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一、政府環(huán)境規(guī)制下中國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題
第一,發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。雖然發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為中國政府和社會的共識,但是在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的實踐中仍然存在一些問題。首先,是對低碳經(jīng)濟(jì)的重要性認(rèn)識不足,重視程度不夠。一些地方仍以資源高消耗和環(huán)境重污染來換取經(jīng)濟(jì)的一時增長;更有甚者,還把GDP作為發(fā)展的全部,以廉價賣資源或補(bǔ)貼低價出口換取GDP。其次,是經(jīng)濟(jì)增長對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)構(gòu)成挑戰(zhàn)。中國目前正在加快推進(jìn)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化,處于能源需求快速增長階段,大規(guī)?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可能停止,必然造成“高碳排放”,這成為中國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的一大制約。而且,中國經(jīng)濟(jì)的主體是第二產(chǎn)業(yè),決定了能源消費(fèi)的主要部門是工業(yè),而工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平落后,又加重了中國經(jīng)濟(jì)的高碳特征??傊?,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理,整體科技水平落后,技術(shù)研發(fā)能力有限,是中國經(jīng)濟(jì)由“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)變的最大制約。
第二,政府規(guī)制手段比較單一。近年來,我國環(huán)境治理引入了一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具和手段,但依然存在不少問題。首先是目前采用的政府直控型環(huán)境政策和命令———控制型環(huán)境政策工具不能適應(yīng)環(huán)境治理新形勢。由于直接管制政策不能以最小的成本實現(xiàn)環(huán)境改善,因此,各級政府以及各行各業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)利潤的過程中,對直接管制政策施加重重阻力,致使直接管制政策難以有效落地。其次是污染費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)太低,不足以刺激企業(yè)主動減少排污。從某種意義上講,目前的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策違背了價值規(guī)律,因為環(huán)境資源的價格與實際價值不一致,排污收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于治理運(yùn)行成本和污染損失費(fèi)用,導(dǎo)致許多企業(yè)寧愿交納排污費(fèi)也不愿實施治理措施。再次是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策缺乏系統(tǒng)性。政府很少從宏觀調(diào)控職能以及與其他政策相協(xié)調(diào)的角度出發(fā),來制定環(huán)境政策或采用環(huán)境政策工具,導(dǎo)致與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相配套的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系難以形成并實施。
第三,環(huán)境治理機(jī)制不夠完善。在環(huán)境治理機(jī)制上,中國政府比較注重政府的管制作用。環(huán)境政策中的大部分具體措施,都是由政府部門直接操作,并作為一種行政行為借助于政府體制來實施。但是,無論是在政策來源還是在措施推行的過程中,民間社會的公眾參與都十分缺乏。換言之,社會公眾本該是環(huán)境治理的重要主體,但是卻被排除在環(huán)境治理之外,得不到政府的關(guān)注與重視;并且,政府缺乏一種有效的制度,對公眾參與環(huán)境治理給予保障,從而造成公眾參與環(huán)境治理的程度與效率均不高??偠灾诂F(xiàn)有機(jī)制下,盡管較多的財政資源被消耗在環(huán)境治理當(dāng)中,但難以撬動更廣泛的社會資源和力量,形成了環(huán)境治理主體不完整的局面。因此,政府急需對現(xiàn)有的環(huán)境治理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新,進(jìn)一步優(yōu)化環(huán)境治理結(jié)構(gòu),推動各方非行政力量(包括公眾與非政府組織)積極參與,實現(xiàn)“從行政性治理轉(zhuǎn)變成為多元共治,突破環(huán)境治理困境。”
二、政府環(huán)境規(guī)制下中國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行路徑
首先,堅持科學(xué)、綠色、和諧的發(fā)展理念??茖W(xué)、綠色、和諧發(fā)展是以科技進(jìn)步為支撐,以提高質(zhì)量效益為中心,以節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境為目標(biāo),以提倡綠色生產(chǎn)方式和文明消費(fèi)為向?qū)?,形成有利于低投入、高產(chǎn)出、少排污、可循環(huán)局面的發(fā)展模式。這要求必須從粗放型的以過度消耗資源、破壞環(huán)境為代價的增長模式,向增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變;從把增長簡單地等同于發(fā)展的觀念、重物輕人的發(fā)展觀念,向以人的全面發(fā)展為核心的發(fā)展理念轉(zhuǎn)變。同時,要正確處理當(dāng)前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系,既遵守社會規(guī)律,又遵守自然規(guī)律,控制人口增長,合理利用資源,保護(hù)環(huán)境,促進(jìn)生態(tài)平衡,堅持走新型工業(yè)化道路,實現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。
其次,建立多元、合作、共存的管理模式。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)離不開公眾與民間社會,因此,政府必須建立公眾與民間社會參與機(jī)制。首先,城市既是中國的能耗主體,也是主要的環(huán)境污染源。要解決環(huán)境問題,發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),政府必須帶動城市居民參與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次,非政府組織作為聯(lián)系國家與社會、國家與市場的中介機(jī)構(gòu),它們了解國家政策、具有專業(yè)知識,擁有促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的明顯優(yōu)勢。政府必須動員非政府組織,讓它們發(fā)揮政府難以發(fā)揮的積極作用,彌補(bǔ)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府管理的“真空”。其三,考慮到環(huán)境治理及減排的社會成本,政府還應(yīng)該引入市場手段,用市場杠桿引導(dǎo)社會資金的正確流向。要借助于價格工具,圍繞價格形成一個公開、公正、透明的碳交易市場機(jī)制,使企業(yè)在市場競爭中自主減排、改進(jìn)技術(shù),獲得盈利。
第三,提高規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)的運(yùn)作能力。政府要結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的需求,制訂低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期規(guī)劃和技術(shù)路線圖。具體而言,“就是政府應(yīng)統(tǒng)一制訂低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總目標(biāo)和階段目標(biāo),以及為實現(xiàn)目標(biāo)所采取的實施步驟和方法;制訂操作性強(qiáng)的低碳排放強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的評價指標(biāo)體系;明確各級政府及其職能部門的職責(zé),以及政府間、各職能部門間的資源整合和措施聯(lián)動等。把應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排目標(biāo)結(jié)合起來,使生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相一致,統(tǒng)一指揮、分步實施,確保低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會效益的三重收益?!痹谌蜃兣拇蟊尘跋?,希望碳排放的自動減少和低碳經(jīng)濟(jì)的自動實現(xiàn)幾乎是不可能的,這就決定了低碳時代需要政府發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用。政府引導(dǎo)力量主要體現(xiàn)在低碳城市治理的制度安排方面。中央政府在制定國家戰(zhàn)略時,應(yīng)考慮將發(fā)展低碳城市納入其重點(diǎn)發(fā)展方向,在產(chǎn)業(yè)布局和支持政策上,對低碳城市及相關(guān)產(chǎn)業(yè)予以傾斜。
最后,推行靈活、高效、適宜的公共政策。政府管制是低碳時代經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、社會持續(xù)發(fā)展的保證。政府應(yīng)構(gòu)建低碳環(huán)境監(jiān)測機(jī)制,組建由相關(guān)職能部門,以及企事業(yè)單位、人大代表、政協(xié)委員等聯(lián)席的監(jiān)測機(jī)構(gòu),對企業(yè)等組織定期以信函、上門走訪、檢查等形式進(jìn)行碳排放監(jiān)測,并及時向被監(jiān)測對象反饋情況,提出整改意見和建議。開征碳稅是發(fā)達(dá)國家富有成效的低碳管理手段,其稅收資金可用于資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)保和減排。我國應(yīng)考慮開征碳稅,制定稅收優(yōu)惠政策,對循環(huán)利用資源的企業(yè)給予稅收減免。制定貸款低息政策,對企業(yè)進(jìn)行循環(huán)利用資源的技術(shù)創(chuàng)新、高層次的技術(shù)攻關(guān)所需資金,發(fā)放政府貼息貸款。構(gòu)建金融政策體系,為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融政策支持。除開展低碳經(jīng)濟(jì)委托貸款、貼息補(bǔ)貼外,還可以逐步發(fā)展低碳期貨、證券、保險理賠等金融衍生品。改變政府片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績觀,建立科學(xué)的綠色政績考核制度。隨著政府績效管理目標(biāo)和管理方式的變革,企業(yè)績效獎懲機(jī)制也應(yīng)做出相應(yīng)的變革。在全面完成重點(diǎn)用能企業(yè)能源審計工作基礎(chǔ)上,建立能源審計長效機(jī)制。
作者:丁蕊 單位:大連交通大學(xué)思政部