資源型地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀及建議

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一、資源型地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和管理現(xiàn)狀

資源型地區(qū)是指以礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工利用為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的省份和地區(qū)。山西省是我國最重要的煤炭資源型地區(qū)之一，為新中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了重要的能源保障。但由于長期以來嚴(yán)重依靠煤炭產(chǎn)業(yè)的粗放發(fā)展方式，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不斷惡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、資源利用效率低下、礦難頻發(fā)等一系列問題，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力嚴(yán)重不足。為了建立促進(jìn)山西經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的長效機(jī)制，2010年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，鼓勵(lì)山西省先行先試，積極實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和民生改善四大戰(zhàn)略，為其他資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。2013年12月，國家出臺(tái)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，按照成長型、成熟型、衰退型和再生型的分類，對(duì)全國262個(gè)資源型城市進(jìn)行了界定。山西省9個(gè)地級(jí)市被列為成熟型資源城市，1個(gè)地市被列為成長型資源城市。鑒于煤炭產(chǎn)業(yè)一直是拉動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Γ禾慨a(chǎn)業(yè)對(duì)山西省經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率將近60%，為加大對(duì)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的金融支持，政府要求金融機(jī)構(gòu)在積極防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，創(chuàng)新合作方式，加快構(gòu)建與資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展相適應(yīng)的金融服務(wù)體系。2006年，山西省政府制定了《金融穩(wěn)定工作協(xié)調(diào)制度》，為地方政府管理金融風(fēng)險(xiǎn)提供了制度保障。同時(shí)在中國人民銀行太原中心支行成立金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)小組辦公室，負(fù)責(zé)有關(guān)日常信息交流和溝通。此后，山西省政府出于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融協(xié)調(diào)發(fā)展的考慮，不斷提高在經(jīng)濟(jì)金融資源配置過程中的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，不斷充實(shí)和完善山西省金融辦對(duì)地方金融業(yè)發(fā)展的實(shí)施指導(dǎo)和管理職能。截至2013年末，全省11個(gè)地級(jí)市均成立了金融辦，個(gè)別發(fā)達(dá)縣市也設(shè)立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。在地方政府看來，賦予地方金融辦一定的管理職能，自上而下建立起更為完善的金融監(jiān)管體系，是加強(qiáng)區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)實(shí)需要。2014年，山西省政府針對(duì)頻發(fā)的煤炭企業(yè)信貸違約風(fēng)險(xiǎn)事件，進(jìn)一步加強(qiáng)省金融辦維護(hù)金融穩(wěn)定和管理金融風(fēng)險(xiǎn)的職能，增設(shè)了金融穩(wěn)定處，進(jìn)一步完善和健全金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)制，會(huì)同“一行三會(huì)”做好金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置工作，確保不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。在近期聯(lián)盛事件處置過程中，省金融辦發(fā)揮了積極作用，已經(jīng)成為山西省政府金融風(fēng)險(xiǎn)管理的“代言人”。2014年，人民銀行太原中心支行在與山西省相關(guān)部門共同合作的基礎(chǔ)上開發(fā)的“山西省金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”正式上線運(yùn)行。全省銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)以及522家小額貸款公司、223家融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、187家典當(dāng)行全部納入風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，金融風(fēng)險(xiǎn)管理體系進(jìn)一步完善。針對(duì)近期煤炭企業(yè)貸款違約事件對(duì)金融體系的重大影響，人民銀行進(jìn)一步加強(qiáng)和完善了重點(diǎn)行業(yè)以及關(guān)聯(lián)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，重點(diǎn)密切關(guān)注區(qū)域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)特別是煤炭產(chǎn)業(yè)、特別是重點(diǎn)煤炭企業(yè)經(jīng)營運(yùn)行情況及其關(guān)聯(lián)的金融風(fēng)險(xiǎn)，以山西省重點(diǎn)行業(yè)關(guān)聯(lián)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為依托，掌握風(fēng)險(xiǎn)狀況，及時(shí)反饋和提示風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)報(bào)告地方政府和有關(guān)部門。

二、資源型地區(qū)金融風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題

（一）“剛性維穩(wěn)”的金融風(fēng)險(xiǎn)管理理念

具體表現(xiàn)為金融產(chǎn)品的“剛性兌付”。“剛性兌付”是指當(dāng)理財(cái)資金出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品可能違約或達(dá)不到預(yù)期收益時(shí)，金融機(jī)構(gòu)為維護(hù)自身聲譽(yù)，通過尋求第三方機(jī)構(gòu)接盤、用自有資金先行墊款、給予投資者價(jià)值補(bǔ)償?shù)确绞奖ＷC理財(cái)產(chǎn)品本金和收益的兌付。2014年，山西省民營煤炭企業(yè)振富能源集團(tuán)發(fā)生信托貸款違約，中誠信托發(fā)行的規(guī)模高達(dá)30億元的礦產(chǎn)信托在經(jīng)歷一波三折之后勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)剛性兌付。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，違約事件發(fā)生自然不可避免，投資者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，但各級(jí)政府和金融機(jī)構(gòu)出于維護(hù)穩(wěn)定的考慮，多次為投資者兜底，使得信用風(fēng)險(xiǎn)在定價(jià)中的作用無法釋放，市場(chǎng)規(guī)律約束進(jìn)一步弱化，道德風(fēng)險(xiǎn)上升，維護(hù)金融穩(wěn)定成本進(jìn)一步加大。

（二）多頭管理，職能交叉

目前地方政府履行金融管理的部門從名義上以金融辦為主，但由于部門利益的存在，實(shí)際工作過程中普遍存在“多龍治水”的問題。從山西省的情況來看，政府相關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)，分別承擔(dān)一定的金融管理職能：省金融辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)民營銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立和發(fā)展職責(zé)，依法負(fù)責(zé)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司的設(shè)立和審批；省級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社根據(jù)省政府授權(quán)，承擔(dān)對(duì)全省各級(jí)農(nóng)村信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能；省委組織部對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)的高管享有人事任免權(quán)。在這種權(quán)利劃分格局下，部門之間相互推諉、相互拆臺(tái)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不利于地方政府對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營發(fā)展情況進(jìn)行整體掌控和科學(xué)決策，大大降低了地方金融管理效率。

（三）地方政府金融管理過程中融資命令超過協(xié)調(diào)服務(wù)

成立地方金融管理部門的本意在于對(duì)地方金融業(yè)的發(fā)展進(jìn)行總體規(guī)劃和指導(dǎo)，為銀政企溝通協(xié)調(diào)搭建平臺(tái)，有效解決經(jīng)濟(jì)金融主體之間信息不對(duì)稱的問題。然而隨著近些年來國民經(jīng)濟(jì)的高速增長，部分資源型地區(qū)政府配置金融資源的現(xiàn)象愈加突出。如通過金融辦的名義向金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門安排工作，更有甚者直接通過發(fā)改委、經(jīng)信委等部門對(duì)資源產(chǎn)業(yè)和資源企業(yè)的融資安排進(jìn)行協(xié)調(diào)。地方政府更加關(guān)注信貸投放力度，相對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出的防范金融風(fēng)險(xiǎn)和改善金融生態(tài)環(huán)境的訴求重視不夠。年末由地方組織部門牽頭，對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管部門的工作業(yè)績進(jìn)行考核，也主要是根據(jù)金融支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)其進(jìn)一步加大融資支持的積極性。

（四）缺乏有效的金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

金融風(fēng)險(xiǎn)處置涉及地方政府、發(fā)改委、財(cái)政部門、“一行三會(huì)”等金融監(jiān)管部門等，各部門的處置責(zé)任有待進(jìn)一步明確，效率也有待提高，協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)。從我國目前的體制來看，當(dāng)規(guī)模較大的國有商業(yè)銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由中央政府對(duì)其進(jìn)行注資或者為其不良資產(chǎn)埋單。當(dāng)?shù)胤街行〗鹑跈C(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時(shí)，則可能需要由地方政府出面承擔(dān)其風(fēng)險(xiǎn)處置成本。在資源價(jià)格一路走低的形勢(shì)下，資源型地區(qū)的地方財(cái)政本就捉襟見肘，在處置突發(fā)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面可能力不從心?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》自2015年5月1日起正式施行，已經(jīng)覆蓋全部存款類金融機(jī)構(gòu)，但存款保險(xiǎn)機(jī)制如何介入金融風(fēng)險(xiǎn)處置尚未明確。

三、對(duì)策建議

（一）完善資源產(chǎn)業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

金融辦、人民銀行要和相關(guān)行業(yè)主管部門密切配合，加強(qiáng)對(duì)資源相關(guān)行業(yè)有關(guān)問題的調(diào)查研究及監(jiān)測(cè)分析，深入了解掌握煤炭經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)銀行業(yè)經(jīng)營的影響程度，及時(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示。一是加強(qiáng)對(duì)資源產(chǎn)業(yè)的監(jiān)測(cè)，構(gòu)建區(qū)域性資源產(chǎn)業(yè)監(jiān)測(cè)體系，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)資源價(jià)格、企業(yè)資金及資產(chǎn)負(fù)債率的監(jiān)測(cè)。二是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，建立資源行業(yè)預(yù)警指標(biāo)評(píng)估體系。對(duì)資源企業(yè)經(jīng)營及銀行信貸情況進(jìn)行摸底排查，防范產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及其延伸的金融風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，依托現(xiàn)有的征信系統(tǒng)，將煤炭信托信息、民間融資信息納入征信體系，防止出現(xiàn)因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的信用風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善宏觀審慎監(jiān)管制度建設(shè)

人民銀行等相關(guān)部門應(yīng)在客觀準(zhǔn)確判斷宏觀形勢(shì)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新貨幣政策工具，進(jìn)行適時(shí)、靈活的逆風(fēng)向調(diào)控，建立健全與新增貸款超常變化相聯(lián)系的動(dòng)態(tài)撥備要求和額外資本要求，通過逆周期的資本緩沖，平滑信貸投放，引導(dǎo)貨幣信貸適度增長，實(shí)現(xiàn)總量調(diào)節(jié)和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的有機(jī)結(jié)合，在維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的同時(shí)促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行。中國人民銀行和金融監(jiān)管部門地方分支機(jī)構(gòu)要根據(jù)職責(zé)分工實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，密切關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)運(yùn)行狀況，研究分析影響金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的分析和研判。

（三）明確定位地方政府的金融管理責(zé)任和權(quán)限

國家層面可以出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，整合分散在多個(gè)政府職能部門的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)地方金融管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)予以明確，對(duì)地方金融實(shí)行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮地方金融創(chuàng)新的積極性。按照“一行三會(huì)”垂直管理與地方政府橫向管理相結(jié)合的要求，建立定期聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決資源型地區(qū)金融發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。正確理解金融發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，充分發(fā)揮金融支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心作用。對(duì)于“一行三會(huì)”的工作，地方政府要給予充分理解和支持，確保國家統(tǒng)一的金融宏觀調(diào)控政策政令暢通。引導(dǎo)并鼓勵(lì)地方金融機(jī)構(gòu)與全國性金融機(jī)構(gòu)相互競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展，共同推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)運(yùn)行。

（四）完善金融風(fēng)險(xiǎn)事后處置機(jī)制

應(yīng)進(jìn)一步明確地方政府在金融風(fēng)險(xiǎn)管理中的核心地位，由地方政府牽頭，各相關(guān)部門要密切配合，在金融辦和人民銀行的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，加強(qiáng)貨幣政策工具、財(cái)政政策工具、監(jiān)管政策工具、宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具之間的相互配合，形成金融風(fēng)險(xiǎn)處置和維護(hù)金融穩(wěn)定的政策合力。在處置過程中要堅(jiān)持市場(chǎng)化原則。在堅(jiān)持保障投資者利益的前提下，徹底摒棄長期以來“剛性維穩(wěn)”的理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制“優(yōu)勝劣汰”的功能，打破“剛性兌付”，對(duì)于產(chǎn)生兌付危機(jī)的金融產(chǎn)品，妥善制定解決方案，必要時(shí)破產(chǎn)清算；對(duì)于發(fā)生關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)且無法挽救的金融機(jī)構(gòu)，指定金融機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行代管，確保其各項(xiàng)關(guān)鍵業(yè)務(wù)的平穩(wěn)過度，最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)處置的公共成本。

作者：王翔 鄭曉龍 單位：中國人民銀行陽泉市中心支行