論界已達(dá)成共識，并在《物權(quán)法》中有具體的規(guī)定并有所突破。從物權(quán)法的規(guī)定來看，農(nóng)民的土地權(quán)益相比以前得到了一定的規(guī)范層面的保障。但物權(quán)法畢竟是一部框架性的基本法，對有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規(guī)定，如公共利益的界定，征地權(quán)限和程序的明確、對政府征用行為的行政救濟措施的細(xì)化、土地補償標(biāo)準(zhǔn)的合理界定等。農(nóng)民土地權(quán)益真正得到保護還有賴于這部法的有效落實和后續(xù)相關(guān)實施細(xì)則。

首先，明確集體土地所有權(quán)的主體，保證集體經(jīng)濟組織的每個成員都能參與對土地所有權(quán)的行使。防止目前一些地方的村干部不經(jīng)村民討論同意就任意處置集體土地的現(xiàn)象。其次，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進(jìn)行較重大的改革，構(gòu)建建設(shè)用地流通市場，即修改現(xiàn)行土地管理法第四十三條，明確農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉(zhuǎn)化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業(yè)利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)參照《國有土地上房屋征收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）盡快修改土地法，允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入市場交易

對于農(nóng)民，土地的意義不僅是一種不動產(chǎn)，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農(nóng)民提供食品、住房、就業(yè)、養(yǎng)老保障。因此，政府征用農(nóng)地，就必須充分考慮社會保障來置換農(nóng)民的土地保障。如果不具備提供社會保障機制條件，政府就不應(yīng)該征地。

（五）修改土地法時應(yīng)明確界定公共利益與商業(yè)用途

第9篇：農(nóng)村征用土地相關(guān)法律范文

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權(quán)殘缺；制度障礙；制度構(gòu)建

[中圖分類號]F301.1　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1003-3890(2007)11-0010-05

農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指鄉(xiāng)村各級集體經(jīng)濟組織依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)民個人將自己依法獲取的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，通過租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓與其他單位或個人使用的行為。在中國農(nóng)村，尤其是地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的情況已相當(dāng)普遍，但與此相對應(yīng)的是，中國農(nóng)村建設(shè)用地使用制度改革至今未能取得突破性進(jìn)展，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)始終被法律限制甚至禁止。法律制度的欠缺，使農(nóng)民無法合法獲得相應(yīng)的財產(chǎn)主體地位，分享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。改革并構(gòu)建新的農(nóng)村建設(shè)用地使用制度已成為必然。

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的理論，制度是決定人們相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它通過向人們提供一個日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應(yīng)隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現(xiàn)有制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡，再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指一群人或一個人響應(yīng)制度“不均衡”引致獲利機會時所進(jìn)行的自發(fā)性制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府法令引起的變遷，是一種自上而下的變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。中國當(dāng)前體制下所發(fā)生的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中所出現(xiàn)的問題和面臨的障礙，提出推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建。

一、中國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度及農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)殘缺極大地限制了農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致了一系列違背法律與政策初衷的社會經(jīng)濟后果

中國現(xiàn)行土地法律制度存在著制度不均衡的現(xiàn)象。所謂制度不均衡是指人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)，也即制度供給不能適應(yīng)制度需求。中國現(xiàn)行的土地法律制度實行的是城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，中國《憲法》、《土地管理法》以及其他土地管理法規(guī)對這兩種土地所有權(quán)是作了不同規(guī)定，尤其是在兩種土地使用權(quán)方面，國家土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)存在很大的區(qū)別。按照《土地管理法》規(guī)定，國有土地使用權(quán)可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即法律按不動產(chǎn)用益物權(quán)的模式設(shè)計運作；但對集體建設(shè)用地使用權(quán)來說，則不能享有用益物權(quán)的處分權(quán)能，權(quán)利人只有在出資、人股、聯(lián)營等特定情況下才能發(fā)生權(quán)利轉(zhuǎn)讓，原則上集體建設(shè)用地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區(qū)別也很大。按現(xiàn)行法律，國有土地使用權(quán)的主體不受任何限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體則限定在具有農(nóng)村村民屬性或農(nóng)村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設(shè)用地的交易范圍也嚴(yán)格限定，只有破產(chǎn)和被兼并企業(yè)才可以轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)征用轉(zhuǎn)化為國家所有，然后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這種征地制度手續(xù)繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發(fā)社會矛盾與沖突，產(chǎn)生巨大的交易成本，不能滿足當(dāng)前對農(nóng)村建設(shè)用地的需求。限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

同時，現(xiàn)行農(nóng)地制度還存在產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位的問題?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組及農(nóng)民個人都享有土地的某一方面權(quán)能，但都不是所有權(quán)主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

就農(nóng)民個人所享有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而言，也是不完整的或者說是殘缺的，這表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性和可轉(zhuǎn)讓性，農(nóng)地承包經(jīng)營制從本質(zhì)上說是一種按人口均分土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村社區(qū)所有制，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的每一個成員被賦予了平等合法地?fù)碛猩鐓^(qū)土地的權(quán)利，這就決定了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)必然要隨社區(qū)內(nèi)人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性使農(nóng)民無法對特定地塊的地權(quán)形成長期而穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民土地投資的積極性，而且，這種周期性的調(diào)整本質(zhì)上是土地的行政性調(diào)整對正常的市場流轉(zhuǎn)的替代，是不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育和發(fā)展的。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉(zhuǎn)也成為必然的趨勢。但是目前實施的農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，與當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)加快的現(xiàn)實形成沖突。雖然中國《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、人股等方式流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律法規(guī)和政策對于土地的流轉(zhuǎn)乃至集中也是認(rèn)可或者說是鼓勵的，農(nóng)戶也在進(jìn)行不同形式的流轉(zhuǎn)實踐。但從整體上看，農(nóng)地還是沒有真正流轉(zhuǎn)起來，現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中的障礙主要在于：一是土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)包土地或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)需經(jīng)發(fā)包人同意；二是依中國《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)原則上不可抵押，不可抵押限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押也限制了農(nóng)民獲得必要的金融服務(wù)。

由以上分析可見，中國目前的土地制度是一種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)是不明晰的，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是殘缺的，這與發(fā)展市場經(jīng)濟和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的大方向是相違背的，也導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的社會經(jīng)濟后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護中國基本農(nóng)田和國家糧食安全。然而，由于土地非農(nóng)利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這就易刺激地方政府通過土地征用獲得城市建設(shè)資金和增加財政收入，從而助長了農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化，近20多年來，政府、民間資本、工商業(yè)資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導(dǎo)致耕地銳

減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農(nóng)民集體土地所有者和土地非農(nóng)利用者的直接交易，從而導(dǎo)致對國有土地和農(nóng)村土地所有者的不公平對待，造成新時期工業(yè)、城市和市民對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民新的資源攫取，這與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段嚴(yán)重不相適應(yīng)。據(jù)估算，1979～2001年間，全國通過土地價格“剪刀差”從民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農(nóng)村利益的侵蝕，使失地農(nóng)民的基本權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。而且，由于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業(yè)資本大量低成本圈地，制造了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)相對城市的凋敝局面，嚴(yán)重影響著工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，甚至導(dǎo)致農(nóng)民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。

二、在農(nóng)村社會保障體系缺失的條件下，農(nóng)村土地所承載的社會保障功能的日益強化也成為了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度

作為一種特殊的生產(chǎn)要素，土地具備三重職能：首先，生產(chǎn)要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產(chǎn)職能。作為一種財產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣在地理區(qū)位上可以隨便移動，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農(nóng)村居民的情況下，盡管部分農(nóng)村居民已經(jīng)不再主要依賴土地維持生存和提供收入，但卻需要依靠土地來為其提供失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障。

經(jīng)濟處于不同階段，農(nóng)產(chǎn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處于不同的狀況，將直接影響農(nóng)民對土地不同職能的看重和依賴。當(dāng)經(jīng)濟處于食品供給嚴(yán)重不足的時期，土地經(jīng)營就是農(nóng)戶經(jīng)濟的全部，這時土地是農(nóng)戶維持生計和獲得收入的惟一來源。而當(dāng)農(nóng)戶經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，其主要的生存依賴已經(jīng)不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現(xiàn)出來。當(dāng)農(nóng)戶完全進(jìn)入城市或者已經(jīng)具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現(xiàn)就成為主要問題。目前來看，中國絕大多數(shù)的農(nóng)戶經(jīng)濟仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。

正因為如此，農(nóng)戶對自己所擁有的土地有著深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業(yè)化與城市化的發(fā)展給農(nóng)民們帶來了大量的非農(nóng)就業(yè)機會，一些農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入也已經(jīng)超過務(wù)農(nóng)的收入，甚至有些農(nóng)民早已進(jìn)城多年并已在城市擁有了穩(wěn)定的收入和住所，但他們?nèi)圆辉阜艞壨恋亍４罅康纳鐣?jīng)濟調(diào)查也表明，在農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工沒有納入國家統(tǒng)一的社會保障的條件下，絕大多數(shù)人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓出去。這種附著在土地上的社會保障功能在很大程度上限制了當(dāng)前土地的集中、規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和土地的非農(nóng)流轉(zhuǎn)。

三、在農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨一系列制度性約束的條件下，經(jīng)濟主體對制度變遷潛在利潤的追求仍然刺激著農(nóng)村土地使用權(quán)自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)的大量發(fā)生

制度變遷的根源在于主體想獲得存在于現(xiàn)有制度之外的潛在收益，在利益的驅(qū)動下，主體會不斷推進(jìn)制度由“起點模式”向“目標(biāo)模式”的變遷，以達(dá)到將外部收益內(nèi)部化的目的。在現(xiàn)行土地法律制度的禁錮下，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)之所以頻繁地進(jìn)入“黑市”進(jìn)行自發(fā)或隱性流轉(zhuǎn)，是因為這種非正式流轉(zhuǎn)制度給流轉(zhuǎn)主體(包括轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自建標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關(guān)法律限制，直接進(jìn)行土地的非法出租或轉(zhuǎn)讓。這種通過“隱性市場”將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量是巨大的、驚人的。隨著中國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，產(chǎn)生了對于城市建設(shè)用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農(nóng)村土地尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地一旦轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途將實現(xiàn)經(jīng)濟價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農(nóng)村建設(shè)用地大量自發(fā)流轉(zhuǎn)的驅(qū)動因素。同時，通過農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營，并借此調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專業(yè)化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農(nóng)村土地加快流轉(zhuǎn)的重要動力。

與此同時，制度環(huán)境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，中國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉(zhuǎn)的限制，從絕對禁止流轉(zhuǎn)再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉(zhuǎn)，無不體現(xiàn)了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的環(huán)境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》正式施行，廣東省內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場，并與國有土地同地、同價、同權(quán)，這是中國土地使用制度改革中的又一次開創(chuàng)性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進(jìn)一步促進(jìn)了集體土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。

四、適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的實踐，加快推動農(nóng)村土地使用權(quán)自由合法流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建

雖然國家法律對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了種種的限制，但實際上大量的農(nóng)村集體土地正以各種方式自發(fā)進(jìn)入城市土地市場流轉(zhuǎn)，并獲取相應(yīng)的利益。這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規(guī)的約束，經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，也給集體經(jīng)濟組織和用地單位帶來經(jīng)濟損失和麻煩。既然隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市不斷擴張，對土地的需求導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為客觀存在的事實，那么就應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地流轉(zhuǎn)的實踐，調(diào)整現(xiàn)行法律和政策規(guī)定，把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入市場，使其朝著規(guī)范化、法制化的方向發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，推動農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(一)對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改或調(diào)整以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實

要有效地推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，必須突破和發(fā)展完善現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，并制定相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗并結(jié)合中國具體國情，筆者特提出如下立法建議：第一，應(yīng)在法律上明確規(guī)定集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)是兩個平等的民事權(quán)利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內(nèi)容，這是對限制集體土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂的前提，第二，應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。只有這樣，集體建設(shè)用地使用權(quán)人才有權(quán)獨立處理自己的使用權(quán)來滿足其經(jīng)營和消費需要，才可以在法定范圍內(nèi)以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，使權(quán)利動態(tài)化。第三，在總結(jié)各試點城市地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定全國性的法律法規(guī)烹――《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，盡快解決集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中的無法可依問題。

(二)明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，明確土地流轉(zhuǎn)的收益分配

產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)地制度的核心，占有、經(jīng)營、收益、處置等土地權(quán)利束的集中或分割，對農(nóng)地制度安排的公平性與效率有著深刻的影響。從當(dāng)前和今后一個時期看，農(nóng)民擁有完整意義的土地承包經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)地制度創(chuàng)新的核心和主要方向。在從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、明確集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)主體地位的基礎(chǔ)上，賦與農(nóng)民完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，特別是賦予農(nóng)民對于自己承包土地的處置權(quán)及相應(yīng)的抵押權(quán)，允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單二的國家出讓變?yōu)閲液娃r(nóng)民集體雙供給。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、合作或聯(lián)營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用人完成協(xié)議約定的條件后，在使用期內(nèi)可以依法將余期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不論是首次流轉(zhuǎn)還是再流轉(zhuǎn)，都必須將流轉(zhuǎn)用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛和出讓等方式確定土地使用人。

要維護集體土地所有者和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益分配問題作出明確規(guī)定，確定農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)地價和最低保護價，規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格不得低于最低保護價。同時明確集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)，土地流轉(zhuǎn)所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉(zhuǎn)的收益分配。集體土地流轉(zhuǎn)的收益可用于土地開發(fā)整理、公益事業(yè)、農(nóng)民養(yǎng)老和就業(yè)保險、基礎(chǔ)教育、公共設(shè)施的修建等，具體的分配方案應(yīng)由全體村民決定。

(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農(nóng)村社會保障體系

要對不適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實的土地征用制度進(jìn)行改革。一要嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征用。對征地項目嚴(yán)格管理，本著節(jié)約利用土地的原則劃定征地范圍。二要調(diào)整征地補償標(biāo)準(zhǔn)。對于農(nóng)民來說，土地不僅是生產(chǎn)資料，而且也承載著社會保障功能。在確定補償標(biāo)準(zhǔn)時必須考慮到這一點。征地補償可以根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果，對被征用土地進(jìn)行評估，力求真實地反映土地資源價格。三要改革土地補償?shù)姆峙浞绞剑瑧?yīng)從土地補償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的保障。其余部分作為一次性補償發(fā)放到農(nóng)民個人手中。四要改革安置辦法。由地方財政撥?？?，對被征地的農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，使農(nóng)民有一技之長后再進(jìn)入社會。