基層社會(huì)治理的探索與思考精選(九篇)

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第1篇：基層社會(huì)治理的探索與思考范文

關(guān)鍵詞：社區(qū)法官；工作機(jī)制；訴調(diào)對接；能動(dòng)司法

中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）02-0072-03

社區(qū)法官工作制度是法院主動(dòng)將司法資源下沉至基層，在轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建立社區(qū)法官工作室，指定法官進(jìn)駐社區(qū)，將矛盾糾紛化解在基層的制度。法院派駐社區(qū)的在職法官稱為“社區(qū)法官”，“社區(qū)法官”與“退休法官”、“社區(qū)法官助理”共同負(fù)責(zé)社區(qū)法官工作室的運(yùn)行。自2002年青島市北法院首創(chuàng)“社區(qū)巡回法官”工作制度以來，社區(qū)法官工作機(jī)制的探索已經(jīng)過了十個(gè)年頭。該制度使得法院與相關(guān)職能部門在職能上深度融合，形成工作合力，在社區(qū)搭建起矛盾糾紛化解的工作平臺(tái)，把司法服務(wù)延伸至社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和基層社區(qū)，探索把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

一、構(gòu)建社區(qū)法官工作機(jī)制的理論基礎(chǔ)

（一）契合能動(dòng)司法的工作理念

美國法學(xué)家諾內(nèi)特將法律分為回應(yīng)型法、自治型法、壓制型法3類?；貞?yīng)型法注重于法律、政策以及社會(huì)公認(rèn)的準(zhǔn)則引導(dǎo)，其功能是調(diào)整而非裁判，強(qiáng)調(diào)司法應(yīng)在實(shí)質(zhì)意義上回應(yīng)社會(huì)需求，擺脫形式主義的束縛[1]。當(dāng)前我國能動(dòng)司法的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下方面：一是將社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為司法的基本方向；二是把多重社會(huì)價(jià)值以及多元社會(huì)規(guī)則作為司法考量的重要依據(jù)；三是把調(diào)解作為化解矛盾糾紛的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社區(qū)法官工作機(jī)制就是要法官改變以往的辦案方式，變“坐堂問案”為“主動(dòng)服務(wù)”，要求法官走出法庭，走進(jìn)社區(qū)，拉近法官與群眾的距離，改變傳統(tǒng)的當(dāng)事人到法院打官司的單一矛盾化解方式，充分發(fā)揮司法的能動(dòng)作用，使得法院與社區(qū)（村）的基層組織共建法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促使矛盾化解在基層萌芽狀態(tài)。社區(qū)法官制度契合了當(dāng)下能動(dòng)司法的工作理念，生動(dòng)詮釋了“為大局服務(wù)，為人民司法”的工作宗旨，是人民法院創(chuàng)新社會(huì)管理、化解社會(huì)矛盾、打造“無訟社區(qū)”的必然要求。

（二）適應(yīng)社區(qū)協(xié)同主義的要求

德國學(xué)者貝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事訴訟理論中使用協(xié)同主義的概念。隨后德國學(xué)者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系統(tǒng)詮釋了協(xié)同主義的概念，他強(qiáng)調(diào)民事訴訟應(yīng)當(dāng)由自由主義向社會(huì)主義轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)的協(xié)同關(guān)系，要求所有訴訟參與者協(xié)同訴訟，共同化解矛盾糾紛[3]。在基層社區(qū)矛盾日益多發(fā)的背景下，吸收和借鑒民事訴訟中的協(xié)同主義理論，有利于從根本上化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義是強(qiáng)調(diào)法官、基層自治組織與當(dāng)事人間的協(xié)同關(guān)系，要求各糾紛相關(guān)方相互配合，盡早化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義的糾紛化解理念是創(chuàng)建社區(qū)法官工作機(jī)制的理論基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了社區(qū)法官工作制度的功能性質(zhì)，是對社區(qū)法官制度的應(yīng)然模式的理想思考。

（三）有利于實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對接

訴調(diào)對接中的“訴”代表法院的司法程序，“調(diào)”代表人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴調(diào)解程序。訴調(diào)對接的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)矛盾的司法化解與司法外化解的有效銜接，實(shí)現(xiàn)法院與社會(huì)調(diào)解組織職能上的良性互動(dòng)、作用上的優(yōu)勢互補(bǔ)[4]。當(dāng)前，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對民間調(diào)解工作的指導(dǎo)和支持力度，促使民間調(diào)解走上主體多元化、程序規(guī)范化、內(nèi)容專業(yè)化的良性軌道。經(jīng)過實(shí)踐的探索，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)法官工作機(jī)制創(chuàng)造性地發(fā)展了訴調(diào)對接機(jī)制，將司法資源下移，使法官深入社區(qū)、貼近群眾從而實(shí)現(xiàn)了從技術(shù)性法官到社會(huì)性法官的轉(zhuǎn)變；社區(qū)法官工作機(jī)制注重培育社區(qū)矛盾自我消解的能力，實(shí)現(xiàn)了單純依靠政府力量到依靠民間力量轉(zhuǎn)變；通過派駐社區(qū)法官工作室，加大對人民調(diào)解的指導(dǎo)力度，豐富了調(diào)解主體、規(guī)范了調(diào)解程序、提升了調(diào)解能力，提供了帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了由基層社會(huì)的糾紛解決機(jī)制到具有普適性法律效力的正規(guī)糾紛解決機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

二、和諧社會(huì)語境下該制度的價(jià)值分析

（一）有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建

社區(qū)法官參與和指導(dǎo)社會(huì)矛盾的化解是現(xiàn)代管理理念和法治理念的必然要求，滿足了傳統(tǒng)治理和鄉(xiāng)土社會(huì)的需求，交替體現(xiàn)基層社區(qū)的特殊需要。社區(qū)法官工作制度具有兩個(gè)突出優(yōu)點(diǎn)：其一能夠充分依托鄉(xiāng)土優(yōu)勢為社區(qū)服務(wù)。社區(qū)法官助理全部來自基層社區(qū)，他們或是社區(qū)干部或是有威信的長者，熟悉鄉(xiāng)村的風(fēng)土人情，便于開展工作；二是有利于充分發(fā)揮法官的專業(yè)優(yōu)勢，助推矛盾化解。社區(qū)法官依靠自身扎實(shí)的法律知識，搭建起法院與基層群眾交流互動(dòng)的平臺(tái)，延伸了司法的觸角，提升了影響力，有效降低了糾紛成訴率，使得糾紛化解更具權(quán)威性，有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建。

（二）有利于司法公信力的提升

“當(dāng)代中國法律人普遍認(rèn)同的法律文化大體上是舶來品，而廣大民眾尤其是基層群眾認(rèn)可的法律文化則是傳統(tǒng)的，現(xiàn)代和傳統(tǒng)之間的張力導(dǎo)致當(dāng)前我國司法改革舉步維艱?！盵5]在現(xiàn)代法治理念下，司法的最終目標(biāo)是通過一定的法律規(guī)則和程序，公正、權(quán)威、高效、終局地化解糾紛。然而社會(huì)公眾在思想上尚不能完全接受法治意義上的程序公正理念，法律與習(xí)慣與情理時(shí)常發(fā)生沖突，加之司法部門權(quán)威不足，司法工作人員威信不高，“案結(jié)事不了”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。社區(qū)法官工作制度推行親民路線，社區(qū)法官經(jīng)常深入基層社區(qū)與一線干部群眾溝通交流，有利于了解社情民意，增進(jìn)與群眾的感情，增強(qiáng)群眾對司法工作的認(rèn)同，法官在社區(qū)深入人心，司法公信力也在無形中得到有效提升[6]。

三、社區(qū)法官工作機(jī)制的具體設(shè)計(jì)

社區(qū)法官工作制度的出現(xiàn)，不是為了標(biāo)新立異，而是為了公正、高效地化解矛盾糾紛，降低司法成本，方便群眾訴訟，讓人民群眾真正感受到人民法官為人民的宗旨理念。當(dāng)前，構(gòu)建社區(qū)法官工作機(jī)制需要明確社區(qū)法官的工作模式、社區(qū)法官的選任、社區(qū)法官的工作職責(zé)等。

（一）工作模式

當(dāng)前我國社區(qū)法官工作模式主要有3類：一是以山東青島市北區(qū)法院為代表的法官巡回開庭進(jìn)社區(qū)，便利群眾訴訟，這種方式在全國比較多見；二是以江西上饒兩級法院和河南省法院做法為代表的聘請社會(huì)熱心公益、熟悉法律且具有較高威信的人大代表、政協(xié)委員、基層群眾作為法院司法協(xié)助員或社會(huì)法官，配合法院開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟；三是以上海楊浦法院為代表的“青年法官巡回審判+退休法官進(jìn)駐社區(qū)”模式[7]。

借鑒以上社區(qū)法官工作模式，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立“法官駐點(diǎn)巡回審判+退休法官進(jìn)社區(qū)+社區(qū)法官助理協(xié)理”的工作模式?！胺ü亳v點(diǎn)巡回審判”是指法院派駐在職法官定期或不定期到社區(qū)法官工作室開展上門立案、巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，為群眾提供司法服務(wù)；“退休法官進(jìn)社區(qū)”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人員進(jìn)駐社區(qū)與社區(qū)人民調(diào)解組織的工作人員一起工作，參與糾紛的排查和矛盾化解工作；“社區(qū)法官助理”是指法院聘任的熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、威信較高的社區(qū)干部以及社會(huì)賢達(dá)人士作為法院的“社區(qū)法官助理”，積極配合社區(qū)法官開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟，社區(qū)法官工作制度的3類主體中，退休法官與社區(qū)法官助理駐在“社區(qū)法官工作室”工作，法院在編法官定期或不定期到工作室開展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作。

（二）人員配備

社區(qū)法官的選任是指對派駐社區(qū)的在職法官的選任。法官個(gè)人權(quán)威是社區(qū)法官工作制度正常運(yùn)行的保障，社區(qū)法官以馬錫五審判方式中人格化法官為核心類型，其表現(xiàn)關(guān)乎人民群眾對法院的整體印象和評價(jià)，因此必須科學(xué)選配社區(qū)法官。社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)具有以下條件：一是具有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)和熟練的調(diào)解技能；二是熟知民事法律規(guī)定，能夠滿足群眾的法律需求；三是要有群眾觀念，樂于群眾工作；四是善于溝通，能用群眾聽得懂的語言、信服的態(tài)度、認(rèn)可的方式化解矛盾糾紛；五是要有大局意識，司法工作中能主動(dòng)服務(wù)于工作大局[8]。通過與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道簽署《共建和諧社區(qū)協(xié)議書》，每個(gè)社區(qū)法官分包幾個(gè)社區(qū)，采取定期和不定期相結(jié)合的方式到“社區(qū)法官工作室”開展工作。退休法官及其他退休司法干部選任主要是聘請優(yōu)秀的法院退休工作人員及其他司法干部，他們進(jìn)駐社區(qū)，長期在社區(qū)工作。

社區(qū)法官助理是在社區(qū)法官及退休法官和司法干部的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)民間糾紛調(diào)處并協(xié)助法官完成各項(xiàng)司法輔助工作的人員。社區(qū)法官助理是社區(qū)法官工作制度中三類主體之一，社區(qū)法官助理的選任事關(guān)社區(qū)法官工作模式的運(yùn)行，因此科學(xué)選配社區(qū)法官助理至關(guān)重要。社區(qū)法官助理主要是選擇那些熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)干部、基層調(diào)解組織中的工作人員以及有威信的社會(huì)賢達(dá)人士。為了豐富社區(qū)法官助理法律知識，提升工作能力，應(yīng)當(dāng)對社區(qū)法官助理進(jìn)行為期一個(gè)月的培訓(xùn)，由社區(qū)法官親自指導(dǎo)，社區(qū)法官助理直接協(xié)助法官調(diào)處案件，培育法律素養(yǎng)與鍛煉調(diào)解技能，提高糾紛化解能力，經(jīng)培訓(xùn)考核合格之后頒發(fā)“社區(qū)法官助理”聘書，正式上崗，協(xié)助社區(qū)法官開展糾紛調(diào)處工作。社區(qū)法官助理制度使得訴訟與調(diào)解相互銜接，通過助理調(diào)解，法官指導(dǎo)，調(diào)判相結(jié)合，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，有效調(diào)處糾紛，化解社區(qū)矛盾。

（三）職權(quán)劃分

社區(qū)法官主要承擔(dān)以下工作職責(zé)：（1）定期到社區(qū)法官工作室開展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，積極調(diào)處社區(qū)當(dāng)事人之間的矛盾糾紛；（2）參與社會(huì)治安綜合治理工作，深入社區(qū)群眾中排查化解矛盾糾紛，積極配合當(dāng)?shù)卣鉀Q影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的事件，為事件的處理提供法律意見；（3）積極指導(dǎo)社區(qū)法官助理開展工作，通過跟班學(xué)習(xí)、聯(lián)合調(diào)解、審查確認(rèn)調(diào)解協(xié)議等方式提高社區(qū)法官助理調(diào)解水平和業(yè)務(wù)技能，灌輸自愿、公正、合法調(diào)解的理念；（4）積極到社區(qū)開辦法制講座，開展送法下基層、進(jìn)企業(yè)等活動(dòng)，為群眾提供細(xì)致周到的法律服務(wù)；（5）指導(dǎo)社區(qū)的人民調(diào)解組織開展工作，提升社區(qū)干部、群眾的法律意識，促進(jìn)社區(qū)形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍[9]。

社區(qū)法官助理的主要工作職責(zé)包括：（1）處理社區(qū)法官工作室的日常事物，對要求解決矛盾糾紛的當(dāng)事人進(jìn)行登記、預(yù)處理以及預(yù)約社區(qū)法官；（2）接受社區(qū)法官委托，協(xié)同調(diào)解成訴的民事糾紛；（3）負(fù)責(zé)處理簡單民間糾紛，在社區(qū)法官指導(dǎo)下，積極運(yùn)用各種社區(qū)資源化解矛盾；（4）提請社區(qū)法官及時(shí)對糾紛雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)；（5）協(xié)助社區(qū)法官開展文書送達(dá)、案件調(diào)查、傳喚當(dāng)事人等司法輔助工作；（6）指導(dǎo)基層人民調(diào)解組織開展工作。

四、相關(guān)配套措施的出臺(tái)

一是確立相關(guān)配套制度措施。社區(qū)法官工作制度的實(shí)施需要與之配套的制度、程序或措施，結(jié)合我國《民事訴訟法》的兩便原則以及新設(shè)置的小額訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人可以口頭，法官可以利用節(jié)假日或者午間、夜間時(shí)間進(jìn)行審判，判決書可以口頭宣布，由書記員記載入卷，經(jīng)當(dāng)事人同意可以不受舉證時(shí)限、審判程序的限制等等，從而賦予社區(qū)法官運(yùn)用更加靈活、簡便的司法程序的權(quán)利，降低訴訟成本。同時(shí)，要注意訴訟和調(diào)解的對接，避免調(diào)解階段投入司法成本的浪費(fèi)[10]。

二是明確社區(qū)法官的受案范圍。國外治安法官一般受理小額民事案件和情節(jié)輕微的刑事案件。我國雖然也明確規(guī)定了人民法庭可以審理刑事自訴案件與民事案件，但在標(biāo)的額和案件類型上沒有特別區(qū)分。在社區(qū)法官的探索實(shí)踐中，有必要明確社區(qū)中最常見的與群眾聯(lián)系密切的婚姻家庭案件、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、撫育、收養(yǎng)、繼承、相鄰關(guān)系、小額民間借貸、爭議不大的人身以及財(cái)產(chǎn)損害賠償?shù)燃m紛適用調(diào)解前置的程序，由社區(qū)法官室工作人員進(jìn)行前置調(diào)解；同時(shí)還應(yīng)賦予社區(qū)法官助理協(xié)助法院查詢當(dāng)事人、送達(dá)文書、協(xié)助執(zhí)行等工作職權(quán)。

三是建立符合司法規(guī)律與國情的管理模式。社區(qū)法官工作制度是人民法院司法審判工作的延伸，對于社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)實(shí)行雙重管理，一方面接受法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與工作考核，另一方面深入基層社區(qū)與社區(qū)干部一道參與綜合治理。為規(guī)范管理，結(jié)合社區(qū)法官工作的開展情況，應(yīng)及時(shí)制定《社區(qū)法官工作規(guī)則》《社區(qū)法官矛盾調(diào)處制度》等具體工作制度，建議將社區(qū)法官工作制度運(yùn)行所需的費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，給予有效保障。

參考文獻(xiàn)：

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〔6〕林曄晗，鄧愛君.社區(qū)法官叫“阿彪”[N].人民法院報(bào)，2010-3-3.

第2篇：基層社會(huì)治理的探索與思考范文

在“平安廣州”建設(shè)中，社會(huì)治安綜合治理是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。如何調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，提升基層社區(qū)的公眾參與度，廣州市天河區(qū)政法系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)、有益和系統(tǒng)探索，其中涌現(xiàn)中不少優(yōu)秀研究成果，最終匯集成《法衛(wèi)天河廣州市天河區(qū)政法工作調(diào)研文集》，該書分為“平安建設(shè)篇”、“創(chuàng)新管理篇”、“實(shí)務(wù)探析篇”、“自身建設(shè)篇”和“媒體視角篇”，從微觀到宏觀，從實(shí)踐到理論，在實(shí)證基礎(chǔ)上系統(tǒng)展示廣州市天河區(qū)政法系統(tǒng)自2011年以來的優(yōu)秀研究成果，實(shí)為近年來政法工作調(diào)研方面一部不可多得的力作。此文集的面世，不僅為政法工作研究提供來自改革開放前沿陣地的鮮活范本，還由平安建設(shè)、創(chuàng)新管理、實(shí)務(wù)探析和自身建設(shè)等維度開拓天河區(qū)“法治+綜治+善治”新境界。

建立于1985年的天河區(qū)，乘改革開放的春風(fēng)，目前已發(fā)展成為廣州市第一經(jīng)濟(jì)大區(qū)。經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，外來人口眾多，是天河區(qū)的重要特點(diǎn)，也是基層治理的一大難點(diǎn)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，善用法治思維，運(yùn)用法治方式，讓“法治”觀念內(nèi)化于心，外化于行，既是天河區(qū)政法系統(tǒng)工作的主要目標(biāo)，也是推進(jìn)平安天河建設(shè)的關(guān)鍵樞要。

如《平安天河建設(shè)的實(shí)踐與探索》一文，對于法治思維和法治方式著墨甚多，由平安建設(shè)的角度總結(jié)出三方面經(jīng)驗(yàn)，即完善平安建設(shè)和法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與考評體系，使平安建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)：在法治軌道上開展社會(huì)矛盾化解工作；強(qiáng)化法律服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化律師業(yè)發(fā)展環(huán)境。法治軌道離不開法治觀念，而法治觀念是否深入民心，則成為在法治軌道上化解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵。

法律要發(fā)揮作用，群眾信仰法律非常重要。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類社會(huì)矛盾時(shí)常發(fā)生，而化解社會(huì)矛盾，固然離不開黨領(lǐng)導(dǎo)下的政法系統(tǒng)的實(shí)踐，更為重要的是群眾自覺樹立法治觀念，做到辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法。政法系統(tǒng)應(yīng)堅(jiān)持法制教育與法治實(shí)踐相結(jié)合，增強(qiáng)群眾法治意識。首先，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，傳播法律知識，培養(yǎng)法律意識；其次，以實(shí)際行動(dòng)樹立法律權(quán)威，讓群眾相信法律面前人人平等，法無例外。只要訴求合理合法，經(jīng)由過法律程序就能得到合理合法的結(jié)果。再次，深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)群眾投身依法治國實(shí)踐的積極性和主動(dòng)性，使尊法、信法、守法、用法、護(hù)法成為人民群眾的共同追求。

在法治軌道上開展社會(huì)矛盾化解工作，有賴于政法系統(tǒng)與人民群眾的共同努力與通力合作。在源頭上落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評估與預(yù)防，在矛盾化解過程中開展訴前調(diào)解、暢通申訴渠道和強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制等，在體制上推進(jìn)涉法涉訴的改革，這些舉措將有助于天河區(qū)基層治理能力的法治化，從而有效化解基層矛盾。

平安天河離不開社區(qū)的綜合治理，而要提升社區(qū)的綜合治理水平，社區(qū)群眾工作十分重要?！蛾P(guān)于新時(shí)期社區(qū)群眾工作方法創(chuàng)新的思考》一文給讀者提供不少有益啟示。

密切聯(lián)系群眾，要進(jìn)行工作方法的創(chuàng)新。比如，“通過村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、縣的群眾大會(huì)，……通過黨員同各階層人士的交談，通過各種會(huì)議、報(bào)紙和群眾的來電來信等等一切能聽到人民呼聲的渠道，總是能發(fā)現(xiàn)群眾的真正的意見。”《關(guān)于新時(shí)期社區(qū)群眾工作方法創(chuàng)新的思考》認(rèn)為，社區(qū)是公安機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，需要在社區(qū)群眾工作方法上有所創(chuàng)新，還提出了五種社區(qū)群眾工作方法，這不但有益于提升社區(qū)工作民眾參與度，還有利于密切警群聯(lián)系，增強(qiáng)社區(qū)民警的群眾工作能力及其綜合素質(zhì)。

更為重要的是，新時(shí)期社區(qū)群眾工作方法創(chuàng)新有助于凝聚社會(huì)力量和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。凝聚社會(huì)力量是實(shí)現(xiàn)“中國夢”的必然要求，也是社區(qū)民警推進(jìn)社區(qū)綜合治理的要義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”告訴我們，不應(yīng)片面追求經(jīng)濟(jì)總量或某些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，而應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，讓社會(huì)各階層，尤其是弱勢群體能夠“增能”，即獲得一定的競爭力和較為公平的競爭機(jī)會(huì)，“服務(wù)群眾貴在誠”，從而更好地凝聚社會(huì)力量。

黨要鞏固自身的執(zhí)政基礎(chǔ)，就必須與人民群眾同呼吸、共命運(yùn)。這不僅是立黨為公、執(zhí)政為民的固有要求，也是實(shí)現(xiàn)“中國夢”的重要條件。因此，黨的十報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持問政于民、問需于民、問計(jì)于民，從人民偉大實(shí)踐中汲取智慧和力量。人民群眾的智慧和力量是無窮無盡的，密切黨群聯(lián)系將有助于不斷提升黨的執(zhí)政能力，為“小康社會(huì)”、“和諧社會(huì)”建設(shè)提供重要的組織保障和智力支持。

第3篇：基層社會(huì)治理的探索與思考范文

關(guān)鍵詞村民自治民主國家市民社會(huì)

20世紀(jì)80年代初我國農(nóng)村出現(xiàn)了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關(guān)注。村民自治研究不僅成為我國農(nóng)村問題研究的一個(gè)熱點(diǎn)，而且在當(dāng)代中國的政治研究領(lǐng)域也占有重要地位。

本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關(guān)系到我國民主政治制度建設(shè)的內(nèi)容，并試圖通過對村民自治這一“標(biāo)本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當(dāng)前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會(huì)的關(guān)系”兩大視野進(jìn)行區(qū)分，對當(dāng)前村民自治研究的新發(fā)展、新趨勢進(jìn)行探討和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”視野

村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運(yùn)行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，并以此為出發(fā)點(diǎn)，討論我國的民主政治制度建設(shè)。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側(cè)重，大致分為兩種觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)偏重村民自治中的民主實(shí)質(zhì)內(nèi)容對我國民主政治制度的作用，即認(rèn)為村民自治的民主是對村莊場域內(nèi)的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內(nèi)的政治資源的一種支配方式，兩者是同質(zhì)的；認(rèn)為村民自治是中國建設(shè)民主的試驗(yàn)點(diǎn)和突破口，把建設(shè)民主的試驗(yàn)點(diǎn)和突破口放在農(nóng)村，可以大大降低推進(jìn)社會(huì)主義民主的成本和風(fēng)險(xiǎn)，既可以推動(dòng)民主進(jìn)程，又可以保持全國的政治穩(wěn)定。他們以深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉試點(diǎn)工作的成功為例，認(rèn)為這“標(biāo)志著中國的民主政治建設(shè)已經(jīng)開始由村民自治向更高層次的民主建設(shè)——基層政權(quán)建設(shè)邁進(jìn)”。

后一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設(shè)的示范意義主要是形式上的，村民自治產(chǎn)生的原因是農(nóng)村的承包制突破體制的國家外殼時(shí)，國家急于以一種替代性組織填補(bǔ)國家治理真空；村民自治自身在發(fā)展過程中形成民主價(jià)值，作為“草根民主”的村民自治的民主價(jià)值是有限度的“，村民自治的形式示范效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)性”；“村民自治最重要的價(jià)值就是在民主進(jìn)程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主訓(xùn)練民眾，使民眾得以運(yùn)用民主方式爭取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實(shí)內(nèi)容”；“對于中國的民主化進(jìn)程來說，一方面必須重視為民主創(chuàng)造外部條件，另一方面更不可忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的民主形式實(shí)踐，通過在民主形式實(shí)踐中建立民主規(guī)則和程序，訓(xùn)練民眾，為民主創(chuàng)造內(nèi)在的條件，逐步實(shí)現(xiàn)由形式化民主到實(shí)體性民主的轉(zhuǎn)換。這便是村民自治給我們的啟示。”這可以看作是對村民自治的“民主”價(jià)值的一個(gè)總結(jié)。

上述兩類觀點(diǎn)，前者認(rèn)為村民自治對我國民主政治制度建設(shè)有實(shí)質(zhì)性價(jià)值，將社會(huì)民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會(huì)內(nèi)部的民主發(fā)展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會(huì)范疇不自覺地轉(zhuǎn)到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會(huì)范疇，只是在必要的時(shí)候揭示其對我國民主政治制度建設(shè)的形式上的示范意義。當(dāng)然，前者的認(rèn)識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！比齻€(gè)“自我”、四個(gè)“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質(zhì)概括和定位。

有些研究者沒有區(qū)分這四個(gè)“民主”的程序和形式上的意義，以及三個(gè)“自我”所代表的村民自治的實(shí)質(zhì)上的內(nèi)涵，從而把社會(huì)民主和政治民主混為一談。從實(shí)際執(zhí)行情況看，村民自治機(jī)構(gòu)既是群眾自治的組織，又充當(dāng)著國家在農(nóng)村的“人”的角色，這使村民自治的社會(huì)獨(dú)立空間和政治體制內(nèi)的民主的末梢不能從實(shí)際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點(diǎn)而沒有看到其實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。羅伯特·達(dá)爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關(guān)心的是普通公民借以對領(lǐng)導(dǎo)行使相對強(qiáng)的控制的過程”④，而“獨(dú)立的社會(huì)組織在一個(gè)民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達(dá)爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨(dú)立社會(huì)組織對政治民主的作用，但獨(dú)立社會(huì)組織內(nèi)部也可以有民主形式，社會(huì)空間內(nèi)的民主形式使社會(huì)組織的運(yùn)作更公平有效，也就是說，社會(huì)民主對政治民主的影響和推進(jìn)只是形式的或外部的，而不是實(shí)質(zhì)的與內(nèi)部的。

持“政治民主”視野的研究者一般都認(rèn)為村民自治制度具有“國家主導(dǎo)型制度變遷”的性質(zhì)，認(rèn)為雖然村民自治起源于群眾的自發(fā)行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點(diǎn)，但是大多數(shù)村民自治的相關(guān)制度都是由國家各級政府部門通過行政網(wǎng)絡(luò)推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會(huì)民主和政治民主)的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，認(rèn)為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動(dòng)的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會(huì)基礎(chǔ)，但是國家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，不從制度結(jié)構(gòu)上解決現(xiàn)代化進(jìn)程中國家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力邊界問題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學(xué)習(xí)的知識，但是從制度供給的角度出發(fā)，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進(jìn)面臨無法回避的困難?！彪m然村民自治對我國民主政治的建設(shè)從形式上有示范意義，但是如果沒有實(shí)質(zhì)性的支撐，農(nóng)村社會(huì)范圍內(nèi)的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規(guī)范，所以村民自治的社會(huì)民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學(xué)者認(rèn)為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時(shí)，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的。”我們似乎可以進(jìn)一步認(rèn)為，試圖找出村民自治內(nèi)的社會(huì)民主對政治民主的直接而實(shí)際的作用是不現(xiàn)實(shí)的。

二、“國家與社會(huì)”視野下的村民自治

運(yùn)用“國家與社會(huì)”分析框架于中國市民社會(huì)研究，始于鄧正來和景躍進(jìn)在《中國社會(huì)科學(xué)季刊》1992年11月創(chuàng)刊號上發(fā)表的《建構(gòu)中國的市民社會(huì)》一文。該文引發(fā)了一系列以“市民社會(huì)”為話語的研究。持“國家與社會(huì)”視野的研究者把國家與社會(huì)視為某種意義上的兩個(gè)平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個(gè)與國家的體制外對話的模式。

科勒爾(Kelliher)發(fā)現(xiàn)，在非組織的、個(gè)體分散的中國農(nóng)村，國家能夠影響社會(huì)的原因，在于兩者結(jié)構(gòu)上的同一性而非社會(huì)獨(dú)立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認(rèn)同這種觀點(diǎn)。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現(xiàn)困惑時(shí)，有研究者漸漸轉(zhuǎn)換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)的“異”，試圖找出促進(jìn)民主政治制度建設(shè)的另一途徑。他們除了承認(rèn)國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨(dú)立的力量，與國家進(jìn)行著一種獨(dú)立的對話和博弈?！稗r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革不僅突破了這一結(jié)構(gòu)性外殼，而且使億萬農(nóng)民成為相對獨(dú)立的利益主體，國家的體制性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一下便產(chǎn)生了一個(gè)相對獨(dú)立的社會(huì)空間。這個(gè)社會(huì)空間是由一個(gè)個(gè)獨(dú)立的利益主體組成的，同時(shí)也有公共事務(wù)、公共權(quán)力、群己的界限，有了個(gè)人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動(dòng)機(jī)”④。這里說的“民主”是社會(huì)民主而不是政治民主。當(dāng)然，“政治民主”視野和“國家與社會(huì)的關(guān)系”的視野有內(nèi)在的聯(lián)系，因?yàn)槊裰骺梢钥醋魇侨嗣袢罕妼艺蔚膮⑴c方式，是國家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)方面。

1998年“國家與社會(huì)關(guān)系”課題組“中國鄉(xiāng)村制度：歷史與現(xiàn)實(shí)”學(xué)術(shù)會(huì)議的召開，標(biāo)志著對“國家與社會(huì)”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發(fā)了該次會(huì)議綜述和對徐勇教授專著《中國農(nóng)村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農(nóng)村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個(gè)視角是應(yīng)當(dāng)給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會(huì)之關(guān)系的研究視角，其二是社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系的視角”。景躍進(jìn)說：“國家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整是消除‘鄉(xiāng)政村治’內(nèi)在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個(gè)基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會(huì)關(guān)系問題)”②。其實(shí)，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實(shí)現(xiàn)了“國家與農(nóng)民權(quán)力相互增強(qiáng)的績效”“，從長遠(yuǎn)來看，一種相對和平而有序的民主化轉(zhuǎn)型過程是可能的，而國家的專制性權(quán)力在這過程中最終將被消解，其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力則得以保持甚至加強(qiáng)！”

持“國家與社會(huì)”視野的研究者認(rèn)為，解體以后，“國家仍試圖改造農(nóng)民傳統(tǒng)的生活理念卻無力安排村民的一切政治經(jīng)濟(jì)生活”，國家介入基層社會(huì)的成本過大，沒有必要。而另一方面村莊借國家的力量合法地?cái)U(kuò)大自己的利益空間和與國家對話的實(shí)力：“村莊正在利用非均質(zhì)的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進(jìn)退與村莊建構(gòu)是同步的，村莊最終是與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造”。

那么，我國農(nóng)村形成的獨(dú)立的社會(huì)空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達(dá)爾的話說：“如果一個(gè)組織從事的活動(dòng)被另一個(gè)組織認(rèn)為是不當(dāng)?shù)?，但任何其他組織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動(dòng)的成本來阻止它這樣做，符合這兩個(gè)條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會(huì)活動(dòng)空間的尺度：“農(nóng)民組織首先必須在組織上獨(dú)立：能夠以一個(gè)獨(dú)立組織的主體資格參與社會(huì)生活，自主處理有關(guān)事務(wù)”，而我國村民自治的許多相關(guān)制度和職能設(shè)置都是由政府代為設(shè)計(jì)和規(guī)定的，村民自治組織——村民委員會(huì)往往同時(shí)扮演村民的自治機(jī)構(gòu)和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調(diào)整農(nóng)村社會(huì)的權(quán)力和活動(dòng)空間。從這個(gè)意義上來說，我們的村莊社會(huì)的自治程度還是十分有限的。

由于“國家與社會(huì)”的研究視野主要注重國家與社會(huì)間的利益權(quán)衡關(guān)系，而國家在“利益權(quán)衡中的絕對優(yōu)勢決定了‘國家’可以隨時(shí)作出是否及多大程度上介入‘基層社會(huì)’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因?yàn)榛鶎由鐣?huì)的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會(huì)’關(guān)系的性質(zhì)”，這樣“，國家與社會(huì)”的視野也就回到了前述“國家主導(dǎo)型制度變遷”的困境。

三、村民自治研究的新進(jìn)展

以上我們區(qū)分了村民自治研究的兩種視野。在大多數(shù)論者的研究中，這兩種視野并不表現(xiàn)得涇渭分明，這與村民委員會(huì)往往同時(shí)扮演村民自治機(jī)構(gòu)和國家“人”的雙重角色的現(xiàn)狀有關(guān)。兩種研究視野最終都把關(guān)懷點(diǎn)落在我國的民主政治(社會(huì)民主和政治民主)體制的建設(shè)上。有論者說：“對于村民自治的政治價(jià)值和政治意義不宜過分強(qiáng)調(diào)，那樣可能反會(huì)損傷村民自治的實(shí)效與進(jìn)展”。也有論者說：“現(xiàn)在不是擔(dān)心民主來得太慢而是擔(dān)心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構(gòu)造?！蹦壳把芯空呋旧弦讶〉玫墓沧R是，村民自治的實(shí)行是國家管理在某種意義上從社會(huì)的退出，同時(shí)村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會(huì)空間”。當(dāng)代西方市民社會(huì)理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團(tuán)，市民社會(huì)便存在了”。換句話說，社會(huì)從國家那里爭得一個(gè)不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會(huì)生活領(lǐng)域，這本身就是一個(gè)進(jìn)步。從現(xiàn)有的研究來看，雖然當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治的關(guān)注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會(huì)”視野的研究者都認(rèn)為，當(dāng)前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實(shí)施中隨意性過大，造成了村民自治發(fā)展的地區(qū)不平衡和形式化等問題。這些論者認(rèn)為，當(dāng)前國家頒布法律制度應(yīng)強(qiáng)化制裁手段，對于違規(guī)行為尤其是政府的違法、違規(guī)行為，應(yīng)予以司法制裁，對于村民則應(yīng)提供法律救濟(jì)。對此賀雪峰評論說：“在當(dāng)前的村民自治研究中，特別容易出現(xiàn)簡單化和直觀化的判斷，不能科學(xué)分析表象背后的真實(shí)。更糟糕的是，在村民自治研究領(lǐng)域，有些學(xué)者并未真正理解問題的復(fù)雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴(yán)重?fù)p害了村民自治研究的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況。”

前面已經(jīng)提到，市民社會(huì)理論把重點(diǎn)放在“國家與社會(huì)”的關(guān)系上，是想在國家體制外的社會(huì)領(lǐng)域用功，這在某種意義上是轉(zhuǎn)移了研究的視線。當(dāng)國家與社會(huì)的互動(dòng)因國家方面的動(dòng)作遲延而影響互動(dòng)效果甚至影響良性互動(dòng)的可能性時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)國家體制內(nèi)的變革。這樣說并不是要回到“民主先導(dǎo)論”的作法上，而是指為使國家與社會(huì)的互動(dòng)健康持續(xù)地進(jìn)行，國家必須對社會(huì)作出某種程度的讓步，使社會(huì)擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導(dǎo)論”的不同之處是，它并不要求從結(jié)構(gòu)上對現(xiàn)有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農(nóng)村社會(huì)的互動(dòng)中表現(xiàn)為：給農(nóng)民更多的經(jīng)營自，給農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村社會(huì)擁有更多的資源同時(shí)更少地受政治權(quán)力的直接干預(yù)，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)與國家對話的力量和主動(dòng)性，這樣就可以避免一味強(qiáng)調(diào)制度變遷的“國家主導(dǎo)型”的性質(zhì)。如果每一個(gè)具體情況都要有政策法規(guī)來規(guī)制的話，恰恰為國家過多地干預(yù)社會(huì)提供了機(jī)會(huì)，因此我們認(rèn)為應(yīng)給社會(huì)更多的原生性資源以實(shí)現(xiàn)更多的社會(huì)空間和與國家互動(dòng)中的主動(dòng)性，同時(shí)規(guī)范國家對社會(huì)資源的汲取方式，減少國家與社會(huì)互動(dòng)的隨意性。當(dāng)然，我們并不是說不需要國家對社會(huì)的行為進(jìn)行規(guī)范，相反在社會(huì)獲得更多的資源以后，更有必要加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)的自組織能力和方式；但這種規(guī)范社會(huì)的行為本身也需要規(guī)范，而不能成為行政干預(yù)的借口。這一點(diǎn)正是法治社會(huì)的精髓所在。在村民自治研究領(lǐng)域，對國家與社會(huì)互動(dòng)的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個(gè)有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會(huì)”關(guān)系格局中的民間權(quán)威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設(shè)過程中展現(xiàn)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”進(jìn)行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會(huì)間的利益權(quán)衡關(guān)系進(jìn)行了個(gè)案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會(huì)’間的關(guān)系視為利益權(quán)衡關(guān)系，目的在于說明利益權(quán)衡的動(dòng)態(tài)性決定了‘國家’可以隨時(shí)作出是否及多大程度介入‘基層社會(huì)’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因?yàn)榛鶎由鐣?huì)的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會(huì)’關(guān)系的性質(zhì)”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導(dǎo)型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)的自主性來解決村民自治發(fā)展的瓶頸問題。

蕭樓、王小軍認(rèn)為，在國家與社會(huì)視野的研究中，“關(guān)鍵路徑在以往的個(gè)案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會(huì)”關(guān)系為視角，以權(quán)力問題為核心，以權(quán)力運(yùn)行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強(qiáng)調(diào)要著力從個(gè)案中考察村莊與國家的復(fù)雜的權(quán)力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨(dú)占意識形態(tài)上的正統(tǒng)性的局面已經(jīng)打破，村莊最終與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造?！钡撬麄兊难芯恳膊]有突破國家與社會(huì)之間的力量權(quán)衡的窠臼。

鄧正來在對北京三個(gè)民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會(huì)”分析框架中國家與社會(huì)互動(dòng)的理論進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。他吸取并改造了哈耶克關(guān)于“秩序原理”的社會(huì)理論，對其關(guān)于國家與社會(huì)互動(dòng)中的完全“理性”的過程和結(jié)果提出質(zhì)疑，提出了國家與市民社會(huì)互動(dòng)過程中及其結(jié)果的“未意圖擴(kuò)展”的概念，即“整個(gè)事態(tài)的發(fā)展過程及其結(jié)果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預(yù)料和計(jì)劃的結(jié)果”。他發(fā)現(xiàn)，國家與社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果是“理性”行為和“未意圖擴(kuò)展”的共同結(jié)果，“簡單地‘自上而下’強(qiáng)調(diào)國家政治經(jīng)濟(jì)力量對于社會(huì)轉(zhuǎn)型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會(huì)轉(zhuǎn)型的‘民間動(dòng)態(tài)’，都無法完整地覆蓋我們正在經(jīng)歷的力量變局?！编囌齺磉@項(xiàng)研究成果的最大貢獻(xiàn)在于突破了“國家主導(dǎo)論”，或者說突破了“國家力量在與社會(huì)力量的相互作用的過程中總是處于主動(dòng)或主導(dǎo)的狀態(tài)”這樣一種粗放的結(jié)論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會(huì)空間、社會(huì)在某些領(lǐng)域內(nèi)保持獨(dú)立的可能性的話，鄧正來則論證了出現(xiàn)這種現(xiàn)象的必然性，因?yàn)閲也⒉荒芡耆刂扑c社會(huì)互動(dòng)行為產(chǎn)生的結(jié)果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發(fā)展的真正動(dòng)力是在政治之外，因而“國家主導(dǎo)型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設(shè)提供了新的理論支援。

那么，“未意圖擴(kuò)展”在“國家與社會(huì)”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會(huì)權(quán)力與國家權(quán)力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴(kuò)展”的結(jié)果、而不是國家和社會(huì)的完全理性的設(shè)計(jì)和行動(dòng)的結(jié)果?村民自治研究如何擺脫“國家主導(dǎo)型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認(rèn)識到，實(shí)際上已經(jīng)在試圖解答這個(gè)問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關(guān)的政治制度轉(zhuǎn)向以下其他相關(guān)制度，以此試圖在政治領(lǐng)域以外尋找政治發(fā)展的推動(dòng)力：其一，農(nóng)村土地制度。有論者認(rèn)為土地股份合作制是“農(nóng)村制度的可行選擇”，因?yàn)椤巴恋毓煞莺献髦萍确蠂谊P(guān)于土地承包責(zé)任制的基本政策，又確保了國家、集體和個(gè)人三者的利益，有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和提高土地的生產(chǎn)效率”，但是這種制度創(chuàng)新給農(nóng)村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學(xué)者認(rèn)為，我國農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性嚴(yán)重不足，由此產(chǎn)生了權(quán)利主體缺位、產(chǎn)權(quán)邊際模糊、物權(quán)債權(quán)化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會(huì)經(jīng)營管理，但是村委會(huì)實(shí)際上是以政府人形象作為政權(quán)末梢而存在的，因而村有土地事實(shí)管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產(chǎn)權(quán)“正是由于沒有上升為物權(quán)，土地承包權(quán)的內(nèi)容具有很大的隨意性，農(nóng)戶對抗他人的侵權(quán)行為尤其是鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整、處置土地、更改土地合同行為的權(quán)利效力隨之降低”，農(nóng)村土地所有制從多個(gè)層面影響了村民自治的績效。其二，農(nóng)村稅收制度。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村、農(nóng)民的一些權(quán)利保障可以通過建立合理的現(xiàn)代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個(gè)比較穩(wěn)定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動(dòng)空間③；又有論者指出，要對農(nóng)村稅費(fèi)制度進(jìn)行深入改革，要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，實(shí)行與城市相配套的現(xiàn)代稅收制度，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)④，從而給農(nóng)民更多的能與國家對話的穩(wěn)定的社會(huì)資源，進(jìn)而增大農(nóng)村在自身發(fā)展問題上“自下而上”的體制創(chuàng)新的力量。

其三，村級集體資產(chǎn)、農(nóng)村財(cái)政體制等因素。

第4篇：基層社會(huì)治理的探索與思考范文

隨著時(shí)代的發(fā)展，當(dāng)前我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)行為規(guī)范和價(jià)值觀念發(fā)生了深刻的改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展極不平衡，社會(huì)問題與矛盾凸顯，不穩(wěn)定因素增加，現(xiàn)有的社會(huì)管理模式已無法滿足當(dāng)今社會(huì)的管理需求，社會(huì)管理創(chuàng)新迫在眉睫。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是廣義的社會(huì)管理者，面對著越來越難以滿足的各種利益訴求和法律服務(wù)體系，必須加大創(chuàng)新力度，尋求司法理念轉(zhuǎn)變和執(zhí)法監(jiān)督手段的創(chuàng)新。

2009年中央政法委做出了“深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”這三項(xiàng)重點(diǎn)工作的重大部署；2010年10月最高人民檢察院提出了延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉的要求，由此上海檢察機(jī)關(guān)將設(shè)立社區(qū)檢察室作為社會(huì)管理創(chuàng)新、探索檢力下沉的一項(xiàng)具體措施進(jìn)行落實(shí)。

本文主要就設(shè)立社區(qū)檢察室，探索參與社會(huì)管理創(chuàng)新，尋找與社區(qū)建設(shè)和基層管理要求相適應(yīng)的監(jiān)督途徑和方法作如下思考：

一、社區(qū)檢察室設(shè)立的意義所在

1.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法理念創(chuàng)新的體現(xiàn)。

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，活躍的社會(huì)生產(chǎn)、開放的社會(huì)生活和多元思維方式，對檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督，參與社會(huì)管理創(chuàng)新提出了前所未有的挑戰(zhàn)。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，社區(qū)檢察室的設(shè)立正是為了實(shí)現(xiàn)檢力下沉、職能延伸，使檢察工作扎根于基層，踐行檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局、保障民生的理念?；鶎雍蜕鐓^(qū)是當(dāng)前社會(huì)矛盾集聚最前沿的地方，社區(qū)檢察可以把矛盾糾紛解決在基層，方便群眾、強(qiáng)化法律服務(wù)、切實(shí)保障人民群眾的根本利益，從而維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)職能延伸的體現(xiàn)。

社會(huì)管理手段、方式以及技術(shù)等載體的創(chuàng)新，是啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的良好契機(jī)。檢察職能的延伸和下沉，是對法律監(jiān)督內(nèi)涵的深化和外延的拓展，它要求向矛盾源頭延伸，向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、學(xué)校等基層部門延伸。執(zhí)法載體創(chuàng)新，是檢察機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件，社區(qū)檢察室正是由此孕育而生。

3.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)工作機(jī)制創(chuàng)新的體現(xiàn)。

積極推進(jìn)社區(qū)檢察室建設(shè)，包括承擔(dān)起對公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，對監(jiān)外刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正活動(dòng)的監(jiān)督，接受群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來訪，發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，參與社會(huì)治安綜合治理和法制宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防工作等等工作。從而建立起一系列與公安派出所、司法所、辦、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等組織的工作聯(lián)系機(jī)制，整合社區(qū)各方面的資源，強(qiáng)化法律監(jiān)督實(shí)效，擴(kuò)大監(jiān)督影響力。

二、社區(qū)檢察室設(shè)立的現(xiàn)實(shí)背景

1.社區(qū)檢察室設(shè)立是貫徹落實(shí)中政委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的要求。

2008年《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》中指出，要改革和完善對偵查活動(dòng)的法律監(jiān)督，進(jìn)一步建立檢察機(jī)關(guān)對公安派出所、看守所的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用。社區(qū)檢察室的設(shè)立是認(rèn)真貫徹落實(shí)中央政法委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革意見，探索檢力下沉、法律監(jiān)督職能延伸的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。通過在基層社區(qū)設(shè)立檢察室，有利于加強(qiáng)對公安派出所、司法所、辦、社區(qū)矯正組織等基層組織的立案、偵查、刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正、綜合治理等活動(dòng)的監(jiān)督，更好地履行檢察職能，擴(kuò)大檢察效果及其影響力。

2.設(shè)立社區(qū)檢察室是貫徹落實(shí)中政委推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的要求。

2009年底，中央政法委做出了深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作的重大部署。檢察長在全國檢察長會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要完善和推行在農(nóng)村、社區(qū)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、檢察工作站、聘請檢察聯(lián)絡(luò)員等措施，使檢察工作更好地深入基層、貼近群眾、服務(wù)社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的要求。積極推進(jìn)社區(qū)檢察室建設(shè)是貫徹落實(shí)三項(xiàng)重點(diǎn)工作，探索社會(huì)管理創(chuàng)新，延伸檢察工作職能、拓寬監(jiān)管領(lǐng)域的一項(xiàng)重要措施，通過在街鎮(zhèn)（社區(qū)）設(shè)立百姓身邊的檢察室，使檢察工作更好地服務(wù)基層、貼近群眾，更好地滿足人民群眾的利益訴求。

3.設(shè)立社區(qū)檢察室是貫徹落實(shí)高檢院加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的要求。2010年10月，高檢院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見對規(guī)范延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉作出明確規(guī)定：“各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，基層檢察院基礎(chǔ)、條件各異。因此，向基層延伸法律監(jiān)督觸角，必須因地制宜、量力而行，要充分考慮基層檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力和基層當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境、群眾認(rèn)可程度等多方面因素，實(shí)事求是，逐步推進(jìn)?！?/p>

三、當(dāng)前社區(qū)檢察室的職能定位和功能

探索檢力重心下沉、檢察工作延伸、社會(huì)管理創(chuàng)新，切不可脫離檢察機(jī)關(guān)自身的職能。根據(jù)本市檢察機(jī)關(guān)派駐（社區(qū)）檢察室工作職責(zé)（試行）的規(guī)定，當(dāng)前派駐（社區(qū)）檢察室主要職能定位和功能如下：

1.業(yè)務(wù)范圍。派駐（社區(qū)）檢察室主要承擔(dān)對公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督、非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行（社區(qū)矯正）活動(dòng)監(jiān)督、受理社區(qū)群眾來信來訪、接受違法犯罪人員的自首、參加社會(huì)治安綜合治理工作，并開展法制宣傳和其他適宜在社區(qū)（街鎮(zhèn)）開展的相關(guān)檢察工作。

2.工作職責(zé)及相關(guān)建議。

⑴對公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督。

對公安派出所應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、案件立而不偵、久偵未結(jié)等情況的監(jiān)督；刑事偵查活動(dòng)中的刑訊逼供、暴力取證等違法行為，體罰、威脅誘騙等非法收集證據(jù)手段，以及違法使用拘傳、拘留、取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施，違法使用搜查、查封、扣押、凍結(jié)等財(cái)產(chǎn)性偵查等措施實(shí)施監(jiān)督。

一要明確監(jiān)督定位。根據(jù)市院文件精神，當(dāng)前社區(qū)檢察室對公安派出所的監(jiān)督，定位于工作監(jiān)督、場所監(jiān)督，區(qū)別于以往傳統(tǒng)的個(gè)案監(jiān)督。二要確立監(jiān)督范圍。社區(qū)檢察室監(jiān)督范圍限定在對公安派出所的刑事執(zhí)法活動(dòng)，主要是對刑事立案活動(dòng)、偵查活動(dòng)和刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。三要明確監(jiān)督方式。主要通過入所巡查、信息通報(bào)、適時(shí)介入、工作例會(huì)、專項(xiàng)檢查等形式開展。四要增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效。社區(qū)檢察室在監(jiān)督工作中，對公安派出所執(zhí)法中的違法不當(dāng)行為，雖然可以通過口頭糾正、書面通報(bào)、檢察建議等方式糾正，但法律未明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)拒不糾正違法或者拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)所作的決定的法律后果，檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督缺乏剛性。所以，監(jiān)督措施實(shí)施以后，一定要做好跟蹤督促的工作。五要加強(qiáng)與院內(nèi)各職能部門的溝通協(xié)作，建立內(nèi)部信息共享機(jī)制，對公安派出所的刑案受理、立案、強(qiáng)制措施適用等實(shí)現(xiàn)信息共享。

⑵對非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。

對人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所、司法行政機(jī)關(guān)在罪犯交付、變更監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施等環(huán)節(jié)的監(jiān)督；對公安派出所、司法所、社區(qū)矯正組織對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的日常管理、矯正與監(jiān)管情況的監(jiān)督；受理監(jiān)外執(zhí)行人員及其家屬的控告申訴，維護(hù)社區(qū)服刑人員合法權(quán)益等。

一要加強(qiáng)工作聯(lián)系、排摸掌握重控對象。社區(qū)檢察室會(huì)同當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、司法所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建立信息溝通機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，對所在的社區(qū)監(jiān)外服刑人員進(jìn)行排摸，做到底數(shù)清，重點(diǎn)明，通過參與宣告、談話、教育等方式，預(yù)防其重新犯罪。二要搭建信息平臺(tái)。社區(qū)檢察室應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)毓才沙鏊?、司法所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)這些職能部門搭建起信息平臺(tái)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的暢通和交換。三要明確社區(qū)檢察室和派出院監(jiān)所部門之間的工作職責(zé)、分工，相互銜接、形成工作合力。四要強(qiáng)化執(zhí)行的監(jiān)督。對不服管教、脫管、漏管、違法相關(guān)法律規(guī)定、重新違法犯罪的，及時(shí)提出檢察建議或者糾正意見。

⑶接待及法律咨詢。

受理社區(qū)群眾對國家工作人員職務(wù)犯罪的舉報(bào)線索；對不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；對公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)部門干部的違法行為的控告；對加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊(duì)伍建設(shè)的建議和意見等。

一要明確受理的范圍。限定在“舉報(bào)國家工作人員職務(wù)犯罪的線索；不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；反映公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)部門工作人員違法違紀(jì)行為的控告；加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊(duì)伍建設(shè)的建議和意見；其他依法應(yīng)當(dāng)由人民檢察院處理的事項(xiàng)等”。二要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，統(tǒng)一受理社區(qū)群眾的舉報(bào)、報(bào)案、控告、申訴，對發(fā)現(xiàn)、受理的職務(wù)犯罪案件線索等舉報(bào)件，不得自行辦理，一律移送本院控告申訴檢察部門統(tǒng)一分流。三要注重與院控申部門的聯(lián)動(dòng)，做好涉檢，擴(kuò)大檢察宣傳，通過參與所轄地政府接待日活動(dòng)、召開群眾座談、分發(fā)宣傳資料、公布聯(lián)系方式等，宣傳檢察職能和法律法規(guī)，充分發(fā)揮“聯(lián)系群眾橋梁”的作用。

⑷參與社會(huì)治安綜合治理和法制宣傳、犯罪預(yù)防工作。

了解社區(qū)基本情況，掌握當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安狀況，發(fā)現(xiàn)不利于穩(wěn)定的違法犯罪苗頭性問題，及時(shí)配合解決；建立溝通渠道，積極收集各類犯罪線索，拓寬案件線索的來源；深化檢務(wù)公開，增強(qiáng)檢察工作的透明度，加強(qiáng)法制宣傳，拓寬社區(qū)群眾了解檢察工作的渠道。

在社會(huì)治安綜合治理方面，筆者建議要發(fā)揮檢察建議的作用。要努力尋找案件背后隱藏的深層次社會(huì)問題和矛盾，運(yùn)用檢察建議預(yù)防違法犯罪、化解矛盾糾紛、監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)。

四、當(dāng)前探索社區(qū)檢察工作應(yīng)注意的問題

1.準(zhǔn)確定位，認(rèn)真履職

社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能的一種延伸，是實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的關(guān)口前移，其職能承擔(dān)應(yīng)與人員配置、經(jīng)費(fèi)保障和所轄區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等相適應(yīng)。要結(jié)合檢察工作特性，突出法律監(jiān)督作用，體現(xiàn)服務(wù)民生、執(zhí)法為民的理念。通過合理設(shè)置社區(qū)檢察室的工作職責(zé)，并予以積極履行。比如，對當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門司法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督；接受群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來信、來訪；發(fā)現(xiàn)受理職務(wù)犯罪案件線索；開展職務(wù)犯罪案件預(yù)防；受理執(zhí)法不嚴(yán)，司法不公問題，開展法制宣傳，參與社會(huì)治安綜合治理等活動(dòng)。對社區(qū)檢察室的工作實(shí)行目標(biāo)管理，明確任務(wù)、分解責(zé)任。另外需要注意的是，在開展日常社區(qū)檢察職能過程中需要地方黨委和政法委的支持和協(xié)調(diào)，在重大問題上，應(yīng)該建立溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，使鎮(zhèn)街（社區(qū)）政權(quán)真正能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

2.理順關(guān)系、形成合力

社區(qū)檢察室是本院派駐社區(qū)檢察工作的窗口，要真正搞好社區(qū)檢察室工作，發(fā)揮其作用，就必須賦予其一定的職責(zé)，檢察室的職能雖然不會(huì)與院內(nèi)部業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生沖突，但是一定會(huì)發(fā)生部分業(yè)務(wù)重疊，所以一定要理順檢察室與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，兩者分工合作、相互配合和銜接，才能形成工作合力。

第5篇：基層社會(huì)治理的探索與思考范文

一、全市司法行政工作基本估價(jià)

(一)強(qiáng)基固本“出實(shí)招”。一是基層司法所規(guī)范化建設(shè)取得新突破?；鶎訕I(yè)務(wù)用房、裝備得到加強(qiáng)，辦公設(shè)備不斷完備，經(jīng)費(fèi)保障、基層司法所長副科級待遇基本得到落實(shí)，工作效率得到明顯提升。全市137個(gè)基層司法所完成業(yè)務(wù)用房建設(shè)，其中獨(dú)建88個(gè)，占64.2%。二是矛盾化解工作取得新發(fā)展。構(gòu)筑矛盾糾紛“大調(diào)解”格局，接邊地區(qū)聯(lián)防聯(lián)調(diào)機(jī)制和工作交流機(jī)制不斷豐富，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以案定補(bǔ)”機(jī)制得到全面貫徹落實(shí)。20__年以來，共調(diào)解各類民間糾紛151021件，調(diào)解成功率97.6%。三是人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)建設(shè)取得新突破。四是扎實(shí)推進(jìn)“法律六進(jìn)”長效機(jī)制建設(shè)，有效拓寬了普法領(lǐng)域，提高了群眾依法維權(quán)意識，提升了“依法治市”水平。

(二)關(guān)口前移“見實(shí)效”。一是法律援助渠道不斷拓展，工作力度不斷加大。完成了縣區(qū)法律援助工作管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站設(shè)置和規(guī)范化建設(shè)任務(wù)。20__年以來，共辦理法律援助案件5597件，提供法律咨詢20300人次。二是以“管理規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范、服務(wù)規(guī)范”為目標(biāo)，加強(qiáng)律師公證工作的基礎(chǔ)管理和自我管理。三是繼續(xù)加大了安置幫教工作指導(dǎo)力度。截止20__年底，全市共接收刑釋解教人員11849人，實(shí)施幫教11330人，占95.62%，安置9480人，占80%。四是強(qiáng)化法律服務(wù)隊(duì)伍自身建設(shè)，凈化法律服務(wù)市場秩序，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，法律服務(wù)公信力不斷提高。

(三)發(fā)揮職能“見真章”。充分發(fā)揮司法行政職能，積極參與社會(huì)治安綜合治理工作。全市143個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)綜治維穩(wěn)中心大部分設(shè)在基層司法所，基層司法所配合有關(guān)職能部門理清法律關(guān)系，制定合法有效的調(diào)處方案，矛盾糾紛分類、化解、調(diào)處中樞作用突出。

(四)自身建設(shè)“求創(chuàng)新”。一是繼續(xù)深化普法依法治理，推進(jìn)社會(huì)管理法治化，創(chuàng)新工作方式，盤活普法載體，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、鞏固成果，及時(shí)啟動(dòng)“六五”普法“四五”依法治理規(guī)劃，深入開展法治縣區(qū)、和諧社區(qū)、和諧校園、和諧家庭“一法治三和諧”創(chuàng)建活動(dòng)，把開展“法治縣區(qū)”、“規(guī)范化司法所”、“規(guī)范化人民調(diào)解組織”三項(xiàng)創(chuàng)建活動(dòng)作為今后一個(gè)時(shí)期的工作重點(diǎn)。二是繼續(xù)深化社區(qū)矯正和安置幫教工作，不斷推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。在理順?biāo)痉ㄋ芾眢w制，實(shí)現(xiàn)收歸上劃基礎(chǔ)上，積極推廣外地經(jīng)驗(yàn)，大膽探索和創(chuàng)新特殊人群的管理體制、機(jī)制和方法。

(五)打造隊(duì)伍“樹新風(fēng)”。按照“政治上堅(jiān)定、理論上扎實(shí)、紀(jì)律上嚴(yán)明、業(yè)務(wù)上精通”隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：一是抓靈魂，促進(jìn)面貌向“奮發(fā)型”轉(zhuǎn)變。二是抓作為，促進(jìn)作風(fēng)向“實(shí)干型”轉(zhuǎn)變。三是抓創(chuàng)新，促進(jìn)管理向“規(guī)范型”轉(zhuǎn)變。四是抓團(tuán)結(jié)，促進(jìn)氛圍向“和諧型”轉(zhuǎn)變。近年來，法律援助管理局等14個(gè)集體先后被司法部、省委表彰為“先進(jìn)集體”、18名干部被評為“先進(jìn)個(gè)人”。

二、困難和問題

(一)發(fā)展不平衡。縣區(qū)司法局承擔(dān)著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所管理、檢查、指導(dǎo)和幫助職能，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，縣區(qū)司法局職能發(fā)揮存在較大差距?；鶎宇^重腳輕、重硬件輕軟件、重管理輕服務(wù)和一人所現(xiàn)象尤為突出。法制宣傳、矛盾化解、社區(qū)矯正、法律援助、法律服務(wù)職能作用發(fā)揮不充分。部分縣區(qū)司法局領(lǐng)導(dǎo)班子思想不解放，工作思路不清晰，工作重點(diǎn)不突出，畏難情緒和等、靠、要思想嚴(yán)重，與相關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào)不暢，創(chuàng)新能力不足，工作打不開局面。

(二)人員總量嚴(yán)重不足。全市司法行政系統(tǒng)共有中央政法專項(xiàng)編制539人(含市勞教強(qiáng)戒所)、地方行政編制167人、地方事業(yè)編制174人，共880人，占全市總?cè)丝诘?.009%，實(shí)有823人。144個(gè)基層司法所實(shí)有工作人員268名，其中一人所57個(gè)，占39.58%，二人所44個(gè)，占30.56%，三人以上的37個(gè)，占25.69%。威信縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有扎西鎮(zhèn)司法所有3名工作人員，其余9個(gè)司法所均為一人所。

(三)保障不到位。11縣區(qū)司法行政機(jī)關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)費(fèi)、裝備費(fèi)均未達(dá)到省財(cái)政廳、省高院、省檢察院、省公安廳、省司法廳《關(guān)于印發(fā)〈云南省州(市)級和縣級政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)〉的 通知》(云財(cái)行〔20__〕464號)規(guī)定的每人每年25000元標(biāo)準(zhǔn)，高的21300元、低的18600元，且包括了社區(qū)矯正、人民調(diào)解、普法依法治理等工作經(jīng)費(fèi)，一定程度上造成司法行政機(jī)關(guān)工作經(jīng)費(fèi)的緊張，給司法行政工作的開展帶來了一定困難。

(四)司法行政隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提高。特別是基層司法所工作人員法律專業(yè)化水平不高，解決實(shí)際問題的能力亟待提高。全市144個(gè)司法所268名工作人員中，非法律專業(yè)研究生1人、占0.37%，法律專業(yè)大學(xué)35人、占13.06%，其它專業(yè)20人、占7.46%，法律專業(yè)?？?8人、占25.37%，其它專業(yè)68人、占25.37%，中專及以下76人、占28.36%。50周歲以上65人、占24.25%。鎮(zhèn)雄縣司法局僅50周歲以上的工作人員就達(dá)12人、占18.46%。

(五)社區(qū)矯正工作面臨不少困難。一是社區(qū)矯正工作社會(huì)認(rèn)知度不高。當(dāng)前，部分干部群眾不了解社區(qū)矯正工作，部分社區(qū)服刑人員對社區(qū)矯正的思想認(rèn)識存在偏差，認(rèn)為法院宣判、監(jiān)獄釋放就沒事了，不愿參加社區(qū)矯正。二是社區(qū)矯正隊(duì)伍力量薄弱。我市司法所一般只有1-4名司法所工作人員，且司法所工作人員學(xué)識單一。三是社區(qū)矯正決定機(jī)關(guān)與司法行政部門之間尚未建立規(guī)范的執(zhí)行交付制度，部門之間的協(xié)調(diào)配合有待加強(qiáng)。四是經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重不足，影響了基層社區(qū)矯正工作的正常開展。

三、對策思考

司法行政機(jī)關(guān)是我國國家政權(quán)的重要組成部分，是各級政府對司法工作進(jìn)行行政管理的專門機(jī)關(guān)，在我國司法體系和法制建設(shè)中占有重要地位。近年來，全市司法行政機(jī)關(guān)圍繞化解矛盾糾紛、服務(wù)保障民生，充分發(fā)揮“前端性、窗口性、服務(wù)性”的法律宣傳、法律服務(wù)、法律保障職能，在法制宣傳、社會(huì)治安綜合治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)民主法制建設(shè)等方面具有不可替代的作用。當(dāng)前，我市正處在全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期、黃金期和社會(huì)矛盾的凸顯期，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)艱巨繁重。作為政府工作一部分的基層司法行政工作應(yīng)順應(yīng)時(shí)代的要求，夯實(shí)基層基礎(chǔ)、加快觀念轉(zhuǎn)變、推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展。

一是由傳統(tǒng)型向創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變。思路決定出路、作風(fēng)決定作為，理念創(chuàng)新乃工作創(chuàng)新之源。正確把握和認(rèn)識當(dāng)前司法行政工作在新形勢下發(fā)展變化的規(guī)律，是與時(shí)俱進(jìn)、推進(jìn)司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展的需要。各級司法行政機(jī)關(guān)要貼緊自身發(fā)展的需要，尋求司法行政工作新的發(fā)展點(diǎn);貼緊黨委、政府中心工作，尋求司法行政工作的著眼點(diǎn);貼近群眾法律需求，尋求司法行政工作的落腳點(diǎn)。要從傳統(tǒng)矛盾糾紛化解轉(zhuǎn)變?yōu)槊芗m紛發(fā)生的預(yù)防，突出“預(yù)防性”，真正體現(xiàn)“前端性”、“服務(wù)性”，向社會(huì)管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)期司法行政工作。

二是由配合型向主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?！度嗣裾{(diào)解法》、《律師法》、《公證法》、《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》等法律法規(guī)是司法行政工作的法律支撐，司法行政機(jī)關(guān)要積極而為、主動(dòng)而為，正確認(rèn)識縣區(qū)司法局是司法行政機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用的主陣地;是司法行政基層基礎(chǔ)建設(shè)和司法行政工作新思路、新方法、新機(jī)制實(shí)踐的主渠道;是司法行政工作新發(fā)展的主戰(zhàn)場，切實(shí)解放思想，更新觀念和理念，按照法律賦予的職責(zé)和要求，嚴(yán)格依法辦事，大膽實(shí)踐、主動(dòng)實(shí)踐。

三是由被動(dòng)型向主動(dòng)型轉(zhuǎn)變。首先，要進(jìn)一步增強(qiáng)“責(zé)任意識”，樹立司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展“舍我其誰”的觀念。第一力戒消極懶散，樹立埋頭苦干，無私奉獻(xiàn)的司法行政精神，努力在本職崗位上實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。第二力戒滿足現(xiàn)狀，樹立迎難而上、時(shí)不我待、座不住、等不得的緊迫感和勇于擔(dān)當(dāng)重任的氣魄、開拓進(jìn)取的精神，知難而進(jìn)，迎難而上，努力創(chuàng)造無愧于時(shí)代的業(yè)績。第三力戒漂浮作風(fēng)，樹立一抓到底的求實(shí)精神。力戒急于求成、精神萎靡不振，堅(jiān)持深入到工作落實(shí)的終端跟蹤問效，以求實(shí)扎實(shí)的工作作風(fēng)狠抓工作的落實(shí)。

四是由試點(diǎn)型向常態(tài)型轉(zhuǎn)變。社區(qū)矯正工作是國家賦予司法行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)嶄新的工作職能，是社會(huì)管理創(chuàng)新極其重要的工作內(nèi)容。它大大加強(qiáng)了司法行政工作的職能作用。司法行政機(jī)關(guān)必須緊緊抓住這個(gè)機(jī)遇，認(rèn)真全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，搭建工作平臺(tái)，構(gòu)建相關(guān)制度，積極爭取人員編制、辦案經(jīng)費(fèi)，切實(shí)履行對社區(qū)服刑人員的教育、管理職能，確保社區(qū)矯正工作教育有方法，管理有制度，從而實(shí)現(xiàn)矯正工作的常態(tài)化。

五是由基礎(chǔ)型向規(guī)范型轉(zhuǎn)變。要從過去重基層基礎(chǔ)建設(shè)向重管理、重規(guī)范轉(zhuǎn)變，不斷完善工作機(jī)制，建立健全工作制度，形成一套科學(xué)、規(guī)范、可操作性和針對性強(qiáng)的司法行政工作管理體制，以制度的規(guī)范化來促進(jìn)隊(duì)伍的建設(shè)和管理。開展經(jīng)常性督查，實(shí)行層級問責(zé)制，切實(shí)提高法律法規(guī)的執(zhí)行力，提高工作質(zhì)量。

六是由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)司法行政宣傳工作，切實(shí)根除封閉思想，變只干不說為既干又說，不斷提高司法行政工作的知曉率。一方面要做好內(nèi)部宣傳工作，不斷提升典型經(jīng)驗(yàn)和做法的推廣力度，推動(dòng)精品司法建設(shè)。另一方面，要做好對外宣傳工作，擴(kuò)大司法行政工作的宣傳，不斷擴(kuò)大司法行政工作的影響率和群眾知曉率。再一方面，要加強(qiáng)調(diào)研工作，針對工作存在的困難和問題，深入開展調(diào)研，通過調(diào)研把工作中存在的問題研究透，搞明白，找到問題的根結(jié)，提出解決的辦法，推進(jìn)工作深入開展。

七是由口號型向?qū)嵏尚娃D(zhuǎn)變。要認(rèn)真研究普法宣傳工作的針對性和時(shí)效性，要把知曉法律法規(guī)、樹立法治理念、創(chuàng)建法治文化有機(jī)結(jié)合起來，在營造法治文化建設(shè)方面狠下功夫。好的法律、政策關(guān)鍵在于落實(shí)，面對當(dāng)前安置幫教和社區(qū)矯正工作業(yè)務(wù)量大、要求高的實(shí)際，積極探索勇于創(chuàng)新，統(tǒng)籌運(yùn)用好現(xiàn)有的人、財(cái)、物等資源，以“高效率、快節(jié)奏、大跨越、大發(fā)展”的昭通速度推進(jìn)基層司法行政工作科學(xué)發(fā)展、縱深發(fā)展。

第6篇：基層社會(huì)治理的探索與思考范文

一、水、移民與社會(huì)發(fā)展

水問題是一項(xiàng)重大的社會(huì)問題，它還引發(fā)了很多次生問題。水問題不僅直接影響了當(dāng)下人們的生產(chǎn)與生活，而且對人類的可持續(xù)發(fā)展的制約影響日益明顯，亟需學(xué)界開展更為深入的學(xué)術(shù)研究。

區(qū)域性惡劣的生存環(huán)境既會(huì)加劇貧困問題，也會(huì)制約脫貧進(jìn)程。宋林飛（江蘇省人民政府參事室）認(rèn)為，如期全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵，在于找準(zhǔn)和補(bǔ)齊短板，而貧困就是最突出的短板。鑒于惡劣的生存環(huán)境與貧困之間的關(guān)系，他將環(huán)境移民視為反貧困的重要手段，并主張結(jié)合社會(huì)力量幫助貧困地區(qū)的弱勢群體。他指出，環(huán)境移民包括三類，其中：因洪澇、干旱和泥石流等災(zāi)害性環(huán)境事件導(dǎo)致的環(huán)境移民可稱為“環(huán)境災(zāi)害移民”；因水土流失、沙漠化和荒漠化等生態(tài)環(huán)境退化引起的環(huán)境移民可稱為“生態(tài)移民”；而因環(huán)境污染事件導(dǎo)致的環(huán)境移民可稱為“環(huán)境污染移民”。據(jù)其報(bào)告，全國各地自2001年起，先后開展了易地扶貧搬遷工程。截至2015年底，中央補(bǔ)助投資累計(jì)363億元，易地搬遷貧困人口已經(jīng)達(dá)到680多萬人。此外，該報(bào)告還立足于我國農(nóng)村存在一批“集中連片特殊困難地區(qū)”的實(shí)情，提出要加快集中連片特困地區(qū)脫貧的建議。施國慶（河海大學(xué)）認(rèn)同宋林飛闡述的反貧困與建設(shè)小康社會(huì)之間的關(guān)系，指出貧困地區(qū)大多存在水害和缺水等水問題，解決水問題有助于促進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)。

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。為保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，我國一直高度重視水利建設(shè)。但是，農(nóng)村水利面臨著“灌溉最后一公里”的問題。賀雪峰（華中科技大學(xué)）認(rèn)為，表面上看，“最后一公里”（水利設(shè)施竣工了，但是農(nóng)民田間地頭的毛渠不通，致使大中型水利設(shè)施難以發(fā)揮實(shí)效）是工程問題，但事實(shí)上是治理問題和組織問題，因?yàn)榧词箛倚藿送晟频乃O(shè)施，但把分散的農(nóng)戶協(xié)調(diào)起來使用水利設(shè)施并不容易。這需要分?jǐn)偹M(fèi)，需要農(nóng)戶協(xié)商達(dá)成共識，只要有一戶想“搭便車”，就會(huì)有更多農(nóng)戶跟進(jìn)，從而導(dǎo)致使用大中型水利設(shè)施的行動(dòng)失敗。這種現(xiàn)象導(dǎo)致的干旱被稱作“治理型干旱”。所謂“治理型干旱”不是真的干旱，也不是現(xiàn)有工程無法將水抽到田里，而是農(nóng)村基層組織渙散無力，不能組織農(nóng)民分?jǐn)傆盟杀?。他在安徽皖河農(nóng)場調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，皖河農(nóng)場在生產(chǎn)自救方面的能力明顯高于周邊農(nóng)村，有著合理的排灌體系以及科學(xué)的管理隊(duì)伍，抗洪能力強(qiáng)，能夠旱澇保收。通過比較研究，他主張充分利用我國農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢，解決“治理性干旱”。他認(rèn)為，“灌溉最后一公里”是各個(gè)國家和地區(qū)面臨的普遍問題，而我國農(nóng)村具備的集體土地制度是解決這一問題的獨(dú)特資源，他主張學(xué)術(shù)界和政府機(jī)構(gòu)利用好這一制度優(yōu)勢以改善農(nóng)村水利治理。鄭曉云（云南省社會(huì)科學(xué)院）認(rèn)為，農(nóng)民對公共事務(wù)的關(guān)心和投入下降、缺乏強(qiáng)大的組織建設(shè)是農(nóng)村水利管理不善的原因，賀雪峰從土地制度這一大背景思考農(nóng)田水利激發(fā)了新的研究思路。

水利風(fēng)景區(qū)是國家保護(hù)地體系中的重要類別。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，水利風(fēng)景區(qū)成為高附加值的發(fā)展載體。蘇楊（國務(wù)院發(fā)展研究中心）以廣東水岸公園、四川仙海湖特區(qū)和浙江仙居為例，提出了在生態(tài)文明建設(shè)背景下，面對水流相關(guān)保護(hù)地的社會(huì)角色、利益結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀，如何發(fā)展水流相關(guān)保護(hù)地的思路。他以“水流”為中心，以水利風(fēng)景區(qū)為例，對水流相關(guān)保護(hù)地的社會(huì)角色和利益結(jié)構(gòu)展開分析，認(rèn)為要科學(xué)地將具有區(qū)域特色的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)成為國家公園的組成部分，將貼近人居環(huán)境的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)成為綠色的生活生產(chǎn)空間。他主張將國家政策與地方水資源性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)狀況相結(jié)合，對水流相關(guān)保護(hù)地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，側(cè)重“供給方”政府改革，將水流產(chǎn)權(quán)問題作為切入點(diǎn)剖析相關(guān)利益結(jié)構(gòu)的變化。他認(rèn)為，我們既需要積極推進(jìn)環(huán)保工作，也需要在追求綠色的過程中讓利益相關(guān)者都能得到“實(shí)惠”，如此才能讓環(huán)保具有可持續(xù)性。張俊峰（山西大學(xué)）立足于蘇揚(yáng)描述的水流相關(guān)保護(hù)地的建設(shè)思路，指出每個(gè)區(qū)域的水流相關(guān)保護(hù)地的建設(shè)都要根據(jù)地方特色，融入地方文明精神，體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐娜宋乃仞B(yǎng)。

“水權(quán)”是理解中國社會(huì)的重要切入點(diǎn)。張俊峰通過對晉蒙地區(qū)歷史水權(quán)價(jià)交易問題的比較研究，提出以水為中心理解鄉(xiāng)土中國社會(huì)的歷史變遷，并認(rèn)為歷史水權(quán)研究對于當(dāng)下生態(tài)文明建設(shè)和水權(quán)制度改革具有現(xiàn)實(shí)意義。他運(yùn)用大量史證資料，闡述了清至民國年間山西水利社會(huì)中公私水交易的類型與形式，通過列舉租水文約、典水文約、佃水文約三個(gè)史例，對蒙地的水權(quán)交易進(jìn)行分析。在對晉蒙地區(qū)水權(quán)交易分析的過程中，張俊峰認(rèn)為日本學(xué)界水利共同體解體說在中國北方并不能成立。水權(quán)這個(gè)概念是水資源缺失條件下的產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)正因?yàn)榍逦乃畽?quán)意識和明確的水權(quán)歸屬，才維護(hù)了正常的用水持續(xù)。他指出，土地與水的關(guān)系可能存在從“地水結(jié)合，水隨地走”到“地水分離，地隨水走”的轉(zhuǎn)變。在水資源日益匱乏、價(jià)值不斷凸顯的歷史條件下，山西水利社會(huì)存在著從“以土地為中心”到“以水為中心”轉(zhuǎn)變的可能與趨勢。鄭曉云認(rèn)為，張俊峰的研究具有可行的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和學(xué)術(shù)價(jià)值，目前在缺乏有效的解決民間水權(quán)糾紛的背景下，傳統(tǒng)的解決思路可以給我們提供⒎。

作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素，水利灌溉不僅是物質(zhì)資料生產(chǎn)的重要組成部分，更是水文化的精髓。鄭曉云提出，很多文明都是建立在灌溉發(fā)展的基礎(chǔ)上，在需要灌溉設(shè)施作為生計(jì)基礎(chǔ)的地區(qū)，灌溉就是生存發(fā)展的基本條件。他以中國紅河流域和日本大分縣竹田直入地區(qū)為例，從文明進(jìn)程與文化遺產(chǎn)的角度分析了灌溉發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)步、文明發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系。他提出，灌溉的發(fā)展是居民根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境探索出的一種新的生態(tài)互動(dòng)模式。在這種相對和諧的互動(dòng)中，灌溉的發(fā)展可以促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，形成新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成與灌溉相關(guān)的新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)合作機(jī)制，醞釀出與之相關(guān)的水文化，進(jìn)而成為當(dāng)?shù)鼐用竦木褙?cái)富。張俊峰認(rèn)為，國內(nèi)外對水的研究是有傳統(tǒng)的，并經(jīng)歷了最初的從意識形態(tài)方面探討水與國家以及水與政治的關(guān)系，轉(zhuǎn)變到對水利事務(wù)的關(guān)注。他認(rèn)為，關(guān)注水對地方社會(huì)文明影響的學(xué)術(shù)研究具有重要價(jià)值，對開展水文化和水社會(huì)研究具有啟發(fā)意義。

當(dāng)前，水污染形勢嚴(yán)峻，如何進(jìn)行有效治理依然面臨很多挑戰(zhàn)。黃濤珍（河海大學(xué)）基于目前中國流域水環(huán)境治理府際關(guān)系模式以及治理中的事權(quán)劃分，指出了我國流域水環(huán)境治理面臨的困境，強(qiáng)調(diào)了政府間相互協(xié)調(diào)與合作的重要性。她以淮河流域水環(huán)境治理府際關(guān)系的情況為例，分析了在我國水環(huán)境治理中各政府部門縱向、橫向的交錯(cuò)復(fù)雜關(guān)系，指出我國政府在水環(huán)境治理中存在縱向事權(quán)與橫向事權(quán)的權(quán)利配置交叉重疊問題、流域水環(huán)境保護(hù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展公平權(quán)的沖突問題以及府際之間合作難等問題。她指出，政府部門間權(quán)責(zé)界定分明非常重要，而制度上的改善可以規(guī)避管理水流域低效的弊端。在治理水污染過程中，民間環(huán)保組織（NGO）具有重要作用。宋言奇（蘇州大學(xué)）以蘇州的民間環(huán)保社會(huì)組織為例，對我國民間環(huán)保社會(huì)組織的模式與扶持策略展開了分析。他認(rèn)為，目前我國存在三種民間環(huán)保社會(huì)組織模式，即“基金會(huì)贊助模式”“政府購買服務(wù)模式”和“志愿者模式”。他的研究發(fā)現(xiàn)，“綠色江南”是蘇州較為典型的“基金會(huì)贊助模式”的民間環(huán)保組織，該組織曝光了鼎興電子的污染河流數(shù)據(jù)，并監(jiān)督鼎興電子對污染進(jìn)行整改，使河流恢復(fù)原狀，參與開展關(guān)于太湖流域高排放企業(yè)會(huì)，和其他四家環(huán)保組織共同調(diào)研報(bào)告《誰在污染太湖流域？》。鄭曉云認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)，水與社會(huì)的關(guān)系越來越緊密，NGO對緩解水問題以及水與社會(huì)的沖突都具有無可替代的作用。

水社會(huì)學(xué)的理論構(gòu)建和學(xué)科建構(gòu)具有重要意義。施國慶針對水社會(huì)學(xué)相關(guān)議題展開了探討。他在對水的相關(guān)概念、水與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出并闡述了水社會(huì)學(xué)的基本理論與方法。他認(rèn)為，水社會(huì)學(xué)是用社會(huì)學(xué)的理論與方法，研究水社會(huì)各個(gè)行動(dòng)主體之間的互動(dòng)關(guān)系及水社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的一門社會(huì)學(xué)分支學(xué)科。所謂水社會(huì)，指的是以水為紐帶，由水資源的使用者、開發(fā)者、生產(chǎn)者、產(chǎn)品或服務(wù)提供者、運(yùn)行管理者、規(guī)制者、受影響者，水生態(tài)和水環(huán)境的保護(hù)者、影響者、受影響者、規(guī)制者，以及與水關(guān)聯(lián)的社區(qū)和組織所構(gòu)成的社會(huì)。他認(rèn)為，水社會(huì)學(xué)主要研究水資源利用、水資源開發(fā)、水資源保護(hù)和水資源管理等社會(huì)學(xué)問題。張俊峰肯定了水社會(huì)學(xué)這一分支學(xué)科建立的必要性，認(rèn)為水在當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中的地位決定了水社會(huì)學(xué)研究的價(jià)值。鄭曉云從學(xué)科建設(shè)的角度分析，認(rèn)為與水利社會(huì)學(xué)相比較，水社會(huì)學(xué)發(fā)展的潛力更大。此外，他還從學(xué)科發(fā)展體系的現(xiàn)實(shí)性、便利性和可操作性等角度考慮，建議水社會(huì)學(xué)學(xué)科建設(shè)初期不要囊括太多的內(nèi)容，適度“瘦身”有利于學(xué)科建設(shè)。

二、水利與社會(huì)

水利及水利設(shè)施是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托。作為農(nóng)業(yè)大國，我國各個(gè)地區(qū)都有其地方特色明顯的水利設(shè)施及水利文化。從水利視角探討相關(guān)社會(huì)學(xué)問題、思考社會(huì)變遷，不僅有利于人們科學(xué)認(rèn)識水利設(shè)施和水利管理，而且有利于推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

水利在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用日益凸顯。與水利相關(guān)的社會(huì)問題也引起了社會(huì)各界的關(guān)注。陳阿江（河海大學(xué)）在回顧水利社會(huì)學(xué)發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，闡述了水利社學(xué)的性質(zhì)與定義，探討了水利社會(huì)學(xué)可能的研究領(lǐng)域。他認(rèn)為，水利社會(huì)學(xué)屬于社會(huì)學(xué)按“行業(yè)分類”的社會(huì)學(xué)分支學(xué)科，且存在狹義與廣義之分，前者是指防洪與灌溉等層面的水利社會(huì)學(xué)，后者是人類社會(huì)涉水事務(wù)的水利社會(huì)學(xué)。水利社會(huì)學(xué)的研究領(lǐng)域兼具傳統(tǒng)社會(huì)學(xué)的研究領(lǐng)域和相關(guān)水利領(lǐng)域，包括組織制度、生活生計(jì)發(fā)展與“水利之害”（因水行動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)問題、水利工程產(chǎn)生的社會(huì)后果等）。在此基礎(chǔ)上，陳阿江還探討了水利社會(huì)學(xué)的理論基礎(chǔ)和方法論基礎(chǔ)。鄭曉云認(rèn)為，水利社會(huì)學(xué)建設(shè)有其學(xué)術(shù)發(fā)展的需要和現(xiàn)實(shí)需求，并建議推動(dòng)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究。

杰、王春（河海大學(xué)）通過對蘇北農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的調(diào)查和思考，分析了鄉(xiāng)村水利的制度設(shè)計(jì)等問題。他們認(rèn)為，總體上看，蘇北各地農(nóng)村水利運(yùn)轉(zhuǎn)基本順利。鄉(xiāng)村用水秩序看似一湖靜水，但這并不意味著用水戶協(xié)會(huì)可有可無，實(shí)質(zhì)上反映出村民對基層水利管理傳統(tǒng)的一種習(xí)慣性服從。他們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民對于水費(fèi)價(jià)格偏高頗有微詞，卻只能被動(dòng)承受。他們認(rèn)為，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)制度的推行，是為了節(jié)水減排進(jìn)而減輕農(nóng)民的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，但更深層次的制度用意在于借此激發(fā)農(nóng)民民主管理意識，并滲透到鄉(xiāng)村自治的其他領(lǐng)域。然而，制度催生的現(xiàn)實(shí)是農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)與制度設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)相差甚遠(yuǎn)，實(shí)際運(yùn)行陷入了重重困境。黃濤珍認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的背景下，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的組織化進(jìn)程以及未來承擔(dān)的新職能都有著很大的研究價(jià)值。

水利不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施，也是自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境的一部分。吳金芳（安徽師范大學(xué)）從水環(huán)境與國家政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、水環(huán)境與地方社會(huì)秩序、水環(huán)境與地方文化民俗、水活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境四個(gè)方面開展了水利社會(huì)研究。她認(rèn)為，自然環(huán)境、水利、社會(huì)三者之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響。水環(huán)境對地方社會(huì)秩序的構(gòu)建而言，既是限制性因素又是拓展性因素；與此同時(shí)，水環(huán)境對地方文化、民俗的影響，也附上了當(dāng)?shù)厮Y源的性質(zhì)與特色。她提出，需要從環(huán)境史的角度解析人類水活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境之間的互動(dòng)。宋言奇認(rèn)為，吳金芳從國家政治、地方政治和鄉(xiāng)村文化三個(gè)層面出發(fā)，作了很好的文獻(xiàn)梳理，為未來的學(xué)術(shù)研究打下了良好的基礎(chǔ)。何志揚(yáng)（河海大學(xué)）認(rèn)為，暴雨洪水及其次生災(zāi)害，是中國長期面臨的主要?dú)夂驗(yàn)?zāi)害類型之一，由此導(dǎo)致的非自愿性的災(zāi)害移民規(guī)模龐大。他基于舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害案例的分析，認(rèn)為氣候?yàn)?zāi)害移民的安置政策存在供需錯(cuò)配的問題，據(jù)此提出了相應(yīng)的調(diào)適措施。他認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)要重視水災(zāi)等自然災(zāi)害的應(yīng)對和受災(zāi)移民安置政策的研究，轉(zhuǎn)變氣候?yàn)?zāi)害移民安置的傳統(tǒng)思路和模式，形成政府―市場―社會(huì)共同參與的多元化的災(zāi)后重建安置體系。

此外，還有學(xué)者對水利水電項(xiàng)目中的性別視角和傳統(tǒng)水利管理理念進(jìn)行了剖析和解讀。王旭波（河海大學(xué)）通過描述水利水電項(xiàng)目社會(huì)性別影響評價(jià)工具和流程，展示了水利水電項(xiàng)目社會(huì)性別影響評價(jià)分析框架。她認(rèn)為，社會(huì)性別影響評價(jià)工具可以幫助理解項(xiàng)目開展的現(xiàn)狀、語境以及項(xiàng)目對這些背景環(huán)境帶來的影響，并且在后續(xù)發(fā)展中可以用社會(huì)性別標(biāo)準(zhǔn)評估潛在的影響及其實(shí)現(xiàn)情況。程得中（重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院）基于水利視角，對歷史時(shí)期巴蜀基層社會(huì)治理進(jìn)行了剖析，闡述了社會(huì)各階層在水利工程建設(shè)與維護(hù)管理中的角色，提出了針對水資源分配產(chǎn)生的糾紛的解決措施。他希望通過分析歷史時(shí)期巴蜀基層社會(huì)水利事務(wù)的治理，可以為當(dāng)下中國的新農(nóng)村建設(shè)提供一些參考。宋言奇提出，可以利用《公共事物的管理治理》的思路來理解傳統(tǒng)社會(huì)的農(nóng)田水利，認(rèn)為傳統(tǒng)水利管理的研究可以為現(xiàn)代農(nóng)村水利建設(shè)提供借鑒。

三、海洋與社會(huì)

學(xué)術(shù)界在“水與社會(huì)”這一主題研究中，逐漸從內(nèi)陸擴(kuò)展到了海洋。當(dāng)前的海洋開發(fā)和海洋生態(tài)文明建設(shè)，也對學(xué)界探討這一問題提出了更高要求。

崔鳳（中國海洋大學(xué)）以海洋實(shí)踐為主體，通過梳理海洋實(shí)踐的概念、具體表現(xiàn)和特征，分析了現(xiàn)代人們的海洋實(shí)踐對社會(huì)變遷的影響。他認(rèn)為，海洋實(shí)踐就是人類開發(fā)、利用和保護(hù)海洋的實(shí)踐活動(dòng)。在現(xiàn)代社會(huì)，利用、開發(fā)和保護(hù)海洋的各種實(shí)踐活動(dòng)，在廣度、深度、動(dòng)力和內(nèi)容方面都演變出了有別于傳統(tǒng)社會(huì)的現(xiàn)代特點(diǎn)。在描述海洋實(shí)踐的全面性、合作性、開放性、高風(fēng)險(xiǎn)性、高科技性、海陸一體性及潛力性特征的基礎(chǔ)上，他梳理了海洋實(shí)踐活動(dòng)社會(huì)變遷影響的具體表現(xiàn)。他認(rèn)為，可以從微觀層面漁村的產(chǎn)生與變遷，中觀層面沿海城市的產(chǎn)生與變遷，宏觀層面沿海地區(qū)的變遷及區(qū)域性海洋社會(huì)的形成與變遷，來分析海洋實(shí)踐對社會(huì)變遷的影響。

在全球氣候變化和極地冰川融化等因素的影響下，海平面上升議題成為政府和公眾關(guān)注的重要內(nèi)容。黃健元、梁皓（河海大學(xué)）運(yùn)用SPRC（源―路徑―受體―結(jié)果）模型，從資源子系統(tǒng)、環(huán)境子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和社會(huì)子系統(tǒng)四個(gè)方面剖析了海平面上升對我國沿海地區(qū)產(chǎn)生的影響。他們主張通過工程措施和非工程措施相結(jié)合的思路來解決相關(guān)問題。其中，非工程措施主要包括：建立健全海平面上升的預(yù)防政策體系，提升民眾的防災(zāi)減災(zāi)意識，建立起良好的國際合作關(guān)系，等等。王歡（河海大學(xué)）基于“資源―環(huán)境―社會(huì)―經(jīng)濟(jì)”耦合關(guān)系的系統(tǒng)分析視角，認(rèn)為海平面上升對沿海地區(qū)的發(fā)展具有多方面、多層次的傳導(dǎo)性影響。她梳理了海平面上升對我國沿海地區(qū)的自然影響，分別是海洋和海岸防護(hù)工程、海岸侵蝕、風(fēng)暴潮、海水入侵與土壤鹽漬化、沿岸低地淹沒、近岸生態(tài)系統(tǒng)和海洋權(quán)益。她立足于預(yù)測和數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為未來我國沿海海平面呈緩慢上升的變化趨勢，而海平面的持續(xù)性上升還會(huì)導(dǎo)致沿海地區(qū)風(fēng)暴潮災(zāi)害頻發(fā)。張鑫（河海大學(xué)）通過對風(fēng)暴潮災(zāi)害損失與災(zāi)害救助之間的關(guān)聯(lián)分析，提出了風(fēng)暴潮災(zāi)害四維救助體系的建構(gòu)。她指出，風(fēng)暴潮災(zāi)害具有發(fā)生時(shí)間集中、地域差異顯著、經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重等特點(diǎn)，可以從時(shí)間維、空間維、邏輯維三個(gè)路徑來看待風(fēng)暴潮災(zāi)害損失與災(zāi)害救助之間的關(guān)聯(lián)，并闡述了風(fēng)暴潮災(zāi)害救助保障體系建構(gòu)的四個(gè)體系：風(fēng)暴潮災(zāi)害救助的內(nèi)容體系、風(fēng)暴潮災(zāi)害救助的結(jié)構(gòu)體系、風(fēng)暴潮災(zāi)害救助的層次體系、風(fēng)暴潮災(zāi)害救助的服務(wù)體系。

當(dāng)前，我國海洋污染形勢嚴(yán)峻，衍生了很多社會(huì)問題。顧金土（河海大學(xué)）以江蘇海州灣海水質(zhì)量的變化為例，分析了海洋環(huán)境污染的嚴(yán)重性。他認(rèn)為，目前沿海開發(fā)的戰(zhàn)略定位促使?jié)O民形成了向內(nèi)和向外這兩種反應(yīng)類型，即分別采取近海露天養(yǎng)殖和工廠化車間養(yǎng)殖兩種生產(chǎn)方式。這兩種方式在生產(chǎn)過程中雖然有很大的差異，但都會(huì)對海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)造成影響，只是程度有所差別。就工廠化養(yǎng)殖而言，它本身也積累了較高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，比如2006年11月和2015年7月“嗑藥多寶魚”的負(fù)面新聞就引起了產(chǎn)業(yè)災(zāi)難。陳濤（河海大學(xué)）認(rèn)為，海洋污染不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，而且引發(fā)了大量的利益沖突和維權(quán)運(yùn)動(dòng)。他以蓬萊19-3溢油事件中路易島居民的環(huán)境抗?fàn)帪槔?，分析了政府在漁民環(huán)境抗?fàn)幹薪巧D(zhuǎn)變背后的利益訴求。他指出，“維穩(wěn)壓力”和“去污名化”是基層政府走向漁民環(huán)境抗?fàn)帉α⒚娴碾p重機(jī)制。其中，“維穩(wěn)壓力”主要源自政績考核壓力，而“去污名化”主要源自地方政府對海產(chǎn)品銷售（包括出口）以及沿海旅游業(yè)等經(jīng)濟(jì)收入的考量。

四、結(jié)語

第7篇：基層社會(huì)治理的探索與思考范文

(華中科技大學(xué)，武漢430074)

內(nèi)容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關(guān)系及其行為邏輯，同時(shí)也深刻影響了鄉(xiāng)村治理邏輯和面貌。當(dāng)前國家越來越傾向于采取“項(xiàng)目制”的方式向下輸入資源，以解決農(nóng)村公共品的需要?，F(xiàn)行關(guān)于項(xiàng)目制的研究，對于項(xiàng)目體制與鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系缺少足夠的關(guān)注，沒有能夠注意到項(xiàng)目制本身的競爭性特征及其運(yùn)作，具有將國家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為私人資源的環(huán)節(jié)和機(jī)制。在這種情況下，項(xiàng)目制不僅很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，而且往往會(huì)造成很多的意外和異化結(jié)果，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。因此，有必要對現(xiàn)行的項(xiàng)目體制和基層組織進(jìn)行一定的改良和建設(shè)，以更好地滿足國家與農(nóng)民的實(shí)際需要。

關(guān)鍵詞 ：分稅制項(xiàng)目體制鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化

中圖分類號：F327/F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導(dǎo)言

改革開放后，財(cái)稅包干和行政分權(quán)改革導(dǎo)致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體，促成丁中國經(jīng)濟(jì)的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個(gè)比重”極不協(xié)調(diào)，從而最終促成分稅制改革出臺(tái)。分稅制改革進(jìn)一步改變了中央與地方關(guān)系，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨財(cái)政收入來源的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預(yù)算收入和預(yù)算外收入轉(zhuǎn)移，地方政府在受約束的同時(shí)卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預(yù)算約束”機(jī)制和發(fā)展主義沖動(dòng)，分別造成了汲取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)規(guī)模的加大和城市經(jīng)營中的“大興土木”。

這種實(shí)質(zhì)上賦予了地方政府較強(qiáng)自主性的財(cái)政體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現(xiàn)，越發(fā)加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，造成了非常嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”。農(nóng)民的不斷抗?fàn)幒凸?、學(xué)、媒的積極參與，引起廣泛關(guān)注。三農(nóng)問題成為社會(huì)焦點(diǎn)，嚴(yán)重影響了國家政權(quán)的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應(yīng)，促使了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步人后稅費(fèi)時(shí)代。

取消農(nóng)業(yè)稅及其配套改革，極大地增強(qiáng)了農(nóng)民群體對中央政府的合法性認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政治目標(biāo)。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權(quán)背負(fù)了惡名，面臨正當(dāng)性危機(jī)——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等，也導(dǎo)致國家政策實(shí)質(zhì)性地削弱了基層政權(quán)的治權(quán)，空前地減少了基層政權(quán)的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運(yùn)作空間。在后稅費(fèi)時(shí)代，那些在此之前以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農(nóng)民直接打交道的基層組織，在資源和行動(dòng)能力上捉襟見肘，甚至連自身的運(yùn)轉(zhuǎn)都成問題，因而更缺乏為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)提供公共服務(wù)的能力和基礎(chǔ)條件。

為了彌補(bǔ)這一空缺，中央政府啟動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，加大對基層社會(huì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。但由于國家采取項(xiàng)目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動(dòng)地方土地資本化的非常重要的原始積累?！俺燥埧控?cái)政，建設(shè)靠土地”，成為了絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運(yùn)作模式。由于其獨(dú)特的比較優(yōu)勢和相應(yīng)的支持體系，項(xiàng)目制成為一種十分普遍的進(jìn)行組織和動(dòng)員的體制機(jī)制，構(gòu)成了一種重要的社會(huì)學(xué)現(xiàn)象，深刻影響了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)方面。

當(dāng)前，學(xué)界對項(xiàng)目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農(nóng)項(xiàng)目的最終對象是村莊和農(nóng)民，因此，項(xiàng)目制必然也會(huì)對農(nóng)村社會(huì)及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要的影響。通過整理既有的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，盡管有所涉及、但目前的相關(guān)研究成果主要集中在項(xiàng)目制對宏觀的國家治理體制和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的影響，而對于項(xiàng)目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究還存在很大空間，這構(gòu)成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項(xiàng)目制：一個(gè)研究綜述

折曉葉等認(rèn)為，在國家財(cái)政制度從包稅制改為分稅制后，在財(cái)政收入愈加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形，“項(xiàng)目”是特指中央對地方或地方對基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項(xiàng)目”的帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此是一種“專項(xiàng)化”了或“項(xiàng)目化”了的財(cái)政資金。渠敬東認(rèn)為“項(xiàng)目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制，而且還可以擴(kuò)展成為一種個(gè)體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時(shí)代精神和社會(huì)習(xí)俗。

周飛舟對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后農(nóng)村義務(wù)教育資金投入體制進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，在國家財(cái)稅體制改革之后，地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項(xiàng)化”，再通過“項(xiàng)目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認(rèn)為，還應(yīng)該從項(xiàng)目制作為一種具有治理意義的體制機(jī)制上看形成項(xiàng)目制的結(jié)構(gòu)要件。他與周飛舟等人曾經(jīng)提出，改革開放30多年來，中國社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。但項(xiàng)目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實(shí)現(xiàn)對社會(huì)關(guān)系的生成和社會(huì)資源的動(dòng)員。因此在實(shí)際的運(yùn)作過程中，項(xiàng)目制既具有科層的特點(diǎn)，同時(shí)也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項(xiàng)目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項(xiàng)目制實(shí)際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內(nèi)再造一種增量。項(xiàng)目制能否在有效克服市場機(jī)制弊病的同時(shí)，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現(xiàn)：當(dāng)項(xiàng)目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴(kuò)張時(shí)，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時(shí)也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。這段論述極具“社會(huì)學(xué)想象力”，深刻描畫了項(xiàng)目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動(dòng)”項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，作為項(xiàng)目主導(dǎo)方的溫江區(qū)民政局，在推進(jìn)這一項(xiàng)目進(jìn)展時(shí)，另行組建項(xiàng)目工作組，并繞開政府體系內(nèi)的層級管理，直接管理項(xiàng)目試點(diǎn)單位工作人員，試點(diǎn)社區(qū)單位反而相當(dāng)于民政局的一個(gè)“派出機(jī)構(gòu)”，證實(shí)了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項(xiàng)目制的“分級運(yùn)作機(jī)制”，即國家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制。盡管不同主體的意圖在項(xiàng)目制中都有所實(shí)現(xiàn)，但項(xiàng)目在實(shí)際中也不同程度地出現(xiàn)“偏差”或“異化”。首先項(xiàng)目“發(fā)包”設(shè)計(jì)，科層管理和“一項(xiàng)目一政策”可能導(dǎo)致部門“特權(quán)”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數(shù)縣（市）級政府還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，“項(xiàng)目”能夠?yàn)榈胤秸峁┌l(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運(yùn)作項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自己的意圖和目標(biāo)。最后“項(xiàng)目進(jìn)村”既存在自上而下的篩選機(jī)制，也存在自下而上的爭取機(jī)制，這就使那些具有能動(dòng)性的村莊能夠更好地接應(yīng)項(xiàng)目，而那些能動(dòng)性不足的村莊難以有效接應(yīng)項(xiàng)目，從而造成了項(xiàng)目對村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項(xiàng)目制的這些不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價(jià)值失誤？前述學(xué)者將此作為“意外后果”，屬技術(shù)失誤；而黃宗智等則從實(shí)踐層面出發(fā)，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態(tài)的后果”，即是價(jià)值失誤。后者認(rèn)為，導(dǎo)致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強(qiáng)勢主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農(nóng)村輸入的財(cái)政資源。實(shí)際上，項(xiàng)目運(yùn)作的復(fù)雜性和中國社會(huì)的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實(shí)中找到依據(jù)和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項(xiàng)目體制對我國的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了什么樣作用和效果。

三、財(cái)稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷

新世紀(jì)初，國家取消農(nóng)業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系配置模式。與此同時(shí)，國家還進(jìn)行了配套稅費(fèi)改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡機(jī)構(gòu)、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務(wù)”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉(xiāng)村社會(huì)從此進(jìn)入“后稅費(fèi)時(shí)代”。

（一）農(nóng)村的區(qū)域差異及其分化

不同農(nóng)村之間存在分化。按照農(nóng)村所處的地區(qū)，可以將農(nóng)村分為“發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”和“不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村主要受到發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和組織化程度比較高，農(nóng)產(chǎn)品的附加值比較高，市場效益好，農(nóng)民的收益也比較高。但這種類型的農(nóng)村所占比重較小，對整體性的農(nóng)村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村則是指發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村以外的廣大農(nóng)村，這些農(nóng)村構(gòu)成了中國農(nóng)村的絕大多數(shù)。

按照農(nóng)村的貧富狀況，可以將農(nóng)村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內(nèi)部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村來說，由于具有先天的和結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于地理位置、種植結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦、社會(huì)結(jié)構(gòu)及社會(huì)資源儲(chǔ)量、農(nóng)民的行動(dòng)能力、村情村貌等多方面的差異，導(dǎo)致不同農(nóng)村也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)水平上的差別。那些具有行動(dòng)能力而表現(xiàn)出超出一般農(nóng)村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會(huì)結(jié)構(gòu)松散，農(nóng)民一盤散沙的村，則往往因?yàn)闊o法通過合作達(dá)成一致行動(dòng)而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的崛起。自此，農(nóng)業(yè)基本上不再是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍關(guān)注的領(lǐng)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村之所以發(fā)達(dá)的重要支柱。對于這樣的地區(qū)，基層政權(quán)的角色和行為同樣也出現(xiàn)了比較明顯的轉(zhuǎn)變，受到廣泛的關(guān)注。戴慕珍提出“地方法團(tuán)主義”理論，認(rèn)為財(cái)稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。洪銀勇等也認(rèn)為地方政府實(shí)際上扮演了市場行動(dòng)者的角色。林南則將以家族親屬關(guān)系為主的地方網(wǎng)絡(luò)（社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)資本）納入到地方法團(tuán)主義理論之中，形成了“地方性市場社會(huì)主義理論”。魏德昂則認(rèn)為是行政層級影響了組織效率，財(cái)政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉(zhuǎn)型中基層政府從“型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變，突出基層政府的自利性特點(diǎn)。裴小林認(rèn)為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強(qiáng)調(diào)市場作用（如戴慕珍），要么強(qiáng)調(diào)國家作用（如魏德昂）；其實(shí)，是農(nóng)村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)。

既有研究均是以發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對象，對于不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村變遷缺少關(guān)注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農(nóng)村類型。溫鐵軍認(rèn)為，“財(cái)政包干制”實(shí)際上體現(xiàn)的是中央政府在通過人民公社體制汲取農(nóng)村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務(wù)以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔(dān)。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的支出，基本上都是由農(nóng)民自己解決，從而造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的差異化。財(cái)政分權(quán)使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實(shí)現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調(diào)控能力，造成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，危及中央基本權(quán)威和基礎(chǔ)能力。于是，1994年的“分稅制”改革應(yīng)運(yùn)而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財(cái)政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關(guān)系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎(chǔ)能力和基本權(quán)威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區(qū)即不發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，由于事權(quán)與財(cái)權(quán)極不匹配，造成基層政權(quán)收入來源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴(yán)重的公共財(cái)政危機(jī)，也進(jìn)一步拉大了發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平差距。與發(fā)達(dá)地區(qū)依靠“城市經(jīng)營”獲取財(cái)政收入來源不同，廣大不發(fā)達(dá)地區(qū)只能通過增加農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農(nóng)民確實(shí)缺少資源和收益，愈加沉重的稅費(fèi)任務(wù)增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級組織很快結(jié)成了一個(gè)緊密的利益共同體，通過稅費(fèi)征繳和村莊各項(xiàng)建設(shè)過程中謀求私人利益，從而進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

農(nóng)民的反抗和中央三令五申要求減負(fù)，通過鄉(xiāng)村利益共同體這個(gè)轉(zhuǎn)化機(jī)制，變成了更加沉重的稅費(fèi)任務(wù)和愈益嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”，甚至威脅到了國家政權(quán)的合法性，因而受到中央的高度關(guān)切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也取消了壓力型體制的作用機(jī)會(huì)。基層政權(quán)不再具有向農(nóng)村汲取資源的合法性，因此也不再與農(nóng)民經(jīng)常性地打交道?；鶎诱?quán)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮基本職能的經(jīng)費(fèi)都時(shí)常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴(yán)峻困境。在此時(shí)，國家啟動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村。大量的國家資源以項(xiàng)目的方式向下輸入，于是基層政權(quán)的主要精力都集中在積極競爭項(xiàng)目上，使鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)入到了一個(gè)全新階段。

（四）后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。周飛舟(2006)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，基層政權(quán)從過去依靠收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)變?yōu)闋幦∩霞夀D(zhuǎn)移支付，從“要錢、要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，致使基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散而“懸浮”。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以前，在壓力性體制下，基層政權(quán)需要村干部幫忙收取稅費(fèi)，且村干部的工資也主要是從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)中獲取，此時(shí)村干部對于農(nóng)民來說還具有一定的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”特點(diǎn)。但在取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政權(quán)不再需要村干部完成硬性任務(wù)，而村干部的工資來源是財(cái)政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉(zhuǎn)變，此時(shí)村干部對于基層政權(quán)具有了比較強(qiáng)的依附性，行政化更加明顯，與農(nóng)民關(guān)系也懸浮化和形式化。

農(nóng)業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)行為。對于不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅相當(dāng)于取消了基層政權(quán)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。盡管國家通過轉(zhuǎn)移支付的方式滿足了基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要，但以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強(qiáng)勁的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的刺激。這時(shí)候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現(xiàn)了一輪又一輪的招商引資。但由于不發(fā)達(dá)地區(qū)土地資本化程度本來就不高，經(jīng)濟(jì)活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導(dǎo)致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價(jià)的土地資源?！巴恋亍背蔀橥苿?dòng)地方實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時(shí)，基于保護(hù)耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強(qiáng)了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價(jià)值。而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的出臺(tái)，誘導(dǎo)地方政府向偏遠(yuǎn)農(nóng)村獲得建設(shè)用地指標(biāo)，從而又掀起了基層政府在偏遠(yuǎn)地區(qū)開展“遷村騰地”、讓“農(nóng)民上樓”的運(yùn)動(dòng)，這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)同樣引發(fā)了重大的社會(huì)穩(wěn)定問題和文化危機(jī)感，受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。而這一切都是以項(xiàng)目制的方式推進(jìn)的，從而也引起了人們對于項(xiàng)目制的關(guān)注和重視。

四、項(xiàng)目體制與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷等等，構(gòu)成了村莊治理變遷的背景。那么，項(xiàng)目進(jìn)村究竟對村莊治理產(chǎn)生了什么樣的影響？

一般農(nóng)村不僅比不上發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農(nóng)村，亟需項(xiàng)目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項(xiàng)目制本身的特點(diǎn)，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數(shù)的“中間村”想要項(xiàng)目而不得。而那些本來沒有實(shí)力承接項(xiàng)目資源的貧困村，則因?yàn)檎位蛘兊纫蛩囟粡?qiáng)制性地輸入了項(xiàng)目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運(yùn)作不斷地爭取項(xiàng)目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項(xiàng)目制對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)。對于“中間村”，由于爭取不到項(xiàng)目，使得村組干部進(jìn)一步缺乏權(quán)威和正當(dāng)性。農(nóng)民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項(xiàng)目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點(diǎn)”政治因素的考慮，從而導(dǎo)致這種項(xiàng)目資金的投入消解了自治，瓦解了農(nóng)民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權(quán)威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農(nóng)民自下而上的認(rèn)可，從而導(dǎo)致村組集體成為了上級政府辦點(diǎn)的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點(diǎn)村的農(nóng)民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災(zāi)難——一這是因?yàn)樨毨Т灞緛砭秃艽嗳?，?jīng)不起折騰。

（一）項(xiàng)目體制與村莊公共關(guān)系的“私人化”

項(xiàng)目制的實(shí)踐邏輯改造了村莊權(quán)威的生成和再生產(chǎn)。由于項(xiàng)目需要鄉(xiāng)村干部精英個(gè)體積極向外爭取才能夠得到，其中個(gè)人努力與公共責(zé)任的邊界十分模糊，很容易使項(xiàng)目資源的爭取者獲得較大的運(yùn)作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預(yù)目公共資源的私人化。由于項(xiàng)目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個(gè)人稟賦。因此，一旦項(xiàng)目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項(xiàng)目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會(huì)認(rèn)為，村干部能夠憑借自己的私人關(guān)系爭取到國家項(xiàng)目，這是個(gè)人有本事的表現(xiàn)。農(nóng)民說：“干部能夠從外面弄到項(xiàng)目，那是干部個(gè)人有本事的表現(xiàn)?，F(xiàn)在競爭項(xiàng)目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設(shè)，那么他就是村里的大恩人了，大家會(huì)絕對地?fù)碜o(hù)他。至于其他的錢，他爭取項(xiàng)目總要打點(diǎn)關(guān)系吧？而且，關(guān)鍵是他自己總要有點(diǎn)油水才會(huì)有積極性去爭取這些項(xiàng)目吧？”公共資源被轉(zhuǎn)化為私人資源，這是項(xiàng)目制進(jìn)村的一個(gè)十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)化過程。項(xiàng)目進(jìn)村以后，農(nóng)民不認(rèn)為這個(gè)資金是具有公共性質(zhì)的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項(xiàng)目資金只要有一點(diǎn)點(diǎn)落實(shí)到村莊公共建設(shè)和服務(wù)上來，便都構(gòu)成了村干部對全體村民的恩惠和情誼?！坝斜葲]有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項(xiàng)目的干部才是好干部”，便成為了項(xiàng)目制下很多普通村民的共識。

2．村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項(xiàng)目的村莊精英，由于其獨(dú)特的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應(yīng)的社會(huì)資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺(tái)上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個(gè)村莊精英具有超強(qiáng)的運(yùn)作上級政府或部門給項(xiàng)目的能力，其潛在的村莊內(nèi)部的競爭者便往往會(huì)自覺地退出村莊政治舞臺(tái)?！艾F(xiàn)任干部弄到這么多的項(xiàng)目，他的潛在的竟?fàn)帉κ忠雲(yún)⒓痈傔x，首先就要自己掂量掂量能不能向?qū)κ忠粯右矤幦〉侥菢佣嗟捻?xiàng)目”，“沒有這樣的本事的人出來競選就會(huì)鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數(shù)民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現(xiàn)這樣一種比較確定的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實(shí)項(xiàng)目。這就造成了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際上和預(yù)期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時(shí)，也是村莊政治的被消解過程。這時(shí)，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數(shù)人的政治效能感越來越低，村莊權(quán)力高度集中在某些個(gè)別人手上——這實(shí)際上對村民自治構(gòu)成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。

3鄉(xiāng)村兩級組織間關(guān)系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項(xiàng)目以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和獲得政績的壓力和沖動(dòng)。這時(shí)，對于那些能夠跨級爭取項(xiàng)目的村莊精英來說，為村莊爭得項(xiàng)目的同時(shí)也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭得了政績。從而在具體的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關(guān)系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進(jìn)行有效的制約和管理。因此，在項(xiàng)目中的村莊運(yùn)作中，項(xiàng)目資金的私人化轉(zhuǎn)化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時(shí)還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關(guān)系，從而使作為項(xiàng)目聚焦點(diǎn)的精英個(gè)體的權(quán)力得到極大強(qiáng)化。

（二）項(xiàng)目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”

項(xiàng)目制同樣也會(huì)對城郊農(nóng)村產(chǎn)生巨大的影響。由于基層政府當(dāng)前的主要經(jīng)濟(jì)行為集中在土地經(jīng)營上，因此，城郊農(nóng)村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進(jìn)行的利益博弈?？梢哉f，正是項(xiàng)目制的作用機(jī)制增大了這個(gè)利益博弈過程的復(fù)雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項(xiàng)目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉(zhuǎn)化為用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)資金，構(gòu)成了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原始積累，并以項(xiàng)目提供的合法性，啟動(dòng)了城市土地經(jīng)營這臺(tái)超強(qiáng)機(jī)器。城郊農(nóng)村是這臺(tái)超強(qiáng)機(jī)器的對象。通過土地征收、金融、財(cái)政的循環(huán)，不斷推進(jìn)城市化和T業(yè)化的發(fā)展。城郊農(nóng)村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個(gè)過程中進(jìn)行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現(xiàn)。隨著基層治權(quán)的弱化，基層政權(quán)“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權(quán)缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉(zhuǎn)而借助于地方勢力進(jìn)行治理。黑社會(huì)組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權(quán)合法性危機(jī)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復(fù)雜聯(lián)盟，共同瓜分土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經(jīng)營土地的投資和回報(bào)，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現(xiàn)，與一般農(nóng)村中的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化一起，將在越來越多的國家項(xiàng)月資源的滋潤下成長成為“分利集團(tuán)”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。在這個(gè)新的結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項(xiàng)目政策的公共性和目標(biāo)，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機(jī)。

需要注意的是，與之前農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個(gè)橫亙在國家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。而這個(gè)腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項(xiàng)目資源。項(xiàng)目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個(gè)轉(zhuǎn)，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農(nóng)民得到的實(shí)惠少之又少。

由于中國是一個(gè)正不斷走向現(xiàn)代化的國家，必然要為基層和村莊承擔(dān)與其財(cái)力相匹配的責(zé)任。因此，國家不可能停止或減少向農(nóng)村輸入資源的進(jìn)程，反而隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速增長必然還要向農(nóng)村輸入更多的資源。這時(shí)候，項(xiàng)目資源越多，將使這個(gè)腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強(qiáng)。這不僅會(huì)讓公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而且還可能因?yàn)榛鶎痈鞣N強(qiáng)勢力量的結(jié)盟，使農(nóng)民需求得不到滿足而引起國家政權(quán)合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進(jìn)退兩難的結(jié)構(gòu)性困境。

五、結(jié)論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性

新世紀(jì)初以來，國家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標(biāo)是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足”問題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足，本質(zhì)上是在稅費(fèi)改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結(jié)果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項(xiàng)目制是國家財(cái)政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結(jié)構(gòu)性的道路選擇，體現(xiàn)出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內(nèi)涵。但是在實(shí)際中，項(xiàng)目制沒有能夠有效地回應(yīng)這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項(xiàng)目制的方式提供農(nóng)村公共品，缺乏有效的應(yīng)對“委托一”問題和“監(jiān)督一激勵(lì)”問題這一雙重困境的基礎(chǔ)條件和制度基礎(chǔ)。當(dāng)項(xiàng)目在村莊門外徘徊時(shí)，具有很強(qiáng)的競爭性和部門性特點(diǎn)。而一旦項(xiàng)目進(jìn)村之后，便會(huì)因?yàn)槠涓偁幮蕴攸c(diǎn)而很快地轉(zhuǎn)化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實(shí)質(zhì)性的賦予了項(xiàng)目爭取者個(gè)人或其利益團(tuán)體極大的自主權(quán)和能動(dòng)性，使得國家下鄉(xiāng)資源或項(xiàng)目的公共性極大地喪失，公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)大打折扣、偏差嚴(yán)重。這是造成項(xiàng)目制在村莊范圍內(nèi)運(yùn)作產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項(xiàng)目到了基層政府部門以后，應(yīng)盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現(xiàn)行項(xiàng)目制運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。因此，重建下鄉(xiāng)項(xiàng)目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項(xiàng)目資源的私人化傾向，保障項(xiàng)目資源在村莊的公共性和普惠性特點(diǎn)。

首先，國家應(yīng)該繼續(xù)加大對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，更大規(guī)模地向農(nóng)村輸入資源，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的人、財(cái)、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機(jī)制優(yōu)勢，形成一種具有“社會(huì)主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機(jī)制，積極發(fā)揮政府作用，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

其次，理順央地關(guān)系、條塊關(guān)系。在縣這一級政權(quán)以上，項(xiàng)目體制本身是一種很好的監(jiān)督機(jī)制，可以納入考慮范圍。項(xiàng)目從中央部委或省政府出發(fā)，需要經(jīng)過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術(shù)手段監(jiān)控項(xiàng)目在縣級及其以上各個(gè)鏈條中的運(yùn)作和傳遞，爭取在項(xiàng)目到達(dá)縣政府這個(gè)平臺(tái)的過程中降低成本損耗。與此同時(shí)，當(dāng)項(xiàng)目資源到達(dá)縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區(qū)位、發(fā)展?fàn)顩r、目標(biāo)等多種因素，對轄區(qū)范圍內(nèi)的項(xiàng)目資源進(jìn)行民主化或普惠式的分配，從而避免在項(xiàng)目爭取中出現(xiàn)的競爭性和私人關(guān)系對項(xiàng)目資源配置的影響等問題。充分發(fā)揮縣一級政權(quán)的“打包”作用，增加項(xiàng)目資金的瞄準(zhǔn)度。同時(shí)，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和制衡，降低私人運(yùn)作的空間。

第8篇：基層社會(huì)治理的探索與思考范文

這些年來，中央對社會(huì)管理始終高度重視，尤其是十七屆五中全會(huì)關(guān)于“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的論述，更規(guī)劃了鮮明的路徑、明確了具體的要求。作為“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，長沙的城市國際化進(jìn)程、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)利益深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，特別是去年長沙被列為全國35個(gè)社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市之一，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理比以往任何時(shí)候都顯得更為重要、更加緊迫。結(jié)合人口計(jì)生工作實(shí)踐，就如何加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理談幾點(diǎn)思考。

要注重人口問題，把準(zhǔn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的著眼點(diǎn)

人口是社會(huì)最基本的組成要素。人口問題既是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和水平的基本問題，也是關(guān)系社會(huì)發(fā)展和諧和穩(wěn)定的核心問題。因此，我們在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過程中，必須把人口問題擺在更加重要的位置。

一是要把人口形勢作為決策基礎(chǔ)。分析當(dāng)期長沙人口發(fā)展形勢，從人口數(shù)量來看，雖然低生育水平保持穩(wěn)定，但人口基數(shù)、人口規(guī)模不小，低增長率、高增長量并存的趨勢仍將長期存在；從人口素質(zhì)來看，身體健康素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、思想道德素質(zhì)都有待提高，人力資源向人力資本轉(zhuǎn)化的過程仍將比較漫長：從人口結(jié)構(gòu)來看，出生性別比偏高、人口老年化加劇等性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)問題，對社會(huì)保障、公共服務(wù)的壓力仍將繼續(xù)加大；從人口分布來看，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯加快，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間流動(dòng)日益頻繁，人口分布失衡對城市承載能力、城市生活秩序的壓力仍將繼續(xù)加劇。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，人口數(shù)量的多少、人口素質(zhì)的高低、人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣、人口分布的均衡與否直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)。所以，我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須立足長沙的人口發(fā)展形勢，這不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本之所在，也是黨委政府決策的基礎(chǔ)之所在。

二是要把人口管理作為改革重點(diǎn)。作為社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社會(huì)管理不僅要以人口管理為基礎(chǔ)，最終也要靠人口管理來實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，長沙處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期，思想意識形態(tài)多樣化、經(jīng)濟(jì)成分構(gòu)成多樣化、社會(huì)組織形式多樣化等帶來了一系列勞動(dòng)就業(yè)的問題、社會(huì)保障的問題、治安管理的問題等等，必將給社會(huì)管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。尤其是我們正處于“兩型”社會(huì)建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、城市國際化建設(shè)的推進(jìn)階段，由于人口流動(dòng)規(guī)模日益加大、頻率日益加劇，產(chǎn)生的新情況、新問題也將越來越多。如何解決這些社會(huì)問題、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，關(guān)鍵還是要落實(shí)到人口的管理上。但人口問題的解決不能單純地依靠人口手段，需要?jiǎng)?chuàng)新方式方法，更多地依靠社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科技等方面的手段。所以，如何進(jìn)一步強(qiáng)化和優(yōu)化人口管理，是我們在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過程中必須解決的重點(diǎn)問題。

三是要把人口需求作為根本目標(biāo)。社會(huì)管理的基礎(chǔ)是人口管理，社會(huì)管理的目標(biāo)是服務(wù)人口。沒有社會(huì)公共服務(wù)，就沒有社會(huì)管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步、生活水平不斷提高，人民群眾在滿足基本需求的同時(shí)發(fā)展需求、個(gè)性需求日益提高、日趨多元，這對社會(huì)管理而言，既是新的目標(biāo)，也是新的要求。只有深入推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，才能不斷增強(qiáng)全社會(huì)的凝聚力、向心力和創(chuàng)造力，才能更加有效地維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。所以，我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，必須始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，使人民群眾在社會(huì)生活中切實(shí)感受到權(quán)益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒暢。要加強(qiáng)信息建設(shè)，把準(zhǔn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的著力點(diǎn)

當(dāng)前，社會(huì)管理環(huán)境從靜態(tài)封閉走向動(dòng)態(tài)開放、社會(huì)管理對象從“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”、社會(huì)管理領(lǐng)域從現(xiàn)實(shí)社會(huì)延至虛擬社會(huì)，單靠傳統(tǒng)手段難以實(shí)施有效的社會(huì)管理。所以，掌握信息化、應(yīng)用信息化，不僅是當(dāng)前創(chuàng)新社會(huì)管理方式的必由之路，也是當(dāng)前提升社會(huì)管理水平的必然選擇。

一是要確保信息網(wǎng)絡(luò)的全面性。關(guān)鍵是要做到信息覆蓋到全員、聯(lián)通到部門、延伸到基層，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)每一個(gè)部位和社會(huì)每一個(gè)人口的社會(huì)管理信息網(wǎng)絡(luò)體系。一方面要通過開展人口數(shù)據(jù)采集、錄入和清理工作，建立一個(gè)全面、統(tǒng)一、完整的全員人口信息體系，為宏觀決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理提供人口數(shù)據(jù)支撐。另一方面要加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃、高位布局，加強(qiáng)信息共享、資源整合，建立一個(gè)融公安、民政、教育、衛(wèi)生、計(jì)生、勞動(dòng)、工商等社會(huì)管理職能于一體的社會(huì)管理綜合信息平臺(tái)，做到部門之間、行業(yè)之間管理聯(lián)動(dòng)、協(xié)作互動(dòng)。同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)向基層，特別是向社區(qū)(村)的延伸和拓展，實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋到城鄉(xiāng)的每一個(gè)院落、每一個(gè)村落、每一個(gè)角落，努力為基層社會(huì)管理提供有效的平臺(tái)和載體。

二是要確保信息手段的實(shí)效性。實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理效能的提高和水平的提升，不僅需要健全的信息網(wǎng)絡(luò)。也需要管用的信息手段。社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)需求是信息建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向。所以，我們在加強(qiáng)和創(chuàng)新以化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，保障群眾權(quán)益等為主要內(nèi)容的社會(huì)管理工作中，必須始終著眼于滿足公眾需求、推動(dòng)事業(yè)發(fā)展、優(yōu)化部門工作，改革工作方式，創(chuàng)新信息手段。以政府門戶網(wǎng)站“一站式”服務(wù)為龍頭，全面推行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦公，進(jìn)一步簡化行政程序、降低行政成本、優(yōu)化行政效能；以社會(huì)信息化應(yīng)用工程為重點(diǎn)，加快推進(jìn)科技教育、人口計(jì)生、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、災(zāi)害救援指揮、疫情預(yù)警預(yù)報(bào)以及社區(qū)服務(wù)管理等領(lǐng)域信息化建設(shè)；以便民系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、惠及全民的數(shù)字化民生服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)信息資源由部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)到社會(huì)綜合效益的轉(zhuǎn)變。

三是要確保信息隊(duì)伍的專業(yè)性。沒有高素質(zhì)的信息隊(duì)伍，就不可能有高效能的社會(huì)管理。所以，建設(shè)一支專業(yè)化的社會(huì)管理信息隊(duì)伍，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)和重要保障。要立足社會(huì)管理發(fā)展要求，結(jié)合社會(huì)管理崗位實(shí)際，積極探索創(chuàng)新。優(yōu)化課程設(shè)置，不斷完善教育培養(yǎng)培訓(xùn)體系，努力提升信息隊(duì)伍的專業(yè)水平和管理能力；要推行職業(yè)資格準(zhǔn)入管理，按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范崗位設(shè)置，不斷完善人才管理使用機(jī)制，努力推進(jìn)信息隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)；同時(shí)，要加大工作考核力度，發(fā)揮激勵(lì)機(jī)制作用，努力做到用事業(yè)激勵(lì)人、用關(guān)愛溫暖人、用待遇慰勉人，不斷增強(qiáng)隊(duì)伍的成就感、幸福感、歸屬感，不斷提高隊(duì)伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力、創(chuàng)造力。

要夯實(shí)基層基礎(chǔ)，把準(zhǔn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的著腳點(diǎn)

按照黨的十七大報(bào)告提出的“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”的要求，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，根本在于抓好基層基礎(chǔ)，做到夯實(shí)基層組織，壯大基層力量，整合基層資源，強(qiáng)化基礎(chǔ)工作。

一是要推進(jìn)社區(qū)主導(dǎo)管理。社區(qū)管理不僅是社會(huì)管理的重要內(nèi)容，也是社會(huì)管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?？梢哉f，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，關(guān)鍵在于加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)管理。所以，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理過程中，我們要通過加強(qiáng)部門聯(lián)合，資源整合和政策聚合，加大人財(cái)物的支援、支持和支配力度，進(jìn)一步完善社區(qū)功能、挖掘社區(qū)潛能，強(qiáng)化社區(qū)管理職責(zé)、提升社區(qū)服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)人力資源的有效整合、信息資源的有效共享、組織資源的有效優(yōu)化，充分發(fā)揮社區(qū)在人口管理、促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)治安、居家養(yǎng)老、基層文化、科普教育和醫(yī)療服務(wù)等方面的基礎(chǔ)平臺(tái)作用，努力為社會(huì)管理的深入推進(jìn)和全面強(qiáng)化提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

二是要推進(jìn)部門聯(lián)動(dòng)管理。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，既是一項(xiàng)全局工作，又是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，涵蓋各行各業(yè)，任何一級政府、任何一個(gè)部門都義不容辭、責(zé)無旁貸，必須堅(jiān)持綜合施治、整體聯(lián)動(dòng)。我們必須充分發(fā)揮黨委、政府的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮社會(huì)管理部門的職能作用，切實(shí)增強(qiáng)大局意識，嚴(yán)格落實(shí)部門職責(zé)，既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又協(xié)調(diào)配合、協(xié)同管理，努力構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、密切配合、齊抓共管的社會(huì)管理綜合治理格局。

第9篇：基層社會(huì)治理的探索與思考范文

人民調(diào)解作為一項(xiàng)具有中國特色的社會(huì)主義法律制度，在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中具有基礎(chǔ)性地位和作用，是其它糾紛解決方式不可替代的。近年來，我縣司法行政機(jī)關(guān)在人民調(diào)解工作中做了許多積極有效的探索，取得了一定成績，但實(shí)踐中還面臨著司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部種種問題和障礙，制約了指導(dǎo)職能的充分發(fā)揮。本文擬通過剖析當(dāng)前人民調(diào)解工作存在的現(xiàn)狀，找出存在的主要問題和癥結(jié)所在，談?wù)勛约簩h級司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化人民調(diào)解指導(dǎo)職能一些設(shè)想，愿與同仁商榷。

一、工作現(xiàn)狀

維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，是司法行政機(jī)關(guān)的首要責(zé)任。長期以來，縣司法局始終堅(jiān)持“預(yù)防為主、調(diào)防結(jié)合”的方針，不斷加強(qiáng)人民調(diào)解的機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)、形式和規(guī)范化建設(shè)，充分發(fā)揮人民調(diào)解職能，積極化解各類矛盾糾紛，著力維護(hù)和諧穩(wěn)定，人民調(diào)解工作總體呈現(xiàn)“五化”。

（一）調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)化。近年來，寧陜縣司法局從面向全社會(huì)、有利于加強(qiáng)社會(huì)管理的角度，在全縣范圍內(nèi)調(diào)整充實(shí)了工作力量，按照《人民調(diào)解法》要求，縣上成立了人民調(diào)解協(xié)調(diào)指導(dǎo)委員會(huì)，以鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)為主導(dǎo)，在轄區(qū)村（居）委會(huì)成立了人民調(diào)解委員會(huì)；以農(nóng)村基層組織為平臺(tái)，在全縣農(nóng)村、社區(qū)，建立了農(nóng)村、社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)；以行業(yè)矛盾糾紛為突破，延伸設(shè)立了專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)，相繼在高交支隊(duì)、縣交警大隊(duì)、縣衛(wèi)生局成立了道路交通調(diào)解室及醫(yī)患糾紛調(diào)委會(huì)。目前全縣共有各類調(diào)解組織122個(gè)，專兼職調(diào)解員814人，初步形成了以縣人民調(diào)解協(xié)調(diào)指導(dǎo)委員會(huì)為龍頭，鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)為主導(dǎo)，村（社區(qū)）調(diào)委會(huì)為基礎(chǔ)，行業(yè)性調(diào)委會(huì)為觸角的三級人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系。

（二）糾紛排查常態(tài)化。全縣各級人民調(diào)解組織和廣大人民調(diào)解員，在司法行政機(jī)關(guān)和基層人民法院的指導(dǎo)下，圍繞全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，將調(diào)解糾紛的范圍從婚姻、家庭、鄰里等常見性、多發(fā)性民間糾紛，擴(kuò)展到公民與法人和社會(huì)組織之間，調(diào)解內(nèi)容擴(kuò)大到村務(wù)管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、征地拆遷、環(huán)境污染、勞動(dòng)爭議、拖欠農(nóng)民工工資、醫(yī)療糾紛、交通事故、物業(yè)管理等各個(gè)方面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20__年至今，全縣各級調(diào)解組織共調(diào)解各類矛盾糾紛1732件，調(diào)解成功1706件，調(diào)解成功率達(dá)到98.5%，制止群體性械斗31件，阻止群體性上訪 98 件，防止民轉(zhuǎn)刑案件55件，基本做到一般糾紛不出村，較大糾紛不出鎮(zhèn)，重大疑難糾紛化解在本縣，有效地維護(hù)了基層社會(huì)穩(wěn)定。

（三）業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)范化。為推動(dòng)人民調(diào)解工作向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)，按照《人民調(diào)解法》的要求，縣司法局指導(dǎo)各基層人民調(diào)解委員會(huì)制訂完善了《人民調(diào)解委員會(huì)工作職責(zé)》、《人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解程序》、《人民調(diào)解委員會(huì)主任職責(zé)》、《人民調(diào)解員工作職責(zé)》、《人民調(diào)解員工作紀(jì)律及要求》、《人民調(diào)解員回避制度》及定期排查登記、統(tǒng)計(jì)上報(bào)、檔案管理等多項(xiàng)工作制度。同時(shí)，縣法院還將基層人民法庭指導(dǎo)轄區(qū)調(diào)解委員會(huì)業(yè)務(wù)工作納入目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行考核，并將司法確認(rèn)案件納入審判流程管理和審判績效考核。通過齊抓共管，從而使受理、調(diào)處、制作協(xié)議書等工作程序進(jìn)一步得到規(guī)范，初步實(shí)現(xiàn)了“五有六統(tǒng)一”的要求，有效的提高了人民調(diào)解工作的社會(huì)公信度。同時(shí)，在健全網(wǎng)絡(luò)、充實(shí)調(diào)解人員的基礎(chǔ)上，加大對調(diào)解員的培訓(xùn)力度，使之成為業(yè)務(wù)精通的調(diào)解能手，在調(diào)解隊(duì)伍中培養(yǎng)了以陶俊海為代表的全國調(diào)解工作先進(jìn)典型。

（四）宣傳形式多樣化。采取多種有效形式, 在縣電視臺(tái)、《安康日報(bào)》和縣政府網(wǎng)站、縣司法網(wǎng)站上開辟專題、專欄，形成由普法門戶網(wǎng)站、普法微博、普法QQ群和手機(jī)普法短信“四位一體”的宣傳格局，結(jié)合巡回辦案和審判工作進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)校等形式，廣泛的開展了宣傳教育活動(dòng),使《人民調(diào)解法》進(jìn)入千家萬戶，使調(diào)解工作“有法可依”,并得到社會(huì)各界和廣大群眾了解、支持、參與人民調(diào)解工作，更多地選擇以人民調(diào)解方式解決紛爭，為《人民調(diào)解法》貫徹落實(shí)營造了良好的輿論氛圍。

（五）機(jī)制保障制度化。按照“調(diào)防結(jié)合，以防為主”的方針，縣司法局牽頭，各村（社區(qū)）堅(jiān)持每月一次的矛盾糾紛排查，將大量矛盾糾紛消除在 萌芽狀態(tài)，強(qiáng)化了人民調(diào)解的預(yù)防功能。建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，注重加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解之間的銜接和配合，村級調(diào)委會(huì)解決不了的糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)共同調(diào)解，需要有關(guān)部門參與的，協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同調(diào)解，有效地增強(qiáng)了化解矛盾糾紛的能力；完善糾紛信息傳遞與反饋機(jī)制，在重大節(jié)慶等敏感時(shí)期，針對易激化的矛盾糾紛和重點(diǎn)人員實(shí)行信息反饋報(bào)告制度；對一段時(shí)期比較突出、多發(fā)的矛盾糾紛進(jìn)行匯總分析，總結(jié)出帶有規(guī)律性和普遍性的情況，為掌握社情民意、科學(xué)決策提供了依據(jù)；建立資金保障機(jī)制，20__年縣委辦、政府辦聯(lián)合印發(fā)了《寧陜縣人民調(diào)解個(gè)案補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)辦法（試行）》，縣政府每年預(yù)算5萬元，用于人民調(diào)解個(gè)案補(bǔ)貼?！皞€(gè)案補(bǔ)貼”是我縣率先在全市推行的一項(xiàng)人民調(diào)解工作制度，這項(xiàng)制度已受到省市表彰并在其他縣區(qū)推廣。

二、存在的問題

《人民調(diào)解法》實(shí)施兩年多來，我縣的人民調(diào)解隊(duì)伍進(jìn)一步壯大，基層人民調(diào)解組織逐步規(guī)范，人民調(diào)解員整體素質(zhì)進(jìn)一步提高，工作保障體系逐步完善，調(diào)解矛盾糾紛的范圍和數(shù)量不斷擴(kuò)大，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但與當(dāng)前人民調(diào)解工作與全縣加快發(fā)展的形勢要求和人民群眾的期望還有很大的差距，存在著不少制約工作發(fā)展的實(shí)際困難和問題。

（一）對人民調(diào)解的重要性認(rèn)識尚不到位?？h人民政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作的意見》。要求充分認(rèn)識加強(qiáng)人民調(diào)解工作的重要意義，加強(qiáng)人民調(diào)解組織和人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮人民調(diào)解工作的職能作用，加強(qiáng)人民調(diào)解工作制度建設(shè)。部分領(lǐng)導(dǎo)對人民調(diào)解工作重要性的認(rèn)識仍不到位，以行政調(diào)解代替人民調(diào)解，對人民調(diào)解工作重視力度、支持保障不夠。在出現(xiàn)群體性糾紛和重大糾紛時(shí)，認(rèn)為上訪找、糾紛找法院、案子找公安的觀點(diǎn)有著較大的影響。事實(shí)上，人民來訪、法院、公安受理的民間糾紛，大部分會(huì)進(jìn)入人民調(diào)解程序。部分領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確認(rèn)識人民調(diào)解工作是解決社會(huì)矛盾糾紛的“第一道防線”作用，造成了個(gè)別鎮(zhèn)和部分領(lǐng)域人民調(diào)解組織停留在無專人、無實(shí)質(zhì)性機(jī)構(gòu)、無保障的“三無”狀態(tài)。全縣95%以上的村（社區(qū)）人民調(diào)解員為兼職。

（二）人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)還不健全。一是企事業(yè)單位調(diào)解組織還很薄弱，區(qū)域性、行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解組織沒有鋪展到位，實(shí)際設(shè)立數(shù)量比例過低、工作開展不正常；二是大調(diào)解體系亟待加強(qiáng)，有關(guān)部門對其歸口管理的社會(huì)團(tuán)體和行業(yè)性組織的糾紛調(diào)解工作，培育扶持和幫助指導(dǎo)不夠，造成了個(gè)別鎮(zhèn)和部分領(lǐng)域人民調(diào)解組織停留在無專人、無實(shí)質(zhì)性機(jī)構(gòu)、無保障的“三無”狀態(tài)，人民調(diào)解工作的指導(dǎo)管理也不可能落到實(shí)處；三是人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成，村（社區(qū)）調(diào)委會(huì)建設(shè)不規(guī)范。

（三）調(diào)解員隊(duì)伍素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有待進(jìn)一步提高?！度嗣裾{(diào)解法》在賦予人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力之后，首次通過立法確立了對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，人民調(diào)解的法律含量越來越高，對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)要求提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。但目前我縣調(diào)解人員普遍法律素質(zhì)較低，文化結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)不能完全滿足工作的需要，調(diào)解技能較弱，很難確保調(diào)解程序的公正和調(diào)解協(xié)議的有效?；鶎铀痉ǜ删€承擔(dān)著包村等中心工作，導(dǎo)致無法全身心的投入到人民調(diào)解工作中去。全縣12個(gè)司法所，由于受編制限制，6個(gè)司法所只有1人，2個(gè)司法所還沒有專職司法工作人員，人民調(diào)解工作的深入開展受到一定影響。

（四）人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障不足?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)由各級人民政府保障。從我縣情況看，20__年開始列入預(yù)算的人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)是5萬元，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以按照《人民調(diào)解法》要求支付人民調(diào)解的指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、調(diào)解員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，全縣絕大部分鎮(zhèn)、單位的人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的都未落實(shí)。經(jīng)費(fèi)的缺乏嚴(yán)重制約了基層人民調(diào)解工作的發(fā)展，在很大程度上挫傷了調(diào)解人員的積極性。

三、幾點(diǎn)建議

人民調(diào)解制度是一項(xiàng)中國特色社會(huì)主義法律制度。全縣各級各有關(guān)部門要以貫徹實(shí)施人民調(diào)解法為契機(jī)，認(rèn)真學(xué)近日就堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作出的重要指示精神，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，以人為本、服務(wù)群眾，積極推進(jìn)人民調(diào)解工作創(chuàng)新，切實(shí)發(fā)揮好人民調(diào)解的預(yù)防、調(diào)處和教育功能，為我縣改革發(fā)展?fàn)I造和諧穩(wěn)定的社會(huì)和法制環(huán)境。

（一）深化對人民調(diào)解工作重要性的認(rèn)識，尤其是提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部對人民調(diào)解工作重要性的認(rèn)識。人民調(diào)解工作作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，在社會(huì)管理創(chuàng)新、構(gòu)建和諧社會(huì)中的獨(dú)特功能和重要作用日益凸顯。廣大干部尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)《人民調(diào)解法》，把人民調(diào)解工作放在穩(wěn)定基層政權(quán)、構(gòu)建和諧社會(huì)的高度來看待，列入重要議事日程，依法解決人民調(diào)解工作的支持保障問題，促進(jìn)人民調(diào)解職能作用得到更好的發(fā)揮。借鑒兄弟縣區(qū)做法，協(xié)調(diào)地方編制，解決司法所無專職人員、一人所問題。

（二）加強(qiáng)對《人民調(diào)解法》和人民調(diào)解制度的學(xué)習(xí)宣傳。結(jié)合“六五”普法，充分運(yùn)用法律“六進(jìn)”等多種行之有效的宣傳教育形式，繼續(xù)廣泛深入宣傳《人民調(diào)解法》，使廣大干部和人民群眾更加廣泛地認(rèn)識人民調(diào)解工作，不斷提高人民調(diào)解的影響力和公信度，引導(dǎo)更多的群眾主動(dòng)、自愿地選擇人民調(diào)解的方式解決矛盾糾紛，努力營造社會(huì)各界了解、支持和參與人民調(diào)解工作的良好氛圍。

（三）拓寬調(diào)解領(lǐng)域，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各級人民調(diào)解組織要嚴(yán)格按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定，堅(jiān)持原則性與靈活性的統(tǒng)一，依法及時(shí)就地化解各類矛盾糾紛。在調(diào)解婚姻、家庭、鄰里等傳統(tǒng)糾紛的基礎(chǔ)上，大力拓展工作領(lǐng)域，積極介入與人民群眾生活密切相關(guān)、政府高度重視、影響社會(huì)穩(wěn)定的征地拆遷、勞動(dòng)爭議、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、知識產(chǎn)權(quán)、交通事故等社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)糾紛的調(diào)解，向刑事自訴、輕微刑事案件、治安案件等法律不禁止當(dāng)事人和解的范圍拓展，注重實(shí)質(zhì)性問題的協(xié)調(diào)解決。創(chuàng)新完善人民調(diào)解工作機(jī)制， 加強(qiáng)人民調(diào)解與相關(guān)程序的銜接配合機(jī)制，進(jìn)一步凸顯人民調(diào)解在大調(diào)解工作機(jī)制中的基礎(chǔ)性作用。

（四）強(qiáng)化人民調(diào)解指導(dǎo)管理，選優(yōu)配強(qiáng)人民調(diào)解隊(duì)伍。一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。按照分級培訓(xùn)的原則，重點(diǎn)抓好新任村居調(diào)委會(huì)成員和人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作?？h司法局負(fù)責(zé)每年一次的兩級調(diào)處中心主任、首席調(diào)解員和縣級各類人民調(diào)解組織首席人民調(diào)解員的集中培訓(xùn)；鎮(zhèn)司法所負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)主任的年度培訓(xùn)、負(fù)責(zé)對轄區(qū)人民調(diào)解員的日常培訓(xùn)工作。采用多種行之有效的授課方式加強(qiáng)對調(diào)解人員的崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)。二是強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)?；鶎尤嗣穹ㄔ鹤龊脤θ嗣裾{(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；組織專業(yè)法律工作者隊(duì)伍掛鉤幫扶基層村（社區(qū)）調(diào)委會(huì)，為基層化解矛盾糾紛提供法律保障和法律服務(wù)。三是加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接配合。進(jìn)一步完善與工商、衛(wèi)生、環(huán)保、人社、住建、安監(jiān)等矛盾多發(fā)部門的對接機(jī)制，積極探索在工作程序、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等方面的對接；建立人民調(diào)解介入政府機(jī)制，引導(dǎo)上訪人員通過人民調(diào)解渠道解決問題；充分發(fā)揮行政部門和工會(huì)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體在人民調(diào)解工作中的作用，實(shí)現(xiàn)對矛盾糾紛的綜合治理。