破解水價改革難題的經(jīng)濟學(xué)探析
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摘要:我國人多水少，水資源無償和低價使用，利用效率和效益低下，加之水浪費、水污染嚴(yán)重，使得水資源供需矛盾成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要瓶頸。為解決水資源供需矛盾，必須加快水價改革，充分發(fā)揮市場配置水資源的決定性作用，通過實行用水計量收費和超額累進加價制度，在管理、供水、用水和排水等諸多環(huán)節(jié)建立激勵約束機制，增強人們的節(jié)水動力，提高水資源利用效率和效益。
關(guān)鍵詞:水價改革;經(jīng)濟學(xué)分析;水資源管理
隨著我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展、人口不斷增長和城市化進展加快，水資源供需矛盾成為制約經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。水資源無償和低價使用，水資源的利用效率和效益低下，水浪費和水污染嚴(yán)重，加劇了水資源供需矛盾［1］。國際投資大師吉姆•羅杰斯認(rèn)為，中國經(jīng)濟最大的危機是缺水。為保障我國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，解決水資源供需矛盾，必須按照黨的十八屆三中全會決定的要求，加快推進水價等領(lǐng)域的改革，破解水價改革難題，以優(yōu)化配置水資源，全面節(jié)約用水，提高水資源的利用效率和效益。
1加快水價改革的必要性
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，完善主要由市場決定價格的機制，推進水價等領(lǐng)域的改革。這是我國人多水少，水資源時空分布不均勻，水資源和土地、礦產(chǎn)資源分布不匹配的基本國情水情決定的;是完善水資源及其產(chǎn)品價格形成機制，使市場在經(jīng)濟配置中起決定性作用的必然要求;是解決水資源供需矛盾的必然選擇和最經(jīng)濟的辦法;是保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境的根本之策和戰(zhàn)略舉措。
1．1水資源價格定價機制市場化程度低
我國水資源及其產(chǎn)品價格定價機制市場化程度低，影響優(yōu)化配置。①在水資源取得方面，多數(shù)情況下的無償取得和少量有償取得并存。水資源的無償或低價取得與終端消費的低水價，造成生產(chǎn)和生活用水的高消費和浪費現(xiàn)象。②水資源及其產(chǎn)品政府定價與市場定價方式并存。我國大部分的水價還是政府定價，導(dǎo)致價格信號失真，影響資源優(yōu)化配置。
1．2水資源價格定價機制與生態(tài)文明建設(shè)的要求不適應(yīng)
我國水資源及其產(chǎn)品價格定價機制與生態(tài)文明建設(shè)的要求不適應(yīng)，影響經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。多年來，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，經(jīng)濟發(fā)展所付出的資源環(huán)境成本較高，重要原因之一是存在著多種水價，水資源產(chǎn)品與制成品比價關(guān)系不合理。要從根本解決問題，必須加快水資源及其產(chǎn)品價格改革，形成相對合理的水資源產(chǎn)品與制成品比價關(guān)系，真正體現(xiàn)水資源稟賦及所有者權(quán)益，合理補償環(huán)境損害成本［2］，從制度上理順資源分配關(guān)系。
1．3水資源價格定價機制不完善
我國水資源及其產(chǎn)品價格定價機制不完善，難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求。市場決定水資源及其產(chǎn)品價格的作用發(fā)揮得還不充分，水價改革相對滯后，水價的市場化程度不高，難以完全真實反映供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，一些外部成本沒有內(nèi)部化，難以對資源的有效開發(fā)利用和合理消費形成有力的激勵約束作用。
2破解水價改革難題的經(jīng)濟學(xué)分析
我國水資源匱乏的現(xiàn)實不能改變，只能直面，但水資源無償和低價使用，用水效率和效益低下，水嚴(yán)重浪費的生產(chǎn)和生活方式可以改變，也應(yīng)當(dāng)改變。當(dāng)前，我國水資源管理中還存在水價制度不完善、政府管制過多、產(chǎn)權(quán)不清、外部性、私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品相互交織等問題，導(dǎo)致水資源利用中的“搭便車”或免費使用。加快水價改革，一方面要充分發(fā)揮市場配置水資源的決定性作用，通過完善市場機制激勵生產(chǎn)者和消費者自覺節(jié)約和珍惜水資源，保護生態(tài)環(huán)境;另一方面，要更好地發(fā)揮政府的作用，通過完善水價制度約束，使欲浪費者羞于浪費、不敢浪費，并為浪費承擔(dān)責(zé)任。要建立水價激勵約束機制，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，優(yōu)化資源配置。
2．1水資源價格定價機制現(xiàn)狀
目前我國商品水價格定價機制分為三類。①水利工程供水價格。《水利工程供水價格管理辦法》規(guī)定:供水經(jīng)營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設(shè)施銷售給用戶的天然水(原水)價格，由供水生產(chǎn)成本、費用、利潤和稅金構(gòu)成，采取統(tǒng)一政策、分級管理方式，區(qū)分不同情況實行政府指導(dǎo)價或政府定價。按供水對象一般分為農(nóng)業(yè)用水價格、生活用水價格和工業(yè)用水價格。農(nóng)業(yè)用水價格最低，每噸0.005元，南方一些地方還免費;生活用水主要是供應(yīng)自來水公司，每噸0.1元;工業(yè)用水價格較高，達到每噸0.15元。②自來水公司供水價格。自來水公司通過自來水處理廠凈化、消毒后生產(chǎn)出來的符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的供人們生活、生產(chǎn)使用的水，屬于自然壟斷性產(chǎn)業(yè)，因此其價格不可能通過競爭產(chǎn)生，多由政府按供水對象定價，分為居民用水、工業(yè)用水、行政事業(yè)單位用水、經(jīng)營服務(wù)業(yè)用水、特種行業(yè)用水。從全國36個大中城市調(diào)查來看，生活水價平均每噸2.9元，工業(yè)水價平均每噸3.83元，行政事業(yè)用水平均每噸3.67元，經(jīng)營服務(wù)業(yè)用水平均每噸4.25元，特種行業(yè)用水平均每噸14.53元［1］。③瓶(桶)裝水價格。生產(chǎn)商通過對自然界的優(yōu)質(zhì)天然水進行深度加工處理，形成瓶裝礦泉水、純浄水、礦物質(zhì)水等，價格完全由市場決定。目前500mL的瓶裝水，一般價格為1～10元。如果將瓶裝水價與城市生活水價進行對比，每噸水價格相差690～6900倍，即使刨去成本因素，也有巨大價格差異。政府定價和市場定價巨大的價格差距和扭曲狀況，不僅導(dǎo)致許多水利工程供水單位和自來水公司的低水價和虧本經(jīng)營，同時造成了極不合理的資源性產(chǎn)品價格和制成品價格比價關(guān)系。
2．2水價改革的經(jīng)濟學(xué)分析
要促進生活和生產(chǎn)的全面節(jié)約用水、高效用水，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的需求和供給理論，就是要提高水資源價格和水商品價格，以促進節(jié)約用水，減少水的浪費。但是，長期以來，我國水資源等要素價格形成機制沒有理順，市場化程度低，行政干預(yù)多，水資源價格不能充分反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益等因素，導(dǎo)致水資源價格極低，供求關(guān)系無法通過價格得到正確體現(xiàn)，水資源產(chǎn)品和制成品比價關(guān)系極不合理，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式粗放。同時，政府在是否提高水價的決策中，往往存在兩個誤區(qū)。一是認(rèn)為水是公共產(chǎn)品和不可替代的資源，缺乏需求彈性，提高水價，不會有效降低水的需求。因為在市場機制下，決定一種商品的需求量的減少或增加是根據(jù)這種商品是否具有需求彈性來判斷。如果商品需求缺乏彈性，則需求量變動的比率小于價格變動的比率，價格盡管有較大的變動，但需求量的變動幅度不大［3］。二是認(rèn)為提高水價會加大企業(yè)成本，抬高物價水平，增加老百姓的消費支出和用水支出，影響生活水平和社會穩(wěn)定。這兩種誤區(qū)導(dǎo)致水價過低，水價成本還達不到按國際慣例的成本構(gòu)成(資源成本、工程成本、環(huán)境成本)，造成缺水嚴(yán)峻形勢下水的嚴(yán)重浪費，用水效率和效益雙低。水價改革存在誤區(qū)的原因是忽略了兩個關(guān)鍵因素。一是水不僅具有公共產(chǎn)品屬性還具有私人屬性。河湖水、地下水以及在城市公園、廣場、道路等公共場所的用水，不具有排他性和競爭性，屬于公共產(chǎn)品;居民在家中使用計量收費的水，具有排他性和競爭性，屬于私人物品。由于水價長期過低或免費，導(dǎo)致水的公共產(chǎn)品屬性凸顯，私人屬性弱化，才被認(rèn)為水缺乏需求彈性。二是水具有不可替代性的同時還具有可重復(fù)利用性。水資源作為一種不可替代的自然資源，和糧食、食用油、食鹽一樣，有其最低需求量，水價改革就是利用水的可重復(fù)利用性，讓水的需求富有彈性，同時充分發(fā)揮市場配置水資源的決定性作用，利用水價來推動減少水的需求量。因為市場經(jīng)濟之所以能夠使資源配置以最低成本取得最大利益，是因為在市場經(jīng)濟體制下，有關(guān)資源配置和生產(chǎn)的決策是以價格為基礎(chǔ)的，而由價值決定的價格，是生產(chǎn)者、消費者和生產(chǎn)要素所有者之間在市場自愿交換中發(fā)現(xiàn)和形成的［4］。例如火力發(fā)電廠在無償或低水價使用時，都使用一次性冷卻用水。當(dāng)提高水價和征收水資源費后，幾乎都使用閉合多路循環(huán)冷卻用水，大大降低了水的消費量，水費可能更低。
2．3水價改革與節(jié)水的關(guān)系
水資源具有可重復(fù)利用性，就是許多用水過程中不是將水完全消耗掉，可通過一定方式收集處理后再次利用。水價改革的目的之一就是促使人們充分利用這種屬性。當(dāng)水價較大幅度提高時，能夠促使人們加強管理，采取各種措施重復(fù)利用水，或者集中處理污水，使用再生水，使得水的實際需求量會繼續(xù)下降，促進全社會的節(jié)約用水、高效用水。在生活用水領(lǐng)域，水價改革將促使居民將廚房用水、洗衣水和洗澡水等用水收集起來沖廁、拖地和澆花等，提高用水效率，降低用水量，同時降低消費水支出。在工業(yè)用水領(lǐng)域，水價改革將促使企業(yè)發(fā)生用水變革，通過技術(shù)更新、技術(shù)創(chuàng)新，盡可能地增加水的重復(fù)利用率，降低水的實際需求量，同時也降低生產(chǎn)成本。在農(nóng)業(yè)用水領(lǐng)域，水價改革將促使農(nóng)業(yè)用水實行計量用水收費，改變按畝計收的方式，使實際消費水量直接與水費掛鉤，改變農(nóng)業(yè)用水戶用多用少一個樣、沒有節(jié)水動力、大水漫灌、浪費水等現(xiàn)象。
3破解水價改革難題的措施
加快水價改革，不是簡單地提高水價，而是水價有升有降，理順?biāo)Y源及其產(chǎn)品價格關(guān)系，疏導(dǎo)多年積累的價格矛盾，形成有利于水資源節(jié)約和環(huán)境保護的價格形成機制，更好地利用價格杠桿促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。價格是市場經(jīng)濟最核心的變量，是影響市場主體行為選擇的基本約束條件，是市場配置資源的基本信號，市場發(fā)現(xiàn)并形成價格是市場經(jīng)濟的基本特征。加快水價改革，就是要充分發(fā)揮市場配置水資源的決定性作用。當(dāng)前，水價改革已進入“深水期”和“攻堅期”，要按照十八屆三中全會“加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革和推進水、石油等領(lǐng)域價格改革”的要求，加快推進水價改革。同時，按照十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出的“實行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動”的要求，加快制定各行各業(yè)用水定額，實行計量用水、計量收費和超額累進加價制度。還要在管理、供水、用水和排水等諸多環(huán)節(jié)建立激勵約束機制，增強人們的節(jié)水動力，以抑制人們的浪費行為，推進法律制度的有效實施。
3．1推動行業(yè)用水價格改革
用水價格改革的核心是計量收費，分類供水。因此，一是要盡快制定生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等各行各業(yè)的用水定額，特別是各種農(nóng)作物的用水定額，用定額控制來推動總量和效率控制;二是要實行完全計量收費，改變一些地方存在的用水包月制、包費制、數(shù)戶共用一個水表，以及農(nóng)業(yè)用水水費實行按畝計收等計量方式，將用水量可視化;三是實行超定額累進加價制度，也就是階梯式水價制度。水價關(guān)系民生，要區(qū)分基本需求和非基本需求，對滿足居民基本生活需求的水量價格保持相對穩(wěn)定，對非基本需求部分的水量價格更多由市場調(diào)節(jié)［5］。在堅持不增加多數(shù)人生活用水和多數(shù)單位用水支出的前提下，按照定額內(nèi)講公平，定額外講效率的原則確定基本水價，建立定額內(nèi)低水價、定額外高水價制度，促使用水戶采用先進節(jié)水技術(shù)、工藝和設(shè)備，增加循環(huán)用水次數(shù)，提高水的重復(fù)利用率，達到節(jié)約用水的目的。
3．2建立政府的激勵約束機制
水價改革即要尊重市場規(guī)律，讓市場在水資源配置中的決定性作用最大程度地釋放出來;同時，也要更好發(fā)揮政府作用，履行好政府價格管理和監(jiān)督職能［6］，通過建立激勵約束機制，更好地促進水資源的有效利用。首先要建立對各級地方人民政府的有關(guān)用水總量和萬元GDP耗水量的考核制度，通過層層建立節(jié)水責(zé)任制，督促政府主動節(jié)水;其次要建立政府部門對供水企業(yè)的考核激勵制度，對采取節(jié)水措施，提高用水效率的企業(yè)，公共財政應(yīng)給予必要的補助;再次要改變公共管網(wǎng)或輸水渠道的漏水量全部計入供水量和供水成本的制度，以激勵供水單位加強管理，減少漏水量，提高供水效率，降低供水成本［1］。
3．3理順?biāo)Y源價格和制成品價格的關(guān)系
我國除有三類經(jīng)營商品水的單位并有多種水價外，還有直接從地下、江河和湖泊取用自然狀態(tài)水資源的單位和個人，國家對其征收水資源費，對不同地點的水資源標(biāo)準(zhǔn)(價格)，一般從低到高分為地表水、地下水和礦泉水三種標(biāo)準(zhǔn)。對水資源費標(biāo)準(zhǔn)，一要按上述商品水水價改革的各項措施相應(yīng)進行改革，如對超定額取水的累進加價征收水資源費;二要理順?biāo)Y源費標(biāo)準(zhǔn)和其制成品的水價關(guān)系，如提高直飲水生產(chǎn)商瓶(桶)裝原水水資源費;三要對農(nóng)業(yè)超過一定限額以上的取水要征收水資源費，改變農(nóng)民無償用水習(xí)慣，促進農(nóng)民節(jié)約用水;四是將水資源費計入水資源制成品的供水成本中去，以充分反映水資源的價值及所有者權(quán)益。
3．4推動公共場所用水價格改革
我國還存在一些不需要私人付費的無償用水領(lǐng)域，如在河道、湖泊的少量取水和城市公園、廣場、道路等公共場所的用水。這些地方的水是一種公共產(chǎn)品，屬于人們使用沒有排他性和競爭性的產(chǎn)品，用水無需付費或由國家財政、單位付費，人們浪費水的行為隨處可見。如同其他公共產(chǎn)品在使用過程產(chǎn)生低效和浪費一樣，對這些領(lǐng)域內(nèi)的用水，只靠提高水價去推進節(jié)水是做不到的，這種情況就是經(jīng)濟學(xué)理論中的“市場失靈”［1］。對這些領(lǐng)域的用水可通過確立產(chǎn)權(quán)或者由政府加強制度建設(shè)去解決:一是要加強宣傳教育，倡導(dǎo)節(jié)水文明，培養(yǎng)全民節(jié)水意識，牢固樹立“節(jié)約水光榮，浪費水可恥”的信念，養(yǎng)成好的節(jié)水習(xí)慣。二是完善制度，逐步確立產(chǎn)權(quán)，改變無償用水現(xiàn)象，以經(jīng)濟手段促進節(jié)約用水。三是加強政府管理，建立嚴(yán)格的用水制度，對公共場所的用水也要實行計劃用水、控制用水，用水量層層分解指標(biāo)到責(zé)任人進行考核;同時，將更多的水由公共產(chǎn)品變成私人產(chǎn)品，從中探索出行之有效的節(jié)水之路。四是要努力構(gòu)建節(jié)水優(yōu)先的資源利用方式，實現(xiàn)“水資源—產(chǎn)品—廢水”的單向式直線過程向“水資源—產(chǎn)品—廢水—再生水”的反饋式循環(huán)過程的轉(zhuǎn)變。
4結(jié)語
對于水資源這種不可替代但可重復(fù)利用的自然資源，運用經(jīng)濟學(xué)原理和《水法》規(guī)定的水價制度，一旦實施較高的水價和計量收費，加上實行嚴(yán)格的管理，就會改變各行各業(yè)的行為方式、生產(chǎn)方式和生活方式，厲行節(jié)約用水，減少浪費。既不增加過多的經(jīng)濟支出，也不減少人們的舒適度和經(jīng)濟福利，破解目前水價改革的兩難困境，推進全社會節(jié)約用水，走出一條生態(tài)文明建設(shè)、水資源節(jié)約的新路子。
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作者：王治 單位：水利部政策法規(guī)司